ECLI:CZ:NSS:2016:10.AZS.102.2016:56
sp. zn. 10 Azs 102/2016 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Zdeňka Kühna a Radana Malíka v právní věci žalobce: A. S., zast. Mgr. et Mgr. Markem
Čechovským, Ph.D., advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalované: Policie České
republiky, Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy, se sídlem Křižíkova 12,
Praha 8, proti rozhodnutí žalované ze dne 26. 2. 2016, čj. KRPA-74187-24/ČJ-2016-000022,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 3. 2016,
čj. 4 A 21/2016-32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení
[1] Dne 23. 2. 2016 byl žalobce (dále jen „stěžovatel“) zkontrolován hlídkou Policie České
republiky. Na výzvu k prokázání totožnosti předložil stěžovatel neplatný doklad totožnosti
Bulharska znějícím na jméno K. V.. Téhož dne byl cizinec zajištěn dle §27 odst. 1 zákona č.
273/2008 Sb., o Policii České republiky (dále jen „zákon o Policii České republiky“). Následně
vyšlo v řízení najevo, že stěžovatel je občanem Ukrajiny a jeho skutečné jméno je A. S.. Jeho
platný cestovní doklad, který přinesl téhož dne na policejní služebnu jeho známý, obsahoval tzv.
schengenské polské vízum typu D, MULT, 171 dní, s platností od 3. 10. 2015 do 21. 3. 2016.
[2] Stěžovatel byl dne 24. 2. 2016 zadržen dle ustanovení §76 odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), pro podezření z porušení §348 odst. 1 zákona
č. 40/2009 Sb., trestní zákoník (dále jen „trestní zákoník“). Dne 26. 2. 2016 byl shledán vinným
pro přečin padělání a pozměňování veřejné listiny a za to byl odsouzen k trestu vyhoštění
na jeden rok se lhůtou k vycestování do 11. 3. 2016.
[3] Téhož dne bylo se stěžovatelem zahájeno řízení o správním vyhoštění dle §119 odst. 1
písm. b) bodu 1 zákona č. 326/1999 Sb., zákon o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), neboť se prokázal při pobytové
kontrole dokladem, který byl padělán, a dále dle §119 odst. 1 písm. c) bodu 2 téhož zákona,
z důvodu pobytu na území České republiky (dále jen „ČR“) bez oprávnění.
[4] Rozhodnutím ze dne 26. 2. 2016, čj. KRPA-74187-24/ČJ-2016-000022, žalovaná
stěžovatele zajistila za účelem správního vyhoštění podle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu
cizinců. Dobu zajištění stanovila na 30 dní ode dne omezení osobní svobody.
[5] Stěžovatel se proti rozhodnutí žalované bránil žalobou u Městského soudu v Praze,
který v záhlaví označeným rozsudkem žalobu zamítl. Stěžovatel tvrdil, že zajištění bylo vydáno
v rozporu s principem proporcionality a že nebyl správním orgánem informován o možnosti
využití zvláštních opatření ve smyslu ustanovení §§123b a 123c zákona o pobytu cizinců.
Stěžovatel zpochybnil, že v řízení byla prokázána nemožnost složení finanční jistoty
z jeho strany, a též skutečnost, že nemá žádnou adresu, na které by byl v ČR k zastižení.
Dále uvedl, že odůvodnění správního orgánu ohledně narušené důvěryhodnosti nepovažuje
za správné. Správní orgán měl zohlednit vzdání se práva podat odpor proti trestnímu příkazu
sp. zn. 32 T 9/2016, čímž stěžovatel projevil vůli daný příkaz respektovat a úmysl opustit
území ČR v co nejbližší době. Dále namítal, že se v ČR nacházel oprávněně a jeho povolení
k pobytu (tzv. schengenské polské vízum) bylo dlouhodobé povahy, a nikoli krátkodobé,
z čehož správní orgán nesprávně vycházel. Nesouhlasil s tvrzením žalované, že na území ČR
nemá vazby. Namítl rovněž, že nebyl seznámen s podklady před vydáním rozhodnutí.
[6] Žalovaná uvedla, že shledala naplnění kumulativních podmínek dle ustanovení §124
odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců a po zhodnocení dosavadního chování stěžovatele
dospěla k závěru, že je zde důvodná obava maření případného výkonu správního vyhoštění.
Nebezpečí spatřovala zejména v tom, že si stěžovatel opatřil již jednou falešný cestovní
doklad a identitu, zjevně tím demonstroval neúctu k právnímu pořádku a k povinnostem
z něho vyplývajícím. Aplikace mírnějších opatření podle žalované není účelná ani možná,
neboť stěžovatel do doby zajištění záruku nesložil a neprokázal, že by disponoval takovou
hotovostí, která by to umožnila; znovu upozornila na opodstatněnou nedůvěru v možnost
spolupráce stěžovatele s policií s odkazem na vědomé nerespektování povinností z jeho strany.
[7] V napadeném rozhodnutí městský soud dospěl k závěru, že správní orgán nepochybil,
jestliže přistoupil k zajištění stěžovatele. K uložení zvláštních opatření uvedl, že i když žalovaná
stěžovatele nepoučila výslovně o možnosti využití zvláštních opatření, dotázala se jej na adresu
pobytu na území ČR, přičemž z jeho odpovědi bylo zřejmé, že přesnou adresu pobytu
si nepamatuje. Pokud jde o finanční prostředky, soud v rozhodnutí uvádí, že stěžovatel byl
dotazován, zda má prostředky ke složení finanční záruky, přičemž uvedl, že hotovost má,
ale ne nyní u sebe. Městský soud uzavřel, že za situace, kdy se stěžovatel prokazoval padělaným
dokladem, správní orgán oprávněně dospěl k závěru, že podmínky pro použití mírnějších
opatření nejsou dány. Zajištění stěžovatele má za důvodné a odpovídající okolnostem
projednávaného případu. Dle městského soudu by případné poučení stěžovatele o možnosti
využití mírnějších opatření bylo za této situace pouze formálním postupem.
[8] Soud posoudil také námitku stěžovatele týkající se odepření možnosti seznámit
se s podklady před vydáním rozhodnutí. Poukázal na protokol sepsaný se stěžovatelem,
z něhož vyplývá, že stěžovateli byly předestřeny (v ruském jazyce za účasti tlumočníka)
skutečnosti a zjištění, z nichž správní orgán při rozhodování vycházel. Stěžovatel v protokolu
dále uvedl, že vyhoštění by nepředstavovalo zásah do jeho soukromých či rodinných
poměrů, a že přítelkyně, která zde pobývá, se po ukončení svých studií vrací na Ukrajinu.
K námitce stěžovatele o oprávněnosti pobytu na základě platného víza uděleného na dobu 171
dnů soud uvedl, že tato otázka byla posuzována ve správním řízení o vyhoštění a že v době
vydání rozhodnutí žalovaného o zajištění stěžovatele byly tyto skutečnosti žalovaným zkoumány.
[9] Městský soud posoudil všechny stěžovatelovy námitky jako nedůvodné a žalobu zamítl.
II. Shrnutí kasační stížnosti a vyjádření žalované
[10] Rozsudek městského soudu napadl stěžovatel (dále jen „stěžovatel“) včasnou
kasační stížností z důvodů vyplývajících z ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
[11] Stěžovatel namítá, že se soud nevypořádal se všemi žalobními námitkami (resp. nesouhlasí
se způsobem, jakým bylo toto vypořádání provedeno), dostatečně nepřezkoumal činnost
správního orgánu a zatížil tak své rozhodnutí nezákonností, když jej nedostatečně odůvodnil.
[12] Stěžovatel zejména nesouhlasí s tím, jak městský soud posoudil vyhodnocení podmínek
pro zajištění. Dle stěžovatele správní orgán užití tohoto institutu vůbec, resp. dostatečně
neodůvodnil. Závěr o existenci nebezpečí maření výkonu správního vyhoštění nemohl žalovaný
a poté i městský soud dovodit jen z toho, že se stěžovatel prokázal nelegálním dokladem
totožnosti. Stěžovatel namítá, že správní orgán ani soud nezohlednili, že se na území nacházel
legálně na základě platného polského víza. Dále tvrdí, že před správním orgánem jednoznačně
uvedl, že má na území ČR přítelkyni s povolením k dlouhodobému pobytu. Stěžovatel měl
se svou přítelkyní (v současné době již manželkou) na květen roku 2016 naplánovanou svatbu
na Ukrajině, z čehož mělo být správnímu orgánu zřejmé, že se na území ČR zdržovat nechtěl.
[13] Dle stěžovatele nevychází správní orgán ze spolehlivě zjištěného skutkového stavu
věci, zejména pokud jde o okolnosti podstatné pro aplikaci zajištění. Uvádí, že správní orgán
nezohlednil, že stěžovatel přijal trestní příkaz, vzdal se práva na odpor a hodlal z území ČR
vycestovat. Správní orgán nevzal v úvahu uložený trest vyhoštěním a tím, že přistoupil k zajištění
stěžovatel, znemožnil mu respektovat lhůtu pro opuštění území stanovenou v tomto trestním
řízení. Nadto uvádí, že trestní soud k zajištění stěžovatele do vyhošťovací vazby nepřistoupil,
a je tedy nepochopitelné, proč správní orgán ano. Žádné z těchto skutečností však žalovaným
ani soudem nebyly náležitě posouzeny.
[14] Stěžovatel uvádí, že správní orgán nezvážil možnost uložení zvláštních
(mírnějších) opatření. Namítá porušení principu subsidiarity zajištění s tím, že se jedná o institut
mimořádný, jehož použití je možné jen v krajních případech. Žalovaná se však dle stěžovatele
možností uložení mírnějších prostředků vůbec nezabývala a stejně tak pochybil i městský
soud. Tvrdí, že odůvodněno by mělo být nejen samotné zajištění cizince, ale také vyloučení
užití mírnějších prostředků. Dle stěžovatele musí existovat důvody, z nichž jasně vyplývá,
že by případné užití mírnějších opatření nesplnilo svůj účel. Stěžovatel dále namítá, že mu nebylo
umožněno vyjádřit se k možné aplikaci mírnějších opatření. Správní orgán přitom ani nezjišťoval,
zda by se těmto opatřením byl ochoten podrobit. Tento postup je dle stěžovatele v rozporu
s judikaturou NSS (viz rozsudek NSS ze dne 25. 9. 2013, č. j. 6 As 41/2013). K tvrzenému
porušení principu subsidiarity pak stěžovatel upozorňuje na usnesení pátého senátu NSS ze dne
14. 7. 2016, č. j. 5 Azs 20/2016-22, dle nějž (na rozdíl od přístupu devátého senátu ve věci ze dne
30. 9. 2014, č. j. 9 Azs 192/2014-29) je zapotřebí se při aplikaci §124 odst. 1 zákona o pobytu
cizinců vždy zabývat možností využití zvláštních opatření, neboť jedině takový postup lze
považovat za eurokonformní. V této souvislosti pak odkazuje na Směrnici Evropského
parlamentu a Rady 2008/115/ES, ze dne 16. prosince 2008, o společných normách a postupech
v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí
(dále jen „Směrnice“), zejména pak na čl. 15 a 16 Směrnice, a judikaturu Soudního dvora EU,
které nebyly v předmětném řízení reflektovány. Stěžovatel namítá též porušení obecných zásad
správního řízení (§2 odst. 3 a 4 s. ř.) žalovanou.
[15] Žalovaná nesouhlasí se stěžovatelem, že se ona ani městský soud nevypořádaly
s námitkami ohledně možné aplikace zvláštních opatření. Uvádí, že policie vždy zkoumá,
zda uložením zvláštního opatření neohrozí výkon správního vyhoštění a pokud existují
skutečnosti nasvědčující, že cizinec bude jeho výkon mařit, přistoupí na základě posouzení
dosavadního chování jedince k jeho zajištění, aniž by nejprve užila některého z mírnějších
opatření. Po zhodnocení jednání stěžovatele dospěla žalovaná k závěru, že tato obava je důvodná.
Žalovaná tvrdí, že v rozhodnutí uvedla, z jakých důvodů nepovažovala uložení mírnějších
opatření v této věci za vhodné a že zajištění cizince dostatečně odůvodnila. Nebylo nezbytné
výslovně upozornit stěžovatele na možnost užití zvláštních opatření, neboť dostatečně zjistila
stav věci z jiných skutečností (srov. rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2014, č. j. 4 Azs 192/2014-32).
Požadavek na poučování cizince o alternativních prostředcích před každým zajištěním by nesl,
dle žalované, znaky přílišného formalismu.
[16] K usnesení NSS ze dne 14. 7. 2016, č. j. 5 Azs 20/2016-22, žalovaná uvádí,
že závěry nelze aplikovat na nyní projednávanou věc, neboť jejím předmětem je zajištění cizince
dle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, a nikoliv §124 odst. 1 písm. c) tohoto
ustanovení.
[17] Žalovaná navrhuje kasační stížnost stěžovatele zamítnout.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[18] Nejvyšší správní soud nejprve ověřil, zda kasační stížnost splňuje formální náležitosti
a shledal, že je podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), oprávněnou osobou (§102 s. ř. s.), a stěžovatel
je v řízení zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[19] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3
a 4 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti a jejím doplnění.
Neshledal přitom vady podle ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout ex offo.
[20] Nejprve se soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů
rozhodnutí ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Stěžovatel soudu zejména vytýká,
že se nevypořádal se všemi žalobními námitkami, resp. nesouhlasí se způsobem, jakým bylo toto
vypořádání učiněno.
[21] Stěžovatel vznesl řadu argumentů, které dle jeho názoru měly svědčit o nezákonnosti
zajištění stěžovatele a nedostatečném posouzení možnosti uložení mírnějších opatření namísto
zajištění. Z obsahu napadeného rozsudku je však zřejmé, že městský soud se vypořádal se všemi
(stěžejními) argumenty stěžovatele a uvedl srozumitelné a logicky na sebe navazující důvody
ve prospěch právního názoru, k němuž dospěl. Na tomto místě Nejvyšší správní soud připomíná,
že správní soudy nemají povinnost výslovně reagovat na každý dílčí argument stěžovatele,
pokud je z jeho celkové úvahy zcela zřejmé, proč se s právním názorem stěžovatele neztotožnil
(srov. rozsudek ze dne 30. 11. 2009, č. j. 2 Afs 54/2009 – 88). V daném případě přitom městský
soud zaujal určitý právní názor, jenž logicky opřel o argumenty tento názor podporující,
pokud uvedl, že žalovaná dostatečně vyjádřila svou obavu z maření výkonu správního vyhoštění,
které podepřela přesvědčivými argumenty. Nejvyšší správní soud proto nepovažuje napadený
rozsudek za nepřezkoumatelný pouze z toho důvodu, že městský soud některé dílčí argumenty,
na nichž žalobní námitka stála, výslovně nepopřel.
[22] Nejvyšší správní soud, mimo jiné i s ohledem na obecnost tvrzení stěžovatele
dospěl k závěru, že jím vznesená námitka nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů
není důvodná. Napadený rozsudek je přezkoumatelný z důvodů uvedených v předchozím
odstavci i z hlediska kritérií vytvořených konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu
(viz např. rozsudek ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 - 58, popř. rozsudek ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73).
[23] Poté Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení stěžovatelem namítané nezákonnosti
zajištění. Stěžovatel zejména tvrdí, že žalovaná nemůže cizince zajistit ve smyslu ustanovení §124
odst. 1 písm. b) pouze z důvodu prokázání se padělaným dokladem totožnosti [kasační námitka
dle §103 odst. 1 písm. a), (III.A.)]. Stěžovatel dále namítá, že nebyl dostatečně zjištěn skutkový
stav věci [kasační námitka dle §103 odst. 1 písm. b), (III.B.)]. Stěžovatel žalované rovněž vytýká,
že jej nepoučila o možnosti užití zvláštních opatření (tj. jiná vada, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí ve věci samé) a že jejich nepoužití vůbec (dostatečně) neodůvodnila,
což zakládá nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí [kasační námitka
dle §103 odst. 1 písm. d) (III.C.)].
[24] Kasační stížnost není důvodná.
III.A. Posouzení nebezpečí maření či ztěžování výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění
[25] Nejvyšší správní soud se na tomto místě zabýval námitkou stěžovatele spočívající
v nezákonnosti zajištění z důvodu prokázání se padělaným dokladem totožnosti.
[26] Dle ustanovení §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců je[P]olicie je oprávněna
zajistit cizince staršího 15 let, jemuž bylo doručeno oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění anebo o jehož
správním vyhoštění již bylo pravomocně rozhodnuto nebo mu byl uložen jiným členským státem Evropské unie
zákaz vstupu platný pro území členských států Evropské unie a nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem
vycestování, pokud je zde nebezpečí, že by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním
vyhoštění, zejména tím, že v řízení uvedl nepravdivé údaje o totožnosti, místě pobytu, odmítl tyto údaje uvést anebo
vyjádřil úmysl území neopustit nebo pokud je takový úmysl zjevný z jeho jednání.
[27] K zajištění je možné přistoupit za předpokladu kumulativního naplnění podmínek
uvedených v §124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Nejvyšší správní soud proto nejprve ověřil,
že byla splněna podmínka dosažení věku 15 let a požadavek na doručení oznámení o zahájení
řízení o správním vyhoštění. Žalovaná se v souladu se zákonnými požadavky zabývala taktéž
reálností případného vyhoštění a tím, zda takovým rozhodnutím nezasáhne do soukromého
a rodinného života stěžovatele (§119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců).
[28] Při posouzení nebezpečí, že by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí
o správním vyhoštění, je možné rozlišovat situace, kdy je s cizincem teprve vedeno řízení
o správním vyhoštění, a situace, kdy již cizinci bylo správní vyhoštění pravomocně uloženo
a ten území neopustil, ačkoli k tomu byl na základě rozhodnutí o vyhoštění povinen.
Rozhodnutí správního orgánu ve druhém případě je vždy založeno na konkrétních
poznatcích o jednání cizince, jímž nerespektuje rozhodnutí o vyhoštění. V prvním případě
(tj. v nyní projednávané věci) však není zcela jisté, zda správní vyhoštění bude vůbec uloženo
a správní orgán tudíž posuzuje důvodnost zajištění s ohledem na dosavadní jednání cizince.
Z dostupných informací tak správní orgán pouze usuzuje na nebezpečí, že výkon případného
rozhodnutí o správním vyhoštění bude ze strany cizince mařen. Demonstrativní výčet jednání,
která mohou toto nebezpečí představovat, je pak obsažen v ustanovení §124 odst. 1 písm. b)
zákona o pobytu cizinců. Dovětek „zejména, tím že […]“ byl do citovaného ustanovení vložen
zákonem č. 314/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen „novela“),
s účinností od 18. 12. 2015 (viz bod 97 novely).
[29] K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že žalovaná své rozhodnutí o zajištění
nezaložila pouze na skutečnosti, že stěžovatel v řízení uvedl nepravdivé údaje o své totožnosti,
ačkoli i tato skutečnost může být rovněž indicií (viz demonstrativní výčet v §124
odst. 1 písm. b). Nebezpečí maření výkonu správního vyhoštění žalovaná spatřovala zejména
v tom, že se stěžovatel při pobytové kontrole dne 23. 2. 2016 prokázal padělaným dokladem
totožnosti. Tuto skutečnost přitom nepopírá ani sám stěžovatel. Stěžovatel tímto činem naplnil
též skutkovou podstatu trestného činu padělání a pozměnění veřejné listiny dle ustanovení §348
trestního zákoníku. Lze přisvědčit žalované, že tímto závažným jednáním byla důvěryhodnost
a spolehlivost stěžovatele oslabena. Žalovaná ve svém rozhodnutí dostatečně jasně uvedla,
že stěžovatel se tímto jednáním dopustil celé řady protiprávních činů, pokud se padělaným
dokladem vydával za občana Bulharska, tedy členského státu EU a že „z jeho předešlého jednání
je zjevný úmysl neopustit území České republiky, kdy by i mohl opět opatřit jinou falešnou identitu či doklady.
Účastník tak demonstruje to, co si myslí o právním pořádku České republiky. Pokud účastník řízení
neplní zákonem uložené povinnosti, tedy pobývat na území pouze s oprávněním k pobytu, neskýtá tedy záruku,
že bude plnit povinnosti správním orgánem uložené.“ Městský soud v odůvodnění svého rozsudku
dále zdůraznil úmysl stěžovatel prokazovat se padělaným cestovním dokladem a účelovost
jeho jednání. Nejvyšší správní soud s odůvodněním městského soudu i žalované souhlasí
a námitku posoudil jako nedůvodnou.
III.B. Zjištění skutkového stavu věci
[30] Stěžovatel dále namítá, že žalovaná při aplikaci zajištění nevycházela ze spolehlivě
zjištěného skutkového stavu věci, neboť nezohlednila, že stěžovateli byl uložen trest
vyhoštění v rámci trestního řízení sp. zn. 32 T 9/2016, a tím, že přistoupila k jeho
zajištění, znemožnila mu respektovat lhůtu k vycestování ČR stanovenou v trestním
příkazu. Ze spisu správního orgánu zdejší soud ověřil, že trestní příkaz byl vydán dne 26. 2. 2016
(tj. ve stejný den jako rozhodnutí žalované o zajištění cizince) a že stěžovatel se vzdal práva
na odpor. Ačkoli se žalovaná ve svém rozhodnutí k trestnímu příkazu výslovně nevyjádřila,
trestnou činnost stěžovatele zohlednila. Dospěla přitom k závěru, že právě tato trestná
činnost, tj. padělání dokladu totožnosti, důvěryhodnost cizince oslabuje a odůvodňuje obavu,
že případný výkon správního vyhoštění bude mařen. Nejvyšší správní soud na tomto místě
rovněž podotýká, že řízení o správním vyhoštění (popř. řízení o zajištění) a trestní řízení jsou
na sobě zcela nezávislé procesy, které sledují odlišné cíle. I přesto, že se městský soud
opomenul s tímto dílčím argumentem vypořádat, nelze jeho rozhodnutí považovat za nezákonné
(srov. rozsudek NSS ze dne 25. března 2010, č. j. 5 Afs 25/2009 - 102).
[31] Stěžovatel dále tvrdil, že měl se svou přítelkyní (v současné době již manželkou)
na květen roku 2016 naplánovanou svatbu na Ukrajině, z čehož má vyplývat, že se na území ČR
zdržovat nechtěl. Žalovaná jakož i městský soud měli dle stěžovatele tuto okolnost
zohlednit. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že je na žalované, aby se ke skutečnostem,
které jsou jí známy a které vyšly v řízení najevo, vyjádřila a dostatečně odůvodnila
své závěry. Žalovaná tvrzení stěžovatele posoudila tak, že pouze tímto nemohl rozptýlit
podle jejího názoru závažné a podložené obavy z maření výkonu úředního rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že se jedná o závěr v mezích správního uvážení žalované,
se kterým se, stejně jako městský soud, ztotožňuje.
[32] K tvrzení stěžovatele, že na území ČR pobýval oprávněně, Nejvyšší správní soud
připomíná, že předmětem řízení o zajištění cizince není posouzení otázky oprávněnosti pobytu;
to je předmětem řízení o správním vyhoštění. Účelem řízení o zajištění je naopak pouhé
vytvoření podmínek pro to, aby případný výkon rozhodnutí o vyhoštění mohl být realizován.
(srov. rozsudek NSS ze dne 27. dubna 2016, č. j. 10 Azs 275/2015-40). Nelze proto městskému
soudu ani žalované vytýkat, že otázku oprávněnosti pobytu v rozhodnutí o zajištění neposoudily.
[33] Nad rámec výše uvedeného NSS uvádí, že zajištění podle §27 zákona č. 273/2008,
o Policii České republiky, může trvat nanejvýš 48 hodin od okamžiku omezení osobní svobody,
přičemž do té doby musí být vydáno a cizinci doručeno rozhodnutí o jeho zajištění za účelem
správního vyhoštění podle §124 zákona o pobytu cizinců. Žalovaná má velmi krátký časový
prostor k tomu, aby učinila veškerá skutková zjištění a současně vydala rozhodnutí o zajištění,
včetně odůvodnění ve stěžovatelem požadovaném rozsahu (srov. rozhodnutí NSS ze dne
27. 4. 2016, č. j. Azs 275/2016).
[34] Tato námitka tudíž není důvodná.
III.C. Uložení zvláštních opatření a poučovací povinnost
[35] Další stěžejní námitkou stěžovatele je tvrzené pochybení žalované, když se dostatečně
nezabývala možností aplikace zvláštních opatření. Stěžovatel uvádí, že žalovaná nedostatečně
posoudila jeho ochotu podrobit se mírnějším opatřením. Pochybení žalované spatřuje také v tom,
že jej o těchto opatřeních neinformovala.
[36] V obecné rovině lze se stěžovatelem souhlasit, že zákon o pobytu cizinců sleduje zájem
na tom, aby v souvislosti s řízením o správním vyhoštění byla používána co nejméně invazivní
opatření vůči cizinci. Ověření, že nepostačuje uložení zvláštních opatření za účelem vycestování
je jednou ze zákonných podmínek pro aplikaci zajištění ve smyslu §124 odst. 1 zákona o pobytu
cizinců. Ustanovení §123b odst. 2 a 3 zákona o pobytu cizinců stanoví, že
(2) Zvláštní opatření za účelem vycestování lze uložit, je-li důvodné nebezpečí, že cizinec v době stanovené
v rozhodnutí o správním vyhoštění k vycestování z území nevycestuje.
(3) O druhu a způsobu výkonu zvláštního opatření za účelem vycestování rozhoduje policie.
Při rozhodování o uložení zvláštního opatření policie zkoumá, zda jeho uložením neohrozí výkon
správního vyhoštění, a přihlíží k dopadům tohoto rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince.
[37] Uložení mírnějšího opatření je vázáno na předpoklad, že cizinec bude schopen plnit
povinnosti z toho plynoucí, a zároveň neexistuje důvodná obava, že by byl uložením zvláštního
opatření ohrožen výkon rozhodnutí o správním vyhoštění. Nesplnění jednoho nebo druhého
předpokladu je zcela samostatným důvodem pro závěr, že nepostačuje uložení
zvláštního opatření za účelem vycestování ve smyslu §123b zákona o pobytu cizinců
(k tomu srov. rozsudek NSS ze dne 5. 3. 2014, č. j. 3 As 104/2013 - 30). Zákon tak zohledňuje
zájem na tom, aby přijatá opatření byla skutečně účinná. Požadavek na aplikaci mírnějších
prostředků proto nelze vykládat tak, že policie je povinna nejdříve přistoupit k uložení
zvláštního opatření a teprve až v případě neúspěchu cizince zajistit (k tomu srov. rozsudek
NSS ze dne 16. 11. 2011, č. j. 5 As 59/2011-64). Tento postup by byl neúčelný v případech,
kdy má policie důvodné podezření o nebezpečí, že by výkon (případného) rozhodnutí
o vyhoštění mohl být ztěžován či mařen ve smyslu ustanovení §124 odst. 1 písm. b) zákona
o pobytu cizinců. Pokud tedy existuje nebezpečí ve výše uvedeném smyslu, nelze k uložení
zvláštního opatření přistoupit (srov. rozsudek NSS ze dne 18. 7. 2013, č. j. 9 As 52/2013-34).
[38] Stěžovateli lze přisvědčit, že žalovaná se zabývala jeho ochotou podrobit
se alternativnímu opatření namísto zajištění (viz bod 4 a 6 tohoto rozhodnutí) jen stručně.
Stěžovatel však svojí námitkou zdůrazňuje zejména subjektivní složku, tj. jeho možnost a ochotu
se těmito opatřeními řídit. Nelze přitom zapomínat, že aplikace zvláštních opatření je vázána
na předpoklad, že cizinec bude se státními orgány spolupracovat a že neexistuje důvodná
obava, že by se případnému výkonu správního vyhoštění vyhýbal (objektivní složka). V souladu
s ustanovením §123b odst. 3 zákona o pobytu cizinců je tudíž absence důvodné obavy
nezbytným předpokladem pro uložení zvláštního opatření (srov. též závěry NSS v rozsudku
ze dne 16. 3. 2016 č. j. 10 Azs 39/2016).
[39] Žalovaná v rozhodnutí výslovně uvedla, z jakých důvodů uložení mírnějších
opatření považuje nejen za „nemožné“ (subjektivní složka), ale rovněž za „neúčelné“
(objektivní složka). Na základě posouzení dosavadního jednání stěžovatele přitom dospěla
k závěru, že neskýtá záruku plnění uložených povinností, neboť „z jeho předešlého jednání je zjevný
úmysl neopustit území České republiky, kdy by si mohl opět opatřit jinou falešnou identitu či doklady.
Účastník tak demonstruje to, co si myslí o právním pořádku České republiky.“ Nejvyšší správní soud má
za to, že ž alovaná svých povinností dostála, neboť v souladu s §123b odst. 3 zákona o pobytu
cizinců zkoumala, zda by případný výkon správního vyhoštění mohl být v důsledku uložení
mírnějších opatření ohrožen. Nejvyšší správní soud proto nepovažuje tuto námitku za důvodnou
(srov. bod 29 tohoto rozhodnutí).
[40] Odkaz stěžovatele na usnesení NSS ze dne 14. 7. 2016, č. j. 5 Azs 20/2016-22,
jímž došlo k postoupení věci rozšířenému senátu, nepovažuje Nejvyšší správní soud za vhodný,
neboť jeho předmětem je požadavek na stejný standard posouzení a odůvodnění možnosti
užití zvláštních prostředků při rozhodování o zajištění dle §124 odst. 1 písm. c) a d) zákona
o pobytu cizinců jako je tomu u jiných písmen tohoto ustanovení. V nyní projednávané věci
žalovaná postupovala dle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, tudíž není pochyb
o tom, že měla povinnost případné užití zvláštních prostředků (namísto zajištění) zvážit a jejich
nepoužití náležitě odůvodnit. Této povinnosti žalovaná dostála (viz výše).
[41] K povinnosti žalované poučit cizince o možnosti uložení zvláštních opatření v každém
jednotlivém případě, Nejvyšší správní soud uvádí, že tento postup není nezbytný v situacích,
kdy správní orgán shledá, že jsou zde skutečnosti, které efektivnost užití mírnějších
opatření vylučují. Naopak v situacích, kdy předpoklady pro aplikaci mírnějších prostředků
(§123b a §123c zákona o pobytu cizinců) splněny jsou, tj. správní orgán dospěje k závěru,
že uložením mírnějšího opatření nebude ohrožen výkon správního vyhoštění a že toto opatření
se jeví jako postačující, přistoupí ke zjišťování ochoty a možnostem stěžovatele se těmto
opatřením podrobit (tj. subjektivní složka). V souladu s požadavky zákona o pobytu cizinců
a Směrnice však ani v tomto případě nelze jednoznačně dospět k závěru, že správní orgán
má vůči cizinci tzv. poučovací povinnost. Nejvyšší správní soud již ve svých dřívějších rozhodnutích
označil poučení jako prostředek vhodný, nikoliv však nezbytný, a to zejména v situacích,
kdy správní orgán dostatečně zjistí stav věci z jiných skutečností (viz rozsudek NSS ze dne
7. 12. 2011, č. j. 1 As 132/2011 – 51, rozsudek NSS ze dne 25. 9. 2013 č. j. 6 As 41/2013 – 36,
rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2014, č. j. 4 Azs 192/2014-32).
[42] Pokud žalovaná v nyní projednávané věci dospěla k závěru, že aplikace zvláštních
opatření by v daném případě nebyla účelná ve smyslu §123b odst. 3 zákona o pobytu cizinců
a nezvažovala proto jejich použití, neměla povinnost cizince poučit o pouhé teoretické
možnosti jejich aplikace. Za této situace je požadavek na zjišťování ochoty, popř. možnosti,
stěžovatele se mírnějším opatřením podrobit nadbytečný (viz judikatura NSS výše).
[43] Nejvyšší správní soud závěrem uvádí, že na základě posouzení všech okolností případu
nepovažuje zajištění stěžovatele za nedůvodné či nadbytečné. Užití mírnějších opatření za účelem
vycestování stěžovatele nebylo z výše uvedených důvodů na místě, žalovaná dostatečně posoudila
možnost (v objektivním smyslu) jejich případné aplikace. Vycházela přitom ze všech pro věc
podstatných skutečností, jež mají oporu ve správním spisu. Městský soud proto nepochybil,
shledal-li shodně s žalovanou aplikaci institutu zajištění dle §124 odst. 1 písm. b) přiměřenou.
VI. Závěr a náklady řízení
[44] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[45] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační
stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalované, jíž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti svědčilo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal,
neboť jí v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. října 2016
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu