ECLI:CZ:NSS:2011:2.AS.38.2011:70
sp. zn. 2 As 38/2011 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: Mgr. M. Š.,
proti žalovanému: Policie České republiky, Policejní prezidium České republiky, se sídlem
Strojnická 27, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 4. 2008, č. j. PPR 9231-3/ČJ-
2008-99 KP, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
30. 3. 2010, č. j. 10 Ca 164/2008-30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce jako stěžovatel včas podanou kasační stížností napadl shora uvedené usnesení
Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti výše označenému rozhodnutí
žalovaného, jímž bylo zrušeno fiktivní rozhodnutí Policie ČR, Správy hl. m. Prahy ze dne
14. 12. 2005, č. j. PSP 897/OKS-ČJ-377-2005, a současně byla věc vrácena příslušnému
služebnímu funkcionáři k novému projednání a rozhodnutí. Fikce dle §15 odst. 4 zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném k rozhodnému dni,
nastolila stav, že stěžovateli jakožto žadateli o informaci byla odepřena informace o stížnostním
spisu zn. PSP-276/OSK-ST-92. Městský soud žalobu odmítl, neboť dospěl k závěru, že žalobou
napadeným rozhodnutím nebylo nijak zasaženo do právní sféry žalobce, nýbrž došlo jen k tomu,
že se věc vrátila do stádia řízení u orgánu prvního stupně, kde o ní bude znovu rozhodováno.
Napadeným rozhodnutím se tedy nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují žalobcova
veřejná subjektivní práva. Žaloba je tak nepřípustná na základě §68 písm. e) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), neboť jde o rozhodnutí, které
je z přezkoumání vyloučeno [§70 písm. a) s. ř. s.].
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje námitky subsumovatelné pod důvody uvedené
v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., namítá tedy nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí
návrhu.
Stěžovatel uvádí, že rozhodnutí žalovaného, proti němuž brojil před městským soudem,
nerespektuje předchozí rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 8. 11. 2007,
č. j. 8 Ca 82/2006 - 61. Tímto rozsudkem bylo zrušeno předchozí rozhodnutí žalovaného a věc
mu byla se závazným právním názorem vrácena k dalšímu řízení. V něm byl žalovaný vázán
názorem, že v daném případě vůbec nedošlo ke vzniku fiktivního rozhodnutí v prvním stupni.
Tento závěr ovšem žalovaný nerespektoval.
Dle stěžovatele je obsah výroku rozhodnutí žalovaného (jímž je zrušeno fiktivní
rozhodnutí) v rozporu s jeho odůvodněním (kde se uvádí, že žalovaný zrušil sdělení správního
orgánu prvního stupně, které nemá nezbytné náležitosti správního rozhodnutí). Žalobou
napadené rozhodnutí je také nesrozumitelné, neboť výrok hovoří o vrácení věci příslušnému
služebnímu funkcionáři, z čehož nelze vyrozumět, kterému konkrétnímu správnímu orgánu
se věc vrací. Navíc orgánem příslušným k řízení ve věci v prvním stupni není služební funkcionář,
ale Policie ČR, Správa hlavního města Prahy. Ve věci navíc zřejmě rozhodoval i nepříslušný orgán
ve druhém stupni. Od účinnosti správního řádu je totiž odvolacím orgánem ve věcech
rozhodnutí vydaných Policií ČR již Ministerstvo vnitra, nikoliv žalovaný.
Uvedené vady jsou natolik závažné, že by měla být posouzena nicotnost rozhodnutí
ve smyslu §77 odst. 2 správního řádu. Stran nicotnosti poukazuje stěžovatel na řadu rozhodnutí
zejm. Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, které se problematikou zabývají. Uvedené
vady se navíc projevují ve stěžovatelově právní sféře, neboť ovlivňují další průběh řízení, které
činí zmatečným. Nelze souhlasit se závěry městského soudu, že i kdyby mělo ve druhém stupni
rozhodovat Ministerstvo vnitra, tak by šlo jen o nedostatek funkční příslušnosti, která nicotnost
nezakládá. Ve skutečnosti totiž rozhodoval orgán podřízený orgánu příslušnému, což je vada
způsobující nicotnost. Své závěry ohledně toho, že by v daném případě šlo jen o nedostatek
funkční příslušnosti, navíc městský soud dostatečně neodůvodnil (otázkou nicotnosti se měl
zabývat komplexně).
Správně měl tedy městský soud napadené rozhodnutí žalovaného zrušit, eventuálně měl
prohlásit rozhodnutí za nicotné. Odmítnutí žaloby je tedy nezákonné. To je o to palčivější, že jiný
senát městského soudu (rozhodující ve věci sp. zn. 5 Ca 77/2006) žalobu mířící proti zrušujícímu
rozhodnutí druhostupňového správního orgánu neodmítl, nýbrž věcně projednal (a zrušující
rozhodnutí zrušil). Tím je ohrožen princip právní jistoty a založena svévole v rozhodování.
Pro výše uvedené důvody navrhuje stěžovatel napadené usnesení městského soudu zrušit
a vrátit věc tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný nevyužil své možnosti podat ke kasační stížnosti vyjádření.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel sám má vysokoškolské právnické vzdělání. Důvodnost kasační
stížnosti pak zdejší soud posoudil v mezích vyplývajících z ustanovení §109 odst. 2, 3 s. ř. s.
Soud se při posuzování důvodnosti podané kasační stížnosti musel předně zabývat
stěžovatelovými tvrzeními o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí městského soudu. Zde stěžovatel
uvádí, že se městský soud měl zabývat tím, zda rozhodnutí není nicotné. Městský soud přitom
uvedl, že nicotnost je třeba zkoumat až po shledání přípustnosti návrhu. Přesto nad rámec svého
odůvodnění obiter dictum dodal, že i kdyby shledal žalobu jako přípustnou a i kdyby přisvědčil
stěžovateli v tom, že žalovaný druhostupňový správní orgán byl nepříslušný (protože mělo
rozhodovat Ministerstvo vnitra), pak by dospěl k závěru, že jde jen o nedostatek funkční
příslušnosti, nikoliv o naprostou věcnou nepříslušnost (str. 3 napadeného usnesení).
Zdejší soud upozorňuje, že je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby,
přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pod tento důvod spadá
také případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného
rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení
před soudem. V tomto řízení se tedy bylo možno zabývat pouze tím, zda odmítnutí žaloby bylo
provedeno v souladu se zákonem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005,
sp. zn. 3 Azs 33/2004, www.nssoud.cz).
V tomto směru ovšem městský soud správně poukázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 4. 2005, sp. zn. 4 As 31/2004, publ. pod č. 619/2005 Sb. NSS. Z něj plyne,
že v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu může soud vyslovit nicotnost rozhodnutí
správního orgánu (§65 odst. 1, §76 odst. 2 s. ř. s.) jen za procesního předpokladu, že žaloba
sama není nepřípustná [§46 odst. 1 písm. d), §68 s. ř. s.]. Zjistí-li soud, že žaloba není přípustná
pro některý z důvodů, s nimiž soudní řád správní nepřípustnost spojuje, odmítne ji usnesením
podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jako nezpůsobilou soudní přezkum vůbec vyvolat.
Až po ověření předpokladu přípustnosti žaloby se může soud zabývat právní kvalitou rozhodnutí
samotného, tudíž zjišťovat a hodnotit i okolnosti svědčící pro nicotnost či proti ní. Otázka
přípustnosti žaloby spadá do okruhu zkoumání podmínek řízení, které předchází zjišťování
právních vad rozhodnutí samotného. Na tom nic nemění skutečnost, že vyslovit nicotnost
rozhodnutí pro jeho vady musí soud ex offo, aniž by musel nařizovat jednání (§76 odst. 2 s. ř. s.).
Městský soud tedy nebyl povinen se jakkoliv vyjadřovat k otázce nicotnosti napadeného
aktu. Tato otázka totiž nesouvisí s tím, proč městský soud žalobu odmítl. Pokud přitom nebyl
městský soud povinen se vypořádat s ohledem na nepřípustnost žaloby s tak těžkou vadou, jako
je nicotnost, jak plyne z citovaného rozhodnutí zdejšího soudu, pak se tím spíše nebyl povinen
zabývat ostatními tvrzenými vadami napadeného rozhodnutí. Pokud přesto na okraj svého
rozhodnutí (a nad rámec důvodů, pro něž byla žaloba odmítnuta) městský soud uvedl svůj názor
na jeden ze žalobních bodů, který se týkal nedostatku příslušnosti žalovaného, pak tato
skutečnost nemohla v žádném případě založit vypořádat se i s ostatními žalobními body.
Nepřezkoumatelnost pak nezpůsobuje samo o sobě ani to, že jiný senát téhož soudu
v podobném případě žalobu projednal věcně a rozsudkem zrušující správní rozhodnutí zrušil.
Takovým rozsudkem soud nezaložil pro další právní věc závazný postup prostřednictvím
institutu předběžné otázky ve smyslu §52 odst. 2 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení platí, že soud
je vázán rozhodnutím soudů o tom, že byl spáchán trestný čin a kdo jej spáchal, jakož i rozhodnutím soudu
o osobním stavu. O jiných otázkách si soud učiní úsudek sám; je-li tu však rozhodnutí o nich, soud z něj vychází,
popřípadě tam, kde o nich náleží rozhodovat soudu, může uložit účastníku řízení, aby takové rozhodnutí vlastním
návrhem vyvolal. Uvedený institut váže soud jen v otázkách, jejichž řešení mu nepřísluší (neboť míří
mimo bezprostředně posuzovanou věc), ale které jsou pro něj významné. Bylo by absurdní tvrdit,
že soud není oprávněn posoudit správní žalobu v rozsahu žalobních bodů a zároveň posoudit,
zda jsou v dané konkrétní věci naplněny podmínky přípustnosti návrhu, k čemuž musí přistoupit
vždy ex offo. Jde totiž o posuzování dané konkrétní věci, nikoliv věci související. Skutkový stav
ve věci sp. zn. 8 Ca 82/2006 mohl být sice analogický, nikoliv však týž, a proto šlo o posouzení
otázky analogické, nikoliv identické. Navíc lze poukázat i na jiná rozhodnutí krajských soudů,
která naopak vycházejí z toho, že žaloby podané proti rozhodnutím, kterými odvolací správní
orgán zrušuje prvostupňové rozhodnutí a vrací věc správnímu orgánu první instance, je třeba
odmítnout. Takové rozhodnutí, jak uvedl např. Krajský soud v Plzni v usnesení ze dne
31. 10. 2005, č. j. 57 Ca 53/2005 - 18, definitivním způsobem neupravuje veřejná subjektivní
práva účastníků řízení (nezakládá je, nemění, nedeklaruje ani neruší), a proto není rozhodnutím
ve smyslu §65 a §70 písm. a) s. ř. s. a žaloba proti němu je tedy dle §68 písm. e) téhož zákona
nepřípustná.
Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 20. 9. 2007, č. j. 2 As 94/2006 - 51,
publ. pod č. 1424/2008 Sb. NSS, dospěl k závěru, že rozdílné rozhodování různých senátů
či samosoudců krajských soudů v obdobných věcech je potud nežádoucí, pokud se ten senát
či samosoudce krajského soudu, který rozhoduje později, argumentačně nevypořádá s dříve
vysloveným právním názorem jiného senátu nebo samosoudce, třebaže je mu takový názor znám
či mu být znám měl a mohl. V nyní posuzované situaci je ovšem situace poněkud odlišná. Rozpor
totiž není v meritorním posouzení skutkově obdobných věcí, nýbrž mezi usnesením o odmítnutí
žaloby a rozsudkem ve věci samé. K přípustnosti návrhu musí soud přihlížet a shledá-li, že návrh
přípustný není, musí jej v souladu s §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítnout; jiný postup nepřipadá
v úvahu. Pakliže věc sp. zn. 8 Ca 82/2006 projednal při obdobném skutkovém stavu a pochybil
by (předmětný rozsudek ovšem není a nebyl předmětem kasačního přezkumu), pak by však toto
eventuální pochybení nemohlo mít za následek to, že je svým pochybením vázán i v dalších
věcech. Navíc sám Nejvyšší správní soud ve shora citovaném rozsudku dodal: „K tomu,
aby nereflektování prejudikatury bylo důvodem zrušení přezkoumávaného rozsudku, by navíc zásadně musela
přistoupit i jeho věcná nesprávnost. Opačný postup by zpravidla byl na újmu efektivitě poskytnutí soudní ochrany,
a to zejména tehdy, lze-li nedostatek spočívající v chybějící reflexi prejudikatury napravit doplněním této
argumentace vyšší soudní instancí.“ K obdobným závěrům dospěl zdejší soud také ve svém rozsudku
ze dne 5. 1. 2010, č. j. 2 Afs 87/2009-131, www.nssoud.cz.
V dalším sledu se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda městský soud postupoval
správně, když žalobu odmítl, protože rozhodnutí žalovaného, jímž bylo zrušeno rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení, nezasáhlo
do stěžovatelových veřejných subjektivních práv.
Zdejší soud však shodně s městským soudem dospívá k závěru, že zrušením a vrácením
do stadia řízení u správního orgánu prvního stupně věc nekončí a bude o ní rozhodováno znovu.
Takové rozhodnutí nemění nic na veřejných subjektivních právech stěžovatele, přestože
je v odůvodnění vysloven právní názor, který je pro správní orgán prvního stupně závazný.
Je třeba také vyjít ze znění §65 odst. 1 s. ř. s., dle něhož ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají,
mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat
zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
Toto ustanovení je v souladu s judikaturou (rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 6. 2006, sp. zn. 4 As 65/2005, www.nssoud.cz) nutno vykládat tak, že je třeba ve správním
soudnictví přezkoumávat taková rozhodnutí, kdy je negativně dotčena právní sféra žalobce.
I za předpokladu, že by v daném případě v novém řízení správní orgán beze zbytku respektoval
právní názor žalovaného a v jeho intencích rozhodl, není naříkané rozhodnutí tím správním
aktem, který by konečným způsobem zasahoval do hmotněprávní sféry stěžovatele. Tím bude
až nové rozhodnutí, které ve věci samé bude vydáno a které může být stěžovatelem napadeno
nejen odvoláním, ale zprostředkovaně též další žalobou. Ve vztahu ke stěžovateli je nejnázorněji
shora uvedená argumentace patrná v situaci, kdy stěžovatel bude během řízení před orgánem
prvního stupně saturován a požadovanou informaci obdrží. V takovém případě se ukáže,
že do právní sféry stěžovatele (přes vydané rozhodnutí, kterému v odmítnuté žalobě stěžovatel
vytýkal řadu vad) nebude vůbec zasaženo. Skutečný zásah do právní sféry stěžovatele by tedy
znamenalo až rozhodnutí o tom, že se požadovaná informace neposkytuje, nikoliv rozhodnutí
napadené, které o ničem takovém nerozhodlo.
Rozhodnutí, kterým odvolací orgán rozhodnutí zruší a věc vrátí správnímu orgánu, který
je vydal, k novému projednání a rozhodnutí, je rozhodnutím správního orgánu pouze
po formální, nikoliv materiální stránce, neboť definitivním způsobem neupravuje veřejná
subjektivní práva účastníků řízení (nezakládá je ani neruší), nikterak je nemění ani nedeklaruje;
jde o úkon správního orgánu, který není rozhodnutím [§70 písm. a) s. ř. s.] a žaloba proti němu
je dle §68 písm. e) s. ř. s. nepřípustná.
V daném případě tedy nebyly naplněny namítané kasační důvody a zdejší soud neshledal
ani důvody, pro které by měl rozhodnutí zrušit pro pochybení, k nimž by měl přihlížet mimo
uplatněné námitky podle §109 odst. 3 s. ř. s. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako
nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení a úspěšnému žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že se žalovanému
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává (§60 odst. 1, §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. června 2011
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu