ECLI:CZ:NSS:2010:2.AS.71.2010:96
sp. zn. 2 As 71/2010 - 96
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobců: a) J. Š. a b)
Mgr. P. Š., oba zastoupeni advokátem Dr. Mgr. Danielem Mališem, LL.M., se sídlem Longin
Business Center, Na Rybníčku 1329/5, Praha 2, proti žalovanému: Městský úřad Jablonec nad
Nisou, se sídlem Mírové náměstí 19, Jablonec nad Nisou, o kasační stížnosti žalobců proti
usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci ze dne 21. 6. 2010, č. j. 59 A
30/2010 - 63,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1.] Žalobci (dále jen „stěžovatelé“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci. Tímto rozsudkem
byla odmítnuta jejich žaloba proti územnímu rozhodnutí Městského úřadu Jablonec nad Nisou
(dále jen „žalovaný“) ze dne 24. 3. 2010, č. j. 26320/2010, jímž bylo rozhodnuto o umístění
stavby označené jako „Budovy na stadionu Bedřichov – objekt horské služby, objekt občanské
vybavenosti „Lyžařský klub“, ubytovací zařízení „Jabkenice“ – Jizerská o. p. s.“ na určených
pozemcích v k.ú. Bedřichov.
II. Obsah kasační stížnosti
[2.] Stěžovatelé v kasační stížnosti uplatňují důvod obsažený v ustanovení §103 odst. 1
písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), tedy nezákonnost
usnesení krajského soudu o odmítnutí jejich žaloby.
[3.] Stěžovatelé mají ve společném jmění manželů pozemek, na němž se nachází rodinný dům
a trávník. Obec Bedřichov podala v listopadu 2009 žádost o vydání územního rozhodnutí
o umístění budovy horské služby, objektu označeného jako „Lyžařský klub“, a ubytovacího
zařízení, společně s parkovištěm a sítěmi. Tento záměr má být realizován na pozemcích, které
od pozemku stěžovatelů odděluje pouze pozemní komunikace, která je také zařazena do žádosti.
Domáhali se proto postavení účastníků územního řízení, neboť jejich práva mohou být dotčena
ve smyslu §85 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(dále jen „stavební zákon“). Žalovaný jim ovšem účastenství upřel, a to nejprve fakticky,
když v oznámení opakovaného veřejného jednání vyhlášeného na den 18. 3. 2010 označil
za účastníky pouze vlastníky pozemků přímo sousedících s pozemky, na nichž má být samotný
areál; a poté právně, když vydal dvě usnesení, jimiž rozhodl, že stěžovatelé nejsou účastníky
řízení. Navzdory jejich odvolání proti těmto usnesením, jež byla později zamítnuta, rozhodl
žalovaný dne 24. 3. 2010 ve věci samé bez účasti stěžovatelů, což stěžovatelé označují
za rozporné s §28 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Z ustanovení §81 správního
řádu pak stěžovatelé dovozují, že proti rozhodnutí o umístění stavby nemohli podat odvolání,
když nebyli účastníky předcházejícího řízení. Pokud pak nemohli stěžovatelé odvolání podat,
neměla být jejich žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. a) s. ř. s.
Sám krajský soud si byl ostatně vědom toho, že otázka jejich účastenství v územním řízení již byla
v jejich neprospěch vyřešena prvostupňovými usneseními. Pro případ, že by nadřízený správní
orgán vyhověl jejich odvolání proti usnesením o neúčastenství, vzniklo by jim sice podle
krajského soudu právo na odvolání ve věci samé, přičemž vycházel z judikatury k problematice
tzv. opomenutých účastníků, zejména z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2003,
sp. zn. 4 As 27/2003 (publ. pod č. 64/2004 Sb. NSS). Tu však stěžovatelé považují za obsoletní,
když už je nyní řešena ustanovením §84 správního řádu, a za nedopadající na jejich situaci,
neboť nejsou opomenutými, nýbrž vyloučenými účastníky.
[4.] Stěžovatelé proti tomu poukazují na obecně platnou zásadu vyjádřenou
např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2005, sp. zn. 3 As 28/2005
(publ. pod č. 809/2006 Sb. NSS), podle nějž mají být výluky ze soudního přezkumu vykládány
restriktivně, což je ostatně souladné i s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Za absurdní, ve smyslu zavrženém v nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 5. 2005,
sp. zn. I. ÚS 625/03, označují výklad §68 písm. a) s. ř. s. zastávaný krajským soudem, podle nějž
měli vyčkat na rozhodnutí o odvolání proti usnesením o neúčastenství a v případě jejich
zamítnutí podat nejprve správní žalobu proti těmto zamítnutím, jinak by jejich žaloba proti
samotnému územnímu rozhodnutí byla předčasná. Žaloba ve správním soudnictví proti
usnesením o neúčastenství totiž podle stěžovatelů rozhodně není řádným opravným prostředkem
ve správním řízení, na nějž pamatuje §68 písm. a) s. ř. s. Zpochybňují navíc, zda by po takovém
čekání na rozhodnutí správního soudu o jejich účastenství nebylo přezkoumávání samotného
územního rozhodnutí již pouze akademickým, vzhledem k absenci odkladného účinku
následných opravných prostředků, a tedy možnosti vydat již i stavební povolení na předmětnou
umisťovanou stavbu a pustit se do její realizace.
[5.] Absurdní je na výkladu krajského soudu také fakt, že připouští prodloužení lhůty
pro podání žaloby ve správním soudnictví proti územnímu rozhodnutí na neurčitou dobu,
odvíjející se od doby potřebné k přezkumu rozhodnutí o nepřiznání účastenství. Stěžovatelé také
nabyli pocitu, že kdyby podnikli kroky, které po nich krajský soud požaduje, unikla by jim naopak
lhůta pro podání správní žaloby ve věci samé.
[6.] Odmítají také, že by za „řádné opravné prostředky“ ve smyslu §68 písm. a) s. ř. s. mohly
být pokládány i opravné prostředky, které subjekt neměl dosud k dispozici, nebo opravné
prostředky v jiném, byť souvisejícím, řízení. Ostatně i tento jiný opravný prostředek, tedy
odvolání proti usnesením o neúčastenství, byl před vydáním usnesení krajského soudu vyčerpán,
a to neúspěšně, jakkoli to krajský soud nijak nezkoumal. Stěžovatelé také připomínají, že s. ř. s.
neváže aktivní legitimaci pro podání žaloby proti správnímu rozhodnutí na účastenství
ve správním řízení k němu vedoucím.
[7.] Stěžovatelé konečně namítají, že územním rozhodnutím a řízením, které k němu vedlo,
byla porušena jejich práva, a to způsobem odůvodňujícím přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti. V případě, že na základě rozhodnutí o umístění stavby bude vydáno stavební povolení
a stavební záměr bude realizován, hrozí jim prakticky nenahraditelná újma. Naopak třetích osob,
konkrétně obce Bedřichov, by se přiznání odkladného účinku kasační stížnosti nepřiměřeně
nedotklo a není ani v rozporu s veřejným zájmem. Navrhují proto, aby byl kasační stížnosti
přiznán odkladný účinek, a to jak ve vztahu k usnesení krajského soudu, tak ve vztahu
k napadenému územnímu rozhodnutí. Zejména pak navrhují, aby bylo usnesení krajského soudu
zrušeno.
III. Vyjádření ke kasační stížnosti
[8.] Žalovaný v reakci na výzvu k vyjádření ke kasační stížnosti zaslal správní spis ve věci
územního řízení o umístění dané stavby a informoval soud, že dne 30. 6. 2010 bylo vydáno
rozhodnutí, jímž byla vodoprávním úřadem Městského úřadu Jablonec nad Nisou povolena
stavba vodního díla, a dne 29. 7. 2010 bylo jeho stavebnímu úřadu doručeno oznámení stavby
objektu horské služby, posouzené autorizovaným inspektorem.
IV. Obsah správního a soudního spisu
[9.] Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že dne 11. 11. 2009 podala obec
Bedřichov žádost o vydání rozhodnutí o umístění předmětné stavby. Dne 28. 12. 2009 vyvěsil
žalovaný na úřední desce oznámení o zahájení územního řízení a pozvání k veřejnému ústnímu
jednání ve věci územního rozhodnutí o umístění stavby označené jako „Budovy na stadionu
Bedřichov“. Stěžovatelé zde nebyli označeni jako účastníci řízení.
[10.] Stěžovatelé podali proti této žádosti námitky, v nichž namítali, že jejich pozemky přímo
sousedí s pozemkem parc. č. 699/2 katastrálního území Bedřichov u Jablonce nad Nisou,
jehož se podle oznámení žádost také týká a na němž se nachází vozovka v budoucnu potenciálně
výrazně zatížená provozem souvisejícím s uskutečněním záměru obce Bedřichov, a pouze tento
několik metrů široký pruh vozovky dělí jejich pozemky od pozemků, kde má být stavba
realizována. Namítali poškození životního prostředí na území CHKO Jizerské hory a Ptačí oblasti
Jizerské hory soustavy NATURA 2000, ohrožení archeologicky cenné lokality, ochrany
zemědělského půdního fondu a zejména omezení vlastnického práva, které k pozemkům
nedávno nabyli ve snaze najít místo pro zdravé bydlení. Rovněž požadovali, aby bylo veřejné
ústní jednání opakováno, neboť informace o něm nebyla zveřejněna v rozsahu požadovaném
stavebním zákonem, když ji obec Bedřichov vyvěsila na nevhodném místě.
[11.] V reakci na námitky stěžovatelů a dalších osob vydal žalovaný oznámení o konání
opakovaného veřejného ústního jednání na 18. 3. 2010. V něm označil za účastníky územního
řízení podle §85 stavebního zákona pouze vlastníky pozemků a staveb, které mají společnou
hranici s vyjmenovanými pozemky. Pozemek parc. č. 699/2 mezi ně nezařadil, přestože v úvodu
oznámení byl uveden mezi pozemky, jichž se umisťovaná stavba týká.
[12.] Dále pak vydal žalovaný usnesení ze dne 2. 3. 2010, č. j. 22488/2010, jímž rozhodl,
že prvý stěžovatel není účastníkem řízení; a usnesení ze dne 3. 3. 2010, č. j. 23190/2010,
jímž rozhodl, že druhá stěžovatelka není účastnicí řízení. V těchto usneseních žalovaný uváděl,
že sousedé se sice mohou účastnit územního řízení, nemají v něm však právo veta a jejich
právem je toliko upozornit svého souseda, projektanta či stavební úřad na skutečnosti spojené
s jejich vlastním majetkem, a to v otázkách, v nichž by mohli být umisťovanou stavbou dotčeni.
Vzhledem k tomu, že nejbližší z umisťovaných budov, tedy objekt horské služby a občanské
vybavenosti „Lyžařský klub“, je vzdálen od pozemků stěžovatelů zhruba 23 metrů, nemohou být
vzhledem k využití tohoto objektu, jeho výšce a hmotě dotčeni. Umisťované stavby se ostatně
mají nacházet v zastavitelných plochách, s funkčním využitím v plochách sportu a rekreace, tedy
pozemků se stavbami.
[13.] Proti citovaným usnesením podali stěžovatelé odvolání. V nich vytkli žalovanému,
že nesprávně definoval předpoklady účastenství, když vyšel takřka výhradně jen ze vzdálenosti
jejich nemovitosti od umisťovaných staveb. Poukázali na nález Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 19/99 ze dne 22. 3. 2000. Žalovaný prý také nesprávně posoudil rozsah emisí,
jimiž by realizace umisťovaných staveb zasahovala do jejich práv, zejména se nezabýval výrazným
nárůstem dopravy a s tím spojeným hlukem a emisemi a u emisí samotných se zabýval pouze
vzdáleností nemovitostí stěžovatelů od zdroje, ale nikoli intenzitou zdroje samotného, ať už jde
o parkoviště nebo plánovaný heliport. Vytkli těmto rozhodnutím také nepřezkoumatelnost
a nezohlednění rozporu mezi povahou umisťovaných staveb a územním plánem obce Bedřichov.
[14.] Tato odvolání byla zamítnuta rozhodnutími Krajského úřadu Libereckého kraje, odboru
územního plánování a stavebního řádu ze dne 16. 6. 2010, sp. zn. 102/2010 a 103/2010. Krajský
úřad se shodl se žalovaným v tom, že pozemků stěžovatelů se nová stavba netýká a ani nehrozí
jejich fyzické dotčení a změny, které v sousedství jejich pozemků probíhají, jsou předpokládány
územním plánem. Z komplexně rozebraných důvodů krajský úřad shledal, že stěžovatelé
nesplňují podmínky přímé dotčenosti práv vyžadované pro přiznání účastenství v tomto typu
řízení.
[15.] Ještě předtím, v rámci samotného územního řízení, podali stěžovatelé další připomínky,
v nichž uplatnili jednak argumenty, které měly dokazovat jejich právo na účastenství v řízení,
a jednak námitky proti samotným umisťovaným stavbám.
[16.] Dne 24. 3. 2010 bylo vydáno územní rozhodnutí, č. j. 26320/2010, jímž bylo rozhodnuto
o umístění předmětné stavby. Proti tomuto rozhodnutí podali stěžovatelé podnět k zahájení
přezkumného řízení z moci úřední ke Krajskému úřadu Libereckého kraje, odboru územního
plánování a stavebního úřadu. Ten svým rozhodnutím ze dne 15. 7. 2010, č. j. OÚPSŘ 133/2010,
tento podnět bez dalšího odložil.
[17.] Proti územnímu rozhodnutí podali stěžovatelé ještě před rozhodnutím o odvolání ve věci
jejich účastenství žalobu ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci. V ní velmi
podrobně brojili proti tomu, že je umístění stavby v rozporu s územně plánovací dokumentací,
v rozporu s právními předpisy týkajícími se ochrany území s archeologickými nálezy
a s požadavky na využívání území a technickými požadavky na stavby, že žalovaný v rozporu
se zákonem nepožadoval stanovení radonového indexu, nestanovil žádné podmínky pro užívání
umisťovaných budov osobami s omezenou schopností pohybu a orientace a nezohlednil závazná
kritéria a podmínky pro rozhodování o umístění staveb vyplývající z politiky územního rozvoje.
V oblasti procesních práv pak brojili zejména proti tomu, že byl okruh účastníků stanoven
v rozporu se stavebním zákonem a právními názory Ústavního soudu. Stěžovatelé také
prokazovali, že jsou napadeným rozhodnutím jejich práva dotčena ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
Svou žalobní legitimaci přitom viděli v tom, že s nimi sice žalovaný nejednal jako s účastníky,
dokonce s nimi přestal jednat jako s účastníky ještě dříve, než o jejich účastenství rozhodl,
ale podle zákona jimi byli. Celkově pak kritizovali i způsob, jakým byl vymezen okruh účastníků
řízení.
[18.] Tuto žalobu krajský soud odmítl usnesením napadeným nyní projednávanou kasační
stížností. Vyšel ze zásady minimalizace zásahů soudů do správního řízení a subsidiarity soudního
přezkumu, jak jsou vyjádřeny v ustanovení §68 písm. a) s. ř. s., v požadavku vyčerpání řádných
opravných prostředků před podáním žaloby a podrobně vyloženy v judikatuře zdejšího soudu
k procesním právům tzv. opomenutých účastníků. Podle krajského soudu neplyne
z §81 správního řádu a z toho, že s nimi žalovaný přestal jednat jako s účastníky, že by nemohli
(a v daném případě tedy také neměli) podat proti územnímu rozhodnutí odvolání. Je běžné,
že odvolání podají právě opomenutí účastníci, kteří v odvolání uplatňují, že s nimi mělo být
jednáno jako s účastníky. Žalovaný už sice vydal procesní usnesení, jimiž jejich účastenství
vyloučil. Krajský soud ovšem vycházel z toho, že o odvolání stěžovatelů proti těmto procesním
usnesením žalovaného ještě nebylo rozhodnuto (pozn. soudu: ve skutečnosti o něm již 16. 6. 2010
rozhodnuto bylo, krajský soud si toho však nebyl vědom), takže je na ně dosud třeba nahlížet
jako na osoby, které nejsou účastníky a jsou vyloučeny ze všech procesních úkonů v probíhajícím
správním řízení. Připomněl však také, že pokud by bylo jejich odvolání vyhověno, mají podle §28
odst. 2 správního řádu možnost učinit do 15 dnů od oznámení rozhodnutí o odvolání úkon, který
pro nesprávné prvostupňové rozhodnutí o účastenství zmeškali. Pokud by naopak jejich odvolání
bylo zamítnuto, mohou se proti němu bránit žalobou ve správním soudnictví. Odmítl proto jejich
žalobu pro nevyčerpání řádných opravných prostředků a připomněl, že se nezabýval jejich
námitkou nezákonnosti územního rozhodnutí z důvodu nesprávného posouzení účastenství
žalovaným, neboť ještě nebylo skončeno posuzování tohoto účastenství v odvolacím správním
řízení. Obiter dictum pak připomněl žalovanému, že je na něm, jak bude dále postupovat ve věci
svého záměru na realizaci předmětných staveb za situace, kdy nebyla dosud pravomocně vyřešena
otázka účastenství dalších osob v územním řízení a je zde tak teoretická možnost znovuotevření
žalobou napadeného územního rozhodnutí.
V. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[19.] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
[20.] Nejprve je třeba předeslat, že kasační přezkum prováděný zdejším soudem byl striktně
vymezen limity danými ustanovením §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Nejvyššímu správnímu soudu
tak v tomto případě příslušelo výhradně posoudit, zda bylo v době rozhodování krajského soudu
namístě žalobu stěžovatelů proti rozhodnutí o umístění stavby odmítnout či nikoli. Je tak jeho
úkolem vyjádřit se pouze k přípustnosti či nepřípustnosti jejich žaloby, aniž by mohl posuzovat,
zda byla jejich žaloba věcně důvodná, či aby se vyslovoval k souvisejícím, a přesto samostatným
správním řízením ve věci přiznání účastenství. Otázkou, na níž závisí odpověď zdejšího soudu,
tak je, zda subjekt, jenž se domáhal účasti v územním řízení, a toto účastenství mu nebylo
přiznáno, a to rozhodnutím, jež v době rozhodování krajského soudu již bylo pravomocné,
ovšem této pravomocnosti si krajský soud nebyl vědom, může podat proti prvostupňovému
rozhodnutí o umístění stavby přímo žalobu ve správním soudnictví, nebo zda je namístě takovou
žalobu odmítnout podle §68 písm. a) s. ř. s. pro nevyčerpání řádných opravných prostředků,
konkrétně odvolání.
[21.] Jednou ze základních zásad právního státu je ochrana právní jistoty (k jejímu výkladu
viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2009, sp. zn. 1 Afs 140/2008,
publ. pod č. 1792/2009 Sb. NSS). Ta se projevuje jak v právu hmotném, tak v právu procesním,
kde slouží i jako vodítko při tvorbě a aplikaci právní úpravy podávání opravných prostředků,
a to především tím, že by mělo být jasně, seznatelně a předvídatelným způsobem stanoveno,
který opravný prostředek se určitému subjektu práva v dané procesní situaci nabízí a za jakých
podmínek a v jaké lhůtě jej má uplatnit. V zájmu ochrany právní jistoty je tedy žádoucí,
aby se v každé konkrétní procesní situaci nabízel subjektu práva pouze jeden konkrétní opravný
prostředek, a nikoli vícero opravných prostředků, z nichž by si mohl vybrat či je využít souběžně,
což by otvíralo cestu k větvení a řetězení správních či soudních řízení (k nevhodnosti řetězení
soudních či správních řízení viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2007,
sp. zn. 9 As 43/2007, publ. na www.nssoud.cz). To, že se před subjektem práva má pokud
možno otvírat vždy pouze jedna cesta, posiluje rovněž právní jistotu ostatních subjektů,
jež by byly podáním opravných prostředků v dané věci potenciálně dotčeny a jež si tak mohou
být po uplynutí lhůty pro podání tohoto opravného prostředku či po jeho bezúspěšném uplatnění
jisty, že dané rozhodnutí už nemůže být napadeno jiným opravným prostředkem. Stejně tak
to podporuje i právní jistotu toho, komu se takový opravný prostředek nabízí. Konečné
rozhodnutí o jeho hmotných právech by totiž mělo být co nejméně určováno tím, zda v dané
procesní situaci vybral z nabízejících se opravných prostředků ten pravý. Jinak řečeno, jeho cesta
ke spravedlivému rozhodnutí o hmotných právech by měla být co nejvíce určována tím, zda mu
tato hmotná práva svědčí či nikoli, a co nejméně tím, zda se na jednotlivých procesních
„rozcestích“ vydal správným směrem. Je tak i v zájmu jeho právní jistoty, aby byla svoboda volby
opravných prostředků co nejvíce zaměněna za poznanou (a poznatelnou) nutnost použití
či nepoužití pokud možno jediného konkrétního nabízejícího se opravného prostředku. Nejde
samozřejmě o striktní právní pravidlo, jež by mnohost opravných prostředků označovalo
za nepřípustnou, nýbrž toliko o právní princip, jenž má být pokud možno zohledněn
jak při tvorbě práva, tak při jeho výkladu tam, kde je to možné.
[22.] V nyní posuzovaném případě je plně namístě vyjít právě z této zásady. Stěžovatelé ve své
kasační stížnosti v podstatě tvrdí, že kromě možnosti podat odvolání proti rozhodnutí
o nepřiznání účastenství se před nimi otvírala či měla otvírat také možnost napadnout přímo
i rozhodnutí o umístění stavby, když byli během řízení o umístění stavby vyloučeni z účastenství
a nemohli tak podle §81 správního řádu podat řádný opravný prostředek, tedy odvolání.
[23.] V rekapitulační části byly popsány kroky, které dosud stěžovatelé učinili. Nyní je tedy
namístě popsat, jaké další kroky stěžovatelé mohli či ještě mohou učinit, tedy onu jedinou cestu
opravných prostředků, která se jim otvírala či dosud otvírá. V tomto nástinu se zdejší soud plně
ztotožňuje s krajským soudem; byť narozdíl od něj již je informován i o osudu stěžovateli
podaného odvolání. Jak bylo totiž uvedeno výše, proti rozhodnutím o nepřiznání účastenství
podali stěžovatelé odvolání, která byla zamítnuta rozhodnutími Krajského úřadu Libereckého
kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu ze dne 16. 6. 2010. Proti nim mohli
stěžovatelé podat žalobu ve správním soudnictví. Pokud by tak učinili a jejich žaloba by byla
úspěšná, tj. krajský soud by vyslovil, že jim účastenství přiznáno být mělo, pak by došlo
ke zrušení napadených správních rozhodnutí a se stěžovateli mělo být zacházeno jako s dosud
protizákonně opomíjenými účastníky. Vzhledem k tomu, že řízení bylo skončeno, znamená
to především, že by tak mohli podat odvolání proti rozhodnutí o umístění stavby, jak plyne
z ustanovení §28 odst. 2 správního řádu a z obecně platných principů formulovaných
v rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 30. 3. 2006, sp. zn. 22 Ca 83/2005
(publ. pod č. 1295/2007 Sb. NSS), a zejména v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 2. 2009, sp. zn. 2 As 25/2007, publ. pod č. 1838/2009 Sb. NSS.,
bod 40. V případě neúspěchu tohoto odvolání proti rozhodnutí o umístění stavby by teprve byli
oprávněni podat žalobu ve správním soudnictví směřující proti rozhodnutí o takovém odvolání.
[24.] Pokud by naopak nepodali žalobu proti rozhodnutí, jimiž byla zamítnuta jejich odvolání
proti rozhodnutí o nepřiznání účastenství, či pokud by této jejich žalobě nebylo vyhověno, cesta
k napadení samotného rozhodnutí o umístění jejich stavby by jim byla uzavřena. Odvolání
by proti němu podat nemohli, neboť by nesplňovali podmínky §81 odst. 1 správního řádu.
Stejně tak by nemohli podat žalobu, již se pokusili podat již nyní, neboť by nesplňovali podmínky
§65 odst. 1 s. ř. s., když by již jednou bylo správními soudy vyřčeno (anebo by promeškali
příležitost nechat správní soudy vyřknout), že jejich práva nemohla být daným územním řízením
dotčena způsobem dostatečným pro to, aby jim bylo přiznáno účastenství podle §85 odst. 2
stavebního zákona, a tím spíše (jak plyne ze zásady subsidiarity soudního přezkumu vůči
správnímu přezkumu, jak je vyjádřena v povinnosti vyčerpat řádné opravné prostředky a jak byla
vyložena např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2004, sp. zn. 3 As 58/2003,
publ. na www.nssoud.cz) aby jim následně mohla být přiznána aktivní žalobní legitimace podle
§65 odst. 1 s. ř. s.
[25.] Z toho je patrné, že cestu k řádnému opravnému prostředku, tedy k odvolání proti
rozhodnutí o umístění stavby, stěžovatelům procesní předpisy nabízejí. Jde přitom o cestu
přes několik rozhodnutí, v jejímž rámci by bylo postupně posouzeno jak to, zda byla narušena
v prvostupňovém správním řízení jejich práva procesní tím, že byli vyloučeni z účastenství,
tak jejich práva hmotná poté, co by jim účastenství bylo případně ex post přiznáno. Procesní
předpisy jim tudíž nabízejí konkrétní možnost ochrany jejich procesních i hmotných práv,
takže nelze tvrdit, že by se svého práva nemohli domoci a že by jim byla odepřena spravedlnost
způsobem rozporným s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
[26.] Nabízejí jim ovšem zároveň právě jednu cestu a snaha stěžovatelů tuto cestu rozvětvit
či zkrátit pomocí procesních odboček či přeskočením některých jejích kroků je omezována
pomocí procesních nástrojů, jako je odmítání předčasných opravných prostředků či opravných
prostředků podávaných osobou k tomu zjevně neoprávněnou, a to plně v souladu se zásadou
ochrany právní jistoty a se zásadou subsidiarity soudního přezkumu.
[27.] Stěžovatelé proti takové nutnosti projít celým tímto výše popsaným procesním postupem
brojí celou řadou argumentů, zdejší soud se však s nimi v tomto směru nemohl ztotožnit.
[28.] Stěžovatelé především nemají pravdu, když označují právní názor vyslovený v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2003, sp. zn. 4 As 27/2003, za obsoletní, protože byl
vyřčen před účinností nového správního řádu. K tomu je třeba připomenout, že tento rozsudek
se vyjadřoval primárně k výkladu s. ř. s., a to konkrétně těch jeho ustanovení, jež jsou výrazem
obecně platné zásady subsidiarity soudního přezkumu, z níž ostatně zdejší soud vychází i v tomto
svém rozhodnutí.
[29.] Stejně tak stále platná je i stěžovateli namítaná zásada, že výjimky ze soudního přezkumu
mají být vykládány restriktivně. Tuto zásadu lze ovšem uplatnit pouze tam, kde k tomu dává text
zákona prostor (k prolomení textu zákona by byl prostor až v případě protiústavnosti jeho
aplikace, jež však byla výše vyloučena). Zde ovšem text aplikovaných předpisů, tedy s. ř. s.,
stavebního zákona a správního řádu, nedává prostor k výkladovým pochybnostem o tom, jakým
algoritmem procesních kroků měli stěžovatelé projít a zda se na ně v případě nerespektování
tohoto algoritmu výluka obsažená v §68 písm. a) s. ř. s. vztahuje, či nikoli.
[30.] Stěžovatelům naopak lze přisvědčit, že respektování celé této výše popsané procesní cesty
může potenciálně vést k tomu, že v době, kdy by jim bylo umožněno podat odvolání proti
rozhodnutí o umístění stavby, by již mohlo být započato i s její realizací. Nejvyšší správní soud
má v tomto směru i určité pochopení pro jejich procesní „netrpělivost“ a pro to, jak vážně berou
svůj boj za právo, jenž je nejlepší cestou kultivace veřejné správy. Možná hrozba toho, že vydané
soudní či správní rozhodnutí bude v budoucnu již pouze pokulhávat za již uskutečněnou realitou,
tedy hrozba neefektivnosti té procesní cesty, která se stěžovatelům nabízí, však nemůže prolomit
jasné limity dané zákonem pro přípustnost jednotlivých procesních prostředků ochrany práv
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 12. 2004, sp. zn. 3 As 52/2003,
publ. pod č. 983/2006 Sb.). Nelze ostatně přehlédnout, že v dané věci se snaží jak krajský soud,
tak soud zdejší rozhodovat co nejrychleji, a to právě proto, aby toto riziko zpoždění pokud
možno vyloučily.
[31.] Nelze konečně přisvědčit výkladu stěžovatelů, že by za „řádné opravné prostředky“
ve smyslu §68 písm. a) s. ř. s. byly krajským soudem pokládány i opravné prostředky, které
subjekt neměl dosud k dispozici, nebo opravné prostředky v jiném, byť souvisejícím řízení.
„Řádným opravným prostředkem“ ve smyslu §68 písm. a) s. ř. s. bylo pro stěžovatele pouze
odvolání proti rozhodnutí o umístění stavby. Krajský soud rozhodoval za situace, kdy ještě nebyl
informován o tom, že jejich odvolání proti rozhodnutím o nepřiznání účastenství byla zamítnuta.
V tomto ohledu postupoval správně, když vycházel z toho, že o jejich účastenství, a tedy
i o možnosti podat odvolání proti samotnému rozhodnutí o umístění stavby, ještě nebylo
pravomocně rozhodnuto, takže tento opravný prostředek ještě nebylo možno mít za vyčerpaný.
Pokud by již krajský soud věděl, že tato odvolání byla zamítnuta, tedy že bylo pravomocně
rozhodnuto, že účastníky nejsou, bylo by namístě jejich žalobu taktéž odmítnout, ovšem
nikoli podle §46 odst. 1 písm. d) ve vazbě na §68 písm. a) s. ř. s., nýbrž podle §46 odst. 1
písm. c) s. ř. s., neboť by již bylo postaveno najisto, že stěžovatelé jsou osobami zjevně
neoprávněnými k podání odvolání, a tím spíše přímo k podání žaloby ve správním soudnictví,
jak plyne z výše rozebrané zásady subsidiarity soudního přezkumu vůči přezkumu správnímu.
[32.] Lze tak uzavřít, že pohledem zásady ochrany právní jistoty, zásady subsidiarity soudního
přezkumu vůči přezkumu správnímu a zásady minimalizace soudních zásahů do veřejné správy,
je zjevné, že se stěžovatelům nabízí jednoznačný algoritmus, jímž mohou chránit nejprve svá
práva procesní a teprve po případném úspěchu v prosazování toho, aby byli uznáni za účastníky
územního řízení, mohou využít opravné prostředky k tomu, aby ochránili i svá práva hmotná.
Žaloba směřující přímo věcně proti rozhodnutí o umístění stavby by nerespektovala tento
algoritmus, jenž jim procesní předpisy poskytují, a proto byla krajským soudem po právu
odmítnuta.
VI. Závěr
[33.] Ze všech shora vyložených důvodů soud uzavírá, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji zamítl (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
[34.] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud rozhodoval o věci neprodleně ve věci samé
ihned po poučení účastníků o složení senátu, nerozhodoval již samostatně o návrhu stěžovatelů
o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
[35.] Stěžovatelé, kteří neměli v tomto soudním řízení úspěch, nemají právo na náhradu
nákladů řízení a žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že se žalovanému
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává (§60 odst. 1, §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. září 2010
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu