ECLI:CZ:NSS:2007:2.AS.78.2006:64
sp. zn. 2 As 78/2006 - 64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: D. T. D.,
zastoupené advokátem Mgr. Markem Sedlákem se sídlem Václavské náměstí 21, Praha 1,
proti žalovanému: Policie ČR, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, se sídlem
Olšanská 2, Praha 3, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 30. 6. 2006, sp. zn. 11 Ca 297/2005,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému rozsudku Městského soudu v Praze. Tímto rozsudkem městský soud zamítl
žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí Policie ČR, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční
policie (dále jen „žalovaný“) ze dne 7. 11. 2005, č. j. SCPP-3618/C-215-2005, kterým bylo
zamítnuto odvolání proti rozhodnutí Policie ČR, Oddělení cizinecké policie Teplice, ze dne
3. 6. 2005, č. j. SCPP-01150/UL-IX-CI-02-2005, kterým byla zamítnuta žádost stěžovatelky
o povolení k trvalému pobytu na území ČR podle §87e odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců.
Stěžovatelka v kasační stížnosti uplatňuje důvody obsažené v ustanovení §103 odst. 1
písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), čímž namítá
nesprávné posouzení právní otázky městským soudem a nepřezkoumatelnost rozsudku
městského soudu spočívající v nesrozumitelnosti.
Stěžovatelka připomíná, že správní orgán prvého stupně zamítl její žádost o trvalý
pobyt podle §87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, neboť shledal důvodné
nebezpečí, že by stěžovatelka mohla závažným způsobem narušit veřejný pořádek.
Stěžovatelka vytýká tomuto orgánu, žalovanému i městskému soudu, že pojem veřejný
pořádek vykládají mylně, když jej definují jako neurčitý právní pojem, který není legálně
definován a jehož obsah je naplňován praxí příslušných orgánů. Stěžovatelka oproti tomu
odkazuje na definici veřejného pořádku obsaženou v §36 zákona č. 97/1963 Sb.,
o mezinárodním právu soukromém a procesním, kde je definován jako základní zásady
společenského a státního zřízení. Za ty pak stěžovatelka považuje stálé a obecné regulativy,
jako jsou demokratický právní stát, svoboda slova a další. Zejména je však tento pojem
definován v cizineckém komunitárním právu, a to konkrétně ve Směrnici Evropského
parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004, o právu občanů Unie a jejich
rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (dále jen
„Směrnice 2004/38/ES“). Tato směrnice sice přiznala členským státům právo zakázat
příslušníkům jiných členských států vstup či pobyt na svém území z důvodu veřejného
pořádku nebo veřejné bezpečnosti, článek 27 odst. 2 této směrnice však pro aplikaci veřejného
pořádku zavádí požadavek přiměřenosti a zásadu, že každý jednotlivý případ musí být
posuzován na základě osobního chování dotyčné osoby, přičemž za porušení veřejného
pořádku nelze automaticky považovat každé jednání kvalifikované jako trestný čin. Toto
ustanovení vylučuje podle stěžovatelky aplikaci ustanovení §87h odst. 1 písm. b) zákona
o pobytu cizinců z důvodu generální prevence, jinak řečeno neumožňuje odůvodňovat postup
cizinecké policie odkazem na obecné zájmy společnosti. Předmětná Směrnice 2004/38/ES
byla – podobně jako předtím Směrnice Rady 64/221/EHS – implementována do českého
právního řádu. V takovém případě je nutno aplikovat přímo zákon, ovšem ten, ani jeho
výklad, nesmějí být přirozeně se směrnicí v rozporu. Stěžovatelka dále komplexně rozebírá
judikaturu Evropského soudního dvora vztahující se k výkladu pojmu veřejný pořádek v této
směrnici, přičemž snáší argumenty také pro obecnou závaznost právních názorů v této
judikatuře obsažené.
Z této judikatury pak stěžovatelce vyplývá závěr, že za závažný způsob narušení
veřejného pořádku je nutno považovat takové protiprávní jednání, které zásadním způsobem
překračuje intenzitu jednání popsaného v některé ze skutkových podstat trestných činů
uvedených v trestním zákoně. Tuto výjimku je přitom třeba vykládat restriktivně a členské
státy nemohou její rozsah určovat jednostranně. Český zákonodárce navíc okruh takových
protiprávních jednání zužuje, když v §87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců
stanovuje, že tato narušení veřejného pořádku mají být provedena závažným způsobem,
z čehož stěžovatelka dovozuje, že se jedná pouze o trestné činy mimořádné závažnosti
srovnatelné s ohrožením bezpečnosti ČR, které je druhým možným důvodem pro zamítnutí
žádosti o zvláštní pobytové povolení. V tom, jak pojem „zvlášť závažné narušení veřejného
pořádku“ vykládá většina regionálních správních orgánů, spatřuje stěžovatelka rozpor
se zásadou předvídatelnosti správního rozhodování a zásadou zákazu zneužití správního
uvážení. Stěžovatelka také poukazuje na nový zákon č. 500/2004 Sb., správní řád,
který poprvé zdůrazňuje význam správní judikatury coby regulátora rozhodovací činnosti
správních soudů, tak aby byly odstraněny rozdíly v rozhodovací činnosti jednotlivých
správních úřadů. V otázce výkladu správního uvážení a zákazu libovůle zmiňuje stěžovatelka
trojici rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Právě za libovůli přitom považuje, pokud
správní orgán postupuje v obdobných případech odlišně, či pokud přitom neposkytne zvláště
důkladné zdůvodnění. Za libovůli pak označuje, pokud je žádost cizince, rodinného
příslušníka občana EU, o trvalý pobyt zamítnuta bez adekvátního zdůvodnění, přestože
v obdobných, ba identických případech je rozhodnuto ve prospěch žadatelů o trvalý pobyt.
Nelze se také ztotožnit s názorem žalovaného a městského soudu, že za zvlášť závažné
porušení veřejného pořádku je možno považovat případy, kdy cizinka neporušila žádné právní
normy, nýbrž pouze dle názoru správního orgánu jednala v rozporu s obecnou morálkou či
dobrými mravy. V jejím případě tak stěžovatelčino jednání nenaplňuje obsah pojmu závažný
způsob narušení veřejného pořádku a zároveň nelze shledat, že by do budoucna bylo dáno
důvodné nebezpečí, že by stěžovatelka mohla narušit veřejný pořádek způsobem
srovnatelným s ohrožením bezpečnosti ČR, žalovaný ani městský soud ostatně nevysvětlili,
v čem toto „důvodné nebezpečí“ ze strany stěžovatelky nacházejí. Nebylo tak možno na ni
ustanovení §87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců aplikovat a její žádost, a následně
žalobu, zamítnout.
Dále stěžovatelka vytýká napadenému rozsudku nepřezkoumatelnost, když pokládá
za nepřípustné, aby správní orgán či soud rozhodoval o zamítnutí trvalého pobytu pouze
na základě neodůvodněné obavy, že žadatel v budoucnu naruší veřejný pořádek. Stěžovatelka
také nechápe, v čem je její jednání neslučitelné s právním řádem ČR, když neučinila nic,
co by český právní řád zakazoval, a její jednání je tak souladné s ústavní zásadou, že každý
může činit vše, co není zákonem zakázáno. Podle §87f písm. b) zákona o pobytu cizinců
předloží cizinec k žádosti o povolení k trvalému pobytu doklad potvrzující splnění podmínky
podle §87e odst. 1 téhož zákona, což v případě manželky občana ČR znamená pouze oddací
list a kopii dokladu, z nějž vyplývá, že je manžel občanem ČR. Žádné další podmínky zákon
nestanoví, z čehož plyne, že je-li manželství platně uzavřeno a trvá, je pro rozhodnutí
správního orgánu irelevantní, jaká je kvalita manželského života stěžovatelky a jejího
manžela, či za jakých okolností bylo jejich manželství uzavřeno. Pokud pak správní orgán
provádí šetření a dokazování v tomto ohledu, překračuje tím hrubě své pravomoci v rozporu
s ústavními kautelami. Stěžovatelka tedy postupovala v souladu se zákonem a při uzavření
manželství i v řízení o povolení trvalého pobytu uplatnila své ústavní právo činit, co není
zákonem zakázáno. Pokud byla její žádost přesto zamítnuta a posléze bylo obdobně naloženo
i s její žalobou, byla jí způsobena újma pro uplatnění jejího základního práva v rozporu
s článkem 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
Z těchto důvodů stěžovatelka navrhuje napadený rozsudek Městského soudu v Praze
zrušit a zároveň žádá ve smyslu ustanovení §107 s. ř. s. o přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti, neboť výkon správního rozhodnutí by jí způsobil nenahraditelnou újmu, naopak
přiznání odkladného účinku se nedotkne nepřiměřeným způsobem práv třetích osob a není
v rozporu s veřejným zájmem.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na skutečnost,
že od 27. 4. 2006 nabyl účinnosti zákon č. 161/2006 Sb., který změnil zákon o pobytu cizinců
tím způsobem, že nyní již přímo ve svém §87k odst. 1 písm. c) uvádí, že policie nebo
ministerstvo žádost o povolení k trvalému pobytu zamítne, jestliže žadatel uzavřel manželství
s cílem získat povolení k trvalému pobytu. V době jeho rozhodování sice ještě nebylo toto
ustanovení začleněno do platného znění zákona, orgány cizinecké policie jsou nicméně
přesvědčeny, že manželství stěžovatelky s občanem ČR bylo uzavřeno právě z tohoto důvodu.
S přihlédnutím k této skutečnosti i k ilegálnosti příjezdu stěžovatelky do ČR bylo
v rozhodnutí Policie ČR použito ustanovení o veřejném pořádku.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že dne 24. 11. 2001 vydala Policie
ČR, správa Středočeského kraje rozhodnutí, kterým stěžovatelce uložila správní vyhoštění
s dobou platnosti tři roky, neboť bylo při pobytové kontrole v P. na tržišti zjištěno, že na
území ČR přicestovala v roce 2000 nelegálně v uzamčeném kamionu a poté se zde zdržovala
bez platného cestovního dokladu. Bylo jí uděleno výjezdní vízum, ona však v době jeho
platnosti neodcestovala a následně se nelegálně zdržovala na českém území. Porušila tak §
103 písm. d) zákona o pobytu cizinců, díky čemuž nastaly důvody správního vyhoštění dle §
119 odst. 1 písm. c) téhož zákona.
V dubnu 2005 pak stěžovatelka podala žádost o povolení k trvalému pobytu, k níž
přiložila kopii oddacího listu dosvědčujícího, že si dne 11. 1. 2005 vzala za muže M. Š.. S ním
byl v rámci řízení o povolení pobytu stěžovatelce sepsán dne 27. 4. 2005 protokol o vyjádření
k okolnostem sňatku, kde uvedl, že se s manželkou poznal tři měsíce před svatbou, zamiloval
se do ní, nicméně zatím stále žije se svou bývalou přítelkyní. Pokud by manželce nebyl
povolen pobyt v ČR, patrně by s ní odjel do Vietnamu. Kromě toho byl také pořízen úřední
záznam o vytěžení M. Š. dne 25. 4. 2005, tedy ještě před tím, než podal vyjádření do
protokolu, přičemž podle tohoto úředního záznamu uvedl, že sňatek proběhl za úplatu, která
měla vyřešit jeho finanční tíseň. O vyjádření byla požádána posléze i stěžovatelka. Ta uvedla,
že sňatek byl uzavřen z lásky, není účelový, milují se, chtějí spolu žít, přestože zatím
z finančních důvodů žijí odděleně.
Výsledkem tohoto řízení bylo výše uvedené rozhodnutí ze dne 3. 6. 2005, jímž byla
stěžovatelčina žádost zamítnuta. Správní orgán prvého stupně zde rekapituloval průběh
správního řízení, včetně rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatelky a následné neúspěšné
žádosti o azyl. Poté upozornil na nesrovnalosti mezi výpověďmi stěžovatelky a jejího manžela
a také na skutečnost, že z výpovědí vyplývá, že toho o sobě mnoho neví, navíc nemají
společný jazyk, neboť stěžovatelka neumí česky a její manžel neumí vietnamsky. Správní
orgán proto dospěl k závěru, že stěžovatelčino manželství bylo uzavřeno s cílem obejít právní
předpisy na úseku povolování vstupu a pobytu cizinců na území ČR, aby tak stěžovatelka
dosáhla povolení k pobytu na základě sňatku. Stěžovatelčino manželství také odporuje
definici manželství obsažené v §18 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině. Uzavření manželství
pouze s cílem získat povolení k pobytu na území ČR je přitom dostatečným důvodem
pro zamítnutí stěžovatelčiny žádosti podle §87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců,
když z provedeného dokazování jednoznačně vyplývá nebezpečí, že by stěžovatelka mohla
závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Správní orgán poukázal také na Rezoluci Rady
Evropy (pozn. soudu: správně Rezoluci Rady, tedy orgánu Evropské unie, nikoli Rady
Evropy, jež je odlišnou mezinárodní organizací) ze dne 4. 12. 1997 (97/C 382/01),
o opatřeních, která je třeba přijmout pro potírání účelových manželství. Za ně jsou v tomto
rozhodnutí pokládána právě manželství uzavřená výhradně s cílem obejít pravidla o vstupu
a pobytu příslušníků třetích zemí a obdržet pro ně povolení k pobytu nebo oprávnění zdržovat
se v členském státě.
Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání opřené o tvrzení, že se mají
s manželem rádi a snaží se získat větší byt, kde by mohli společně bydlet a založit rodinu.
S manželem žijí odděleně pouze občas, což však neznamená, že by spolu nežili
a nehospodařili, naopak se vídají každodenně, pokud jim v tom nezabrání počasí. Pokud
vypověděla něco jiného, zdůvodnila to špatným porozuměním otázkám. Neshody mezi její
a manželovou výpovědí pak zdůvodnila tím, že ona jako žena si jejich seznámení pamatuje
velice dobře, zatímco manžel si je dobře nevybavuje. Ze skutečnosti, že si k výslechu přibrala
tlumočníka, pak podle ní nelze dovozovat, že by česky neuměla vůbec a nemohla
se tedy s manželem česky domluvit. Co se týče manželova tvrzení, že je s ní ženatý jen
„na oko“ a za úplatu, přičítá to tomu, že v době správního řízení prožívali dosti nepříjemné
období, neboť zjistila, že má jinou ženu, a on po dlouhém zapírání nevěru přiznal.
Stěžovatelka byla v té době zklamaná a uvažovala o rozvodu a její manžel v této situaci mohl
policistům do úředního záznamu uvést některé skutečnosti, které se však nezakládají
na pravdě. Tyto problémy však již byly urovnány a manžel svou nevěru ukončil. Stěžovatelka
proto vytkla prvostupňovému správnímu orgánu, že se nevypořádal s celou důkazní situací.
Toto odvolání žalovaný zamítl svým výše označeným rozhodnutím ze dne 7. 11. 2005,
kde konstatoval, že z protokolů sepsaných se stěžovatelkou vyplývá základní
neinformovanost o osobě jejího manžela. Oba o sobě mají pouze povrchní znalosti
neodpovídající manželskému soužití, přičemž rozpory ve výpovědích se vyskytují především
v otázkách, v nichž si manželé nemohli výpověď domluvit předem. I žalovaný tak dospěl
k názoru, že stěžovatelka sňatek uzavřela za účelem obejití právních předpisů o pobytu
cizinců na území ČR, a jejím tvrzením uvedeným v odvolání neuvěřil a označil je za účelová.
Správní orgány mají sice při posuzování žádosti o povolení k trvalému pobytu na zřeteli právo
na uzavření sňatku i právo na rodinný život, v daném případě však nebylo zjištěno, že by
prvostupňový správní orgán do tohoto stěžovatelčina práva zasáhl; naopak postupoval v této
věci velmi pečlivě. V jeho kompetenci totiž není posuzování manželských vztahů, je v ní však
při rozhodování o povolení k trvalému pobytu opatřování hodnověrných důkazů
potvrzujících, zda se cizinec nedopouští porušování platných právních norem státu
či uznávaných pravidel morálky nebo zda jeho zaviněním nedochází ke ztěžování plnění
úkolů státní správy. Povinnost manželů žít spolu nevylučuje nutně případy, kdy spolu
manželé nebydlí, musí však být zachována povinnost vytvářet trvalé životní společenství.
Takové společenství u stěžovatelky nebylo shledáno. Vzhledem k tomu, že se stěžovatelka
přistoupením ČR k EU stala rodinným příslušníkem občana EU, bylo na ni třeba aplikovat
hlavu IVa zákona o pobytu cizinců, a proto byla její žádost zamítnuta právě podle ustanovení
§87h odst. 1 tohoto zákona, které neumožňuje použití správního uvážení. Dále se žalovaný
zabýval definicí pojmu veřejný pořádek a shledal, že uzavření manželství ve snaze obejít
zákon je ztěžováním plnění úkolů státní správy, a tedy i porušením veřejného pořádku, neboť
by tak byl narušen výkon státní správy. Správní orgán prvého stupně proto postupoval
v souladu se zákonem, když stěžovatelčinu žádost zamítl, neboť s panem Š. uzavřela sňatek
pouze ve snaze o nastolení účelového stavu, jenž měl správnímu orgánu znemožnit povolení
k trvalému pobytu nevydat.
Stěžovatelka se proti tomuto rozhodnutí ohradila žalobou k Městskému soudu v Praze.
Zde způsobem obdobným následné kasační stížnosti tvrdila, že v jejím případě nehrozilo
závažné porušení veřejného pořádku, přičemž vycházela ze srovnání s trestnými činy
mimořádné závažnosti a ohrožením bezpečnosti ČR či živelní pohromou. Dále vytkla
žalovanému, že v rozporu s §32 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu, nezjistil
přesně a úplně skutečný stav věci; a dále že nerespektoval čl. 10 Listiny základních práv
a svobod, když zjišťoval skutečný stav věci v oblasti tímto článkem chráněné, čímž porušil
její práva, neboť její pohnutky k uzavření manželství nebyly předmětem tohoto správního
řízení. Navíc podle ní nelze postupovat na základě Rezoluce Rady ze dne 4. 12. 1997,
neboť ČR na jejím základě dosud nepřijala speciální úpravu k odhalování účelových
manželství a přímo podle této rezoluce postupovat nelze.
Tato žaloba byla zamítnuta rozsudkem Městského soudu v Praze napadeným nyní
posuzovanou kasační stížností. Ten zde vyšel z předpokladu, že ze žádného právního předpisu
nevyplývá, že pro klasifikaci konkrétního jednání jako závažného narušení veřejného pořádku
musí jít zároveň o některou ze skutkových podstat trestného činu. Ustanovení §87h odst. 1
písm. b) zákona o pobytu cizinců stanovilo jako předpoklady zamítnutí žádosti o povolení
pobytu možnost nebezpečí ohrožení bezpečnosti ČR a možnost narušení veřejného pořádku
závažným způsobem, a to alternativně, takže nelze dovozovat, že by tyto předpoklady měly
vykazovat jakousi příbuznost co do intenzity či věcného obsahu. Není proto ani namístě
označovat za závažné narušení veřejného pořádku jen jednání, které zároveň odpovídá
trestným činům mimořádné závažnosti, a obecně nelze při definici pojmu narušení veřejného
pořádku závažným způsobem pro účely zákona o pobytu cizinců vycházet z trestního zákona.
Za nedůvodnou označil městský soud námitku stěžovatelky, že její jednání nevede k závěru,
že by u ní bylo nebezpečí narušení veřejného pořádku do budoucna. Podle městského soudu
není nutnou podmínkou pro aplikaci daného ustanovení jistota, že k takovému ohrožení
v budoucnu dojde, nýbrž stačí jeho možnost. Ke stěžovatelčině argumentaci Listinou
základních práv a svobod pak městský soud uvedl, že primárním účelem zjišťování okolností,
za nichž bylo její manželství uzavřeno, nebylo zasahovat do jejích soukromých a osobních
záležitostí, ale posoudit, zda jsou splněny podmínky pro vyhovění její žádosti o udělení
trvalého pobytu za situace, kdy právě uzavření manželství s občanem ČR bylo základním
důvodem, o nějž byla stěžovatelčina žádost opřena. Posuzování okolností uzavření sňatku
přitom bylo správnímu orgánu umožněno již před novelou, která je výslovně zakotvila,
neboť i tehdy šlo o skutečnost mající význam pro posouzení důvodnosti žádosti o udělení
trvalého pobytu. Žalovaný přitom podrobně uvedl, k jakým skutkovým závěrům dospěl,
co je obsahem pojmu veřejný pořádek a jakými hledisky je vymezeno jeho narušení. Městský
soud tak přisvědčil jeho závěru, že za chování narušující veřejný pořádek je možno považovat
i uzavření manželství pouze s cílem obejít pravidla o vstupu a pobytu cizinců na území ČR,
neboť je tak mařeno plnění úkolů státní správy.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatelka žádala o jedno ze zvláštních pobytových povolení k pobytu občana
Evropské unie a jeho rodinných příslušníků podle Části první Hlavy IVa zákona o pobytu
cizinců ve znění účinném do 23. 11. 2005, tedy do účinnosti novely č. 428/2005 Sb.
Konkrétně se jednalo o povolení k trvalému pobytu vydávané podle §87e zákona o pobytu
cizinců, který v době rozhodování správního orgánu prvého i druhého stupně zněl:
„§87e
(1) Policie vydá na žádost rodinného příslušníka státního občana České republiky
povolení k trvalému pobytu. Toto povolení vydá i na žádost rodinného příslušníka občana
Evropské unie, jestliže
a) obdobnou žádost podal občan Evropské unie,
b) je pozůstalou osobou po občanu Evropské unie, který na území pobýval za účelem
zaměstnání, podnikání nebo výkonu funkce člena statutárního orgánu právnické osoby, a
1. ke dni úmrtí tohoto občana pobýval na území nepřetržitě po dobu nejméně 2 let,
2. k úmrtí tohoto občana došlo v důsledku pracovního úrazu nebo nemoci z povolání,
nebo
3. pozbyl státní občanství České republiky v důsledku sňatku s tímto občanem.
(2) Oprávnění podat žádost o povolení k trvalému pobytu z důvodu podle odstavce 1
písm. b) zaniká uplynutím 2 let ode dne úmrtí občana Evropské unie.“
V daném případě pak došlo k zamítnutí stěžovatelčiny žádosti podle ustanovení §87h
téhož zákona, které znělo:
„§87h
(1) Policie žádost o zvláštní pobytové povolení zamítne, jestliže
a) žadatel nepředloží požadované náležitosti,
b) je důvodné nebezpečí, že by žadatel mohl ohrozit bezpečnost České republiky nebo
závažným způsobem narušit veřejný pořádek,
c) žadatel trpí závažnou nemocí,
d) žadatel je nežádoucí osobou (§154), nebo
e) žadatel je zařazen do informačního systému smluvních států.
(2) K důvodu podle odstavce 1 písm. c) se nepřihlédne, pokud by rozhodnutí o
zamítnutí žádosti nebylo přiměřené z hlediska jeho zásahu do soukromého nebo rodinného
života cizince.
(3) K důvodu podle odstavce 1 písm. e) se nepřihlédne, jde-li o vydání zvláštního
pobytového povolení v zájmu České republiky nebo v zájmu plnění mezinárodního závazku;
policie musí vydání zvláštního pobytového povolení projednat se smluvním státem, který
cizince zařadil do informačního systému smluvních států, a v řízení pak přihlédnout ke
skutečnostem, které vedly k tomuto zařazení. Vydání zvláštního pobytového povolení oznámí
policie smluvnímu státu, který cizince do informačního systému smluvních států zařadil.“
Mezi účastníky je pak v daném případě sporné spojení „důvodné nebezpečí,
že by žadatel mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek“, a jeho aplikace
ve stěžovatelčině případě, přičemž stěžovatelka v jejím výkladu městským soudem jednak
nachází nesprávnost posouzení právní otázky a jednak z rozdílu mezi její představou o tomto
pojmu a představou městského soudu, vyplývá, že jsou pro ni některé jeho závěry
a požadavky nesrozumitelné ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Zatímco stěžovatelka považuje za narušení veřejného pořádku pouze trestné činy
mimořádné závažnosti, žalovaný naopak pod toto spojení vřazuje „vyvážený stav
společenských vztahů respektující vžitá či místně uznávaná pravidla způsobu života
a společenského chování (slušnosti) vycházející z poměrů daného místa a z tam
obecně přijímaných zásad a pravidel morálky.“ Městský soud pak pojem veřejného pořádku
a jeho narušení sice sám v dané věci nevymezil, když v nyní posuzovaném rozsudku pouze
vyjádřil spokojenost s vymezením provedeným žalovaným; vyjádřil se k němu však již dříve
ve svém rozsudku ze dne 21. 9. 2006, sp. zn. 11 Ca 50/2006: „Veřejným pořádkem ve smyslu
§87h odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů, se rozumí soustava pravidel chování, která jsou obsažena v
právních předpisech, ale i pravidel, která v právních předpisech obsažena nejsou, jestliže
jejich zachovávání je podle obecného názoru lidí v určitém místě a čase nezbytnou podmínkou
pokojného stavu (např. základní pravidla slušnosti, morálky, respektování práv druhých).
Dosáhne-li určité jednání takové intenzity, že je lze kvalifikovat jako porušení či obcházení
zákona, je nutno považovat je za porušení veřejného pořádku závažným způsobem [§87h
odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně
některých zákonů]. Nemusí jít přitom pouze o jednání, které naplňuje znaky skutkové podstaty
trestného činu.“
Ve snaze najít uspokojivou definici veřejného pořádku pro stanovený účel zdejší soud
předesílá, že tento pojem není v právním řádu ČR dosud jednoznačně definován, jakkoli
se zmínka o něm objevuje v různých souvislostech v celé řadě právních předpisů (namátkou
ve vztahu k podmínkám vzniku a působení církví a náboženských společností podle
§5 zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských
společností; při vymezení rozsahu normotvorné působnosti obcí v §10 zákona
č. 128/2000 Sb., o obcích; ve vztahu k vyloučení veřejnosti z ústního jednání při řízení
ve správním soudnictví podle §49 odst. 2 s. ř. s.; ba i ve vazbě na podmínky provozování
pohřebiště a nakládání s lidskými pozůstatky a s lidskými ostatky podle §4 a §22 zákona
č. 256/2001 Sb., o pohřebnictví), jedná se ostatně o pojem, jenž se v právním řádu českých
zemí objevil již v §26 Obecného zákoníku občanského z roku 1811, jenž při vytyčování práv
členů právnických osob zmiňoval, že „nedovolené společnosti jsou však ty, které jsou
politickými zákony zvláště zakázány, nebo příčí se zřejmě bezpečnosti, veřejnému pořádku
nebo dobrým mravům.“
Dosud jediná skutečná definice veřejného pořádku v právním řádu ČR je tak
k nalezení v §36 zákona č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním,
podle nějž „právního předpisu cizího státu nelze použít, pokud by se účinky tohoto použití
příčily takovým zásadám společenského a státního zřízení Československé socialistické
republiky a jejího právního řádu, na nichž je nutno bez výhrady trvat.“ Tato definice je sice
stále platná, její použitelnost je však komplikována nejen zahrnutím do právního odvětví zcela
odlišného od práva správního, ale zejména jeho stručností a omezeností na „zásady
společenského a státního zřízení“ ve stylu ideologie vládnoucí v době přijetí tohoto zákona.
Obtížné vymezitelnosti tohoto pojmu si je vědoma i judikatura a doktrína, a to jak
česká, tak zahraniční. Soudce Burrough jej dokonce označil již v roce 1824 v často citovaném
rozhodnutí ve věci Richardson v. Mellish (2 Bing, 252) za „velmi nepoddajného koně, na nějž
jednou nasednete, aniž byste věděli, kam vás zaveze. Vždy vás vyvede z platného práva.“
Jakkoli se však jedná o termín, který je snazší cítit, než definovat, nezbývá soudu, než se o
definici tohoto neurčitého právního pojmu pokusit, aby mohl být řádně aplikován na nyní
posuzovaný případ.
Termín veřejného pořádku byl poprvé použit v kontinentálním právu v článku 6
francouzského Code Civil, podle nějž soukromé smlouvy nesmějí odporovat pravidlům,
jež se dotýkají veřejného pořádku a dobrých mravů. Z tohoto prvotního použití v podobě
výhrady v oblasti občanského práva se postupně rozšířil do dalších oblastí, takže podle
francouzské doktríny vykládající toto ustanovení Code Civil (dle G. Baudry-Lacantinerie,
M. Hougues-Fourcade: Traite theorique et pratique de droit civil, 3. vydání, Paříž 1907)
„mají být mezi zákony týkající se veřejného pořádku zahrnuty všechny založené
na koncepcích, jež jsou považovány zákonodárcem, tedy orgánem národního vědomí,
za esenciální pro existenci společnosti, jakou si ji tento zákonodárce představuje“. Právě
v této nepříliš uspokojivé podobě vnímající termín veřejného pořádku zcela odlišně v různých
odvětvích se s ním setkáváme i v české právní doktríně (D. Hendrych a kol.: Právnický
slovník, C. H. Beck, Praha 2003, str. 1121-22), jež jej označuje za „právním předpisem
neurčený pojem. V obecném smyslu představuje souhrn pravidel nebo zásad chování
na veřejnosti“ a dále jej již pojímá odděleně pro právo přestupkové, mezinárodní právo
soukromé a další, včetně práva správního.
Problematické uchopitelnosti otázky veřejného pořádku ve správním právu si byl
vědom již prvorepublikový Nejvyšší správní soud, který „bezpečnost a veřejný pokoj a řád“
– zde ve vztahu k nařízení obce o odstranění pomníku císaře Josefa II., jenž sloužil jako
záminka k nepokojům mezi Čechy a Němci – definoval v rozsudku ze dne 20. 5. 1924,
8811/24 (Boh. A 3637/24),
takto:„Tyto kategorie nejsou absolutní. Jsou to veličiny měnivé,
jichž obsah se řídí občasnými sociálními, etickými, politickými a hospodářskými poměry
a názory. Skutečnosti a jednání, které za určitých poměrů a názorů vyhovují veřejnému řádu,
jak si jej panující mínění představuje, stávají se změnou poměrů závadnými, poněvadž názor
o tom, čeho žádá veřejný pořádek v těchto nových poměrech, se změnil. Posouditi, zda určitý
stav se příčí veřejnému řádu v tomto smyslu, je výhradně věcí úřadu správního. Je všeobecně
uznáno, že císař Josef II. si svými reformami získal velikých zásluh o veškeré obyvatelstvo
svého státu, a možno také připustiti, že snahy jeho o sjednocení státní správy, jak se jevily
m.j. také v úsilí po zavedení německého státního jazyka, nebyly diktovány motivy
nacionálními, nýbrž měly svůj původ v úvahách administrativní techniky. Okolnosti tyto
nemohou však ničeho změniti na skutečnosti, že v pozdějších dobách, v posledních desítiletích
XIX. století osoba Josefa II. stala se pravým symbolem nadvlády německého jazyka
a německého národa nad ostatními národy bývalého Rakouska. …Tím, že německé strany
oslavovaly takto Josefa II. jako svého německého císaře, stala se přirozeně osoba jeho
z druhé strany československému lidu symbolem germanizace a utiskování českého národa.
Je samozřejmé, že trvání pomníku, ztělesňujícího takový symbol, nelze srovnati s ideou čsl.
státu, a že proto také odporuje veřejnému řádu, jaký odpovídá poměrům nastalým vznikem
samostatného státu čsl.“
Právě proměnlivost obsahu pojmu veřejný pořádek je přitom jeho takřka definičním
znakem, když veřejný pořádek v současné ČR je jistě naplněn zcela odlišným obsahem než
tentýž pojem podle správních předpisů platných na našem území v 19. století, kdy například
výnos rakouského ministerstva vnitra z 10. 12. 1850, o působnosti státních policejních úřadů,
vřazoval pod pojem hájení veřejného pořádku prováděného tehdy mravnostní policií dohled
nad divadly, veřejnými shromaždišti, hostinci, veřejnými produkcemi, ale i nad svěcením
nedělí a svátků či potírání veřejné a pohoršlivé nemravnosti a prostituce.
Tutéž proměnlivost dokazuje opět i pozdější judikatura prvorepublikového Nejvyššího
správního soudu. Ten ve svém rozsudku ze dne 27. 5. 1926, 17035/25 (Boh. A 5706/26),
uvedl při přezkumu zákazu nošení stuhy v barvách černo-červeno-zlaté, tedy říšských
německých barvách z doby zasedání německého národního shromáždění ve Výmaru v roce
1919: „Veřejný pokoj a řád nejsou kategorie absolutní. Jsou to veličiny měnivé, jichž obsah
řídí se dočasnými sociálními, etickými, hospodářskými a zejména politickými poměry. Stavy,
které za určitých poměrů a názorů vyhovují veřejnému řádu, jak si jej panující mínění
představuje, stávají se změnou poměrů závadnými, poněvadž panující názor o tom, čeho žádá
veřejný řád v těchto nových poměrech, se změnil. (Srovnej nález Boh. 3637 adm.). Je pak
přirozeno, že pro otázku, čeho žádá veřejný řád ve státě, bude především směrodatným názor
oněch kruhů obyvatelstva, které jsou nositeli státní myšlenky a majíce ve svých rukách
politickou moc v státě, určují jeho ráz a osudy, a že dále všechno to, co mohlo by směřovati
proti existenci státu, nebo jakkoli nepříznivě dotýkati se základů jeho samostatnosti
a svérázného jeho vývoje, pokládáno jest také za ohrožující veřejný pokoj a řád v státě.“
O proměnlivosti významu tohoto spojení svědčí ostatně i proměnlivost souvislostí,
v nichž je používán, přičemž jako příklad nejextrémnější zde může posloužit již neplatné
zákonné opatření předsednictva Federálního shromáždění č. 99/1969 Sb. ze dne 22. srpna
1969, o některých přechodných opatřeních nutných k upevnění a ochraně veřejného pořádku,
přijaté „v zájmu upevnění a ochrany veřejného pořádku, který je v současné době hrubě
narušován, zejména ze strany protisocialistických a protispolečenských živlů“; jež pod
hlavičkou ochrany veřejného pořádku představovalo jeden z prvních legislativních projevů
tzv. „normalizace“.
Je tak veřejný pořádek neurčitým právním pojmem jehož obsah je jednak proměnlivý
a jednak neztotožnitelný s pouhou výsečí jediného z existujících normativních systémů,
neboť v sobě neobsahuje pouze normy morální či pouze normy právní, ale přinejmenším
normy obou těchto druhů, jak správně uvedl Městský soud v Praze ve výše citovaném
rozsudku sp. zn. 11 Ca 50/2006. Má tedy veřejný pořádek coby normativní systém povahu
heterogenní a normy v něm obsažené nespojuje povaha jejich závaznosti a původu,
nýbrž jejich účel, tedy optimální fungování společnosti. I v rámci této výše nastíněné
proměnlivosti jednak v čase a jednak pohledem jednotlivých právních odvětví je nicméně
možno dle názoru zdejšího soudu definovat veřejný pořádek jako normativní systém, na němž
je založeno fungování společnosti v daném místě a čase a jenž v sobě zahrnuje ty normy
právní, politické, mravní, morální a v některých společnostech i náboženské, které jsou pro
fungování dané společnosti nezbytné. Nadto je možno pod pojmem veřejného pořádku
rozumět také faktický stav společnosti, k němuž je dodržování tohoto heterogenního
normativního systému zacíleno. Narušení veřejného pořádku je proto zároveň narušením
normy a zároveň narušením optimálního stavu společnosti, který je účelem a dispozicí této
normy.
V podmínkách současné České republiky coby demokratického právního státu se tak
jedná o ty normy, které umožňují fungování společnosti v duchu principů vytýčených
v úvodních ustanoveních Ústavy České republiky a její preambule, tedy zejména jako
společnosti rovnoprávných, svobodných občanů, kteří jsou si vědomi svých povinností vůči
druhým a zodpovědnosti vůči celku, společnosti založené na úctě k právům a svobodám
člověka a občana, respektu k lidské důstojnosti a svobody a na úctě k lidským právům
a zásadám otevřené občanské společnosti. Zároveň je pak pod pojmem veřejného pořádku
v České republice možno chápat takový ideální stav společnosti, jenž odpovídá výše
provedenému výčtu náležitostí.
Ze skutečnosti, že je tento termín používán ve výše naznačených různých
souvislostech a různých právních odvětvích, je pak potřeba vycházet při jeho výkladu v rámci
aplikace těchto předpisů. Nelze se přitom dle názoru zdejšího soudu ztotožnit s přístupem
stěžovatelky, která se snaží vymezit úzký okruh norem, které mají spadat do vymezení
veřejného pořádku ve smyslu ustanovení §87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců,
přičemž stěžovatelka tuto množinu norem zužuje úvahou rekapitulovanou výše vlastně pouze
na skutkové podstaty nejzávažnějších trestných činů. Tomu zdejší soud oponuje tvrzením,
že ať už je veřejný pořádek aplikován v souvislosti s kterýmkoli zákonem či právním
odvětvím, vždy se vzpírá jasnému vyjmenování norem, jež by do něj pro daný účel spadaly.
Zároveň by ovšem nebylo možno souhlasit ani s vnímáním veřejného pořádku
odtrženým od souvislostí, v nichž je vykládán, a označit za jeho porušení nesoulad s jakoukoli
normou, jež je jeho součástí. Tento druhý přístup nehledící na intenzitu posuzovaného
porušení ostatně odsoudil ve své judikatuře i Ústavní soud, jenž ve vztahu k zákonu
č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky (pozn.
soudu: tento předpis byl zrušen s účinností od 1. 1. 2000 právě zákonem č. 326/1996 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky) uvedl ve svém nálezu ze dne 29. 3. 1999, sp. zn.
IV. ÚS 311/97 (Sb. n. u. US, svazek č. 13, nález č. 46, str. 329 a násl.): „Ustanovení §14
odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb., ve znění účinném před vyhlášením nálezu Ústavního soudu č.
159/1998 Sb., připouštělo rozhodnutí o zákazu pobytu při každém "porušení povinnosti",
takže nerozlišovalo skutečně závažná porušení právního řádu České republiky od porušení
ostatních, která lze označit za méně společensky nebezpečná. Mimo jiné i z těchto důvodů
Ústavní soud uvedené ustanovení zrušil pro jeho rozpor s čl. 1 Ústavy a čl. 14
odst. 1 v souvislosti s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Také ve věci stěžovatele
nebylo proto možno závěry pléna Ústavního soudu v uvedeném nálezu pominout, zejména
když právě v případě stěžovatele nabývají na významu úvahy, týkající se principu
přiměřenosti v právu, a to v souvislosti s uvážením intenzity porušení právních předpisů
stěžovatelem.“ Obdobný přístup trvající na nezbytnosti zachování přiměřenosti mezi
intenzitou porušení právní – či jinak normativně určené - povinnosti a jejím následkem pro
účely zacházení veřejné moci s cizinci se prosazuje i ve správní judikatuře, jak naznačuje
z poslední doby rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 11. 2006,
sp. zn. 10 Ca 155/2006 (publ. pod č. 1117/2007 Sb. NSS), který ve vztahu k aplikaci
podmínky pro udělení státního občanství dle §7 odst. 1 písm. e) zákona ČNR č. 40/1993 Sb.,
o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, uvedl, že jejím smyslem
a účelem „je vyloučit z možnosti nabytí státního občanství České republiky žadatele,
který po dobu svého dosavadního pobytu na území České republiky porušoval pobytový režim
cizince, neboť je zde oprávněné nebezpečí, že by takový cizinec pokračoval v závažném
porušování právních povinností i jako občan České republiky, a je zde tudíž veřejný zájem
na tom, aby takový cizinec občanství České republiky nenabyl. Porušení povinnosti ohlásit
cizinecké policii změny pobytu cizince, pokud není motivováno snahou zatajit skutečný pobyt
cizince, a vytvořit si tak prostor k protiprávní činnosti, lze považovat pouze za formální
opominutí, které samo o sobě nezakládá nesplnění zmíněné zákonné podmínky pro udělení
státního občanství České republiky.“
Namísto těchto dvou extrémních přístupů je proto potřeba zvolit výklad funkcionální
a při hledání odpovědi na otázku, jaké jednání je porušením veřejného pořádku ve vztahu
k danému právnímu předpisu, posuzovat souběžně jednak blízkost porušené normy k zájmům
chráněným tímto předpisem a jednak intenzitu tohoto porušení. Jinak řečeno může být
za porušení veřejného pořádku označeno jak pouhé nemorální jednání napadající ovšem sám
účel zákona, při jehož aplikaci je tato otázka kladena, tak například spáchání závažného
trestného činu, který je tomuto účelu vzdálen.
Ve vztahu k výkladu §87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců je proto při
hledání odpovědi na otázku, zda posuzované jednání může „závažným způsobem narušit
veřejný pořádek“, potřeba souběžně zvažovat, jednak do jaké míry je toto jednání obecně
závažné ve smyslu společenské nebezpečnosti a jednak do jaké míry narušuje právě zájmy
chráněné zákonem o pobytu cizinců, tedy fungování takového režimu pobytu vstupu cizinců
na české území a jejich pobytu zde, který bude jak v souladu se zájmy ČR jako celku, tak
bude respektovat lidská práva těchto cizinců.
Přitom právě proto, že jsou posuzována dvě kritéria zároveň, je legislativně nevhodné,
ba nemožné, určit jasnou hranici jednání, které bude pro účely tohoto zákonného ustanovení
pokládáno za narušení veřejného pořádku závažným způsobem. Legislativa může tuto hranici
nanejvýš korigovat směrem k obecně větší či menší přísnosti, jak to činí v nyní vykládaném
ustanovení §87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, když hovoří o důvodném
nebezpečí narušení veřejného pořádku „závažným způsobem“. Samotné vymezení
jednotlivých skutečností, jež jsou pro daný účel porušením veřejného pořádku, je nicméně
možné pouze rozhodovací činností správních soudů, respektive sjednocováním této
rozhodovací činnosti správní judikaturou vytvářenou v prvé řadě Nejvyšším správním soudem
tak, aby bylo zamezeno libovůli v rozhodování správních orgánů a zajištěna jeho
předvídatelnost, po níž volá stěžovatelka. V jejím případě ostatně nelze tuto libovůli
a nepředvídatelnost shledat, vždyť sama stěžovatelka poukazuje jenom v obecné rovině na to,
že existují případy, kdy je v obdobných situacích rozhodnuto odlišně.
Správní judikatura je přitom i ve vztahu k pobytu cizinců vytvářena
již od devatenáctého století, kdy se úprava této problematiky objevuje v právních předpisech
platných na našem území, a kontinuálně reaguje na proměnlivost obsahu veřejného pořádku,
jak byla naznačena výše. V zákonné úpravě pobytu cizinců se zde výhrada veřejného pořádku
objevuje již v §20 nařízení ze dne 3. května 1853 č. 82 ř. z., a následně v obdobné podobě v
§2, odst. 5 zákona ze dne 27. července 1871 č. 88 ř. z., jímžto se pořádá policejní
vyhošťování a honění postrkem. Toto ustanovení tak bylo vyloženo např. v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 1920, 1229/20 (Boh. A 334/20), v němž bylo
za porušení veřejného pořádku dostatečné k vyhoštění cizince z československého území
označeno jím prováděné skupování potravin ve velkém rozsahu, poškozující poválečné
hospodaření s potravinami; v rozsudku téhož soudu ze dne 1. 7. 1920, 487/20 (Boh. A
3948/20), kde bylo porušením veřejného pořádku dostatečným pro vyhoštění cizince
převážení většího množství barev a peněz mezi Československem a Maďarskem, z nějž bylo
na základě udání usuzováno, že se cizinec podílí na padělání nových československých korun;
v jeho rozsudku ze dne 6. 10. 1936, 15056/36 (Boh. A 12542/36), kde dostačovalo pro
vyhoštění cizince, že při slavnosti slunovratu v roce 1928 pronesl v hotelu „Schwan“ v Ústí
nad Labem německou řeč naznačující jeho sympatie k rodícímu se nacistickému hnutí
(stěžovateli proti vyhoštění nepomohlo ani tvrzení, že „že bylo u něho absolutně nemožno
státního občanství Československé republiky nabýti, že byl vychován a vzdělán podle mravů,
zvyklostí a zákonů republiky a že město Ústí nad Labem se mu stalo milou domovinou“); či
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 1922, 7550/22 (Boh. A 1378/22),
schvalujícím vyhoštění cizince, který „si opatřil za okolností podezřelých a dosud
nevyjasněných potvrzení o tom, jako by byl příslušný do Rudolfova; dále provozoval …
neoprávněným způsobem živnost zubotechnickou a uzavřel jest o tom smlouvu s Josefou T.
z Českých Budějovic.“
Aplikuje-li pak soud výše zdůvodněné závěry ohledně vymezení narušení veřejného
pořádku na hledání odpovědi na otázku, zda nějaké jednání prokazuje důvodné nebezpečí,
že by žadatel o trvalý pobyt mohl ve smyslu §87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců
závažným způsobem narušit veřejný pořádek, na stěžovatelčino jednání; dospívá k závěru,
že její jednání takové důvodné nebezpečí založilo. I dle názoru zdejšího soudu je totiž
ze skutkového stavu, tak jak byl zjištěn během správního řízení, zjevné, že její uzavření
manželství s M. Š. bylo účelové. Jinak řečeno, bylo toto uzavření manželství právním
úkonem, který byl sice formálně dokonalý, manželství jím vzniklé však zůstalo pouze
formálním svazkem a vůbec nenaplnilo – a zjevně ani naplnit nemělo – definiční znaky
manželství, jak jsou vymezeny kromě norem morálních a mravních i v §1 zákona
č. 94/1963 Sb., o rodině, respektive v jeho §18, na nějž odkazoval ve svém rozhodnutí
správní orgán prvého stupně. Svazek vzniklý mezi stěžovatelkou a M. Š., tedy svazek, v němž
spolu manželé nebydlí, nežijí, neznají se, ani se spolu nedomluví, lze jen sotva označit ve
shodě se slovem zákona za „trvalé společenství muže a ženy založené zákonem stanoveným
způsobem“, v němž spolu manželé žijí, jsou si věrni, pomáhají si, společně pečují o děti a
vytvářejí zdravé rodinné prostředí. Nejvyšší správní soud nemá pochybnost o tom, že řešení
stěžovatelčiny snahy získat povolení k trvalému pobytu v ČR bylo prvním a jediným účelem
tohoto uzavření manželství. Přitom právě posouzení toho, zda byla snaha obejít předpisy
o pobytu cizinců prvotním účelem uzavření manželství, není protiústavním vměšováním
veřejné moci do soukromého života stěžovatelky, nýbrž legitimním rozhodovacím hlediskem,
jak dosvědčuje i aplikace pravidla prvotního účelu („primary purpose rule“) například
v britské judikatuře k imigračním zákonům (viz R v Immigration Appeal Tribunal, ex parte
Hoque and Singh [1988] Imm AR 216).
Nelze přitom akceptovat stěžovatelčinu snahu o oddělování aktu uzavření formálního
manželství a posuzování oprávněnosti žádosti o udělení trvalého pobytu podložené formálně
bezvadným oddacím listem s jejím jménem. Stejně tak se nelze ztotožnit s jejím názorem,
že napadený rozsudek městského soudu je nepřezkoumatelný, protože městský soud a před
ním správní orgány obou stupňů se měly spokojit s tím, že k žádosti o udělení trvalého pobytu
předložila platný oddací list a prokázala české státní občanství svého novomanžela,
a po dalších okolnostech jejího sňatku již správní orgány neměly pátrat. Z pohledu zákona
o pobytu cizinců je naopak potřeba posuzovat tyto úkony společně a ve vzájemné souvislosti
a právě při tomto posuzování dospívá zdejší soud k závěru, že takto účelové uzavření
formálního manželství ve snaze obejít zákon o pobytu cizinců, byť není přímo znemožněno
zákonem o rodině, je činem nemorálním a nemravným a v tomto směru je jistě porušením
veřejného pořádku.
Jedná se přitom o porušení veřejného pořádku přímo v té části tohoto výše
vymezeného heterogenního normativního systému, která má chránit zájmy, na nichž
je postavena zákonná úprava pobytu cizinců v ČR. Ze dvou kritérií, jež mají být při zvažování
narušení veřejného pořádku brána v potaz, je tak kritérium blízkosti porušené normy
k zájmům chráněným zákonem o pobytu cizinců splněno v tak značné míře, že stěžovatelčino
jednání je porušením veřejného pořádku i přesto, že se nedopustila přímo protizákonného
jednání, tím méně pak trestného činu, ale pouhé „nemravnosti“ in fraudem legis. Pokud tak
stěžovatelka volá svou formálně logickou úvahou po tom, aby za porušení veřejného pořádku
byly označeny pouze „trestné činy mimořádné závažnosti“ či jiné skutečnosti svou závažností
srovnatelné „s ohrožením bezpečnosti České republiky nebo živelnou pohromou“; je třeba
tuto úvahu odmítnout, jak správně učinil při výkladu vztahu (respektive nezávislosti) mezi
ohrožením bezpečnosti České republiky a narušením veřejného pořádku závažným způsobem
městský soud. Přisvědčit lze stěžovatelce pouze v tom směru, že i spáchání takových
trestných činů, například vraždy, by mohlo být mimo jiné narušením veřejného pořádku
ve smyslu vykládaného ustanovení, a to právě proto, že se jedná naopak o velmi intenzivní
narušení norem upravujících fungování společnosti, byť narušení relativně vzdálené od zájmů
chráněných zákonem č. 326/1999 Sb. Podobně ostatně chápal pojem ochrany veřejného
pořádku i Evropský soud pro lidská práva, když ve svém rozsudku Beldjoudi proti Francii
ze dne 26. 3. 1992, stížnost č. 12083/86, akceptoval označení odsouzení pro několik trestných
činů včetně loupeže za porušení veřejného pořádku dostatečné k vyhoštění stěžovatele
alžírského původu, který byl manželem francouzské státní příslušnice, z Francie.
Klasifikace stěžovatelčina jednání jako závažného porušení veřejného pořádku
je přitom souladná nejen s českým právním řádem, ale i s právním řádem Evropských
společenství, na něž stěžovatelka odkazuje, jakkoliv aplikovatelnost tohoto práva na nyní
řešený problém je z hlediska obecných pravidel interpretace právních norem problematická.
Stěžovatelka odkazuje zejména na znění Směrnice Evropského parlamentu a Rady
2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004, o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků
svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Tato směrnice sice dopadá na
nyní řešenou problematiku, nicméně v době rozhodování žalovaného ještě ani neuplynula
lhůta k implementaci této směrnice do českého právního řádu stanovená na 30. dubna 2006,
tak aby bylo na místě uvažovat o případných následcích nevčasné či nepřesné implementace;
ani nebyla tato směrnice do českého práva v té době implementována, tak aby ji bylo možno
používat v rámci eurokonformního výkladu českého práva, jak byl tento výklad vymezen
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 9. 2005, sp. zn. 2 Afs 92/2005 (publ. pod
č. 741/2006 Sb. NSS), když k implementaci této směrnice do českého zákona o pobytu
cizinců došlo až zákonem č. 161/2006 Sb. s účinností od 27. 4. 2006.
Proto pouze nad rámec nezbytného soud podotýká, že rozhodování žalovaného
by obstálo i při konfrontaci s pravidly obsaženými v této směrnici. Ta uvádí v odstavci 23 své
preambule: „Vyhoštění občanů Unie a jejich rodinných příslušníků z důvodů veřejného
pořádku nebo veřejné bezpečnosti představuje opatření, které může vážně ohrozit osoby, jež
se poté, co využily práv a svobod přiznaných jim Smlouvou, skutečně integrovaly
do hostitelského členského státu. Rozsah využití těchto opatření by tedy měl být omezen
v souladu se zásadou přiměřenosti tak, aby byl brán v potaz stupeň integrace dotyčných osob,
délka jejich pobytu v hostitelském členském státě, jejich věk, zdravotní stav, rodinné
a ekonomické poměry a vazby na jejich zemi původu.“ Neudělení povolení k trvalému pobytu
stěžovatelce plně zohledňuje hlediska, jež jsou zde vyjmenována ve vztahu k vyhoštění
rodinných příslušníků občanů EU, a je tak spíše potvrzením než vyvrácením správnosti
postupu žalovaného za situace, kdy se stěžovatelka integrovala do české společnosti výhradně
navzdory vyhoštění, jež jí bylo uděleno již v roce 2001, a kdy její rodinné vazby k občanu ČR
mají povahu čistě formální.
Tento postup je v souladu i se článkem 27 odst. 2 této směrnice, podle nějž „opatření
přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou
přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí
odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje. Osobní
chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné
ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisí
s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná.“ Zamítnutí
stěžovatelčiny žádosti o povolení k trvalému pobytu bylo založeno výlučně na jejím osobním
chování, konkrétně na způsobu, jakým se snažila domoci tohoto povolení. Není ostatně
pochyb o tom, že uzavření manželství je osobním chováním. Tímto chováním navíc skutečně,
aktuálně a dostatečně závažně ohrozila základní zájem společnosti, kterým je v daném případě
respektování právního řádu namísto jeho obcházení uzavíráním fiktivních manželství.
Dalším pramenem komunitárního práva, jenž nemá ve vztahu k posuzovanému
případu závaznou povahu a implementován do českého zákona o pobytu cizinců byl
až zákonem č. 161/2006 Sb., jak plyne z důvodové zprávy k tomuto zákonu, a přesto může
být brán v potaz, je Rezoluce Rady ze dne 4. 12. 1997 o opatřeních, která je třeba přijmout
pro potírání účelových manželství. Tato rezoluce vychází jak z respektu k právu uzavřít
manželství a právu na respektování rodinného života, tak z vědomí, že účelové sňatky
představují nástroj obcházení pravidel vstupu a pobytu příslušníků třetích zemí na území
členských států EU. Tato rezoluce definuje ve svém článku 1 „účelový sňatek“ („a marriage
of convenience“) jako „sňatek uzavřený mezi občanem členského státu nebo občanem třetí
země legálně usazeným ve členském státě a občanem třetí země pouze s účelem obejití
pravidel vstupu a pobytu občanů třetí země a získání povolení nebo oprávnění k pobytu pro
občana třetí země.“ Do této definice plně spadá podle řádně zjištěného skutkového stavu
i stěžovatelčino manželství. Přitom správní orgány obou stupňů přihlížely při posuzování této
otázky právě k faktorům, jež uvádí i tato rezoluce Rady ve svém článku 2, jako jsou
skutečnost, že není udržováno manželské soužití; chybějící společné přispívání
k odpovědnostem vyplývajícím z manželství; skutečnost, že se manželé nikdy před sňatkem
neviděli; manželé se neshodnou při uvádění svých osobních údajů, důležitých osobních
informací či informací o průběhu prvé schůzky; manželé nehovoří společným jazykem;
sňatku předcházelo předání finanční částky; a některý z manželů v minulosti uzavřel účelový
sňatek nebo se dopustil porušení předpisů o pobytu cizinců. Prakticky všechny tyto podmínky
byly ve stěžovatelčině případě splněny, s výjimkou předání finanční částky, kterou její manžel
sice uvedl, jak plyne z úředního záznamu o jeho vytěžení ze dne 25. 4. 2005, ve svědecké
výpovědi ji však následně popřel. Sám fakt, že Evropská unie se touto rezolucí své Rady
rozhodla potírat účelová manželství, prokazuje, že pokud totéž činí orgán české veřejné moci,
nejedná se ze strany České republiky o jednostranné určení obsahu pojmu veřejný pořádek,
jak bylo ve vztahu k volnému pohybu osob zakázáno Evropským soudním dvorem v jeho
rozhodnutí o předběžné otázce ve věci Roland Rutili v Ministre de l'intérieur ze dne
28. 10. 1975, C-36/75, odst. 28, v níž oním jednostranným vymezením veřejného pořádku byl
zákaz pobytu italského občana ve Francii pro jeho odborové a politické aktivity, tedy jednání
svou legitimitou nesrovnatelné s jednáním stěžovatelky, jež na toto rozhodnutí ve své kasační
stížnosti poukazuje.
Lze tak konstatovat, že přihlédnutí k evropskému právu týkajícímu se dané
problematiky postup žalovaného potvrzuje, místo aby jej vyvracelo, jak se domnívá
stěžovatelka.
Nelze ani shledat, že by postup žalovaného zasáhl stěžovatelčino právo
na respektování soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 10 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod, respektive článku 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
(publ. pod č. 209/1992 Sb.), či právo uzavřít manželství zaručené článkem 12 této úmluvy.
Z těchto práv totiž nevyplývá nutně právo na vstup či pobyt v zemi, kde pobývá manžel
cizince, jak řekl Evropský soud pro lidská práva ve svém rozsudku Abdulaziz, Cabales
a Balkandali proti Spojenému království ze dne 28. 5. 1985, stížnosti č. 9214/80; 9473/81;
9474/81. Zdejší soud k tomu dodává, že takové právo nelze tím spíše dovodit za situace, kdy
má rodinný život mezi stěžovatelkou a jejím manželem pouze formální povahu, přičemž
zohlednění této skutečnosti není ničím jiným, než přihlédnutím k osobním okolnostem dané
osoby a k veřejnému zájmu, jak to Evropský soud pro lidská práva požadoval při určení
rozsahu povinnosti státu umožnit na svém území pobyt cizince pro jeho příbuzenské vazby
s osobou, která již na tomto území pobývá, ve svém rozsudku Gül proti Švýcarsku ze dne
19. 2. 1996, stížnost č. 23218/94. Ostatně skutečnost, že se právo obsažené v článku 8
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod vztahuje pouze na skutečné rodinné
vazby, tedy na manželství, které je jak zákonné tak „nefiktivní“, byla výslovně potvrzena
i v rozsudku Berrehab proti Nizozemí ze dne 21. 6. 1988, stížnost č. 10730/84. Lze
tak uzavřít, že ani lidskoprávním závazkům ČR, jak jsou zakotveny v české Listině
základních práv a svobod a v Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod vykládané
Evropským soudem pro lidská práva, neprotiřečí zamítnutí stěžovatelčiny žádost o udělení
trvalého pobytu odůvodněné fiktivním manželstvím. Takové jednání lze označit
i v konfrontaci s těmito závazky, stejně jako v konfrontaci s evropským komunitárním právem
za porušení veřejného pořádku. Pouze na okraj k tomu soud dodává, že je výhrada ochrany
veřejného pořádku známa i přímo Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, kde
je použita kromě jiného jako legitimní důvod omezení svobody pohybu podle Protokolu č. 4
článku 2 odst. 3 či jako přípustný důvod vyhoštění cizince podle Protokolu č. 7 článku 1
odst. 2.
Pokud přitom stěžovatelka uvádí, že nic nedokazuje, že by její přítomnost na území
ČR ohrožovala veřejný pořádek i do budoucna, je k tomu třeba uvést, že je tu plně namístě
uplatnit vůči cizince tuto zákonnou výhradu za situace, kdy porušuje veřejný pořádek
již způsobem, jakým se snaží povolení k trvalému pobytu domoci. Již tímto výše popsaným
obcházením zákona ostatně dává najevo svou neúctu k veřejnému právu České republiky,
jež je sama o sobě u jedince jevem obvykle spíše trvalým než jednorázovým. Není ostatně
úkolem správního orgánu prokazovat, že se cizinec jistě dopustí opakování porušení
veřejného pořádku, jak uváděla stěžovatelka ještě před městským soudem, neboť není jeho
úkolem předvídat budoucí události. Takto – byť způsobem přísnějším, než by patrně bylo
přípustné v dnešním právním prostředí ČR - vyložil výhradu budoucího ohrožení veřejného
pořádku jako důvod vyhoštění cizince i prvorepublikový Nejvyšší správní soud ve svém
i skutkově pozoruhodném rozsudku ze dne 1. 7. 1933, 10133/33 (Boh. A 10680/33),
kde uvedl: „Úřad tedy může přikročiti k vyhoštění cizince, kdykoli jeho další pobyt v tuzemsku
se jeví z ohledů veřejného pořádku a bezpečnosti nepřípustným, což jest zajisté i tehdy,
když vzchází jen pouhé podezření, že by veřejný pořádek neb bezpečnost mohly býti
přítomností cizincovou nějak ohroženy. Není tedy zákonnou podmínkou vyhoštění,
jak se domnívají stížnosti, aby pobytem cizincovým veřejný pořádek nebo bezpečnost skutečně
byly ohroženy, nýbrž stačí pouhé podezření, že pobyt cizince na území tohoto státu může
veřejnou bezpečnost a pořádek ohroziti (srov. na př. Boh. A 487/20, 5538/26). V konkretních
případech založil žalovaný úřad výrok o vyhoštění stěžovatelů na skutkovém zjištění,
že stěžovatelé byli zadrženi v místnostech, jež jsou centra komunistické propagandy a kde
v jejich přítomnosti byly nalezeny komunistické spisy a letáky pobuřujícího obsahu, a to - jak
se v naříkaném rozhodnutí dále podrobně uvádí - byl tento písemný materiál, svědčící o tom,
že z uvedených místností vycházela illegální činnost protistátní a antimilitaristická, nalezen
v místnostech těch v přítomnosti stěžovatelů volně ležící. Z těchto skutečností čerpá žalovaný
úřad podezření, že by další přítomností stěžovatelů v Československé republice mohl býti
ohrožen veřejný pořádek a klid, a dospívá k závěru, že proto jejich pobyt v Československé
republice jest nežádoucí.“
Formulace zákonného ustanovení §87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců
„důvodné nebezpečí, že by žadatel mohl … závažným způsobem narušit veřejný pořádek“,
se přitom vztahuje i na narušení veřejného pořádku vzniklé již samotným povolením trvalého
pobytu, které by ve stěžovatelčině případě znamenalo, že by správní orgán na akceptaci jejího
obcházení zákona založil vytvoření právního vztahu trvajícího do budoucna. Tento závěr
přitom obstojí i v konfrontaci s judikaturou Evropského soudního dvora, na niž stěžovatelka
odkazuje, právě proto, že její jednání není pouze jednáním před podáním žádosti o udělení
trvalého pobytu, ale jednáním v souvislosti s touto žádostí, jehož účinky by trvaly
i do budoucna. Závěry Evropského soudního dvora vyslovené v jeho rozhodnutí o předběžné
otázce ve věci Régina v Pierre Bouchereau ze dne 27. 10. 1977, 30/77, odst. 28, tak nelze
na stěžovatelčin případ vztáhnout, neboť zde se Evropský soudní dvůr vyslovil k trestnímu
obvinění v minulosti, které „může být vzato v potaz, pouze pokud okolnosti, na nichž bylo
obvinění založeno, dokazují osobní jednání, jež zakládá aktuální hrozbu požadavkům
veřejného pořádku.“
Policii ČR se tak i podle názoru zdejšího soudu podařilo dostatečně prokázat,
že stěžovatelčino manželství s M. Š. bylo uzavřeno účelově a jednalo se o manželství fiktivní
sloužící k obejití pravidel zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců. Takové obcházení tohoto
zákona je přitom třeba označit za narušení veřejného pořádku dostatečné k zamítnutí žádosti o
povolení trvalého pobytu v ČR ve smyslu §87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců ve
znění účinném v době rozhodování žalovaného; naopak přijetí takového manželství jako
zákonného důvodu k udělení povolení k trvalému pobytu podle §87e odst. 1 téhož zákona by
znamenalo přijetí formálního stavu za stav skutečný a umožnilo by tak vytvoření pouta
pobytu mezi stěžovatelkou a Českou republikou, které by pro svůj vznik in fraudem legis bylo
samo trvalým porušováním veřejného pořádku České republiky coby státu založeného mimo
jiné na úctě k zákonům.
Nelze přitom shledat, že by nepovolení trvalého pobytu rozvrátilo stěžovatelčiny
rodinné vazby, neboť uzavření manželství bylo v jejím případě zjevně prostředkem a nikoli
účelem snahy zajistit si trvalý pobyt v ČR.
Lze proto uzavřít, že Nejvyšší správní soud v daném případě neshledal naplnění
některého z namítaných důvodů kasační stížnosti ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a)
a d) s. ř. s., neboť - jak vyplývá ze shora uvedeného – v souzené věci se městský soud
nedopustil nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky v předcházejícím
řízení a nebyla shledána ani nepřezkoumatelnost rozhodnutí spočívající v nesrozumitelnosti.
Ze všech shora uvedených důvodů tak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Za této procesní situace se Nejvyšší správní soud z důvodu nadbytečnosti již
samostatně nezabýval návrhem na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.) a Policii ČR, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční
policie náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že se žalovanému nepřiznává právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. května 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu