ECLI:CZ:NSS:2018:2.AS.93.2016:138
sp. zn. 2 As 93/2016 - 138
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
JUDr. Marie Žiškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: J. V., zastoupený
JUDr. Františkem Kubínem, advokátem se sídlem Zákostelí 725/16, Havířov - Bludovice, proti
žalovaným: 1) Magistrát města Frýdku-Místku, se sídlem Radniční 1148, Frýdek-Místek, a 2)
Katastrální úřad pro Moravskoslezský kraj - katastrální pracoviště Frýdek-Místek, se
sídlem T. G. Masaryka 453, Frýdek-Místek, ve věci žaloby na ochranu před nezákonnými zásahy
žalovaných správních orgánů, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu
v Ostravě ze dne 10. 3. 2016, č. j. 22 A 26/2016 - 55,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 10. 3. 2016, č. j. 22 A 26/2016 - 55,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Rozhodnutí krajského soudu
[1] Usnesením ze dne 10. 3. 2016, č. j. 22 A 26/2016 - 55, krajský soud odmítl žalobu,
kterou se žalobce domáhal ochrany před nezákonnými zásahy žalovaných. Konkrétně
žalobce ve vztahu k žalovanému 1) označil za nezákonné zásahy písemnosti ze dne 20. 8. 2015,
č. j. MMFM 97411/2015 (tj. oznámení o ukončení dokazování, seznámení s podklady rozhodnutí
o vyvlastnění omezením vlastnického práva) a ze dne 20. 8. 2015, č. j. MMFM 101158/2015
(tj. usnesení o určení lhůty k seznámení se s podklady rozhodnutí). Dále žalobce namítl, že dne
17. 2. 2015 mu bylo bezdůvodně odepřeno „nahlédnout do spisu“. V případě žalovaného 2) označil
žalobce za nezákonné zásahy písemnosti ze dne 24. 8. 2015, č. j. V-5490/2015-802 (tj. seznámení
s podklady pro rozhodnutí a usnesení o stanovení lhůty k seznámení se s podklady
pro rozhodnutí).
[2] V odůvodnění napadeného usnesení krajský soud nejprve poukázal na §85 odst. 1 s. ř. s.
a §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Dále uvedl, že veškeré žalobcem označené zásahy představují dílčí
procesní postupy v řízeních, proti nimž se lze bránit jinými právními prostředky, než je zásahová
žaloba. V případě vyvlastňovacího řízení je tímto prostředkem odvolání, které ostatně proti
rozhodnutí správního orgánu I. stupně ve věci samé žalobce podal. V případě vkladového řízení
je tímto prostředkem žaloba na projednání věci v občanském soudním řízení. V souvislosti
s tvrzeným odepřením možnosti nahlédnout do spisu (dne 17. 2. 2015) pak bylo proti
namítanému zásahu žalováno opožděně (§84 odst. 1 s. ř. s.).
II. Kasační stížnost
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) proti tomuto usnesení podal v zákonné lhůtě kasační
stížnost opřenou o §103 odst. 1 písm. a) c), d) a e) s. ř. s.
[4] V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že nerozporuje skutečnost, že jím označené zásahy
žalovaných jsou dílčími procesními postupy v řízeních, avšak pokud jde o předmětné písemnosti
(tj. o oznámení o ukončení dokazování, seznámení s podklady rozhodnutí o vyvlastnění
omezením vlastnického práva a usnesení o určení lhůty k seznámení se s podklady rozhodnutí),
nejedná se o rozhodnutí správních orgánů, vůči kterým je připuštěno podání opravného
prostředku. Stěžovatel tak neměl možnost vůči těmto písemnostem podat odvolání. Nadto
stěžovatel nezákonné zásahy spatřuje nikoliv v rozhodování o meritu věci, ale v dílčích úkonech
žalovaných.
[5] Stěžovatel též namítl, že současně (v rámci jednoho podání) s žalobami na ochranu
před nezákonným zásahem podal i žaloby na určení nezákonnosti postupů či úkonů žalovaných.
Krajský soud se však v napadeném usnesení k otázce určení nezákonnosti zásahů vůbec
nevyjádřil.
[6] Stěžovatel dále uvedl, že u písemností vydaných žalovaným 1) shledává nezákonnost
v jejich doručování. Stěžovatel v řízení vedeném u žalovaného 1) požádal o doručování na svou
elektronickou adresu, avšak žalovaný 1) předmětné písemnosti zaslal prostřednictvím
provozovatele poštovních služeb. Tímto postupem tedy žalovaný 1), dle názoru stěžovatele,
jednal v rozporu s §20 odst. 1 ve spojení s §19 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Stěžovatel tak v porušení ustanovení správního řádu
týkajících se doručování spatřuje nezákonný zásah vůči své osobě, když byl přímo zkrácen
na svém právu, aby mu bylo doručováno způsobem, který si zvolil. V této souvislosti
bylo stěžovateli dne 17. 2. 2015 také odepřeno nahlédnutí do správního spisu.
[7] Pokud jde o písemnosti vydané žalovaným 2), pak u těchto stěžovatel spatřuje
nezákonnost v jejich zmatečném označení, v jejich doručování v rozporu se správním řádem,
v absenci označení funkce oprávněné úřední osoby, která písemnosti vydala, jakož i v absenci
návrhu na vklad práva do katastru nemovitosti ve správním spise.
[8] S odkazem na §69 odst. 1 správního řádu stěžovatel konkrétně tvrdil, že písemnosti
vydané žalovaným 2) obsahovaly stejné číslo jednací, což pociťuje jako nezákonný
zásah, když mu tímto byla znemožněna jednoznačná identifikace jednotlivých listin.
V předmětných písemnostech též absentuje uvedení funkce či služebního čísla oprávněné úřední
osoby. Tyto písemnosti pak byly rovněž doručovány v rozporu s §20 odst. 1 ve spojení
s §19 odst. 3 správního řádu. Ostatně celé vkladové řízení vedené u žalovaného 2) považuje
stěžovatel za nezákonný zásah tohoto správního orgánu.
[9] Závěrem kasační stížnosti stěžovatel namítl, že pokud krajský soud v odůvodnění
napadeného usnesení uvedl, že v případě vkladového řízení se lze bránit žalobou na projednání
věci v občanském soudním řízení, pak měl krajský soud podanou žalobu posoudit podle jejího
obsahu a takto ji i projednat, tedy bez ohledu na to, že byla formulována jako žaloba správní.
[10] Ze všech uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené
usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[11] Žalovaný 1) ve svých vyjádřeních ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatelem uvedené
dokumenty jsou jednotlivé procesní kroky, které nelze jednotlivě přezkoumávat. Ohledně
odepření nahlédnutí do spisu uvedl, že stěžovatel přišel mimo lhůtu stanovenou žalovaným 1)
k nahlédnutí, navíc krátce před ukončením pracovní doby. Příslušný úředník odkázal stěžovatele
na následující pracovní den, to ale stěžovatel odmítl respektovat. Ohledně doručování písemností
žalovaný 1) uvedl, že bylo učiněno několik pokusů doručovat stěžovateli na jeho elektronickou
adresu, ten však nikdy nezaslal potvrzení o doručení písemnosti. Také bylo stěžovateli navrženo,
aby si zřídil datovou schránku kvůli urychlení řízení, to však odmítl. Z uvedených důvodů
a s odkazem na §19 odst. 4 roz hodl žalovaný 1) o doručování písemností poštovní přepravou
do vlastních rukou stěžovatele. Nad uvedené sdělil, že stěžovatel měl možnost si zvolit
v souvislosti s vyvlastněním a oceněním svého majetku vlastního znalce, to však neučinil
a žalovaný 1) proto ustanovil znalce vlastního. A dále žalovaný 1) uvedl, že od doby,
kdy na žádost úředníků začala zajišťovat ostrahu při ústních jednáních v rámci správních řízení
se stěžovatelem městská policie, jednání se stěžovatel neúčastní.
[12] Žalovaný 2) se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom neshledal
vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[14] Podřadil-li stěžovatel důvody kasační stížnosti také pod §103 odst. 1 písm. a), c) a d)
s. ř. s., tyto zde nepřicházejí v úvahu. Napadne-li stěžovatel kasační stížností usnesení o odmítnutí
žaloby, z povahy věci přichází v úvahu pouze důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
(viz konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, např. rozsudky ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, či ze dne 12. 3. 2009, č. j. 3 As 44/2008 - 80. Nesprávná kvalifikace
stížnostních důvodů však není na překážku jejímu věcnému projednání. Stačí, aby stěžovatel
důvody tvrdil. Jejich podřazení pod zákonné ustanovení provede soud.
[15] Ve věci žalobce jde o tvrzená jednání veřejné správy, jež mají být nezákonným zásahem,
různého druhu.
[16] V první řadě stěžovatel v žalobě tvrdil, že mu bylo doručováno poštou, namísto toho,
aby mu bylo doručováno na e-mailovou adresu. Dále stěžovatel tvrdil, že mu nebylo správním
orgánem umožněno nahlédnout do spisu. Obě tato jednání jsou nepochybně dílčími procesními
prostupy správních orgánů v rámci správního řízení či jiného komplexního postupu týkajícího
se práv a povinností jednotlivce.
[17] Obecně vzato dílčí procesní postupy obvykle nejsou samostatnými zásahy správního
orgánu ve smyslu §82 s. ř. s. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu nicméně ve svém
usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, č. 2206/2011 Sb. NSS, v němž vymezil
dosah a vzájemné vztahy jednotlivých žalobních typů ve správním soudnictví, uvedl (zvýraznění
v citaci provedl nyní druhý senát):
„[16] (…) věcný rozsah tří základních typů žalob v řízení podle s. ř. s. je nutno v pochybnostech vykládat
tak, aby pokud možno každý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující do sféry jeho práv
nebo povinností (tj. stanovící mu nové povinnosti, které dosud neměl, anebo odmítající jej zbavit určitých povinností,
které již má; přiznávající, anebo odmítající mu přiznat určitá jednotlivcem nárokovaná práva; jinak zasahující
do jeho právem chráněné sféry konáním, anebo opomenutím, tedy mj. i nekonáním v případě, že právo stanovuje
povinnost veřejné správy za stanovených podmínek konat, ať již předepsanou formou, anebo fakticky)
byl podroben účinné soudní kontrole.
[17] Moderní veřejná správa vykonává svoji činnost (zejména tu část, která závažně zasahuje do sféry práv
a povinností individuálně určeného jednotlivce a nemá toliko povahu organizační, evidenční, koncepční, koordinační
apod.) povětšinou v podobě formalizovaných a standardizovaných aktů se zákonem předepsanými náležitostmi
umožňujícími rychle a jednoduše rozpoznat původce i adresáta (adresáty) daného aktu, obsah práv a povinností
jím upravených i důvody, pro které je do nich zasahováno. (…)
[18] Nečinnostní žaloba (§79 a násl. s. ř. s.) a zásahová žaloba (§82 a násl. s. ř. s.) hrají roli pomocného
prostředku ochrany a doplňku tam, kam ochrana podle §65 a násl. s. ř. s. nedosáhne.
[19] Rozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou proto primárně spočívá
ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu chrání
proti aktům majícím obecně povahu individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud
doktríny správního práva (ať již vydávaného podle správního řádu, zákona o správě daní a poplatků
či jakéhokoli jiného zvláštního zákona).
[20] Oproti tomu zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím
proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními
úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické
úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného
než rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. (…)“
[18] Z výše uvedené citace (zejména z bodu 20) je patrné, že samostatnou soudní ochranu
cestou zásahové žaloby lze odepřít pouze tehdy, je-li dílčí procesní postup v rámci správního
řízení či jiného komplexního postupu týkajícího se práv a povinností jednotlivce „procesním
úkonem technicky zajišťujícím průběh řízení“.
[19] V navazující judikatuře Nejvyšší správní soud úvahy rozšířeného senátu
konkretizoval v některých případech. V rozsudku ze dne 25. 6. 2015, č. j. 2 As 190/2014 - 52,
č. 3289/2015 Sb. NSS, v bodě 28 uvedl: „(…) Nedoručení rozhodnutí o odvolání jednomu z účastníků
řízení má zásadní důsledky pro účastníky řízení již jen v tom, že bez řádného doručení dané rozhodnutí nemůže
nabýt právní moci, což brání v provedení jeho soudního přezkumu k žalobě některého z účastníků. Je tedy zjevné,
že doručení rozhodnutí není pouhým procesním úkonem technicky zajišťujícím průběh řízení ve smyslu výše
citovaného právního názoru rozšířeného senátu. Lze tedy proti němu brojit zásahovou žalobou. (…)“
V rozsudku ze dne 14. 1. 2016, č. j. 9 As 244/2015 – 47, v bodě 28 uvedl: „(…) proti nečinnosti
odvolacího orgánu (do které patří i nečinnost prvostupňového orgánu v rámci odvolacího řízení) při rozhodování
o odvolání proti usnesení o námitce podjatosti se lze bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem.“
[20] Rozšířený senát ve svém usnesení ze dne 16. 11. 2016, č. j. 1 Afs 183/2014 - 55,
č. 3566/2017 Sb. NSS, bodu 42 uvedený judikaturní vývoj dále upřesnil, když rozlišil, kdy nelze
zásahové žaloby užít (zvýraznění v citaci provedl nyní druhý senát): „Zásahovou žalobou
se lze domáhat ochrany před různými aspekty daňové kontroly. V první řadě připadá v úvahu ochrana
před tím, že daňová kontrola byla vůbec zahájena nebo že vůbec probíhá. Součástí zákonných limitů kontroly
jsou totiž časové i jiné podmínky jejího zahájení a provádění (zejména zahájení a provádění kontroly jen ve lhůtě
pro stanovení daně, viz zejm. §148 odst. 3 daňového řádu, a zahájení opakované daňové kontroly jen za splnění
podmínek podle §85 odst. 5 daňového řádu). Dále lze brojit proti konkrétním úkonům správce daně v rámci
kontroly, zejména proti konkrétním excesům ze zákonných mezí při zásazích do soukromé sféry daňového
subjektu, například při zjišťování skutečností a zajišťování důkazů v podnikatelských prostorách, event. obydlí
daňového subjektu postupem podle §86 odst. 4 ve spojení s §81 odst. 1 daňového řádu. Konečně je daňový
subjekt oprávněn zásahovou žalobou brojit proti nezákonné nečinnosti správce daně při kontrole. Pomocí zásahové
žaloby nicméně nelze docílit „předstižného“ posouzení zákonnosti takových jednotlivých procesních úkonů správce
daně, které samy o sobě nemají povahu zásahu ve smyslu §82 s. ř. s., ale jejichž zákonnost může mít význam
při posuzování zákonnosti případného rozhodnutí, jímž by na základě zjištění z daňové kontroly byla stanovena
daň (viz k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2006, čj. 8 Aps 2/2006-95, podle něhož
„prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nelze podrobovat testu zákonnosti jednotlivé
procesní úkony správního orgánu, které zpravidla směřují k vydání rozhodnutí a samy o sobě nepředstavují zásah
do práv účastníka řízení“).
[21] Krátce nato v rozsudku ze dne 2. 3. 2017, č. j. 7 As 237/2016 – 40, řešil Nejvyšší správní
soud situace v řadě ohledů blízké některým z těch, jež jsou předmětem nynějšího řízení
a na něž dopadá, byť v obráceném gardu, právní názor vyslovený rozšířeným senátem v usnesení
č. j. 1 Afs 183/2014 - 55. Ve věci samé šlo o změnu termínu ohlášené kontrolní prohlídky
a o chybu při doručování spočívající v doručení prvoinstančního rozhodnutí jiné osobě,
než jak stanoví zákon. Nejvyšší správní soud uvedl následující (zvýraznění v citaci provedl nyní
druhý senát):
„[20] Skutečnost, že ČIŽP provedla kontrolu v čase, který stěžovateli předem neohlásila, a zjištění
z této kontroly následně využila v rozhodnutí o uložení pokuty, tedy není na újmu zákonnosti tohoto rozhodnutí.
ČIŽP se měla rozhodnout, zda chce provést ohlášenou nebo neohlášenou kontrolu. Vzhledem k tomu,
že kontrolovala toliko existenci a velikost kompostárny, byly by oba postupy přípustné a možné. Bylo jistě jejím
pochybením, že namísto volby jediné z těchto cest nejprve ohlásila kontrolu na jeden den a pak ji provedla v den
jiný. Takový postup si zasluhuje kritiku, které se ČIŽP dostalo již od žalovaného i městského soudu a s níž
se Nejvyšší správní soud ztotožňuje. Zároveň však souhlasí i se závěrem, že toto pochybení nemělo vliv
na zákonnost samotného rozhodnutí o pokutě. Na ně je totiž třeba nahlížet prostě jako na rozhodnutí založené
mimo jiné na zjištěních učiněných při neohlášené kontrole, což je přípustné.
[21] Skutečnost, že ČIŽP před provedením přípustné neohlášené kontroly domlouvala se stěžovatelem datum
kontroly ohlášené, tedy že se chovala, jako by k němu postupovala vstřícněji, než musela, a tento příslib následně
nedodržela, nemohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí. Tento postup mohl potenciálně představovat nezákonný
zásah ve smyslu §82 s. ř. s., ovšem posouzení toho, zda šlo skutečně o zásah nezákonný, městskému soudu
v řízení proti rozhodnutí podle §65 s. ř. s. nepříslušelo.
(…)
[23] Zcela shodně je třeba posoudit i další stěžovatelovu námitku týkající se nedoručení rozhodnutí ČIŽP jeho
právnímu zástupci. Žalovaný i městský soud správně konstatovali, že šlo ze strany ČIŽP o pochybení
a že prvostupňové rozhodnutí mělo být doručeno právě stěžovatelovu zástupci. Stejně tak ovšem správně
konstatovali, že toto pochybení nemělo žádný vliv na zákonnost tohoto rozhodnutí či na zákonnost rozhodnutí
žalovaného. Tento závěr správně opřeli o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2003,
č. j. 6 A 12/2001 - 51, publ. pod č. 23/2003 Sb. NSS: „Je-li rozhodnutí správního orgánu I. stupně doručeno
žalobci namísto jeho právnímu zástupci, jedná se o vadu řízení. Žalobní námitka v tomto ohledu uplatněná
však není důvodná, pokud tato vada řízení neměla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí o odvolání
(§78 odst. 7 s. ř. s.).“
[24] Chybný postup při doručování by měl vliv na zákonnost rozhodnutí o odvolání typicky tehdy, pokud by kvůli
němu stěžovatel zmeškal lhůtu pro podání odvolání. V takovém případě by bylo nezákonným rozhodnutí,
které by odvolání zamítlo pro opožděnost. K takové situaci však ve stěžovatelově případě nedošlo. Stěžovatel podal
včasné odvolání a to bylo podrobně posouzeno. Pokud stěžovatel nyní namítá, že tak byla zkrácena lhůta, během
níž mohl odvolání připravovat, nic mu nebránilo upozornit žalovaného v odvolacím řízení na pochybení ČIŽP,
které i žalovaný jako pochybení vnímal, a požadovat prodloužení lhůty k podání, respektive doplnění odvolání.
To však stěžovatel neučinil a bylo by nepřiměřenou reakcí ze strany městského soudu, pokud by zrušil rozhodnutí
žalovaného jen proto, že tuto lhůtu neprodloužil sám od sebe. Ze strany žalovaného by pak bylo nepřípustnou
reakcí, pokud by zrušil rozhodnutí ČIŽP, které bylo zákonné, pouze pro pochybení, k němuž došlo po jeho
vydání, totiž při doručování. Ani v případě takovéhoto pochybení při doručování rozhodnutí subjektu, kterému
má být doručeno, totiž není vhodným procesním prostředkem ochrany žaloba proti samotnému rozhodnutí,
nýbrž žaloba proti nezákonnému zásahu podle §82 s. ř. s., jak analogicky plyne z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 25. 6. 2015, č. j. 2 As 190/2014 - 52, publ. pod č. 3289/2015 Sb. NSS:
„(Ne)doručení rozhodnutí o odvolání jednomu z účastníků řízení není pouhým procesním úkonem technicky
zajišťujícím průběh řízení. Lze tedy proti němu brojit zásahovou žalobou podle §82 a násl. s. ř. s.“
[22] Jak mají soudy postupovat při posuzování žaloby na ochranu před nezákonným
zásahem, uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém rozsudku ze dne
21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 – 160. K tomu je nutno podotknout, že rozsudek rozšířeného
senátu byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18,
nicméně důvodem zrušení byla chybná interpretace žalobních lhůt u nezákonných zásahů, nikoli
samotná metodologie postupu při posuzování přípustnosti a důvodnosti zásahové žaloby – proti
ní Ústavní soud ničeho nenamítal; právní názory rozšířeného senátu, zejména pokud se týkají
počítání lhůt, je proto třeba vnímat ve světle uvedeného nálezu a patřičným způsobem
je korigovat. Rozšířený senát uvedl (zvýraznění v citaci provedl nyní druhý senát):
„[60] (…) pro účely posouzení včasnosti žaloby si musí soud v řadě ohledů udělat jasno v tom, zda jednání,
jež je žalobcem označováno za nezákonný zásah, se vskutku událo, a jaké jsou relevantní okolnosti, za nichž
se tak stalo, tedy jakou má napadený akt povahu a čeho se týká. Dále si musí ujasnit, pokud vskutku k jednání
došlo, kdy se relevantní informace o něm dostaly do sféry žalobce. Bez postavení uvedených skutečností na jisto,
jen na základě pouhých tvrzení žalobce, není-li na první pohled z nich opožděnost zřetelná, nemůže soud včasnost
žaloby posoudit.
[61] Soud si proto musí v první řadě ozřejmit, jaké jednání veřejné správy žalobce označuje za nezákonný zásah.
Musí žalobce, případně i postupem podle §37 odst. 5 s. ř. s., „přimět“ k natolik jednoznačnému a konkrétnímu
(zejména skutkovému) popisu uvedeného jednání, aby bylo možno v dalším kroku zkoumat,
zda, kdy a za jakých okolností se takto specifikované jednání vskutku odehrálo, případně zda, kdy a za jakých
okolností se udály další skutečnosti rozhodné pro posouzení včasnosti žaloby (zejm. kdy se do sféry žalobce dostaly
relevantní informace o dotyčném jednání).
[62] Závěry soudu, které učiní na základě výše popsaného dvoustupňového postupu (nejprve dostatečná
konkretizace tvrzení žalobce, poté ověření, zda odpovídají skutečnosti, příp. v jakých ohledech se skutečnost
od tvrzení liší), budou logicky záviset na výsledku zjištění. Soud může zjistit (i po případném upřesnění a ujištění
se, že je správně chápe), že tvrzení žalobce popisují jednání nebo jiný objektivně existující jev, který z povahy věci
nezákonným zásahem být nemůže. Učebnicovou ukázkou je žaloba napadající jednání určité fyzické osoby,
která sice obecně vzato pracuje v nějakém úřadu, avšak jejíž jednání v konkrétním případě zjevně a nepochybně
není přičitatelné veřejné správě. Evidentním příkladem může být také žaloba označující za nezákonný zásah
to, že „příliš často prší“. Nebo jednoduše žalobce označí za zásah mylně něco, co má všechny parametry správního
rozhodnutí, osvědčení nebo opatření obecné povahy. V takovém případě soud stanoveným procesním postupem
žalobce upozorní na nutnost úpravy žaloby a po odstranění zjištěného nedostatku žalobu projedná (jsou-li splněny
další podmínky řízení, zejména včasnost jejího podání).
[63] Pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho
původce či jiným okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v §84 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce
pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení
spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu. V tomto ohledu je třeba upřesnit závěry
vyslovené v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS.
Je však třeba zdůraznit, že odmítnout žalobu z uvedeného důvodu lze jen tehdy, je-li nemožnost, aby v žalobě
tvrzené jednání bylo nezákonným zásahem, zjevná a nepochybná. Soud zde bude přihlížet též k závěrům ustálené
judikatury, která dále vysvětluje, které úkony veřejné správy nezákonným zásahem nejsou a nemohou
být (např. jednotlivé procesní úkony správního orgánu, které směřují k vydání rozhodnutí a samy o sobě
nepředstavují zásah do práv účastníka řízení – viz rozsudek ze dne 31. 7. 2006, čj. 8 Aps 2/2006-95, shodně
usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016, čj. 1 Afs 183/2014-55, bod 42). Existuje-li rozumná
pochybnost, například není-li zcela zřejmé, že jednání osoby, které je za nezákonný zásah označeno, vskutku
nelze přičítat veřejné správě, je třeba zkoumat další „procesní“ podmínky věcné projednatelnosti žaloby, a pokud
jsou splněny, žalobu věcně projednat.
[64] Pokud nebude zásahová žaloba odmítnuta proto, že v žalobě označené jednání nemůže být již z povahy věci
nezákonným zásahem, je namístě zkoumat její přípustnost dle §85 s. ř. s., části věty před středníkem.
Toto ustanovení praví: „Žaloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními
prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.“ Soud si musí
nejprve ujasnit, zda projednávaná žaloba je „zápůrčí“, tj. směřuje proti zásahu, který doposud nebyl ukončen,
anebo „určovací“, tedy směřuje proti zásahu, který již ukončen byl. Zatímco u určovací žaloby nezkoumá,
zda se žalobce ochrany před zásahem či jiné formy nápravy mohl domáhat jinými právními prostředky, a pokud
ano, zda tak učinil, u zápůrčí žaloby takové zkoumání provést musí. Zjistí-li, že uvedené právní prostředky
měl žalobce k dispozici, avšak nevyužil jich, musí být žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení
s §85 s. ř. s.
[65] Teprve není-li výše uvedených důvodů k odmítnutí žaloby, věnuje se soud zkoumání včasnosti žaloby.
Je důležité uvedený algoritmus dodržet a jeho jednotlivé kroky nezaměnit mimo jiné proto, že posouzení včasnosti
žaloby se odvíjí i od toho, jakým způsobem byly vypořádány prostředky ochrany či nápravy, jedná-li se o zápůrčí
žalobu a takové prostředky měl žalobce k dispozici, resp. byl povinen je uplatnit.
[66] Zjistí-li soud, že žaloba je opožděná, odmítne ji podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.“
[23] Orgány veřejné moci jsou povinny doručovat těm osobám a takovými způsoby,
jak to stanoví zákon. Nesprávný postup žalovaných při doručování písemností (doručování
poštou namísto e-mailem) tedy může být podle okolností nezákonným zásahem. Jakkoli půjde
o situace spíše v reálném životě ojedinělé, může nesprávné doručování pro toho, komu bylo
doručováno, představovat nadměrnou administrativní zátěž, kterou není povinen snášet. Taková
zátěž pak může zcela výjimečně vést i ke vzniku materiální újmy, například proto, že ten, komu
bylo nesprávně doručováno, vynaloží v souvislosti s doručováním prostředky, které by jinak
nevynaložil.
[24] Pokud jde o neumožnění nahlédnout do spisu, ani zde není právní názor krajského soudu
správný. I neumožnění nahlédnout do spisu může být podle okolností nezákonným zásahem,
který se nemusí projevit pouze jako vada řízení, jež by mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí
ve věci samé, nýbrž může pro toho, komu je nahlédnutí odepřeno, podle okolností
(opět spíše výjimečně) představovat samostatnou újmu na právech s reálnými dopady,
a tedy případně – nebude-li odepření opřeno o zákonné důvody – být nezákonným zásahem.
Podobně může být podle okolností, opět v reálném životě spíše výjimečně, nezákonným
zásahem odepření nahlédnutí do spisu s poukazem na to, že bude umožněno jindy.
V této souvislosti lze poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2018,
č. j. 9 Afs 85/2016 – 51, v němž se uvádí:
„[28] Obecně lze proto uzavřít, že odepření nahlížení do spisu je v obvyklých případech faktickým úkonem
správce daně, kterým se pouze upravuje vedení řízení. Nezákonnost těchto úkonů správce daně lze tedy zásadně
namítat až v žalobě proti konečnému rozhodnutí podle §65 a násl. s. ř. s. Zásahová žaloba nemá „štěpit“
jednotlivé úkony správního či daňového řízení do desítek či stovek různých zásahů. Samostatný přezkum takových
úkonů ve správním soudnictví by snadno mohl nepřiměřeně prodloužit, ba dokonce v některých případech i zhatit
cestu ke konečnému rozhodnutí o věci.
[29] Vše nicméně závisí též na kontextu případu, tj. stavu řízení, délce jeho trvání a konkrétnímu postupu
správce daně. NSS již v rozsudku ze dne 29. 12. 2011, čj. 7 Aps 6/2011-132, věc Profidebt, zdůraznil,
že od rozhodnutí, jímž se stanoví konkrétní rozsah daňového spisu, do něhož nelze nahlédnout, tj. rozsah veřejné
a neveřejné části daňového spisu, je nutné odlišit situace, kdy správce daně bezdůvodně odmítá daňovému
subjektu nahlédnout do celého daňového spisu, či jeho podstatné části: „Rozhodnutí správce daně o rozsahu,
v němž bylo daňovému subjektu umožněno nahlédnout do spisu týkajícího se jeho daňových povinností,
je rozhodnutím, jehož cílem je ochrana práv ostatních subjektů […] Případné vady způsobené nesprávnou aplikací
ust. §23 zákona o správě daní a poplatků lze však ve správním soudnictví napadnout jedině po vyčerpání
řádných opravných prostředků v daňovém řízení žalobou směřující proti meritornímu rozhodnutí správce daně
[…] Od případných vad postupu při stanovení konkrétního rozsahu veřejné a neveřejné části daňového spisu
je však nutno odlišit bezdůvodné odpírání nahlédnutí do celého či podstatné části daňového spisu, šikanózně
bránící daňovému subjektu seznámit se se skutečnostmi, ke kterým má právo se vyjádřit. Právo seznámit
se s dosavadním průběhem řízení, shromážděnými důkazy či jinými podklady pro rozhodnutí je totiž velmi
důležitý aspekt práva daňového subjektu, které podmiňuje uplatnění dalších procesních práv, především práva
vyjádřit se k dosud shromážděným důkazům či jiným podkladům pro rozhodnutí, navrhnout jejich doplnění
či činit další procesní návrhy, tedy mít možnost uplatňovat celý souhrn procesních práv, která mají zaručit vedení
spravedlivého procesu, jak je garantován v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Omezení
práva nahlížet do daňového spisu v takové intenzitě, že by znemožňovala realizaci práva na spravedlivý proces,
by bylo možno v některých případech kvalifikovat až jako nezákonný zásah“ (rozsudek ve věci Profidebt).
[30] NSS na tuto linii judikatury opakovaně navázal, naposledy v rozsudku ze dne 8. 11. 2017,
čj. 9 Afs 200/2017-40, v jiné stěžovatelčině věci. Zde NSS rozlišuje mezi dvěma možnými formami zásahu,
totiž (protizákonným) ponecháním požadované písemnosti k určitému datu v neveřejné části spisu, a trvajícím
znepřístupněním požadované písemnosti. NSS vysvětlil, že pozdější zpřístupnění důkazu, než stanoví zákon,
může být dle povahy věci v některých situacích pro daňový subjekt z hlediska unesení jeho důkazního břemene
klíčové: „V mezidobí totiž může dojít k úmrtí či zmizení klíčových svědků, zániku obchodních partnerů
či k jiným okolnostem rozhodným pro řádně vedené dokazování“ (tamtéž, bod 28).
[31] Odepření práva nahlížet do spisu tedy s ohledem na výše uvedené může v určitých případech samo
o sobě zasáhnout do práv daňového subjektu. Půjde o případy, ve kterých bude daňovému subjektu v rozporu
se zákonem znemožněno nahlížet do podstatné části daňového spisu, což má za důsledek zásah do práva
na spravedlivý proces, event. o případy, kdy správce daně opakovaně a hrubě poruší pravidla pro zpřístupnění
daňového spisu (srov. např. §65 odst. 2 daňového řádu, cit. v bodě [25] shora). Správce daně v těchto případech
zasahuje do práva daňového subjektu na efektivní procesní obranu, jejich postavení v daňovém řízení je nerovné
(srov. nález ze dne 20. 11. 2006, sp. zn. IV. ÚS 360/05, N 212/43 SbNU 369, který označil odepření
práva nahlížet do daňového spisu podle tehdejšího §23 odst. 2 zákona o správě daní a poplatků za omezení
základního práva na soukromí a na informace. ÚS akcentoval právo daňového subjektu na informační
sebeurčení, tedy právo být seznámen s tím, jaké informace stát o něm či v jeho věcech uchovává).“
[25] Odůvodnění usnesení krajského soudu je třeba též vytknout, že z něho není patrné,
kdy mělo to, co krajský soud považoval za jednání veřejné správy, započít a především kdy mělo
skončit. Není patrné, zda krajský soud považoval toto jednání správního orgánu za skončené,
anebo za stále trvající, a tedy zda žalobu měl za „zápůrčí“, anebo za „určovací“.
Přitom dle rozšířeného senátu právě toto rozlišení je určující pro závěr, zda je na místě zkoumat,
bylo-li v daných případech možno domáhat se ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky
(§85, část věty před středníkem s. ř. s.), a pokud ano, zda tak stěžovatel učinil.
[26] Pokud jde o samotný obsah a náležitosti písemností vydaných žalovaným 2)
ve vkladovém řízení vedeném před ním pod sp. zn. V-5490/2015-802, stejně jako o údajný
nezákonný zásah spočívající ve vkladovém řízení samotném, není z odůvodnění usnesení
krajského soudu nikterak konkrétně patrné, proč tyto žalobcem tvrzené skutečnosti jsou v očích
krajského soudu sice jednáním majícím povahu zásahu ve smyslu §82 s. ř. s., dokonce
pak zásahem trvajícím, avšak bylo zde možno domáhat se ochrany nebo nápravy jinými právními
prostředky ve smyslu §85, části věty před středníkem s. ř. s.
[27] Krajský soud rozhodl nezákonně, pokud žalobu stěžovatele na ochranu proti
všem tvrzeným nezákonným zásahům odmítl z důvodu podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení
s §85, částí věty před středníkem s. ř. s., tedy proto, že tyto žalobcem označené zásahy
představují toliko dílčí procesní postupy v řízeních, proti nimž se lze bránit jinými právními
prostředky, než je zásahová žaloba. Takový závěr krajského soudu se totiž neopírá
o přezkoumatelnou úvahu o tom,
1) v čem měly tvrzené zásahy spočívat,
2) zda vůbec mohly být podle své povahy „zásahem“ ve smyslu §82 s. ř. s. a
3) zda se zásahy staly, a pokud ano, zda již skončily, anebo ke dni rozhodnutí soudu trvaly.
[28] Teprve pokud by krajský soud měl uvedené otázky vyjasněny, a to pro každý žalobcem
tvrzený zásah jednotlivě, mohl by postupovat způsobem popsaným ve výše uvedeném rozsudku
rozšířeného senátu č. j. 7 As 155/2015 – 160, a tedy
A) žalobu odmítnout (zčásti odmítnout) podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., šlo-li by o jednání
nebo jiný objektivně existující jev, který z povahy věci nezákonným zásahem být nemůže,
B) žalobu odmítnout (zčásti odmítnout) podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §85, částí
věty před středníkem s. ř. s., jestliže by šlo ke dni rozhodnutí soudu o zásah stále trvající
(tak tomu ve smyslu §87 odst. 2 věty první s. ř. s. je, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky
anebo hrozí-li jeho opakování), bylo-li by možno se ochrany před zásahem nebo nápravy domáhat
jinými právními prostředky a žalobce by tyto jiné právní prostředky nevyužil,
C) žalobu odmítnout (zčásti odmítnout) pro opožděnost podle §46 odst. 1 písm. b)
ve spojení s §84 odst. 1 s. ř. s.; k tomu by bylo třeba učinit si úsudek (ve světle nálezu Ústavního
soudu sp. zn. II. ÚS 635/18) o počátku a především konci běhu objektivních a subjektivních lhůt
pro podání žaloby ve vztahu ke každému ze zásahů tvrzených stěžovatelem v žalobě.
[29] Již vůbec pak z odůvodnění usnesení krajského soudu nejsou patrné konkrétní důvody
pro závěr (vyslovený zřejmě nad rámec nosných důvodů rozhodnutí – v tomto ohledu
je odůvodnění nejasné), že ve vztahu k tvrzenému neumožnění nahlédnout do spisu jde o žalobu
podanou opožděně. Není patrné, zda měla uplynout objektivní žalobní lhůta, subjektivní žalobní
lhůta anebo obě současně. Není ani patrné, kdy měly uvedené lhůty začít běžet a kdy skončit.
IV. Závěr a náklady řízení
[30] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, jelikož krajský soud žalobu stěžovatele odmítl nezákonně. Stížní důvod
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. je dán, neboť krajský soud vydal nepřezkoumatelné
rozhodnutí přinejmenším zčásti opřené o nesprávné posouzení rozhodných právních otázek.
Nejvyšší správní soud proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. rozsudkem zrušil rozhodnutí
krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[31] V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním
soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[32] V první řadě si tedy ujasní, čeho se vlastně stěžovatel domáhá. Nejvyšší správní soud
nepřehlédl, že stěžovatelova vyjádření jsou značně nepřehledná až nesrozumitelná, psaná
zmateným jazykem mísícím v sobě povrchní užívání právnické terminologie na straně jedné
a neznalost pravidel a podstaty řízení před správními soudy na straně druhé. Teprve z kasační
stížnosti, již sepsal advokát, bylo možno pochopit, v čem má podle stěžovatele spočívat jádro
problému.
[33] Bude-li vyjasněno, čeho se stěžovatel domáhá, rozhodne krajský soud o jeho návrhu
v souladu s úvahami Nejvyššího správního soudu vyjádřenými výše a své rozhodnutí
přezkoumatelně odůvodní.
[34] Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. července 2018
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu