ECLI:CZ:NS:2009:25.CDO.917.2007.1
sp. zn. 25 Cdo 917/2007
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Roberta Waltra v právní věci žalobců: a) M.a S., a b) P. S., oba zastoupeni advokátem, proti žalované: Česká republika - Ministerstvo zemědělství, o náhradu škody, vedené u Okresního soudu v Kladně pod sp. zn. 19 C 204/99, o dovolání žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 21. března 2006, č. j. 22 Co 17/2006-264, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Praze usnesením ze dne 26. 11. 2002, č. j. 22 Co 409/2002-137, zrušil rozsudek ze dne 21. 11. 2001, č. j. 19 C 204/99-86, jímž Okresní soud v Kladně zamítl žalobu na „uložení povinnosti žalované zaplatit žalobcům peněžní náhradu za odvezená a nevrácená zvířata v částce 260.000,- Kč“ a na „zaplacení úroku z částky 260.000,- Kč od listopadu 1993“ a rozhodl o náhradě nákladů řízení, to vše s odůvodněním, že nebyly splněny podmínky pro vydání rozhodnutí ve věci samé, neboť žaloba trpí neurčitostí a nesrozumitelností.
Okresní soud v Kladně poté rozsudkem ze dne 18. 5. 2005, č. j. 19 C 204/99-221, uložil žalované povinnost zaplatit žalobcům 19.900,- Kč s 16% úrokem z prodlení od 1. 11. 1993 do zaplacení, ohledně částky 240.100,- Kč s 16% úrokem z prodlení od 1. 11. 1993 do zaplacení žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení ve vztahu mezi účastníky s tím, že o náhradě nákladů řízení mezi účastníky řízení a státem bude rozhodnuto samostatným rozhodnutím. Rozhodl tak o nároku žalobců na náhradu škody proti státu, která jim měla být způsobena dvěma rozhodnutími M. ú. v B. o odebrání zvířat z jejich obydlí. Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že na základě rozhodnutí ze dne 13. 7. 1993, č. j. ŽP 464/93-67/M1, jímž M. ú. v B. nařídil neprodleně odebrat žalobcům 60 - 70 psů z důvodu týrání zvířat, došlo dne 15. 7. 1993 k odvozu 57 psů včetně štěňat, 7 koček a 3 papoušků z obydlí žalobců, neboť zvířata žila v nevyhovujících životních podmínkách, byla silně znečištěna a s drobnými poraněními; všechna zvířata byla předána příslušným chovným zařízením. Dne 20. 7. 1993 M. ú. v B. rozhodnutím, č. j. ŽP 480/93-67/M1, nařídil odběr 7 koček a 3 papoušků. Obě uvedená rozhodnutí byla zrušena rozhodnutími Okresního úřadu v Berouně ze dne 19. 11. 1993, č. j. Zem 1359, 1352, 1427, 1428, 1677/93-201 Kru, a č. j. Zem 1352, 1427, 1428, 1677/93-201 Kru, s odůvodněním, že nebyla vydána v souladu se správním řádem, neboť postrádají dostatečné odůvodnění, nepředcházelo jim zahájení správního řízení a o odebrání zvířat z důvodu podezření z jejich týrání měla rozhodnout obec B., nikoli M. ú. v B. Dne 5. 10. 1993 O. ú. B. zahájil řízení o odebrání 57 psů žalobcům, které pak rozhodnutím ze dne 17. 11. 1993, č. j. 2/93/J, nařídil. Okresní úřad v Berouně rozhodnutím ze dne 10. 3. 1994, č. j. Zem 32/94-201, odvolání žalobců proti tomuto rozhodnutí jako opožděné zamítl, žaloba na zrušení rozhodnutí O. ú. v B. byla rozsudkem Okresního soudu v Berouně ze dne 6. 12. 1994, č. j. 6 C 256/93-38, zamítnuta. Soud prvního stupně dospěl k závěru, že podmínka zrušení rozhodnutí pro nezákonnost podle zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem (dále též jen „zákon“), je naplněna pouze u jednoho ze dvou napadených správních rozhodnutí. Ačkoli rozhodnutí M. ú. v B. ze dne 13. 7. 1993 bylo jako nezákonné zrušeno, nahradilo je rozhodnutí O. ú. B. ze dne 17. 11. 1993, kterým bylo nařízeno odebrat žalobcům 57 psů a které nabylo právní moci dne 11. 12. 1993; k odběru psů tedy došlo na základě zákonného rozhodnutí. Zrušené rozhodnutí M. ú. v B. ze dne 20. 7. 1993 však jiným rozhodnutím nahrazeno nebylo, žalobcům tedy v příčinné souvislosti s tímto nezákonným rozhodnutím vznikla škoda ve výši hodnoty 7 koček a 3 papoušků, stanovené znaleckým posudkem MVDr. A. H.
K odvolání žalobců Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 21. 3. 2006, č. j. 22 Co 17/2006-264, rozsudek soudu prvního stupně v napadeném zamítavém výroku potvrdil, ve výrocích o nákladech řízení ve vztahu mezi účastníky a vůči státu jej zrušil a věc mu v tomto rozsahu vrátil k dalšímu řízení. Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně a ztotožnil se i s jeho závěry právními. Uvedl, že O. ú. v B. v rozhodnutí ze dne 10. 3. 1994, kterým bylo odvolání žalobců proti rozhodnutí O. ú. B. ze dne 17. 11. 1993 pro opožděnost zamítnuto, konstatuje, že i přes opožděně podané odvolání napadené rozhodnutí věcně přezkoumal, avšak důvody pro obnovu řízení či pro změnu napadeného rozhodnutí mimo odvolací řízení neshledal; správnost rozhodnutí O. ú. v B. pak potvrdil i rozsudek Okresního soudu v Berouně. Podle odvolacího soudu bylo původně zrušené rozhodnutí M. ú. v B. ze dne 13. 7. 1993 nahrazeno novým rozhodnutím O. ú. B. ze dne 17. 11. 1993 o stejném věcném obsahu, sledujícím zamezení týrání zvířat chovaných žalobci; tímto novým rozhodnutím byl odstraněn původní nedostatek spočívající v rozhodnutí věci nepříslušným správním orgánem. Výše náhrady škody za kočky a papoušky odebrané na základě zrušeného rozhodnutí, které nebylo nahrazeno jiným, pak byla správně určena znalcem s přihlédnutím k jejich stáří, rase, původu a datu odnětí.
Proti potvrzujícímu výroku tohoto rozhodnutí podali žalobci dovolání, jehož přípustnost dovozují z §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř., a to z důvodů, že řízení je postiženo vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci [§241a odst. 2 písm. a) o.s.ř.], a že napadené rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci [§241a odst. 2 písm. b) o.s.ř.]. Otázku zásadního právního významu spatřují v tom, zda „zaniká odpovědnost státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím podle zákona č. 58/1969 Sb. v řízení občanskoprávním, trestním či správním, je-li v téže věci v jiném řízení vydáno později nové rozhodnutí“, a „zda soudy při rozhodování o odpovědnosti státu za škodu podle zákona č. 58/1969 Sb. musí posuzovat zákonnost rozhodnutí, které bylo opožděně napadeno řádným opravným prostředkem, event. napadeno nebylo, a v této souvislosti zkoumat, zda nejsou dány důvody zvláštního zřetele hodné ve smyslu §3 citovaného zákona“. Rozhodnutí M. ú. v B. ze dne 13. 7. 1993 bylo vykonáno dne 15. 7. 1993 odebráním nejen v rozhodnutí uvedených, byť neurčitě, psů, ale i dalších zvířat (7 koček a 3 papoušků), o jejichž odebrání bylo rozhodnuto až dne 20. 7. 1993, tedy v rozporu s §46 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, nikoli podle stavu ke dni rozhodnutí. Žalobci mají za to, že zrušené rozhodnutí M. ú. v B. ze dne 13. 7. 1993 nebylo nahrazeno jiným rozhodnutím, které by legalizovalo odebrání zvířat dne 15. 7. 1993, neboť takovým rozhodnutím by mohlo být jedině rozhodnutí vydané ve stejném správním řízení stejným správním orgánem, nikoli jiným, byť věcně a místně příslušným, správním orgánem (O. ú. v B.). Rozhodnutí O. ú. B. ze dne 17. 11. 1993 je podle žalobců nezákonné a nicotné, neboť bylo vydáno bez návrhu okresní nebo městské veterinární správy, jak předpokládá §28a odst. 1 zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, (návrh byl totiž adresovaný M. ú. v B., nikoli obci B.), bez dostatečně zjištěného skutkového stavu (bylo zjištěno, že v době rozhodování žalobci již neměli zvířata ve svém držení a péči, a nemohli proto způsobit jejich týrání) a navíc v řízení zahájeném v době, kdy o téže věci probíhalo řízení před Městským úřadem v B. (bránila mu tedy překážka litispendence). Navrhují proto, aby dovolací soud rozsudky soudů obou stupňů zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, osobami oprávněnými - účastníky řízení (§240 odst. 1 o.s.ř.), řádně zastoupenými advokátem ve smyslu §241 odst. 1 o.s.ř., dospěl k závěru, že dovolání proti rozsudku odvolacího soudu, jímž byl rozsudek soudu prvního stupně v zamítavém výroku potvrzen, je přípustné podle §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. pro řešení otázky zásadního právního významu, neboť odpovědnost státu za škodu v souvislosti s vydáním dvou rozhodnutí téhož obsahu, z nichž pouze jedno bylo zrušeno pro nezákonnost, nebyla dosud dovolacím soudem na obdobném skutkovém základě řešena. Dovolání není důvodné.
Podle §36 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), odpovědnost podle tohoto zákona se vztahuje na škodu způsobenou rozhodnutími, která byla vydána ode dne účinnosti zákona, a na škodu způsobenou ode dne účinnosti zákona nesprávným úředním postupem; odpovědnost za škodu způsobenou rozhodnutími, která byla vydána přede dnem účinnosti zákona, a za škodu způsobenou přede dnem účinnosti zákona nesprávným úředním postupem se řídí dosavadními předpisy. Tento zákon nabyl účinnosti dne 15. 5. 1998.
Vzhledem k tomu, že rozhodnutí, s nimiž žalobci spojují vznik škody, byla vydána před uvedeným datem, posuzoval odvolací soud věc správně podle dosavadního předpisu, tj. podle zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem.
Podle §1 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb. stát odpovídá za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím, které v občanském soudním řízení a v řízení před státním notářstvím, v řízení správním, jakož i v řízení před místním lidovým soudem, a dále v řízení trestním, pokud nejde o rozhodnutí o vazbě nebo trestu, vydal státní orgán nebo orgán státní organizace (dále jen \"státní orgán\"). Stát odpovídá rovněž za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím orgánu společenské organizace, vydaným při plnění úkolů státního orgánu, které na tuto organizaci přešly.
Podle §4 odst. 1 tohoto zákona nárok na náhradu škody nelze uplatnit, dokud pravomocné rozhodnutí, jímž byla škoda způsobena, není pro nezákonnost zrušeno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.
Předpokladem vzniku objektivní odpovědnosti státu je současné splnění tří podmínek: 1) zrušení rozhodnutí pro nezákonnost, 2) vznik škody a 3) příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím a vznikem škody. Nezbytnou podmínkou odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím podle §4 je, aby pravomocné nebo bez ohledu na právní moc vykonatelné rozhodnutí bylo příslušným orgánem jako nezákonné zrušeno či změněno (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, publikovaný v časopise Soudní judikatura, ročník 2000, pod poř. č. 5, rozsudek ze dne 31. 1. 2002, sp. zn. 25 Cdo 430/2000, uveřejněný pod C 1000 v Souboru civilních rozhodnutí Nejvyššího soudu, nebo rozsudek ze dne 29. 4. 2008, sp. zn. 25 Cdo 2598/2006). Rozhodnutím tohoto orgánu je soud ve sporu o náhradu škody proti státu vázán a není oprávněn sám hodnotit, zda předmětné rozhodnutí je skutečně nezákonné (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 2. 2. 2006, sp. zn. 25 Cdo 2162/2005, nebo usnesení ze dne 31. 8. 2004, sp. zn. 25 Cdo 1230/2003, uveřejněná v Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu pod C 4030 a C 2813). Z tohoto důvodu je nepřípustná i námitka dovolatelů, že „rozhodnutí O. ú. B. ze dne 17. 11. 1993, č. j. 2/93/J, je nezákonné a nicotné“; v tomto řízení jde totiž o zkoumání podmínek odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím M. ú. v B. ze dne 13. 7. 1993, č. j. ŽP 464/93-67/M1, nikoli rozhodnutím O. ú. B., jehož přezkum byl možný v rámci správního řízení a správního soudnictví, a k němuž ostatně také z procesní iniciativy dovolatelů došlo. V souvislosti s tím je rovněž nutné jako nepodstatnou odmítnout další výhradu v dovolání, že odebráním koček a papoušků došlo k porušení zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení; náhrada škody za tato zvířata (19.900,- Kč) totiž byla žalobcům pravomocně přisouzena již výrokem rozsudku soudu prvního stupně, takže jde o argument vztahující se k výroku, který nebyl dovoláním napaden.
Dále platí, že pro založení odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím není předpokladem porušení právní povinnosti orgánem státu, nýbrž fakt zrušení rozhodnutí pro nezákonnost. Příčinná souvislost pak musí být dána mezi majetkovou újmou poškozeného, jakožto následkem, a rozhodnutím, jež bylo pro nezákonnost zrušeno, nikoliv mezi újmou a skutečností, jež byla důvodem, pro který bylo rozhodnutí zrušeno (srov. usnesení NS ČR ze dne 27. 1. 2009, sp. zn. 25 Cdo 490/2007). Za nezákonné ve smyslu zákona č. 58/1969 Sb. se považuje to rozhodnutí, jež bylo zrušeno, a z tohoto rozhodnutí se dovozuje újma, a nikoliv z jiných skutečností či z rozhodnutí, kterým bylo zrušeno. Ostatně již v rozsudku ze dne 20. 2. 2003, sp. zn. 25 Cdo 453/2001, Nejvyšší soud uvedl, že předpokladem objektivní odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím není otázka charakteru pochybení orgánu, který takové (později zrušené) rozhodnutí vydal, ani otázka případného zavinění. Nesprávná je úvaha v dovolání, že zrušené rozhodnutí M. ú. v B. ze dne 13. 7. 1993 nebylo nahrazeno jiným rozhodnutím, které by legalizovalo odebrání zvířat dne 15. 7. 1993 (podle dovolatele by se tak mohlo stát jedině rozhodnutím vydaným ve stejném správním řízení stejným správním orgánem, nikoli orgánem jiným, byť věcně a místně příslušným). Již ze samotné skutečnosti, že rozhodnutí M. ú. v B. ze dne 13. 7. 1993 bylo zrušeno právě z důvodu, že k vydání rozhodnutí o odebrání zvířat je dána pravomoc obce B., nikoli M. ú. v B., vyplývá, že ve věci musel rozhodnout (a také následně rozhodl) jiný – věcně a místně příslušný orgán.
Zákon č. 58/1969 Sb. blíže nedefinuje pojem škody ani neupravuje rozsah její náhrady, proto je třeba v této otázce vycházet z ustanovení §442 odst. 1 obč. zák., podle nějž se hradí skutečná škoda a to, co poškozenému ušlo (ušlý zisk).
Škodou zákon míní újmu, která nastala (projevuje se) v majetkové sféře poškozeného (spočívá ve zmenšení jeho majetkového stavu) a je objektivně vyjádřitelná všeobecným ekvivalentem, tj. penězi, a je tedy napravitelná poskytnutím majetkového plnění, především penězi. Za skutečnou škodu je pak nutno považovat takovou újmu, která znamená zmenšení majetkového stavu poškozeného oproti stavu před škodnou událostí a která představuje majetkové hodnoty, jež je nutno vynaložit k uvedení věci do předešlého stavu (srov. stanovisko Nejvyššího soudu ČSSR Cpj 87/70, publikované pod č. 55 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 1971). Soud rozhodující o nároku na náhradu škody je pak povinen zjistit, zda škoda spočívající v žalobou vylíčených skutečnostech ke dni vydání rozhodnutí vznikla (podle §154 odst. 1 o.s.ř. pro rozsudek je rozhodující stav v době jeho vyhlášení). Škoda pak musí být ve vztahu příčinné souvislosti (vztah příčiny a následku) k nezákonnému rozhodnutí, neboť tento vztah je dalším nezbytným předpokladem vzniku odpovědnosti za škodu; byla-li příčinou vzniku škody jiná skutečnost, odpovědnost za škodu nenastává.
V posuzované věci žalobci uplatňují nárok na náhradu škody, který spočívá ve snížení jejich majetkového stavu o hodnotu zvířat, která jim byla nezákonně odebrána. Bylo přitom zjištěno (skutkový stav věci není dovoláním napaden a nepodléhá dovolacímu přezkumu), že obě rozhodnutí M. ú. v B. z 13. 7. 1993 a 20. 7. 1993, na základě nichž byla z obydlí žalobců odebrána týraná zvířata, byla O. ú. v B. dne 19. 11. 1993 zrušena pro nesoulad se správním řádem s tím, že o odebrání zvířat měla rozhodnout obec B., nikoli M. ú. v B.; o odebrání psů žalobcům pak bylo dne 17. 11. 1993 rozhodnuto O. ú. B. Lze tedy dovodit, že v příčinné souvislosti s nezákonným rozhodnutím orgánu státu (M. ú. v B. ze dne 13. 7. 1993, č. j. ŽP 464/93-67/M1) se snížil majetkový stav žalobců o hodnotu odebraných zvířat (celkem 57 psů, z nichž však jen někteří byli ve vlastnictví žalobců, zbylí byli nedlouho předtím dočasně svěřeni do jejich péče; otázka vlastnictví těchto psů, byť zůstala v řízení nevyřešena, není vzhledem k vymezení rozsahu dovolání pro posouzení věci dovolacím soudem podstatná). Takové snížení majetkového stavu lze ovšem za škodu existující ke dni rozhodování soudu považovat pouze tehdy, jestliže k odebrání psů nemělo vůbec dojít, tj. jestliže k takovému kroku ze strany státního orgánu působícího na úseku ochrany zvířat proti týrání nebyl zákonný důvod. Jinými slovy řečeno, za situace, kdy odebrání zvířat bylo provedeno na základě rozhodnutí, které bylo pro nezákonnost zrušeno, avšak později vydané rozhodnutí (pro nezákonnost nezrušené) obsahovalo tentýž výrok, nepředstavuje hodnota odebraných zvířat škodu, která by byla v příčinné souvislosti s nezákonným rozhodnutím, neboť žalobcům byli psi důvodně a zákonně odebráni na základě rozhodnutí pozdějšího, které pro nezákonnost změněno ani zrušeno nebylo. Ke vzniku případné škody (majetkové újmy) na straně žalobců proto nemohlo dojít.
Odvolací soud tudíž správně dovodil, že předpoklady odpovědnosti státu za škodu uvedené v §4 zákona č. 58/1969 Sb. nebyly v daném případě splněny. Dovolateli uplatněný dovolací důvod tak není naplněn a rozsudek odvolacího soudu je z pohledu výhrad vyslovených v dovolání správný; Nejvyšší soud proto dovolání žalobců podle ustanovení §243b odst. 2, část věty před středníkem, o.s.ř. jako nedůvodné zamítl.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5 věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 věty první a §142 odst. 1 o.s.ř., neboť žalobci s ohledem na výsledek dovolacího řízení nemají na náhradu nákladů dovolacího řízení právo a žalované v tomto řízení žádné náklady nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 19. března 2009
JUDr. Petr Vojtek, v. r.
předseda senátu