ECLI:CZ:NSS:2010:3.ANS.7.2010:107
sp. zn. 3 Ans 7/2010 - 107
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce: Ing. B. F.,
zastoupeného JUDr. Tamarou Vránovou, advokátkou se sídlem nám. T. G. Masaryka 11,
Prostějov, proti žalovanému: Městský úřad Prostějov, se sídlem Školní 4, Prostějov, o žalobě na
ochranu proti nečinnosti, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v
Brně ze dne 23. 9. 2009, č. j. 57 Ca 28/2008 – 71,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 23. 9. 2009, č. j. 57 Ca 28/2008 – 71
se zrušuje .
II. Žaloba ze dne 27. 4. 2008 na ochranu proti nečinnosti žalovaného se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě.
IV. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
V. Ustanovené zástupkyni žalobce JUDr. Tamaře Vránové, advokátce, se u r č u j e
odměna za zastupování v řízení o kasační stížnosti ve výši 1920 Kč. Odměna
bude ustanovené zástupkyni vyplacena do 60 dnů od právní moci rozsudku z účtu
Nejvyššího správního soudu.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností žalobce (dále jen „stěžovatel“) brojil proti rozsudku
Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) ze dne 23. 9. 2009, č. j. 57 Ca 28/2008 – 71
(dále jen „napadený rozsudek“), kterým krajský soud zamítl žalobu stěžovatele na nečinnost
žalovaného a uložil mu povinnost k náhradě nákladů řízení žalovaného ve výši 510 Kč.
V žalobě stěžovatel tvrdil, že mu byla rozhodnutím žalovaného ze dne 18. 8. 1999,
č. j. 4984/99 přiznána dávka sociální péče – doplatek do životního minima formou opakovaného
peněžitého příspěvku. Stěžovatel tvrdil, že nárok na tuto sociální dávku mu dosud trvá. Žalovaný
měl posoudit nárok stěžovatele na dávky systému pomoci v hmotné nouzi a její výši nejpozději
od 30. 4. 2007 v souladu s novým zákonem č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění
pozdějších předpisů, což ale neučinil. Stěžovatel podle svých slov vyzval žalovaného i odvolací
orgán k nápravě, a to zejména podáním ze dne 28. 1. 2008. Tímto postupem měl žalovaný porušit
jak Ústavu, tak i Listinu základních práv a svobod. Z těchto důvodů stěžovatel navrhl,
aby byla žalovanému uložena povinnost vydat ve věci nároku na dávky pomoci v hmotné nouzi.
Krajský soud o žalobě rozhodl prvotním usnesením ze dne 16. 9. 2008,
č. j. 57 Ca 28/2008 – 15, jímž žalobu odmítl z důvodu překážky litispendence (stěžovatel podal
stejnou žalobu i ke Krajskému soudu v Ostravě). Ke kasační stížnosti stěžovatele bylo prvotní
usnesení krajského soudu zrušeno Nejvyšším správním soudem a vráceno k dalšímu řízení
rozsudkem ze dne 25. 5. 2009, č. j. 4 Ans 2/2009 – 39, protože pro odmítnutí žaloby nebyly
splněny podmínky, neboť nárok uplatněný stěžovatelem u Krajského soudu v Ostravě se lišil
od nároku uplatněného u krajského soudu. V odůvodnění tohoto rozsudku byl krajský soud
zavázán pokračovat v žalobním řízení.
Krajský soud o žalobě rozhodl opětovně napadeným rozsudkem, kterým žalobu zamítl
a uložil stěžovateli povinnost uhradit žalovanému náklady řízení ve výši 510 Kč.
V jeho odůvodnění shrnul obsah podání účastníků i průběh jednání ve věci. Dále vyložil
ustanovení §79 odst. 1 a 2 s. ř. s. a uvedl, že zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů, upravuje v ustanovení §80 ochranu před nečinností. Tu může nadřízený
správní orgán učinit i v případě, kdy je z okolností zjevné, že věcně a místně příslušný orgán
nedodrží lhůtu stanovenou pro vydání rozhodnutí o žádosti nebo zahájit řízení z moci úřední
anebo v řízení řádně pokračovat. Po uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí může žádost
o uplatnění opatření proti nečinnosti podat sám účastník. Stěžovatel se sice obracel dne
28. 1. 2008 na Krajský úřad Olomouckého kraje, odbor sociálních věcí, avšak jeho žádost
se týkala informací a případně i sociálního poradenství a poučení. Stěžovatel se však neobracel
na nadřízený orgán žalovaného se žádostí o uplatnění opatření proti nečinnosti, neboť nic
takového z jeho podání ze dne 28. 1. 2008 nevyplývá. Krajský soud dále citoval rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 9. 2009, č. j. 9 Ans 4/2009 – 96, podle něhož platí,
že účastník řízení může využít soudní ochrany proti nečinnosti pouze za podmínky,
že bezvýsledně vyčerpá příslušné prostředky k ochraně proti nečinnosti vyplývající z procesních
předpisů platných pro řízení u správního orgánu. Proto je třeba vycházet z ustanovení §80
odst. 3 správního řádu, které poskytuje účastníku řízení právo uplatnit po uplynutí lhůt
pro vydání rozhodnutí (dle žalobce v jeho případě do 30. 4. 2007) žádost o opatření
proti nečinnosti u nadřízeného správního orgánu, což má zcela zásadní význam pro posouzení
toho, zda došlo k naplnění podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků na ochranu
proti nečinnosti. Tato podmínka v podstatě reflektuje zásadu subsidiární povahy správního
soudnictví, jež je v obecné rovině zakotvena v ustanovení §5 s. ř. s., podle kterého
se lze ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání opravných
prostředků, nestanoví-li soudní řád správní nebo zvláštní zákon jinak. To znamená, že účastník
správního řízení musí zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv,
které má ve své procesní dispozici a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní
ochrany. Soudní přezkum správních rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek
ochrany subjektivních veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř
veřejné správy. Na podporu svého právního názoru krajský soud odkázal na rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 10. 2007, č. j. 7 Ans 1/2007 – 100 a ze dne 13. 8. 2009,
č. j. 9 Ans 8/2009 – 149. Na základě uvedených důvodů krajský soud žalobu zamítl. K výroku
o náhradě nákladů řízení krajský soud uvedl, že žalobce neměl ve věci úspěch, naproti
tomu žalovaný byl ve věci úspěšný a jelikož požadoval náhradu nákladů ve výši jízdného veřejnou
dopravou z Olomouce do Brna a zpět a stravné po 65 Kč, soud zavázal stěžovatele,
aby tyto náklady žalovanému uhradil.
V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že brojí proti napadenému rozsudku v plném rozsahu
z důvodu nesprávného posouzení právní otázky v předcházejícím řízení (§103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.). Konkrétně stěžovatel namítl, že podle §80 odst. 1 správního řádu učiní nadřízený správní
orgán z moci úřední opatření proti nečinnosti, jakmile se dozví o tom, že správní orgán
rozhodnutí nevydal v zákonné lhůtě. Z podání stěžovatele ze dne 28. 1. 2008, které krajský soud
citoval v odůvodnění svého rozsudku, vyplývá, se odvolací orgán o nečinnosti žalovaného
prokazatelně dozvěděl. Stěžovatel v něm výslovně uvedl, že s ním nebylo žádné řízení zahájeno.
Již tímto byla naplněna dikce tohoto ustanovení správního řádu, a proto bylo povinností
nadřízeného správního orgánu konat. Stěžovatel má za to, že tímto bezvýsledně vyčerpal
prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně.
Navíc stěžovatel podotkl, že ustanovení §80 odst. 3 správního řádu stěžovateli neukládá
povinnost k podání žádosti o vydání opatření proti nečinnosti. Žádný soud v právním státu
není oprávněn svévolným výkladem měnit význam zákona do té míry, aby stanovoval povinnost
zákonem přímo neuloženou. Dále stěžovatel považoval za procesní pochybení, že na straně
žalovaného jednal sám Městský úřad v Prostějově, a nikoliv žalovaný odbor sociálních věcí,
jak tomu správně mělo být. Stěžovatel rovněž namítl nezákonnost výroku o uložení povinnosti
k náhradě nákladů řízení a uvedl, že podle jeho názoru došlo k aplikaci nesprávného zákonného
ustanovení, protože podle §60 odst. 2 s. ř. s. neplatí ustanovení soudem aplikovaného §60
odst. 1 s. ř. s. v případě, že by mělo být právo přiznáno orgánu sociální péče. K samotnému
výkladu ustanovení §81 odst. 3 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, stěžovatel
poznamenal, že jednou z podmínek nároku na doplatek na bydlení je právě získání nároku
na příspěvek na živobytí, který je mu účelově odpírán. Na základě uvedených důvodů navrhl
zrušení napadeného rozsudku a požádal o přiznání náhrady nákladů řízení o kasační stížnosti.
Zároveň požádal o ustanovení zástupce z řad advokátů.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný uvedl, že podle jeho názoru se krajský soud
v řízení, které předcházelo vydání napadeného rozsudku vypořádal se všemi právními názory
vyslovenými Nejvyšším správním soudem v jeho prvotním rozsudku ve věci ze dne 25. 5. 2009,
č. j. 4 Ans 2/2009 – 39. Dle názoru žalovaného je podání žalobce zmatečné, protože žalobce
nepochopil při celém soudním řízení, kdy může prvoinstanční orgán jednat, a to jak na žádost,
tak ex offo o dávkách pomoci v hmotné nouzi. Ohledně námitky procesní nezpůsobilosti
žalovaného odkázal žalovaný na ustanovení §33 s. ř. s. Podle jeho názoru je kasační stížnost
nepřípustná dle ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., a proto navrhl, aby kasační stížnost
byla zamítnuta.
Ze soudního a správních spisů žalovaného Nejvyšší správní soud zjistil následující
relevantní skutečnosti:
Ze správního spisu sp. zn. VD/Nez/152/2000 Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovateli
byla rozhodnutím žalovaného ze dne 28. 7. 2005, č. j. 5801/2000/13 stěžovateli odňata dávka
sociální péče vyplácená v měsíční výši 3050 Kč. Důvodem pro odnětí dávky bylo to, že stěžovatel
v řízení neosvědčil rozhodné skutečnosti. Žalovaný ve správním řízení zjistil, že stěžovatel
je vlastníkem několika nemovitostí v kat. území Hruškové Dvory, které stěžovatel získal z titulu
dědictví. Z toho důvodu nebylo možno stěžovatele považovat za sociálně potřebného,
jelikož dle §3 odst. 2 zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, ve znění pozdějších
předpisů byly jeho celkové sociální a majetkové poměry takové, že mohly plně zaručit dostatečné
zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb a toto zajištění vlastním přičiněním
lze po občanovi spravedlivě žádat. Toto rozhodnutí bylo dle dodejky uloženo tři dny na poště
a poté bylo vráceno zpět žalovanému.
Ze správního spisu sp. zn. OSV 1 255/2008 bylo zjištěno, že stěžovatel podáním ze dne
10. 12. 2007 doložil některé podklady a konstatoval, že trvá jeho nárok na dávku sociální péče
od roku 1999. Dále namítl podjatost všem úřednicím, které s ním jednaly dne 7. 9. 2005,
a vedoucímu odboru sociálních věcí žalovaného Mgr. J. S. Dalším podáním ze dne 21. 12. 2007
velmi obdobného obsahu dále doložil doklady o snaze získat zaměstnání za měsíc prosinec 2007,
dále náklady na topení, pohonných hmot a konečně potvrzení o vedení v evidenci uchazečů o
zaměstnání od 1. 10. 1998.
Na tato podání žalovaný stěžovateli reagoval vyjádřením ze dne 4. 1. 2008,
sp. zn. OSV1 255/2008, č. j. PVMU 1438/2008, v němž mu sdělil, že v současné době
s ním není vedeno žádné správní řízení a stěžovatel tedy nemá povinnost takové doklady
žalovanému předkládat. Opětovně stěžovateli sdělil, že výplata dávek sociální péče
mu byla ukončena citovaným rozhodnutím žalovaného ze dne 28. 7. 2005. Dále stěžovatele
poučil o nové právní úpravě dávek pomoci v hmotné nouzi účinné od 1. 1. 2007 a doporučil mu,
aby se osobně dostavil a eventuálně podal žádost o dávku pomoci v hmotné nouzi. Stran námitek
podjatosti vznesených stěžovatelem žalovaný uvedl, že pokud nevede žádné správní řízení,
považuje uvedené námitky za neopodstatněné. Ve zbytku svého vyjádření žalovaný vysvětlil
stěžovateli institut společně posuzovaných osob, a dále okolností odnětí dávky sociální péče
od 1. 7. 2005. Závěrem žalovaný sdělil, že v posouzení sociální situace stěžovatele mu brání
jeho nečinnost v podání žádosti o dávku pomoci v hmotné nouzi, jakož i doložení souvisejících
podkladů, k čemuž byl stěžovatel několikrát vyzván.
Dne 29. 1. 2008 bylo Krajskému úřadu Olomouckého kraje, odboru sociálních věcí
doručeno stěžovatelovo podání ze dne 28. 1. 2008 označené jako „Žádost o informace
a případně i sociální poradenství a poučení“. V tomto podání stěžovatel uvedl, že několikrát
doložil mj. i změny v nákladech na domácnost do spisu vedeného naposledy
pod č. j. 5801/2000 [původně pod č. j. 4984/99(1)], neboť jeho sociální situace se zatím bohužel
nezlepšila, a požádal i žalovaného o písemné vyjádření. Žádné správní řízení s ním však zahájeno
nebylo. Stěžovatel zároveň položil krajskému úřadu několik otázek. Otázal se, proč mu správní
orgán (žalovaný) doporučuje, aby se dostavil na tento odbor a dal správnímu orgánu možnost
posoudit jeho současnou sociální situaci, zatímco podle jeho tvrzení tentýž správní orgán
nepotřeboval jeho přítomnost k tomu, aby výplatu dávky zastavil. Dále stěžovatele zajímalo,
z jakého důvodu je jeho osobní účast nutná. Dále chtěl stěžovatel vědět, proč si úřednice odboru
sociálních věcí žalovaného zvou své mužské rodinné příslušníky či jiné přátele a známé,
aby napadali, uráželi a ponižovali jejich vybrané klienty během úředního jednání, a zároveň
položil dotaz, zda v tomto ohledu úřednice jednaly podle pokynů krajského úřadu.
Dále stěžovatel požádal o vysvětlení pojmu „společně uhrazují náklady na své potřeby.“ Kromě
toho chtěl vědět, jaké informace a jaké pokyny či písemné podklady krajský úřad poskytl
prvoinstančnímu správnímu orgánu v měsících květnu, červnu a červenci 2005 k tomu,
aby mu byla zastavena výplata sociálních dávek právě v době, kdy se stěžovatel připravoval
na jednání u krajského soudu proti krajskému úřadu. K tvrzením žalovaného, že se stěžovatel
nedostavil na výzvu a k podkladům se nevyjádřil písemnou formou, stěžovatel uvedl, že mu není
známo, co měl zavinit či doložit, přičemž dále uvedl, že o žádných podkladech nevěděl včas.
V závěru svého podání vznesl dotaz, zda je krajskému úřadu známo, že od srpna 2005,
kdy mu byla nezákonně zastavena výplata sociálních dávek – doplatku do životního minima,
s ním nebylo vedeno žádné správní řízení odborem sociálních věcí žalovaného, a zda tento
postup krajský úřad považuje za správný. Nakonec požádal o sdělení, zda s ním není „zákeřným
způsobem“ vedeno za jeho zády nějaké správní řízení samotným krajským úřadem. Požádal
o písemné vyjádření nejdéle v zákonné lhůtě.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti,
přičemž zjistil, že je podána osobou oprávněnou. Nejvyšší správní soud se dále zabýval
přípustností opakované kasační stížnosti stěžovatele v posuzované věci. Jelikož žaloba stěžovatele
byla předchozím usnesením krajského soudu odmítnuta z procesního důvodů, nelze v této situaci
použít §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., které zajišťuje, aby se Nejvyšší správní soud nemusel znovu
zabývat věcí, u které již jedenkrát vyslovil svůj právní názor na výklad hmotného práva
(viz k tomu usnesení zdejšího soudu ze dne 10. 6. 2008, č. j. 2 Afs 26/2008 - 119, přístupné
na www.nssoud.cz). Tak tomu v posuzované věci není, a proto je kasační stížnost přípustná.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu i řízení,
jež jeho vydání předcházelo, v souladu s §109 odst. 2 a 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“), a vázán důvody uplatněnými v kasační stížnosti dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná, i když z jiných důvodů, než které stěžovatel namítal v kasační
stížnosti.
Pro právní posouzení věci, jehož nesprávnost stěžovatel v kasační stížnosti namítá (§103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.), je nutno vyložit příslušná ustanovení správního řádu a soudního řádu
správního upravující nečinnost správního orgánu a žalobu proti nečinnosti ve světle judikatury
Nejvyššího správního soudu.
Ustanovení §80 odst. 1 správního řádu stanoví, že nevydá-li správní orgán rozhodnutí
ve věci v zákonné lhůtě, nadřízený správní orgán učiní z moci úřední opatření proti nečinnosti,
jakmile se o tom dozví. Podle §80 odst. 3 správního řádu platí, že opatření proti nečinnosti
může nadřízený správní orgán učinit i v případě, kdy je z okolností zjevné, že věcně a místně
příslušný správní orgán nedodrží lhůtu stanovenou pro vydání rozhodnutí o žádosti nebo zahájit
řízení z moci úřední anebo v řízení řádně pokračovat. Po uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí
může žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti podat účastník. Správní řád tedy spojuje
institut nečinnosti s takovou procesní situací, v níž správní orgán má povinnost vydat rozhodnutí
(resp. jiný úkon), zahájit řízení z moci úřední anebo pokračovat v řízení, a to ve lhůtách
stanovených zvláštními zákony, příp. samotným správním řádem. Řízení o žalobě na ochranu
proti nečinnosti, které navazuje na procesní ochranu poskytovanou správním řádem, je upraveno
v ustanovení §79 - §81 s. ř. s. Ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. platí, že „ten, kdo bezvýsledně vyčerpal
prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti
správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci
samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno
rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek“.
Tvrzená nečinnost žalovaného měla dle názoru stěžovatele spočívat v tom, že žalovaný
nevydal rozhodnutí o dávce pomoci v hmotné nouzi, ačkoliv mu stěžovatel předložil některé
podklady osvědčující jeho nepříznivou sociální situaci a opakovaně požadoval přiznání „sociální
dávky“. Zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů,
upravuje jak samotné podmínky přiznávání a vyplácení dávek pomoci v hmotné nouzi (příspěvku
na živobytí, doplatku na bydlení a mimořádné okamžité pomoci), tak i speciální ustanovení
pro řízení o těchto dávkách. Podle ustanovení §69 tohoto zákona se řízení o přiznání dávky
se zahajuje na základě písemné žádosti osoby, není-li dále stanoveno jinak (§70), podané příslušnému orgánu
pomoci v hmotné nouzi na tiskopisu předepsaném ministerstvem. V ustanovení §70 téhož zákona je řešeno
zastoupení nezletilých osob svěřených do péče jiné fyzické osoby anebo zařízení pro péči o děti
nebo mládež, které se posuzované věci netýká. Ustanovení §72 téhož zákona pak upravuje
náležitosti žádosti a přílohy, které je třeba přiložit k žádostem o jednotlivý typ dávky.
Podle přechodného ustanovení §81 odst. 3 téhož zákona platilo, že pokud byla dávka sociální péče
pravomocně přiznána přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona a nárok na ni k tomuto dni trvá, příslušný
orgán pomoci v hmotné nouzi, na nějž působnost podle tohoto zákona přešla, posoudí nárok na příspěvek
na živobytí a jeho výši nejpozději do 30. dubna 2007, přičemž nárok na výplatu dávky sociální péče po tuto dobu
nezaniká, pokud trvají podmínky stanovené podle právních předpisů účinných ke dni 31. prosince 2006.
Z výkladu těchto ustanovení vyplývá, že řízení o přiznání dávky pomoci v hmotné nouzi obecně
nelze zahájit ex offo, tedy z vlastního podnětu orgánu pomoci v hmotné nouzi. Naopak, zákon
stanoví zvláštní náležitosti žádosti o konkrétní typ dávky, pro něž je určen speciální tiskopis
Ministerstva práce a sociálních věcí ČR. Odvolává-li se stěžovatel na citované přechodné
ustanovení, z něhož zřejmě dovodil, že žalovaný byl po nabytí účinnosti nové právní úpravy
dávek pomoci v hmotné nouzi povinen v zákonem stanovené lhůtě, pak je zapotřebí zkoumat,
zda stěžovateli svědčil ke dni 1. 1. 2007 nárok na dávku sociální péče pravomocně přiznanou
před tímto dnem.
K tomu Nejvyšší správní soud z předložených správních spisů zjistil, že od 1. 7. 2005,
kdy stěžovateli byla odňata opakovaná dávka sociální péče – doplatek do životního minima
podle ustanovení §4 zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, účinného do 31. 12. 2006,
stěžovateli znovu nevznikl nárok na výplatu dávky sociální potřebnosti (do 31. 12. 2006),
ani příspěvku na živobytí či doplatku na bydlení podle zákona o pomoci v hmotné nouzi
(od 1. 1. 2007). Rozhodnutí o odnětí dávky sociální péče vydané žalovaným dne 28. 7. 2005,
č. j. 5801/2000/13 bylo stěžovateli doručeno na základě fikce spojené s marným uplynutím
třídenní úložní doby (§24 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu, účinného
do 31. 12. 2005). Dle doložky nabylo toto rozhodnutí právní moci dne 24. 8. 2005. Jak je ze spisu
patrné, stěžovatel proti tomuto rozhodnutí brojil až dne 7. 9. 2005, a to žádostí o povolení
obnovy řízení, ta však byla žalovaným zamítnuta rozhodnutím ze dne 29. 11. 2005,
č. j. 5801/2000. Proti tomuto rozhodnutí se stěžovatel odvolal, avšak krajský úřad odvolání
zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Nejvyšší správní soud tedy dovozuje, že nárok na výplatu
dávky sociální péče, na který se stěžovatel odvolává, zanikl s právní mocí rozhodnutí žalovaného
o odnětí dávky ze dne 28. 7. 2005, tj. dne 24. 8. 2005. Dále ze správních spisů nevyplývá,
že by stěžovatel podal žádost o dávku pomoci v hmotné nouzi v podobě, v jaké to předvídá
zákon o pomoci v hmotné nouzi v citovaných ustanoveních §69 a §72, ačkoliv ho o tom
žalovaný opakovaně poučil a vyzval ho k podání takovéto žádosti. Stejně tak je ze spisu zřejmé,
že žalovaný stěžovateli osvětlil novou právní úpravu poskytování dávek v hmotné nouzi.
Samotné doložení některých podkladů potřebných pro posouzení nároku na dávku
nelze ztotožňovat s podáním žádosti jako kvalifikovaného projevu vůle, jímž se zahajuje správní
řízení o přiznání dávky. Z toho Nejvyšší správní soud dovodil, že žalovaný nebyl povinen zahájit
řízení, neboť stěžovatel nepodal žádost o dávku, a toto řízení nemohlo být zahájeno z úřední
povinnosti. Následkem toho žalovaný nemohl ani vydat kýžené rozhodnutí o dávce pomoci
v hmotné nouzi, kterého se stěžovatel dožaduje s poukazem na přechodné ustanovení §81
odst. 3 zákona č. 111/2006 Sb.
K tomu Nejvyšší správní soud dále uvádí, že stěžovatel se mýlí ve svém výkladu
ustanovení §80 odst. 3 správního řádu, pokud se domnívá, že toto ustanovení neukládá
stěžovateli, aby využil této možnosti dosáhnout nápravy, pokud má za to, že v jeho věci nastala
nečinnost správního orgánu. Se stěžovatelem lze souhlasit potud, že dikce ustanovení §80 odst. 3
správního řádu konstruuje oprávnění účastníka, nikoliv povinnost, využít žádosti o opatření
proti nečinnosti. Stejně jako v případě jiných klasických opravných prostředků, které zákon
svěřuje do dispozice účastníka, i v tomto případě je na jeho uvážení, zda po uplynutí zákonných
lhůt požádá nadřízený správní orgán o přijetí tohoto opatření. Samotný správní řád nestanoví
účastníku žádný negativní důsledek pro případ, že svého oprávnění nevyužije. Tyto negativní
důsledky ovšem nastanou tehdy, domáhá-li se účastník soudní ochrany proti nečinnosti
v žalobním řízení podle ustanovení §79 a násl. s. ř. s. Pro toto řízení platí – stejně
jako pro jiná řízení ve správním soudnictví – zásada subsidiarity vyjádřené v ustanovení §5 s. ř. s.,
tedy podmínky vyčerpání řádných opravných prostředků, kterou přímo ustanovení §79 odst. 1
s. ř. s. konkretizuje ve svém návětí jako „prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního
orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu“. Žádost o přijetí opatření proti nečinnosti
je jedním z takových opravných prostředků, které zvláštní zákon (tzn. správní řád) připouští.
Tato povinnost tedy není – jak se stěžovatel mylně domnívá – stanovena pouze soudní
judikaturou, ale je stanovena ze zákona (viz k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 10. 2007, sp. zn. 7 Ans 1/2007 – 100, přístupný na www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud
tedy úplně souhlasí s právním názorem krajského soudu opřeným o citovanou relevantní
judikaturu Nejvyššího správního soudu, že pokud stěžovatel nevyužil žádosti na ochranu
proti nečinnosti, nesplnil podmínku vyčerpání všech řádných opravných prostředků ve správním
řízení. K tomu Nejvyšší správní soud považuje za nutné podotknout, že povinnost
„bezvýsledného vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti“ je podmínkou aktivní
legitimace účastníka správního řízení k podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je třeba posoudit splnění
této podmínky jako nutnou podmínku řízení ve smyslu ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
(viz k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2007,
č. j. 2 Ans 4/2007 - 48, přístupný na www.nssoud.cz).
Stran stěžovatelova tvrzení, že se odvolací orgán (tzn. krajský úřad) dozvěděl o nečinnosti
žalovaného z jeho podání ze dne 28. 1. 2008 a na základě toho měl přijmout opatření
proti nečinnosti, Nejvyšší správní soud konstatuje, že z obsahu tohoto podání (§37 odst. 1
správního řádu) nelze dovodit, že by jeho smyslem bylo podání žádosti na ochranu
proti nečinnosti. Stěžovatel v tomto podání výslovně požádal o objasnění určitých právních
otázek stran poskytování dávek pomoci v hmotné nouzi, a částečně rovněž požádal o objasnění
skutkových otázek předchozích jednání se žalovaným. Ze závěrečného vyjádření stěžovatele
uvedeného v tomto podání, že požaduje „písemné vyjádření nejdéle v zákonné lhůtě“, by snad
bylo možno dovodit, že stěžovatel měl na mysli podání určitého podnětu, k jehož vyřízení
správní řád stanovuje lhůtu 30 dnů (§42 správního řádu). Toto podání tedy nelze považovat
ani za žádost o přijetí opatření proti nečinnosti, ani za podnět k jeho provedení ex offo.
Kasační námitky proti posouzení věci samé (tzn. meritorní části výroku napadeného
rozsudku) tedy nejsou důvodné. Krajský soud totiž věc po právní stránce posoudil správně,
když vycházel z relevantní judikatury Nejvyššího správního soudu. Jeho procesní postup ve věci
ovšem nelze označit za správný, neboť pokud stěžovatel při podání žaloby nesplnil všechny
podmínky pro meritorní projednání stanovené v §79 odst. 1 s. ř. s., konkrétně podmínku
vyčerpání žádosti o přijetí opatření proti nečinnosti, pak bylo na místě žalobu odmítnout
ve smyslu ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nikoliv zamítnout. Jakkoliv tedy byla
argumentace krajského soudu věcně správná, neměl krajský soud stěžovatelovu žalobu vůbec
připustit k meritornímu přezkumu.
Dále se Nejvyšší správní soud zabýval i námitkou směřující proti výroku o náhradě
nákladů řízení. Přitom vzal v potaz aktuální sjednocení judikatury stran přípustnosti kasační
stížnosti proti výroku o náhradě nákladů řízení usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 1. 6. 2010, č. j. 7 Afs 1/2007 - 113, přístupné na www.nssoud.cz,
v němž Nejvyšší správní soud dovodil, že kasační stížnost proti výroku o náhradě nákladů řízení
je nepřípustná jen tehdy, není-li napaden výrok rozhodnutí o věci samé. Jelikož v posuzované
věci stěžovatel většinou svých námitek brojil proti výroku o věci samé, je přípustná i jeho námitka
proti výroku o náhradě nákladů řízení.
Krajský soud aplikoval ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s. a přiznal žalovanému náhradu
nákladů řízení ve výši 510 Kč (cestovné + stravné pro pracovníka žalovaného), jelikož podle jeho
názoru měl právo na náhradu nákladů řízení vůči neúspěšnému stěžovateli. Podle ustanovení §60
odst. 2 s. ř. s. ovšem platí, že „ustanovení odstavce 1 neplatí, mělo-li by být právo přiznáno správnímu orgánu
ve věcech důchodového pojištění, důchodového zabezpečení, úrazového pojištění, nemocenského pojištění pomoci
v hmotné nouzi a sociální péče“. Ustanovení o náhradě nákladů řízení je ustanovením charakteru
lex generalis pro všechna řízení upravená v s. ř. s., nikoliv jen pro řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu. Proto, i když v posuzované věci jde o řízení o ochraně proti nečinnosti,
a nikoliv o řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, je třeba vycházet z toho,
že žalovaný je pro účely posouzení nároku na náhradu nákladů řízení v pozici orgánu pomoci
v hmotné nouzi, resp. sociální péče ve znění dikce ustanovení §60 odst. 2 s. ř. s., a jedná se o věc
pomoci v hmotné nouzi, neboť stěžovatel požaduje přiznání dávky. Na tom nic nemění
ani skutečnost, že za žalovaného v řízení jednali pracovníci jiného odboru, než do jehož funkční
příslušnosti náleží kompetence orgánu pomoci v hmotné nouzi, neboť z hlediska zákonné úpravy
je orgánem pomoci v hmotné nouzi pověřený obecní úřad (§6 zákona o pomoci v hmotné
nouzi). Věcná příslušnost v těchto věcech tedy náleží Městskému úřadu Prostějov
jako pověřenému obecnímu úřadu, příslušnost konkrétního odboru tohoto úřadu je otázkou
příslušnosti funkční. I když byl tedy žalovaný ve věci úspěšný, nelze mu přiznat právo na náhradu
nákladů řízení v souladu s ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s., jak to učinil krajský soud,
neboť to citovaný §60 odst. 2 explicitně vylučuje. Výrok napadeného rozsudku týkající
se náhrady nákladů řízení je tedy založen na nesprávné aplikaci právních norem a je nezákonný.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost
jako důvodnou a zrušil napadený rozsudek z důvodu jeho nezákonnosti (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Jelikož je v takovém případě Nejvyšší správní soud povinen žalobu odmítnout namísto krajského
soudu a řízení před krajským soudem již pokračovat nebude, rozhodl Nejvyšší správní soud
zároveň o nákladech řízení, které předcházely rozhodnutí krajského soudu (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 3 s. ř. s., podle něhož žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno nebo žaloba
odmítnuta.
Jelikož se tímto rozsudkem řízení končí, rozhodl Nejvyšší správní soud i o náhradě
nákladů řízení o předmětné kasační stížnosti. Stěžovatel neměl ve věci samé úspěch,
a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení, které mu vznikly. Žalovanému správnímu orgánu,
který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení, nelze náhradu nákladů řízení v souladu
s ustanovením §60 odst. 2 s. ř. s. přiznat.
Nejvyšší správní soud dále rozhodl o odměně ustanovené zástupkyně stěžovatele
JUDr. Tamary Vránové, advokátky. Odměna byla určena za dva úkony právní služby po 500 Kč
(převzetí a příprava zastoupení a doplnění kasační stížnosti ze dne 3. 2. 2010) za použití §11
odst. 1 písm. b) a d) vyhl. č. 177/1996 Sb. ve znění pozdějších předpisů, ve spojení
s ustanovením §9 odst. 2 téže vyhlášky. Dále ustanovené zástupkyni přísluší náhrada hotových
výdajů podle §13 odst. 3 téže vyhlášky po 300 Kč za každý úkon. Nejvyšší správní soud zvýšil
stanovenou odměnu o částku DPH ve výši 20 % z přiznané odměny, neboť ustanovená
zástupkyně doložila osvědčení o registraci k placení DPH. Odměna ustanovené zástupkyni
stěžovatele tedy přísluší v celkové výši 1920 Kč a bude jí vyplacena do 60 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. listopadu 2010
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu