ECLI:CZ:NSS:2011:3.AS.3.2011:52
sp. zn. 3 As 3/2011 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: N. V. H.,
zastoupeného Mgr. Markem Čechovským, advokátem se sídlem Václavské nám. 21, Praha 1,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí
žalovaného č.j. CPUL-4321-22/ČJ-2010-0464PR, ev. č. ZS14264 ze dne 8. 6. 2010, o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 1. 9. 2010, č. j. 10 A 179/2010 –
16,
takto:
I. V řízení se pokračuje .
II. Kasační stížnost se zamítá .
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále též „stěžovatel“) domáhá zrušení shora
uvedeného usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti
nadepsanému rozhodnutí žalovaného – závaznému stanovisku k možnosti vycestování cizince
vydanému pro potřeby řízení o správním vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále „zákon č. 326/1999 Sb.“),
kterým bylo vysloveno, že vycestování žalobce do země státního občanství je možné. Soud
ve věci uvedl, že se jedná o závazné stanovisko k možnosti vycestování cizince podle §120a
zákona č. 326/1999 Sb., tak je i napadený akt označen předmětným zákonem, závazné stanovisko
nezasahuje s konečnou platností do hmotných práv cizince, neboť tak se děje až rozhodnutím
o správním vyhoštění. Soud může přezkoumat obsah závazného stanoviska, ale teprve až v rámci
řízení o žalobě proti rozhodnutí o správním vyhoštění. Napadené závazné stanovisko je úkonem
správního orgánu, jež není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále „s. ř. s.“). Podle §68 písm. e) s. ř. s. je žaloba nepřípustná také tehdy,
domáhá–li se přezkoumání rozhodnutí, jenž je z přezkoumání podle s. ř. s. vyloučeno.
Soud proto žalobu proti napadenému rozhodnutí žalovaného v souladu s ust. §46 odst. 1 s. ř. s.
odmítl jako nepřípustnou.
Stěžovatel v kasační stížnosti zejména namítá, že napadené závazné stanovisko podléhá
ustanovení §65 s. ř. s. a poukazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 474/2005 - 86, které dle jeho názoru dopadá i na nyní
projednávanou věc. Podle citovaného usnesení je závazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas
(či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle §44 zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, správním rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
a podléhá samostatnému přezkumu ve správním soudnictví. Aktivní žalobní legitimace v řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§65 a násl. s. ř. s.) bude dána vždy tehdy, pokud
s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho
právní sféry v žádném případě dojít nemohlo. Nejvyšší správní soud tedy podle stěžovatele
připouští výjimku ze soudního přezkumu závazných stanovisek, ovšem tato výjimka je podle
něj koncentrována pouze na stanoviska, která nejsou pro správní orgán závazná. Navíc je nutno
i tuto výjimku vykládat restriktivně. Analogicky poléhá podle stěžovatele soudnímu přezkumu
i závazné stanovisko vydané žalovaným v předmětné věci.
Dle stěžovatele je s přihlédnutím k usnesení rozšířeného senátu zřejmé, že soudnímu
přezkumu v korelaci s §65 a násl. s. ř. s. podléhá i závazné stanovisko k možnosti vycestování
cizince vydané žalovaným podle §179 zákona č. 326/1999 Sb. Tato skutečnost dále vyplývá
nejen z explicitního zákonného označení stanoviska jako „závazné“, ale i z dikce §179 zákona
č. 326/1999 Sb. a z konstantní aplikační praxe žalovaného. Pokud správní orgán vydá stanovisko,
že vycestování je možné, pak je tím nejen konstatováno, že vycestování je možné z hlediska
mezinárodněprávních závazků České republiky, ale zároveň i fakt, že toto stanovisko je z hlediska
§149 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále „zákon č. 500/2004 Sb.“) povinen správní
orgán respektovat a dovodit, že k zásahu do rodinného a soukromého života cizince z hlediska
mezinárodních závazků České republiky nedošlo. Závazné stanovisko je tak rozhodnutím,
jímž se razantně zasahuje do právní sféry cizince. Stěžovatel dále odkázal na závazná stanoviska
v případech jiných cizinců a navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení Městského soud v Praze
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry soudu. Dle §149 odst. 1
správního řádu není závazné stanovisko samostatným rozhodnutím ve správním řízení.
Stěžovatelem citované usnesení rozšířeného senátu se na projednávaný případ nevztahuje, neboť
se týká řízení podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Toto jednoznačně není
analogické s řízením o správním vyhoštění podle cizineckého zákona. Navíc u závazného
stanoviska k možnosti vycestování cizince nejde o rozhodnutí konečné a může být
přezkoumáváno jako podklad rozhodnutí o správním vyhoštění (§172 zákona č. 326/1999 Sb.).
Závěrem správní orgán podotkl, že otázka závazných stanovisek je aktuálně předmětem
posuzování rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (usnesení ze dne 17. 3. 2010,
č. j. 2 As 75/2009 - 101). Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl.
Poněvadž odpadla překážka řízení, pro níž bylo usnesením zdejšího soudu č. j. 3 As
3/2011 - 48 řízení přerušeno, neboť rozšířený senát v rozsudku ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As
75/2009 – 113 rozhodl o právní otázce, jenž stěžejní v projednávané věci, Nejvyšší správní soud
pokračoval v řízení o kasační stížnosti stěžovatele.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v rozsahu uplatněných stížních
bodů a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle §120a odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb. je policie v rámci rozhodování o správním
vyhoštění podle §119 a 120 povinna vyžádat si závazné stanovisko ministerstva, zda vycestování
cizince je možné (§179); to neplatí, rozhoduje-li policie o správním vyhoštění při vycestování
cizince na hraničním přechodu a cizinec výslovně uvede, že jeho vycestování je možné.
Odkaz u „závazného stanoviska“ směřuje na §149 zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu. Podle tohoto ustanovení je závazné stanovisko úkon učiněný správním orgánem na základě
zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný
pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného
stanoviska jsou dotčenými orgány. Správní orgán usnesením přeruší řízení, jestliže se dozvěděl,
že probíhá řízení, v němž má být vydáno závazné stanovisko. Jestliže bylo v průběhu řízení
o žádosti vydáno závazné stanovisko, které znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán
další dokazování a žádost zamítne. Jestliže odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska,
vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu
nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska. Tomuto správnímu
orgánu zasílá odvolání spolu s vyjádřením správního orgánu prvního stupně a s vyjádřením
účastníků. Po dobu vyřizování věci nadřízeným správním orgánem správního orgánu, který
je příslušný k vydání závazného stanoviska, lhůta podle §88 odst. 1 neběží. Nezákonné závazné
stanovisko lze zrušit nebo změnit v přezkumném řízení, k němuž je příslušný nadřízený správní
orgán správního orgánu, který vydal závazné stanovisko. Jestliže správní orgán při své úřední
činnosti zjistí, že jiný správní orgán vydal nezákonné závazné stanovisko, dá podnět správnímu
orgánu příslušnému k přezkumnému řízení a vyčká jeho rozhodnutí. Zrušení nebo změna
závazného stanoviska je v případě, že rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno,
již nabylo právní moci, důvodem obnovy řízení.
Otázka přezkumu závazných stanovisek podle §149 správního řádu byla předmětem
posouzení rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu. Ten ve svém rozsudku ze dne
23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, dospěl k závěru, že „[z]ávazná stanoviska vydaná dle §149
správního řádu z roku 2004 nejsou rozhodnutím ve smyslu §67 správního řádu ani §65 s. ř. s., neboť sama
o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti“. Soudní přezkum jejich
obsahu je tak „v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod umožněn až v rámci konečného
rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s“.
Rozšířený senát vyšel ze své dřívější judikatury a posoudil, zda jsou v případě závazného
stanoviska splněny základní materiální znaky rozhodnutí, tj. definice předmětu řízení a vymezení
subjektivních práv, která by byla takovým rozhodnutím dotčena. Ani jedno z uvedených hledisek
neshledal v případě závazného stanoviska podle §149 správního řádu naplněným.
Rozšířený senát nezpochybnil, že jistě existují závazná stanoviska, která mají objektivně
vymezený samostatný předmět řízení, závazné stanovisko podle §149 správního řádu ovšem
takovým stanoviskem není. Jedná se pouze o podklad pro konečné rozhodnutí. V případě
závazného stanoviska vydávaného podle §149 správního řádu nelze podle rozšířeného senátu
pomíjet skutečnost, že „pro vydání konečného rozhodnutí není z valné většiny zapotřebí získat jen jedno jediné
závazné stanovisko, ale celý soubor stanovisek, vyjádření atd., které vytvářejí z pohledu veřejného práva společně
reálné podmínky pro uskutečnění subjektivního cíle“. Příliš úzkým vymezením předmětu řízení by správní
orgán „fakticky přišel o možnost v rámci hlavního řízení jednotlivá stanoviska vzájemně koordinovat“.
Byť ve vztahu k závaznému stanovisku podle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny (o které v dané věci šlo) dále rozšířený senát konstatoval, že „tato závazná stanoviska nejsou
vydávána ve správním řízení a nejsou rozhodnutími (rozsudek NSS ze dne 22. 10. 2009, č. j. 9 As 21/2009 -
150)“. Také „nejsou vždy vydávána na žádost účastníka (typicky stavebníka) a žadatel o vydání závazného
stanoviska není pokaždé jeho přímým adresátem, na rozdíl od správního orgánu, pro jehož potřeby je závazné
stanovisko vydáváno“.
Rozšířený senát proto uzavřel, že „závazná stanoviska vydaná dle §149 správního řádu z roku
2004 nemají objektivně vymezený samostatný předmět řízení“. Jedná se o „podkladové úkony, které se vždy
vydávají v rámci jiného ,hlavního’ řízení“.
Také pokud jde o druhý materiální znak správního rozhodnutí, tj. dotčení subjektivních
práv účastníků řízení, dospěl rozšířený senát k negativnímu závěru.
V porovnání se závaznými stanovisky vydanými dle §67 správního řádu, která naplňují
definiční znak samostatně vymezeného předmětu řízení, v případě závazných stanovisek
vydaných dle §149 správního řádu je objektivně vymezený předmět řízení, v rámci kterého
se tato stanoviska vydávají, výrazně širší. „Toto vyplývá i z toho, že pro vydání konečného rozhodnutí
je obvykle zapotřebí větší počet závazných stanovisek a až jejich souhrn tvoří východisko pro rozhodování
správního orgánu. V takto vymezeném předmětu řízení není závazné stanovisko s to založit práva nebo
povinnosti, ta založí orgán veřejné správy až rozhodnutím konečným.“
Skutečnost, že dle §149 odst. 1 správního řádu je obsah závazného stanoviska závazný
pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, se pak podle rozšířeného senátu týká
„samotného procesu tvorby konečného rozhodnutí“. „Tato závaznost potvrzuje zakládání práv a povinností
vyplývajících ze závazného stanoviska a materializuje se v rozhodnutí konečném. Kdyby je závazné stanovisko
zakládalo přímo, nebylo by vydání rozhodnutí konečného zapotřebí. Procesní úprava uvedená v §149 odst. 3
správního řádu… je jen projevem zásady ekonomie řízení. Bylo by zbytečné pokračovat v jakémkoliv řízení,
pokud bylo v jeho průběhu zjištěno, že žádosti není možné vyhovět. Tuto zásadu správní řád z roku 2004
reflektuje i v ostatních řízeních (§51 odst. 3).“
Rozšířený senát tedy uzavřel, že závazné stanovisko vydané dle §149 správního řádu není
samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že je však
závazným podkladem konečného rozhodnutí, je soudní ochrana před jeho zprostředkovanými
dopady (účinky) umožněna v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve smyslu §75 odst. 2
s. ř. s.
Při úvaze, o jaký typ závazného stanoviska se jedná v projednávaném případě, vyšel
Nejvyšší správní soud jednak z právní úpravy, jednak ze samotného charakteru stanoviska
Oddělení azylové a migrační politiky MV ČR v řízení o správním vyhoštění.
Předně je třeba zdůraznit, že samotný zákon č. 326/1999 Sb. ve svém §120a odst. 1
u slovního spojení „závazné stanovisko“ výslovně odkazuje na §149 správního řádu, čímž zcela
jasně a jednoznačně určuje režim jeho vydávání. Podřazení předmětného stanoviska ustanovení
§149 správního řádu však podle Nejvyššího správního soudu vyplývá také z jeho materiální
povahy. Ono „jiné hlavní řízení“, v jehož rámci je závazné stanovisko žalovaného vydáváno,
je řízení o správním vyhoštění. Teprve rozhodnutím v tomto řízení může být cizinec dotčen
ve svých subjektivních právech; závazné stanovisko Oddělení azylové a migrační politiky MV ČR
je pouze jedním z podkladů, které si musí správní orgán pro své rozhodnutí opatřit.
O vydání závazného stanoviska k možnosti vycestování cizince se nevede samostatné
správní řízení, stanovisko není vydáváno na žádost účastníka řízení a cizinec není ani jeho
přímým adresátem. Neexistuje zde samostatný předmět řízení v podobě práv a povinností,
které by byly stanoviskem zakládány, měněny či rušeny (tj. o kterých by bylo stanoviskem
„rozhodováno“) a samotné závazné stanovisko tedy ještě žádným způsobem neingeruje
do cizincových subjektivních práv. Způsobilým zasáhnout do práv účastníka řízení je teprve
případné rozhodnutí o správním vyhoštění.
Jak vyplývá z výše uvedeného, veškeré teze vyslovené rozšířeným senátem ve věci
sp. zn. 2 As 75/2009 jsou plně aplikovatelné i na projednávanou věc, a důvody kasační stížnosti
tudíž nejsou opodstatněné. Usnesení Městského soudu v Praze tedy netrpí tvrzenou vadou podle
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., a Nejvyšší správní soud proto zamítl kasační stížnost podle §110
odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaný měl v řízení před Nejvyšším
správním soudem plný úspěch, nevznikly mu však náklady řízení o kasační stížnosti přesahující
rámec jeho běžné úřední činnosti. Soud mu proto právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal
(§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. října 2011
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu