ECLI:CZ:US:2013:3.US.2452.11.1
sp. zn. III. ÚS 2452/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Nykodýma, soudce Stanislava Balíka a soudkyně zpravodajky Dagmar Lastovecké ve věci ústavní stížnosti Ing. Ludmily Klimové, zastoupené Mgr. Evou Kantoříkovou, advokátkou se sídlem Šumavská 519/35, Brno, proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení č. j. X ze dne 13. 6. 2011, proti oznámení České správy sociálního zabezpečení o přiznání náhrady důchodu ze dne 13. 4. 2011 a proti postupu České správy sociálního zabezpečení takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností, která splňuje formální náležitosti ustanovení §34, §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených soudních rozhodnutí, jimiž mělo dojít zejména k porušení ustanovení čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Z napadených rozhodnutí Ústavní soud zjistil, že stěžovatelka se narodila dne 30. 8. 1951 v Kazachstánu rodičům české národnosti. V rámci nabídky učiněné Českou republikou (dále též "ČR") svým krajanům v rámci programu přesídlování osob s prokázaným českým původem z Kazachstánu se stěžovatelka s rodinou v roce 1997 přestěhovala do ČR, ve třetí etapě přesídlování krajanů na základě usnesení vlády ze dne 17. 1. 1996 č. 72 o zásadách politiky vlády ve vztahu k přesídlování cizinců s prokázaným českým původem (krajanů) žijících v zahraničí. Dne 1. 2. 2010 podala stěžovatelka na Okresní správu sociálního zabezpečení Přerov (dále též "OSSZ Přerov") žádost o starobní důchod.
Dne 30. 6. 2010 obdržela stěžovatelka od České správy sociálního zabezpečení (dále též "ČSSZ") zamítavou odpověď s odůvodněním, že nebyla 26 let pojištěna, a nesplnila tak zákonnou podmínku potřebné doby pojištění pro získání nároku na starobní důchod. Dne 16. 7. 2010 proti rozhodnutí ČSSZ o nepřiznání starobního důchodu podala námitky, které ČSSZ zamítla s odůvodněním, že rozhodujícím datem je 22. 9. 2009, kdy skončila platnost Dohody mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik o sociálním zabezpečení č. 116/1960 Sb. vůči Kazachstánu s tím, že k uzavření žádné nové smlouvy o sociálním zabezpečení nedošlo. V závěru rozhodnutí byla upozorněna na skutečnost, že se může obrátit na soud.
Na základě doporučení OSSZ Přerov podala stěžovatelka dne 22. 7. 2010 žádost o odstranění tvrdosti k ministru práce a sociálních věcí. Dne 9. 2. 2011 vydal ministr rozhodnutí č. j. 2011/9539-71, jímž vyhověl žádosti, neboť shledal v aplikaci ustanovení §29 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, v rozhodném znění, tvrdost. Poté byla stěžovatelka vyrozuměna přípisem (oznámením) ČSSZ o přiznání náhrady důchodu od 12. 1. 2011 ve výši 4 929 Kč. K oznámení nebyl přiložen osobní list důchodového pojištění. Stěžovatelka proto zažádala o jeho zaslání, kdy jeho stejnopis obdržela 10. 5. 2011. Po jeho prostudování podala proti uvedenému oznámení námitky, které však ČSSZ v záhlaví označeným rozhodnutím ze dne 13. 6. 2011 zamítla.
Proti rozhodnutím a postupu ČSSZ brojí stěžovatelka ústavní stížností. Porušení svých základních práv spatřuje zejména ve skutečnosti, že ČSSZ v jejím případě nepostupovala správně. Stěžovatelce dle jejích slov není jasné, z jakého důvodu jí byla náhrada důchodu přiznána až ode dne 12. 1. 2011, když důchodového věku dosáhla již dne 30. 4. 2010. Ministr ve výroku svého rozhodnutí prý neuvedl, že tvrdost odstranil až ode dne 12. 1. 2011, domnívá se proto, že ČSSZ měla dávku ve stáří přiznat již ode dne, kdy dosáhla důchodového věku. V důsledku krátké doby zaměstnání na území ČR dle názoru stěžovatelky násobila výdělky, jichž v ČR dosáhla, pouze počtem let důchodového pojištění, které získala v České republice, a tudíž je její důchodová dávka velmi nízká. Tyto skutečnosti stěžovatelka v ústavní stížnosti blíže rozvedla. Závěrem navrhla, aby Ústavní soud zrušil napadená rozhodnutí a ČSSZ uložil vydat rozhodnutí, jímž by stěžovatelce přiznala dávku ve stáří ve výši odvozené ode všech dob důchodového pojištění, které v průběhu svého života získala.
Ústavní soud zvážil argumentaci stěžovatelky i obsah naříkaných právních aktů a dospěl k následujícím závěrům.
Ústavní soud považuje za nutné nejprve konstatovat, že ústavní stížnost považuje za nepřípustnou ve smyslu §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, neboť je předčasná. Stěžovatelka totiž napadla rozhodnutí o zamítnutí námitek správní žalobou podanou u Krajského soudu v Ostravě, pobočka v Olomouci. Žaloba je vedena pod sp. zn. 72 Ad 62/2011, přičemž dosud nebylo ve věci meritorně rozhodnuto. Ústavní soud však pokládá ústavní stížnost za přípustnou dle §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu vzhledem k tomu, že ČSSZ postupuje stejným způsobem v obdobných případech krajanů přesídlivších se na území České republiky na její výslovné pozvání. Vyřešení ústavnosti postupu ČSSZ tudíž dopadá na širší okruh subjektů, a nikoli pouze na stěžovatelku. Jednoroční lhůtu pokládá Ústavní soud za dodrženou, jelikož konečné rozhodnutí o důchodové dávce bylo správním orgánem vydáno dne 13. 4. 2011, resp. 13. 6. 2011.
Ústavní soud ve své ustálené judikatuře zcela zřetelně akcentuje doktrínu minimalizace zásahů do činnosti orgánů veřejné moci, která je odrazem skutečnosti, že Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů (čl. 83 Ústavy). Proto mu nepřísluší zasahovat do ústavně vymezené pravomoci jiných subjektů veřejné moci, pokud jejich činností nedošlo k zásahu do ústavně zaručených základních práv a svobod, a to i v případě, že by na konkrétní podobu ochrany práv zakotvených v podústavních předpisech měl jiný názor. Ústavní soud dále ve své rozhodovací praxi vyložil, za jakých podmínek má nesprávná aplikace či interpretace jednoduchého práva za následek porušení základních práv a svobod. Jedním z těchto případů jsou případy interpretace norem jednoduchého práva, která se jeví v daných souvislostech svévolnou [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 2519/07 ze dne 23. ledna 2008 (N 19/48 SbNU 205)].
Ústavní stížnost není opodstatněná.
Na prvém místě je třeba říci, že systém důchodového pojištění v ČR zajišťuje hmotné zabezpečení ve stáří dávkami, jejichž podmínky nároku a výše jsou spjaty s výdělečnou činností na území státu a závisí především na rozsahu této výdělečné činnosti a dosahovaných příjmech, neboť tyto dávky mají představovat přiměřenou náhradu příjmu, kterého nemůže pojištenec dosáhnout z důvodu vysokého věku. V současné době tento systém prochází častými reformami souvisejícími s demografickým a ekonomickým vývojem, prodlužuje se opakovaně věk pro odchod do starobního důchodu a byla také prodloužena potřebná doba pojištění (původních 25 let před rokem 2010 se postupně prodlužuje až na 35 let v roce 2018). Systém se také průběžně mění tzv. parametrickými změnami tak, aby byl z dlouhodobého hlediska finančně udržitelný. Tento systém je financován převážné z pojistného placeného pojištenci a zaměstnavateli, jedná se o tzv. průběžně financovaný systém (založený na mezigenerační solidaritě).
Je tedy zřejmé, že tento systém podléhá opakovaně změnám (v ČR byly reformy hmotného zabezpečení ve stáří v uplynulých 60 letech prováděny v zásadě každých deset let). Změny v úrovni a rozsahu koordinace důchodového zabezpečení (pojištění) dvoustrannými anebo mnohostrannými mezinárodními smlouvami majícími za cíl zohlednit v nároku na dávku ve stáří a v její výši i doby práce v zahraničí prošly obdobným vývojem jako vnitrostátní úprava. Mezinárodní smlouvy zejména zajištují, že se stanoveným způsobem přihlíží k dobám zaměstnání (anebo jim na roveň postaveným dobám) v zahraničí, což by podle vnitrostátní úpravy - až na výjimky - nebylo možné. Česká republika do roku 1990 neměla mezinárodní koordinační vztahy nijak široce vybudovány, což byla situace plynoucí z uzavřenosti tzv. zemí bývalého socialistického bloku. Mezinárodní smlouvy uzavřené do roku 1990 pak procházely obdobím přehodnocování, tj. zda a do jaké míry vyhovuji standardním nástrojům koordinace sociálního zabezpečení a vedle toho byly sjednávány smlouvy nové. Významnou okolnost pro ČR znamenal vstup do Evropské unie, v jejímž rámci existuje společný systém koordinace sociálního zabezpečení, který není bez vlivu na zacházení, které členský stát EU v oblasti důchodového pojištění poskytuje vlastním občanům, občanům dalších členských států i občanům třetích zemí, přičemž toto zacházení musí být nediskriminační.
Dohoda se Svazem sovětských socialistických republik (č. 116/1960 Sb., dále též "Dohoda") se už v době svého uzavření odklonila od principů, které pro zachování nároků v případě migrace pracovníka formulovala v období po 1. světové válce Mezinárodní organizace práce (Úmluva č. 48 z roku 1935) a byla v důvodové zprávě (dostupná na www.psp.cz/eknih/1954ns/tisky/t038800.htm) k tisku 388 (NS ČSR 1954 - 1960) označena za dohodu odpovídající "zásadě proletářského internacionalismu" motivovanou významně tím, že "po druhé světové válce došlo ke značnému přesídlení obyvatelstva z území Československé republiky" - tehdejší stát se svou politickou orientací tedy chtěl vyhnout případné mezinárodní kritice a důsledkům spojeným s vysídlením hlavně německého obyvatelstva, které na území Československa pracovalo často dlouhá léta - v důvodové zprávě se tato motivace uvádí zcela nepokrytě s vědomím, ze obvyklým principem je, že "důchody přesídlivším osobám má poskytovat země, kde tyto osoby pracovaly a byly pojištěny".
Důsledky aplikace Dohody jsou souhrnně uvedeny ve vládním návrhu, kterým byl Parlamentu ČR předložen návrh na výpověď Dohody (tisk č. 378 v pátém volebním období, 2007, dostupném na www.psp.cz). Dohoda byla označena jako překonaný typ smluvního dokumentu postrádajícího jakýkoli ekonomický či pojistný základ, snaha změnit tuto Dohodu provázela celá léta od roku 1989, avšak "pro potíže na straně zahraničního partnera ke změně Dohody nedošlo". Návrh na výpověď Dohody, s nímž vyslovila souhlas Poslanecká sněmovna dne 25. 4. 2008 a Senát dne 19. 3. 2008 (údaje dostupné na www.psp.cz) informoval zákonodárný sbor rovněž o rozsahu důsledků, které může výpověď mít. Bylo zřejmé, že bude existovat skupina osob s trvalým pobytem v ČR starších 50 let (odhadovaná na cca 1000 osob), která jen obtížně bude moci splnit podmínku doby pojištění pro účely nároku na starobní důchod. O těchto osobách uvedený dokument uváděl, že budou muset být zabezpečeny z jiných systémů sociální ochrany jako jakákoli jiná osoba s trvalým pobytem na území.
Odstranění Dohody z právního řádu České republiky tak představovalo pouze jeden z momentů celkového pohybu v úpravě důchodového pojištění, která nemůže být vnímána jako systém staticky, jenž by - pokud by měl konzervovat status quo a musel zůstávat nedotčen s ohledem na více než čtyři desítky let trvající pracovní kariéry rovněž po desítky let. Takovou rigiditu systému důchodového pojištění založeného na mezigenerační solidaritě ovšem nelze očekávat a v tom, že v systému dochází průběžně ke změnám, nelze spatřovat bez dalšího ústavní deficit.
Řešení, které přijala vláda ve shora označeném usnesení a které vedlo k poskytování "náhrad důchodu" cestou odstranění tvrdosti zákona, do značné míry vyřešilo potřebu zajistit přesídlivším krajanům, kteří nesplní podmínky pro nárok na starobní důchod podle zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, z důvodu nedostatečné doby pojištění, zabezpečení ve stáří na základní úrovni. Dlužno poznamenat, že toto zacházení je výhodnější než přistup k jiným českým občanům (i cizincům), kteří obdobně jako stěžovatelka na území ČR nezískali potřebnou dobu pojištění, a je dokonce výhodnější i vůči občanům (i cizincům), kteří v důsledku existence dvoustranné mezinárodní smlouvy anebo příslušnosti k Evropské unii pobírají za dobu pojištění na území ČR tzv. dílčí důchod (poněvadž tzv. dílčení podléhá jak základní, tak procentní výměra důchodu - srov. §61 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, zatímco stěžovatelka pobírá část plnění ve výši základní výměry nedotčeno jakýmkoli krácením). Takový přístup může být ovšem potenciálně vystaven případnému testu nediskriminačního zacházení, a to dokonce i ze strany příslušníků jiných států než členských zemí EU, neboť pravidla platná v EU jsou vztahována nejen na příslušníky členských států, ale i na příslušníky třetích zemí.
Nadto Ústavní soud odkazuje na svou ustálenou judikaturu (např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 51/02, II. ÚS 154/04, II. ÚS 535/05 aj.), z které vyplývá, že rozhodnutí ministra o žádosti o odstranění tvrdosti předpisu o sociálním zabezpečení je vyloučeno ze soudního přezkumu. Neexistuje-li totiž veřejné subjektivní právo, není zde nic, co by byl soud kompetentní přezkoumávat a na čem by mohl být stěžovatel krácen. Na odstranění tvrdosti není právní nárok a je na zvážení ministra, zda s přihlédnutím k okolnostem každého jednotlivého případu žádosti vyhoví či nikoli. V posuzované věci takové žádosti ministr vyhověl (ústavní stížnost tak nemíří do zamítavého výroku, nýbrž se domáhá výhodnější výše plnění), a tím spíše musí Ústavní soud setrvat na shora uvedené judikatuře s tím, že takový návrh se nachází mimo dosah jeho zásahu, neboť sám akt není svou povahou způsobilý zasáhnout sféru ústavních práv stěžovatelky. Práva zakotveného v čl. 30 odst. 1 Listiny se lze domáhat pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádí (čl. 41 odst. 1 Listiny). Stěžovatelka ostatně ani netvrdí, že by byla v rámci předpisu o důchodovém pojištění diskriminována.
Ústavní soud, aniž by se zabýval meritem věci v části napadající rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení č. j. X ze dne 13. 6. 2011 a oznámení České správy sociálního zabezpečení o přiznání náhrady důchodu ze dne 13. 4. 2011 a aniž by se vyjadřoval k odůvodněnosti ústavní stížnosti, musel, vzhledem k doktríně minimalizace jeho zásahů do rozhodovací činnosti orgánů veřejné moci, předložený návrh odmítnout podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu jako nepřípustný.
Ústavní soud v části ústavní stížnosti směřující proti postupu České správy sociálního zabezpečení nezjistil, že by v daném případě došlo k porušení ústavním pořádkem garantovaných práv stěžovatelky, a proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. února 2013
Jiří Nykodým, v. r.
předseda senátu