ECLI:CZ:US:2007:3.US.40.06
sp. zn. III. ÚS 40/06
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vladimíra Kůrky a soudců Jana Musila a Jiřího Muchy věci ústavní stížnosti Přípravného výboru pro konání místního referenda ve věci zřízení městského obvodu Plzeň 11 - Roudná, zastoupeného JUDr. Ondřejem Tošnerem, advokátem se sídlem v Praze 2, Slavíkova 1568/23, proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 26.10.2005, č.j. 30 Ca 73/2005-50, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností, podanou co do formálních náležitostí v souladu s požadavky stanovenými zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákonem o Ústavním soudu"), napadl stěžovatel v záhlaví označené usnesení správního soudu, jímž byl zamítnut jeho návrh, kterým se domáhal určení, že návrh na konání místního referenda o zřízení městského obvodu Plzeň 11 - Roudná, předložený Magistrátu města Plzně dne 1. 9. 2005, nemá nedostatky.
Ze spisu Krajského soudu v Plzni, vedeného pod sp.zn. 30 Ca 73/2005, se podává následující.
Přípravný výbor pro konání místního referenda (dále jen "stěžovatel") podal dne 1. 9. 2005 Magistrátu města Plzně podle zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu (dále jen "zákona o místním referendu"), návrh na konání místního referenda o otázce: "Má být na území, na němž se toto referendum koná, zřízen nejpozději do 31. 12. 2006 městský obvod Plzeň 11-Roudná ?"; k návrhu bylo připojeno 65 podpisových listin s 573 podpisy a orientační mapa s vyznačenými hranicemi území, na němž se má místní referendum konat.
Po přezkoumání návrhu vyzval Magistrát města Plzně (odbor vnitřních věcí) dopisem ze dne 14. 9. 2005, č.j. VNITŘ/1015/2005, zmocněnce přípravného výboru k odstranění nedostatků, vytknutých jednotlivě v bodech a/ až l/ výzvy a k jejich odstranění stanovil lhůtu do 30. 12. 2005. Konkrétně namítl, že a/ referendum o vzniku nového městského obvodu lze konat pouze na celém území statutárního města, b/ referendum o vymezení území městského obvodu je nepřípustné, c/ počet podpisů na předložených podpisových listinách je nedostatečný, d/ vymezení hranic obvodu výčtem pozemků podle návrhu způsobuje inkompatibilitu s vymezením hranic sousedících obvodů (hranice městských obvodů v územně členěných statutárních městech nejsou stanoveny výčtem pozemků), e/ vymezení hranic nového obvodu výčtem pozemků v návrhu neodpovídá zákresu navrhovaného obvodu na mapě, f/ referendum nelze konat o soukromém vlastnictví fyzických a právnických osob, g/ přiřazení celých říčních pozemků tvořících Mži k nově navrhovanému městskému obvodu představuje změnu hranic i městského obvodu Plzeň 3, h/ návrh není podepsán zmocněncem, i/ na podpisových listinách jsou uvedeny osoby, které podle evidence občanů nejsou na daných adresách hlášeny k trvalému pobytu, případně listiny obsahují chybné datum narození petenta, j/ vyčíslení nákladů na konání místního referenda a návrh způsobu jejich úhrady je "hrubě nereálný", k/ návrh neobsahuje vyčíslení předpokládaných jednorázových nákladů na zřízení nového městského obvodu, l/ návrh neobsahuje konkretizaci představy přípravného výboru o zajištění materiálních podmínek skutečného fungování úřadu nového městského obvodu.
Výzvu Magistrátu města Plzně považoval stěžovatel za "bezdůvodnou a nezákonnou" a proto ke Krajskému soudu v Plzni podal návrh na určení, že "návrh na konání místního referenda o zřízení městského obvodu Plzeň 11- Roudná podaný přípravným výborem dne 1. 9. 2005 nemá nedostatky".
Krajský soud usnesením ze dne 26. 10. 2005, č.j. 30 Ca 73/2005-50, návrh stěžovatele zamítl s odůvodněním, že nedostatky návrhu na konání místního referenda, výzvou specifikované pod písm. a/,c/,d/,j/e/,i/, byly vytknuty důvodně či částečně důvodně, a návrh proto nedostatky má.
Stěžovatel tvrdí, že označeným usnesením bylo porušeno právo přímo se podílet na správě věcí veřejných dle čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny"), právo na samosprávu dle čl. 8 a čl. 100 Ústavy České republiky (dále jen "Ústavy"), a právo podílet se přímo na vedení veřejných záležitostí ve smyslu čl. 25 písm. a/ Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.
Podstatu zásahu do ústavních práv spatřuje v "zásadně nesprávné interpretaci použitých ustanovení zákona o obcích a zákona o místním referendu orgány veřejné správy" (zde konkrétně §20 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů /dále jen "zákona o obcích"/, a ustanovení §1 písm. c/ zákona o místním referendu).
Vychází přitom z premisy, že "existence městských obvodů je projevem práva na samosprávu", neboť městský obvod územně členěného statutárního města (dále jen "městský obvod") je organizační jednotkou města s vlastními orgány samosprávy (§20 odst. 2, §4 odst. 2 zákona o obcích); jeho činnost při výkonu samostatné působnosti požívá ochrany v rámci ústavně zaručeného práva na samosprávu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/2000) a totéž pak platí i pro jeho vznik (zřízení) a územní vymezení. Zásah orgánu státní moci, kterým znemožní nebo ztíží zřízení městského obvodu, je proto zásahem contra legem, porušujícím právo občanů vznikajícího městského obvodu na samosprávu; občan, snažící se vznik městského obvodu iniciovat, se proto může dovolat ústavní ochrany tohoto práva. Podání návrhu na konání místního referenda o zřízení "nového" městského obvodu v souladu se zákonem je současně projevem práva podílet se na správě věcí veřejných (čl. 21 odst. 1 Listiny, čl. 25 písm. a/ Mezinárodního paktu o občanských a politických právech). Stěžovateli je znám právní názor Ústavního soudu, obsažený v usnesení sp. zn. I. ÚS 641/2000; k tomuto však dodal, že jakkoli s ním nesouhlasí a považuje jej za rozporný s ("pozdějším") názorem Ústavního soudu vysloveným v nálezu sp. zn. IV. ÚS 223/04, má za to, že se na projednávanou věc nevztahuje.
S krajským soudem stěžovatel nesouhlasí především v posouzení otázky, na jakém území se má dotčené referendum konat, a dovozuje, že je možný výklad opačný, jemuž je namístě (s odkazem na minoritní votum k nálezu sp. zn. IV. ÚS 223/04) dát přednost i proto, že "nejlépe zajišťuje a ochraňuje svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti", za jejíž součást považuje i místní referendum. Logickým výkladem §20 odst. 1 zákona o obcích pak dospívá k názoru, že v "předmětné věci" lze per analogiam použít ustanovení §21 odst. 2 zákona o obcích, jež upravuje vznik nové obce "odtržením" od obce stávající. V rozporu se zákonem o místním referendu není tudíž ani vymezení (určení) hranice "nového městského obvodu" tak, jak bylo stěžovatelem provedeno za použití výčtu hraničních pozemků dle katastru nemovitostí; právě nezákonnost tohoto postupu mohla být podle stěžovatele jediným důvodem, pro který byl oprávněn Magistrát města Plzně vyzvat stěžovatele k odstranění vad návrhu.
Jelikož jednou z tezí, ke kterým se stěžovatel vyslovil v ústavní stížnosti byla i jeho aktivní legitimace (přípravného výboru, zastoupeného určeným zmocněncem) k podání ústavní stížnosti proti rozhodnutí orgánu veřejné moci, přistoupil Ústavní soud nejdříve k vyřešení této otázky.
Podle ust. §72 odst. 1 písm. a/ zákona o Ústavním soudu jsou oprávněni podat ústavní stížnost fyzická nebo právnická osoba podle čl. 87 odst.1 písm. d/, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem. Podle §91a odst. 1 s.ř.s. se lze návrhem u krajského soudu za podmínek stanovených zákonem o místním referendu (§57 odst.1 písm. a/) domáhat m.j. určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky. Právo domáhat se ochrany u soudu v této věci přináleží přípravnému výboru (§9 odst. 2, §57 odst. 1 zákona o místním referendu), jenž je i účastníkem řízení před krajským soudem.
Na základě výše uvedeného lze tedy dospět k závěru, že ačkoli stěžovatel - přípravný výbor pro konání místního referenda - není fyzickou či právnickou osobou, s níž §72 odst. 1 písm. a/ zákona o Ústavním soudu počítá, tím, že mu soudní řád správní procesní způsobilost přiznává, je aktivně legitimován i k podání ústavní stížnosti proti rozhodnutí, vydanému v řízení na jeho základě vedeného a jehož byl účastníkem (viz též usnesení sp. zn. IV. ÚS 223/04).
V rovině ústavněprávní argumentace se stěžovatel dovolává nálezu sp. zn. IV. ÚS 223/04, nicméně Ústavní soud zde pro něj rozhodnou oporu nespatřuje; věc se netýkala soudní ochrany podle §57 odst. 1 písm. a/ zákona o místním referendu, jako je tomu zde, nýbrž podle §57 odst. 1 písm. b/, odst. 3 tohoto předpisu. Oproti stěžovatelovu názoru je naopak přiléhavé odkázat na usnesení sp. zn. I. ÚS 641/2000, v němž byl formulován závěr, že "je ... pravdou, že čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (a obdobně i čl. 25 písm. a/ Mezinárodního paktu o občanských a politických právech) lze vyložit tak, že garantuje mj. i právo participace na konání místního referenda jako formy přímé účasti na správě věcí veřejných, resp. součásti výkonu práva na samosprávu. Citované ustanovení však nelze chápat tak, jako by zaručovalo i právo konání takového referenda vyvolat. Naše ústavní předpisy totiž neznají tzv. lidovou iniciativu, tj. ústavně předepsanou (a tedy i takto garantovanou) proceduru, kdy lze sebráním určitého počtu podpisů pod petici iniciovat konání referenda. Z toho plyne, že i v případě, že by Ústavní soud neodmítl návrh z důvodu své nepříslušnosti, musel by jej odmítnout jako zjevně neopodstatněný"
Shodný názor vyslovil Ústavní soud i v usnesení sp. zn. II. ÚS 706/04; obdobně jako tam, je tudíž i v dané věci k posouzení toliko otázka, zda "stěžovatel nebyl zkrácen na výkonu svého veřejného subjektivního práva, práva vyvolat místní referendum podle zákona č. 22/2004 Sb.". Jinak řečeno, jde o to, zda se stěžovateli dostalo spravedlivého procesu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny; vlastní těžiště ústavní stížnosti ostatně spočívá právě v kritice obecného (správního) soudu, jehož rozhodnutí podle stěžovatele spočívá na nesprávném právním posouzení věci.
Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy České republiky soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d/ Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod (srov. též ustanovení §72 odst. 1 písm. a/ zákona o Ústavním soudu).
Jestliže ústavní stížnost směřuje proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení (zde soudním řízení správním), není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost; Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna. Jinak interpretace podústavního práva je svěřena soudům obecným a k případnému sjednocování jejich rozhodování je povolán Nejvyšší správní soud. Ústavní soud ve své rozhodovací činnosti mnohokrát výslovně konstatoval, že postup v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí obecných soudů.
Jde-li o výklad a aplikaci předpisů obecného práva, lze je hodnotit za protiústavní, jestliže nepřípustně postihuje některé ze základních práv a svobod, případně pomíjí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo je výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jež je v soudní praxi respektován (a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli), resp. je v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti (viz teze "přepjatého formalizmu").
Oproti očekáváním stěžovatele však právní názory, které byly v dané věci obecným soudem užity, za protiústavní - v uvedeném smyslu - zjevně mít nelze.
I kdyby o nich mohla být pochybnost, oponentura předestřená stěžovatelem nemá ústavněprávní reflex proto, že jím otevřený spor spočívá zcela v rovině výkladu práva podústavního, který Ústavnímu soudu nepřísluší; soudem podaný výklad není zjevně svévolný, nepostrádá racionální základnu, ani nevybočuje ze standardů, jež jsou v soudní praxi fixovány, a které účastník může předvídat; obecný soud své právní názory rozumně a adekvátně odůvodnil, a jelikož, jak bylo řečeno, kategorie pouhé správnosti není referenčním hlediskem ústavněprávního přezkumu, je namístě závěr, že jeho roviny dosaženo nebylo.
To platí i otázce, na jakém území lze místní referendum v daném případě vyhlásit; stojí za to připomenout, že v jiném rozhodnutí (Krajského soudu v Plzni), uveřejněném pod č. 964 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, v částce 11/2006, byl přijat závěr, že "ustanovení §1 zákona o místním referendu kogentně vymezuje, kde lze místní referendum konat. Zákon zde zcela zřejmě vychází ze základního pravidla, že místní referendum se může konat na území obce, územně členěného statutárního města, hlavního města Prahy či v městské části nebo městském obvodu územně členěného statutárního města nebo hlavního města Prahy. Písmeno c/ prvého odstavce pak připouští výjimku z pravidla, že se místní referendum může konat toliko na území vyjmenovaných celků, a to pro část obce, která není městskou částí ani městským obvodem, avšak pouze za podmínky, že tak stanoví zvláštní zákon. Interpretací tohoto ustanovení nelze dospět k jinému závěru, než že na území části obce, jež nemá statut částečné správní autonomie (není správním obvodem), lze místní referendum konat, pouze připouští-li to zvláštní zákon. Takovým případem může být situace popsaná v ustanovení §21 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), upravujícím mechanismus oddělení části obce od celku. Ve všech ostatních případech je konání místního referenda přípustné pouze na území obce, městské části nebo městského obvodu".
Je namístě dodat, že obecný soud uplatněné právní názory, jakož i závěry učiněné ve vztahu k jednotlivým výtkám výzvy k odstranění nedostatků návrhu podrobně, důkladně a srozumitelně vyložil, pročež namítat existenci "svévolného" rozhodnutí je vyloučeno. Že bylo dotčeno právo "přímo se podílet na správě věcí veřejných, právo na samosprávu a právo podílet se přímo na vedení veřejných záležitostí" za této situace dovodit nelze.
Lze proto uzavřít, že výše předestřené podmínky, za kterých obecným soudem v konkrétní věci uplatněný výklad a aplikace práva překračuje hranice ústavnosti, a kdy ústavní stížnost je důvodná, zde splněny nejsou.
Ústavní soud tudíž posoudil ústavní stížnost jako návrh zjevně neopodstatněný, který podle §43 odst. 2 písm. a/ zákona o Ústavním soudu senát (mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků) usnesením odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 22. února 2007
Vladimír Kůrka
předseda senátu