ECLI:CZ:NSS:2009:4.ADS.86.2008:198
sp. zn. 4 Ads 86/2008 – 198
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: R. B., zast.
JUDr. Hanou Vopálenskou, advokátkou, se sídlem Májová 23, Cheb, proti žalovanému:
generální ředitel Generálního ředitelství cel, se sídlem Budějovická 7, Praha 4, o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 3. 2008, č. j. 10 Ca
285/2005 – 164,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce se u Městského soudu v Praze domáhal zrušení rozhodnutí generálního ředitele
Generálního ředitelství cel ze dne 26. 9. 2005, č. j. 2005/6988/40, kterým bylo zamítnuto
jeho odvolání proti rozhodnutí ředitele Celního ředitelství Brno ze dne 29. 4. 2004, č. j. 6243/04-
0101-11, o propuštění žalobce ze služebního poměru celníka pro úmyslné porušení služební
povinnosti zvlášť závažným způsobem podle 106 odst. 1 písm. d) zákona č. 186/1992 Sb., o
služebním poměru příslušníků Policie České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o služebním poměru“), a toto rozhodnutí bylo potvrzeno.
V žalobě namítal, že rozhodnutí služebního funkcionáře prvního stupně se opírá
pouze o zprávu Policie ČR, z níž vyplývá, že proti žalobci bylo zahájeno trestní stíhání pro trestné
činy podle §158 odst. 1 písm. a) a §160 odst. 1 a odst. 3 písm. a) trestního zákona. Jiné důkazy
o porušení služebních povinností v rozhodnutí uvedeny nejsou. Zároveň se v rozhodnutí
konstatuje, že žádný z jednotlivých důkazů přímo nenasvědčuje převzetí úplatku. Pouhé sdělení
obvinění pro trestný čin přitom nemůže být důvodem pro propuštění ze služebního poměru,
služební funkcionář tak učinil závěr bez dostatečných důkazů, popřel zásadu presumpce neviny
a vyšel toliko z obecných okolností a skutečnosti, že v označených dnech vykonával žalobce
službu. Rozhodnutí kromě toho obsahuje nepodložené tvrzení o ignorování pravidel kontroly
v rámci celních procedur při celním odbavení a o tom, že v důsledku jednání žalobce došlo
k významné újmě na nevybraném cle a daních. Žalobce spatřuje procesní vadu též v tom,
že byl požádán o vyjádření ke skutku teprve dne 29. 4. 2004, přičemž tohoto dne bylo řízení
o propuštění ze služebního poměru zahájeno a současně i ukončeno doručením rozhodnutí
o propuštění žalobci. Žalobce dále nesouhlasí se způsobem hodnocení své výpovědi.
V odůvodnění rozhodnutí je zmiňováno kázeňské potrestání žalobce jako přitěžující okolnost,
ačkoli v době rozhodování o propuštění ze služebního poměru rozhodnutí o kázeňském
potrestání dosud nenabylo právní moci. Žalobce rovněž nesouhlasí s tím, aby zvlášť závažný
způsob porušení služební přísahy byl spatřován v tom, že se o údajném porušení služebních
povinností dozvěděla veřejnost. Naopak zdůrazňuje, že právě mediální tlak byl důvodem,
že musel být ze služebního poměru urychleně propuštěn, aby mu nevznikl nárok na výhody
související se skončením služebního poměru.
Rozhodnutím napadeným žalobou bylo odvolání žalobce zamítnuto,
přestože mu nebylo nic prokázáno. Žalobce zdůrazňuje, že má-li být celník propuštěn za jednání,
které je trestným činem, může tak být učiněno výlučně na základě §106 odst. 1 písm. e)
nebo podle §107 zákona o služebním poměru. Služební funkcionář není oprávněn vést
ani kázeňské řízení o porušení základní povinnosti celníka v případě, že se jedná o trestný čin.
Odvolací orgán se mýlí, když konstatuje, že personální opatření, jímž je propuštění ze služebního
poměru, může být přímo vyvozeno z jednání celníka i v případě, že má být vydáno v důsledku
spáchání protiprávního jednání. Propuštění ze služebního poměru by tak předjímalo rozhodnutí
soudu, který jedině je oprávněn rozhodnout o vině za trestný čin. V rozporu s realitou je tvrzení
žalovaného, že služební funkcionář rozhodující v prvním stupni získal dostatečně věrohodné
a určité informace. Ve skutečnosti měl k dispozici jen informaci o zahájení trestního stíhání.
Ačkoli se v rozhodnutí uvádí, že žalobce nebyl propuštěn za spáchání trestného činu
a že napadené rozhodnutí o ně není opíráno, v rozhodnutí je spáchání trestného činu několikrát
zmíněno. Žalovaný vycházel z důkazů, které v době rozhodnutí o propuštění vůbec neexistovaly.
Tím popírá samotný smysl odvolacího řízení. Odvolací orgán tak chápe odvolací řízení
jako pokračování rozhodování, jímž dochází k propuštění celníka ze služebního poměru. Úkolem
odvolacího orgánu není podle názoru žalobce obstarání důkazů absentujících při vydání
rozhodnutí prvního stupně, ale zjištění, zda důkazy existovaly, a pokud ano,
zda byly pro odůvodnění předmětného rozhodnutí dostačující. Ačkoli odvolací orgán tvrdí,
že žalobce nebyl propuštěn za spáchání trestného činu, odkazuje výlučně na důkazy uplatněné
v dosud neukončeném trestním řízní. Správní orgán prvního stupně přitom dospěl k závěru,
že žádný z jednotlivých dostupných důkazů přímo nenasvědčuje převzetí úplatku. Z uvedeného
je zřejmé že se odvolací orgán nevyrovnal s odstraněním rozporů obsažených v rozhodnutí
první instance. Žalovaný na jedná straně uvádí, že služební funkcionář rozhodující v prvním
stupni dospěl ke svému závěru na základě logické úvahy a zhodnocení jednání odpovídá
shromážděným důkazům, současně však přiznává, že tento závěr žalovaný učinil na základě
podkladů doplněných v odvolacím řízení. Rozhodnutí prvního stupně postrádá právní kvalifikaci
údajného protiprávního jednání žalobce, neodkazuje na vymezení základních povinností v §28
zákona o služebním poměru a neuvádí konkrétní ustanovení, která měl žalobce porušit.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 18. 3. 2008, č. j. 10 Ca 285/2005 – 164, žalobu
zamítl. Současně rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Soud
konstatoval, že neshledal důvodnou klíčovou námitku žalobce o nedostatečném zjištění
skutkového stavu. Žalovaný správní orgán doplnil dokazování o další listinné důkazy (kopie
výpovědí svědků – řidičů I. P. D. ze dne 10. 3. 2004 a C. D. ze dne 10. 3 . 2004, dále o údaje
vyplývající z rozpisu služeb na celním úřadu) a vycházel z obsahu spisu vedeného orgány činnými
v trestním řízení. Na základě takto doplněného dokazování žalovaný správní orgán učinil závěr o
tom, že se žalobce uvedeným jednáním dopustil porušení služební povinnosti zvlášť závažným
způsobem a toto jednání zakládalo důvod pro propuštění ze služebního poměru podle §106
odst. 1 písm. d) a §108 odst. 3 zákona o služebním poměru, neboť uvedení svědci potvrdili, že
při celním odbavování na celním úřadě Břeclav – dálnice, z důvodu, aby byli bezproblémově
odbaveni a nemuseli čekat několik hodin na odbavení, dávali do dokladů 5 EUR. Když nedali
eura do dokladů byli odstaveni a museli čekat, ačkoli měli jinak doklady v pořádku. Při ztotožnění
vozidel těchto řidičů a údajů z evidence o datu jejich odbavení spolu s výstupem z rozpisu služeb
a podle čísla razítka celníka, který vozidlo odbavoval, pak byla ztotožněna osoba celníka –
žalobce ve dvou konkrétních případech; v dalších dvou případech, kdy nebyli řidiči vyslechnuti,
bylo z údajů o odbavování vozidel, záznamů v evidenci a z šetření policie rovněž zjištěno, že tyto
případy projednával žalobce.
Podle názoru městského soudu se žalovaný při hodnocení soustředěných důkazů
vypořádal se všemi důkazy jednotlivě i ve vzájemné souvislosti, toto hodnocení odpovídá
zásadám logiky skutkové závěry z něho vyvozené mají oporu v provedených důkazech.
Toto hodnocení se nedostalo do zásadního rozporu s podklady. I když podklady pro rozhodnutí
orgánu prvního stupně neobsahovaly veškeré výpovědi, soud dospěl k závěru, že po doplnění
podkladů svědčících o skutečnostech, které zde nesporně byly v době vydání rozhodnutí
o propuštění, nebyl důvod, aby odvolací orgán napadené rozhodnutí rušil, neboť výrok
rozhodnutí je v souladu se zákonem a formulačně nepřesné odůvodnění tak nemůže být vadou
působící nezákonnost.
Městský soud dále poukázal na skutečnost, že v daném případě není rozhodná četnost
případů, kdy žalobce přijal úplatek, ale již samotný fakt, že úplatek přijal; tento závěr
byl odvolacím orgánem na základě doplněných podkladů a jejich hodnocením zjištěn nesporně.
Jedná se o velmi závažné jednání, které je v příkrém rozporu s požadavky kladenými na výkon
služby příslušníků celní správy. V tomto směru se soud ztotožnil s názorem žalovaného,
že i kdyby šlo o jediný případ braní úplatku v souvislosti s plněním služební povinnosti,
jde o závažné porušení služební povinnosti, které je dostatečným důvodem pro propuštění
žalobce ze služebního poměru.
Soud konstatoval, že propuštění žalobce ze služebního poměru není odůvodňováno
později nastalými skutečnostmi, ale skutečností – jednáním, kterého se žalobce dopustil při plnění
služebních povinnosti před vydáním rozhodnutí o propuštění. Jde proto o řádné zjištění
skutkového stavu, který zde byl v době vydání rozhodnutí, který však byl dodatečně úplně
doložen provedením dalších důkazů v rámci odvolacího řízení. V rámci odvolacího řízení
lze podle názoru soudu doplnit dokazování ke skutečnostem existujícím v rozhodné době
a podstatným pro rozhodnutí ve věci. Rovněž tak soud ve správním soudnictví, když vychází
ze skutkového stavu, který zde byl v době vydání rozhodnutí, může doplnit dokazování,
vždy však jím musí sledovat zjištění stavu rozhodného v době vydání rozhodnutí
(nikoli změněného následného stavu nastalého po vydání rozhodnutí). Skutkovým stavem
rozhodným ve věci není stav, jak jej případně nepřesně či neúplně zjistil správní orgán, ale stav
existující v rozhodné době a soudu pak přísluší posoudit, zda výrok rozhodnutí může obstát
po doplnění provedených zjištění či nikoli.
Závěrem Městský soud v Praze poukázal na §52 odst. 2 s. ř. s., podle nějž je i tento soud
vázán rozhodnutím soudů o tom, že byl spáchán trestný čin a kdo jej spáchal. Rozsudek v trestní
věci žalobce, který byl do spisu založen, je pravomocný, závěry jím učiněné ohledně jednání
žalobce v rozhodné době, pro které byl propuštěn rovněž ze služebního poměru,
nejsou se závěry žalovaného učiněnými v napadeném rozhodnutí v rozporu.
Rozsudek Městského soudu v Praze žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl kasační
stížností z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002, soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel tvrdí, že porušení povinnosti uvedené v §28 zákona o služebním
poměru bylo shledáno na základě jediného podkladu, jímž je informace Policie ČR ze dne
23. 4. 2004 o sdělení obvinění zaměstnancům Celního ředitelství Břeclav. Tato informace
však neobsahovala žádné konkrétní údaje (kde, v jakých souvislostech, jakým způsobem
mělo k předání úplatku dojít apod.). Rozhodnutí prvního stupně tak bylo vydáno
pouze na základě obecných, ničím nepodložených úvah a žádným důkazem nebylo dostatečně
prokázáno, že by se stěžovatel porušení služební přísahy zvlášť zavrženíhodným způsobem
dopustil. Ostatně správní orgán prvního stupně uvedl, že žádný z dostupných důkazů
přímo nenasvědčuje převzetí úplatku. Orgán prvního stupně hodnotil stěžovatelova tvrzení
jako nevěrohodná, a to i s ohledem na skutečnost, že byl kázeňsky trestán za porušování
služebních předpisů. Touto skutečností se nezabýval žalovaný, ani soud. Rozhodnutí
o kázeňském přestupku, podle kterého byla hodnocena osoba stěžovatele, bylo zrušeno
rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 24. 4. 2006, č. j. 30 Ca 199/2004 – 64.
Stěžovatel dále konstatuje, že jak důkazy opatřené orgánem první instance, tak orgánem
odvolacím jednoznačně neprokazují, že by se stěžovatel jednání, pro které byl propuštěn,
dopustil. Protokoly o výpovědi svědků jsou obecné, svědci nebyli schopni říci, zda to byl právě
stěžovatel, kdo od nich bral úplatky; svědci také obecně popsali praxi při přejíždění státních
hranic. Svědci potvrdili, že docházelo i k situacím, kdy si od nich celník úplatek nevzal. Ani údaje
z rozpisů služeb nemohou samy o sobě a ani ve spojení s obecnými tvrzeními svědků vypovídat
o konkrétním jednání stěžovatele. Lze z nich pouze jednoznačně vyvodit, že v určitý den se mohli
na celnici setkat svědek a stěžovatel, nikoli však již o tom, zda skutečně k převzetí úplatku došlo.
Žádné jiné relevantní důkazy spisy neobsahují, odkazy jak žalovaného, tak i soudu na trestní spis
jsou nezákonné.
Stěžovatel má též za to, že provedené doplnění dokazování v rámci odvolacího řízení
překračuje zákonné možnosti dané odvolacímu orgánu. Došlo k situaci, kdy odvolací orgán
převzal roli orgánu první instance, přičemž ve svém rozhodnutí konstatuje, že rozhodnutí orgánu
první instance obsahuje rozporné hodnocení skutkového stavu. Doplnění dokazování v rámci
odvolacího řízení by nemělo být takového rozsahu, aby rozhodnutí odvolacího orgánu
bylo vydáno na základě zcela jiných podkladů než rozhodnutí prvního stupně. Stěžovatel
ani neměl možnost se vyjádřit k jednotlivým důkazům, případně navrhnout provedení důkazů
jiných.
Podle názoru stěžovatele jeho jednání, které mělo vést k postupu podle 106 odst.1
písm. d) zákona o služebním poměru, muselo být prokázáno na základě podkladů a informací
existujících v okamžiku vydání správního rozhodnutí a nemůže být odůvodňováno skutečnostmi
pozdějšími, dokonce takovými, které nebyly ani v rámci správních řízení provedeny,
ale jsou následně vyvozovány z trestního řízení. Poukaz soudu na §52 odst. 2 s. ř. s.
je podle názoru stěžovatele v dané věci irelevantní. Trestní spis nebyl součástí spisové
dokumentace správního řízení, přesto jak správní orgány, tak i dokonce sám soud z něj vycházejí
a z blíže nespecifikovaných podkladů vyvozují závěry v rámci svého rozhodování, a to vše ex post,
tedy v době, kdy již bylo vydáno rozhodnutí o propuštění, dokonce i rozhodnutí odvolacího
orgánu. Skutečnost, že závěry trestního soudu nejsou s napadeným rozhodnutím v rozporu
nemůže být pro soud určující za situace, kdy má soud posoudit, zda rozhodnutí správního orgánu
bylo učiněno v souladu se zákonem a správní orgán měl dostatek podkladů pro konkrétní
rozhodnuti.
Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Městského soudu
v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření k obsahu kasační stížnosti trvá na tom, že z důkazů
shromážděných v odvolacím řízení vyplývá, že stěžovatel opakovaně přijal úplatek ve výši 5 EUR.
Ze zprávy nasazeného agenta je jednoznačné, že tento agent stěžovatele při přijetí úplatku
dvakrát viděl. Podle názoru žalovaného bylo možné z této zprávy vyjít (§130 odst. 1 a 2 zákona
o služebním poměru), byť nemohla být z důvodu současně vedeného trestního řízení zařazena
do spisu žalovaného.
K námitce, že stěžovatel nebyl seznámen s podklady pro rozhodnutí a že mu nebylo
umožněno navrhovat jiné důkazy, žalovaný konstatuje, že je nepřípustná na základě §104 odst. 4
s. ř. s. Navíc v prvním stupni byl dán stěžovateli prostor, aby se k věci vyjádřil, i možnost
seznámit se se spisovým materiálem, on to však odmítl. O vedeném odvolacím řízení stěžovatel
věděl a měl možnost kdykoli v jeho průběhu uplatnit svá práva. K důkazům převzatým
z trestního řízení měl možnost se vyjádřit v průběhu tohoto řízení. Propuštění stěžovatele
ze služebního poměru proběhlo v souladu s právními předpisy. Nepodstatná není ani skutečnost,
že stěžovatel byl za totožné jednání a na základě totožných důkazů pravomocně odsouzen
v trestním řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené vady řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel,
nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil z hlediska posouzení věci tyto rozhodné
skutečnosti:
Dne 28. 4. 2004 podal ředitel Celního úřadu Břeclav – dálnice návrh na propuštění
stěžovatele ze služebního poměru. V odůvodnění uvedl, že stěžovateli bylo sděleno obvinění
pro trestný čin zneužití pravomoci veřejného činitele a přijímání úplatku s tím, že šetřením Policie
ČR bylo zjištěno, že stěžovatel ve dnech 3. 12. 2003, 26. 1. 2004, 29. 3. 2003, 28. 1. 2004 převzal
od řidičů bulharských a rumunských kamionů úplatek ve výši 5 EUR. Svým jednáním stěžovatel
zvlášť závažným způsobem porušil své povinnosti. Z kopie připojeného sdělení Policie ČR ze
dne 23. 4. 2004, ČTS: OKFK-34/7-2004, vyplývá, že stěžovateli bylo dne 22. 4. 2004 sděleno
obvinění pro trestné činy zneužívání pravomoci veřejného činitele a přijímání úplatku, kterých se
měl dopustit výše uvedeným jednáním na pracovišti v době služby při odbavování zahraničních
kamionů.
Dne 29. 4. 2004 byl se stěžovatelem sepsán protokol o podání vysvětlení,
v němž k této věci uvedl, že o ničem neví a žádný úplatek nepřevzal.
Téhož dne bylo stěžovateli umožněno seznámení se spisovým materiálem,
avšak stěžovatel tak odmítl učinit.
Rovněž toho samého dne bylo stěžovateli na jeho pracovišti doručováno rozhodnutí
ze dne 29. 4. 2004, č. j. 6243/04-0101-11, o propuštění ze služebního poměru. Stěžovatel odmítl
rozhodnutí převzít bez udání důvodu a byl poučen, že bezdůvodným odepřením písemnosti
se považuje písemnost za doručenou dnem, kdy její přijetí bylo odepřeno.
Uvedeným rozhodnutím byl stěžovatel podle §106 odst. 1 písni. d) zákona o služebním
poměru propuštěn ze služebního poměru. V odůvodnění tohoto rozhodnutí je uvedeno,
že stěžovateli bylo sděleno obvinění pro trestný čin zneužití pravomoci veřejného činitele
a přijímání úplatku, kterých se měl dopustit tím, že ve dnech 3. 12. 2003, 26. 1. 2004, 29. 3. 2003
a 28. 1. 2004 převzal od řidičů bulharských a rumunských kamionů úplatek ve výší 5 EUR.
V souvislosti s hodnocením výše uvedených důkazů správní orgán konstatoval, že žádný
z jednotlivých dostupných důkazů přímo nenasvědčuje převzetí úplatku. Služební orgán tak vyšel
především z obecných okolností a skutečností, že stěžovatel v označené dny vykonával službu.
Jeden z celníků, kterým bylo též sděleno obvinění, přiznal, že občas byla v předkládaných
dokladech vložena bankovka (většinou 5 EUR). Přestože v konkrétním případě celník popřel,
že by úplatek přijal, je zřejmé, že se muselo jednat o běžnou praxi, jinak by bankovky
nebyly do dokladů řidiči vkládány. Tyto bankovky měly nepochybně přesně cílený účel
a nebyly by do dokladů vkládány, kdyby se opět s doklady vracely zpět. Skutečnost, že stěžovatel
svoji vinu popřel, je pochopitelná, neboť má osobní zájem na výsledku řízení a jinou výpověď
ani nebylo možno očekávat. Celá kauza měla významný dopad na veřejnost, neboť Policie ČR
o případu informovala média. Tím došlo k vážné škodě na pověsti celní správy. Nadto je třeba
vzít v úvahu, že stěžovatel byl rovněž kázeňsky potrestán za porušení služebních předpisů.
Proti tomuto rozhodnutí stěžovatel podal dne 6. 5. 2004 odvolání, v němž uvedl,
že mu sice bylo sděleno obvinění pro uvedené trestné činy, avšak to ještě neznamená,
že by se předmětného jednání dopustil, a dokud nebyl uznán vinným pravomocným rozsudkem
soudu, musí být na něj hleděno jako na nevinného. Na místě nejsou zmínky o stěžovatelově
kázeňském trestu, neboť dosud nenabyl právní moci. Rozhodnutí mu bylo navíc doručeno dne
3. 5. 2004, tedy v době, kdy již jeho služební poměr netrval. Doručení na pracovišti dne
29. 4. 2004 nemůže být relevantní, neboť nebylo vyhlášeno celé rozhodnutí včetně odůvodnění
a poučení o odvolání.
Generální ředitel Generálního ředitelství cel dne 26. 9. 2005 rozhodnutím
č. j. 2005/6988/40 stěžovatelovo odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění
odvolací orgán uvedl, že napadené rozhodnutí bylo stěžovateli doručeno dne 29. 4. 2004,
kdy jeho služební poměr stále trval. Stěžovatel je tohoto dne odmítl převzít, čímž nastaly účinky
doručení. Vedené trestní řízení nelze ztotožňovat s řízením o propuštění ze služebního poměru.
Služební funkcionář rozhodující v prvním stupni získal dostatečně věrohodně a určité informace,
na jejichž základě mohl učinit příslušný závěr. Zákon o služebním poměru nikde nestanoví
podmínku, že před propuštěním celníka ze služebního poměru musí být jeho jednání prokázáno
soudem. Odvolací orgán připouští, že napadené rozhodnutí obsahuje poněkud rozporné
hodnocení skutkového stavu. Odvolací orgán proto opatřil další důkazy. Jedná se o kopie
protokolů ze dne 10. 3. 2004 o výpovědi řidičů (I. P. D. a C. D.), od nichž měl stěžovatel úplatek
převzít. Výpovědi korespondují i s výpovědí dalších celníků a policejního agenta nasazeného na
Celní úřad Břeclav – dálnice. Do spisu byly dále doplněny kopie rozpisu služeb na Celním úřadu
Břeclav – dálnice a celních dokladů opatřených otiskem služebního razítka stěžovatele. Z
doplněných dokladů jednoznačně vyplývá, že stěžovatel ve více případech od řidičů kamionů
převzal úplatek. Ačkoliv správní orgán prvního stupně nezjistil zcela úplně skutkový stav, tyto
vady byly odstraněny v odvolacím řízení. Převzetí úplatku je přitom třeba hodnotit jako zvlášť
závažné porušení služebních povinností, a je proto nesporně důvodem k propuštění ze
služebního poměru.
Součástí správního spisu jsou dále kopie protokolů o výslechu svědka I. P. D. ze dne 10.
3. 2004 a C. D. z téhož dne sepsaných před orgány Policie ČR. Podle odůvodnění rozsudku
Okresního soudu v Břeclavi ze dne 25. 5. 2006, č. j. 3 T 29/2005 – 1355, jenž je součástí spisu
Městského soudu v Praze, byly tyto výpovědi provedeny jako neodkladné a neopakovatelné
úkony v trestním řízení za účasti soudce s ohledem na to, že se jednalo o výslechy zahraničních
řidičů, jejichž dostupnost pro soud by byla takřka nemožná.
Spis také obsahuje kopie tranzitních dokladů označených razítkem č. 005, rozpis služeb
u dotčeného celního úřadu a záznam o tom, že razítko č. 005 bylo v období 1. 1. 2003 – 30. 4.
2004 přiděleno stěžovateli.
S námitkou, že shromážděné důkazy neprokazují, že by se stěžovatel dopustil jednání,
pro které byl propuštěn, se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Podklady shromážděné
žalovaným a tvořící součást správního spisu naopak takové jednání jednoznačně prokazují.
Svědek – řidič kamionu C. D. dne 10. 3. 2004 vypověděl, že Českou republikou projíždí asi 3
roky. Jezdí vozidlem IVECO BH 6387. Úplatek ve výši 5 EUR musel dát pokaždé, kdy projížděl
přes celnici Břeclav. Ve své výpovědi dále zopakoval, že při průjezdu touto celnicí musel zaplatit
vždy, naposledy před 14 dny. Teprve při průjezdu dne 9. 3. 2004 platit nemusel, nabízená
bankovka mu byla vrácena, čímž byl překvapen. Obdobně vypovídal téhož dne i řidič I. P. D.
Uvedl, že do České republiky jezdí asi rok, vždy projíždí celnicí Břeclav, jezdí vozidlem
MERCEDES C 6824 MB s přívěsem C 4361. Částku 5 EUR zaplatil vždy s výjimkou dvou
případů, kdy jej odbavovala mladá žena, blondýna, které platit nemusel. Další případ, kdy
nemusel nic platit, se stal až 10. 3. 2004 ráno. Jmenovaní svědci tedy podle svých tvrzení platili 5
EUR vždy kromě jmenovaných výjimek. Ze záznamů v tranzitních dokladech vztahujících se
k vozidlům, která uvedení svědci řídili, a opatřených razítkem přiděleným stěžovateli a z rozpisů
služeb je pak zjevné, že stěžovatel úplatek 5 EUR převzal od řidiče D. přinejmenším dne 3. 12.
2003 a od řidiče D. přinejmenším dne 2. 9. 2003. Je třeba připustit, že převzetí úplatku ve
zbývajících dvou případech ze spisového materiálu žalovaného přímo neplyne, zjistitelné je ze
záznamů v tranzitních dokladech a z rozpisu služeb obsažených ve spisu až v kontextu se
zprávou agenta Policie ČR, která je pojata do rozsudku Okresního soudu v Břeclavi ze dne 25. 5.
2006, č. j. 3 T 29/2005 – 1355, který je součástí spisu Městského soudu v Praze, nicméně i jeden
případ prokázané korupce by plně odůvodňoval postup žalovaného podle §106 odst. 1 písm. d)
zákona o služebním poměru. Nejedná se tedy o nedostatek takového významu, že by měl vliv
na zákonnost rozhodnutí žalovaného o propuštění stěžovatele ze služebního poměru.
Co se týče dalších námitek, je třeba v první řadě připomenout, že řízení, z něhož vzešlo
napadené správní rozhodnutí, je ovládáno zásadou jednotnosti řízení. Tato zásada (mimo jiné)
znamená, že řízení až do vydání rozhodnutí představuje jeden celek, tedy totéž řízení zahrnuje
jak řízení odehrávající se před správním orgánem prvního stupně, tak i případné odvolací řízení.
Tato řízení se tedy pojímají dohromady, ve svém komplexu. Stejně tak potom jsou jako jeden
celek vnímána všechna rozhodnutí povstalá v jednotlivých fázích řízení (rozhodnutí prvního
stupně, rozhodnutí odvolací). Výtky stěžovatele směřované proti rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně lze proto přezkoumat jen limitovaně, a to potud, pokud konání odvolacího
orgánu neučinilo tyto výtky bezpředmětnými. Tak tomu ovšem je u většiny výtek vůči rozhodnutí
prvního stupně, neboť jimi stěžovatel správnímu orgánu první instance vyčítá, že neshromáždil
dostatek podkladů pro vydání rozhodnutí, že jeho rozhodnutí nemá ve shromážděných
podkladech oporu a že hodnocení těchto podkladů je chybné. Odvolací orgán však v navazujícím
řízení odvolacím doplnil další podklady. Námitky týkající se skutkových zjištění správního orgánu
první instance tak ztrácejí smysl. Zbývá tedy jen vyjádřit se k námitce, že správní orgány
vycházely i z dřívějšího rozhodnutí o kázeňském přestupku, které však v době jejich rozhodování
ještě nenabylo právní moci a později bylo dokonce zrušeno Krajským soudem v Brně. Nejvyšší
správní soud spatřuje v tomto postupu určité pochybení správních orgánu; odvolávka na uvedené
rozhodnutí o kázeňském přestupku nebyla adekvátní. Nicméně nejedná se o nedostatek
takového charakteru, aby by byl s to způsobit nezákonnost napadeného správního rozhodnutí.
K tomu zdejší soud opětovně připomíná, že postup žalovaného podle §106 odst. 1 písm. d)
zákona o služebním poměru je plně odůvodněn již „pouhou“ prokázanou korupcí,
aniž by mu muselo předcházet jakékoli rozhodnutí o spáchání kázeňského přestupku.
Na zásadu jednotnosti řízení odkazuje Nejvyšší správní soud stěžovatele i ohledně
jeho námitky, že doplnění dokazování odvolacím orgánem přesahuje zákonné možnosti dané
odvolacímu orgánu. Vzhledem k tomu, že řízení tvoří jeden komplex, má i odvolací orgán
k dispozici pravomoc činit v zásadě tytéž úkony, jež jsou svěřeny orgánu prvního stupně.
Ohledně zjišťování skutkového stavu je tato pravomoc odvolacího orgánu limitovaná tím,
že zjištění, k nimž by dospěl, by posunula skutkový stav tak daleko, že by rozhodnutí odvolacího
orgánu, jímž by bylo odvolání zamítnuto nebo rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
změněno, muselo být vnímáno z hlediska účastníka řízení jako překvapivé, zcela neočekávané.
O takovou situaci se však v posuzované věci jednat nemůže. Odvolací správní orgán skutkový
stav zjištěný správním orgánem prvního stupně vůbec nikam neposunul, zjistil tentýž skutkový
stav jako správní orgán prvního stupně, pouze shromáždil další podklady, které skutkový stav
zjištěný již správním orgánem prvního stupně potvrdily. Lze dodat, že obdobně skutkový stav
takto zjištěný a potvrzený dále potvrdil i Městský soud v Praze, který zahrnul do svého spisu
i rozsudek Okresního soudu v Břeclavi ze dne 25. 5. 2006, č. j. 3 T 29/2005 – 1355, a rozsudek
Krajského soudu v Brně ze dne 22. 3. 2007, sp. zn. 4 To 42/2007, podle nichž byl stěžovatel
(a dalších 17 celníků Celního úřadu Břeclav) uznán vinným, že 1) dne 2. 9. 2003 v 9.21 hodin
v postavení veřejného činitele jako celník Celní správy ČR, Celní úřad Břeclav, na hraničním
přechodu Břeclav – dálnice u přepážky při celním odbavování na vstupu ze SR do ČR převzal
úplatek ve výši 5 EUR od bulharského řidiče kamionu SPZ X I. P. D., nar. X, aby celní odbavení
řidiče provedl bez komplikací a časového zdržení, 2) dne 3. 12. 2003 v 18.23 hodin v postavení
veřejného činitele jako celník Celní správy ČR, Celní úřad Břeclav, na hraničním přechodu
Břeclav – dálnice u přepážky při celním odbavování na vstupu ze SR do ČR převzal finanční
částku ve výši 5 EUR od rumunského řidiče kamionu SPZ X C. D., nar. X7, jako úplatek, aby
celní odbavení řidiče provedl bez komplikací a časového zdržení, 3) dne 26. 1. 2004 kolem 1.34
hodin v postavení veřejného činitele jako celník Celní správy ČR, Celní úřad Břeclav, na
hraničním přechodu Břeclav – dálnice u přepážky při celním odbavování na vstupu ze SR do ČR
převzal finanční částku ve výši 5 EUR od neustanoveného rumunského řidiče kamionu SPZ X
jako úplatek, aby celní odbavení řidiče provedl bez komplikací a časového zdržení, 4) dne
28. 1. 2004 kolem 10.53 hodin v postavení veřejného činitele jako celník Celní správy ČR, Celní
úřad Břeclav, na hraničním přechodu Břeclav – dálnice u přepážky při celním odbavování
na vstupu ze SR do ČR převzal finanční částku ve výši 5 EUR od bulharského řidiče kamionu
SPZ X T. V., nar. X, jako úplatek, aby celní odbavení řidiče provedl bez komplikací a časového
zdržení. Tím stěžovatel spáchal trestný čin zneužívání pravomoci veřejného činitele podle §158
odst. 1 písm. b) tr. zák. a trestný čin přijímání úplatku podle §160 odst. 1 a 3 písm. b) tr. zák. Za
to mu byl uložen úhrnný trest odnětí svobody v trvání 1 roku, jenž byl podmíněně odložen na
zkušební dobu 2 let. Zároveň mu byl uložen peněžitý trest ve výši 10 000 Kč. Pro úplnost
Nejvyšší správní soud konstatuje, že rozsudky v uvedené trestní věci byly aprobovány i Ústavním
soudem, který ústavní stížnost stěžovatele proti nim odmítl jako dílem zjevně neopodstatněnou a
dílem nepřípustnou (usnesení ze dne 2. 4. 2009, sp. zn. IV. ÚS 392/08, www.nalus.cz).
Co se týče námitky, že stěžovatel neměl v odvolacím řízení možnost se vyjádřit
k jednotlivým důkazům, případně navrhnout provedení důkazů jiných, je třeba konstatovat,
že tato námitka je nepřípustná, neboť ji stěžovatel neuplatnil v řízení před Městským soudem
v Praze, ač tak učinit mohl (§104 odst. 4 s. ř. s.). Vzhledem k tomu, že Ústavní soud instruuje
správní soudy, aby v případě nepřípustnosti námitky vysvětlily, proč nepostupují ohledně
namítané vady z úřední povinnosti (viz nález ze dne 16. 5. 2007, sp. zn. IV. ÚS 493/06), je třeba
dále uvést, že v neumožnění stěžovateli seznámit se se spisovým materiálem a případně
navrhnout další důkazy by bylo třeba spatřovat podstatné porušení ustanovení o řízení
před správním orgánem ve smyslu §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Nicméně podle usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73,
se vady správního řízení spadající pod §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. zkoumají ve správním
soudnictví na základě dispoziční zásady toliko k námitce: „Ustanovení §76 odst. 1 s. ř. s. upravuje
postup soudu v případech, kdy soud může rozhodnutí zrušit i bez nařízení jednání - z toho lze dovodit jen to,
že případy tam uvedené jsou důvodem ke zrušení správního rozhodnutí. Výslovně předpokládá postup z moci
úřední - tj. bez návrhu - pouze v případě nicotnosti rozhodnutí, kterou lze vyslovit podle odst. 2 cit. ustanovení.
Z povahy vady pak postup z moci úřední přichází v úvahu i u vad spočívajících v nepřezkoumatelnosti podle §76
odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to proto, že nepřezkoumatelnost brání zpravidla věcnému přezkumu a posouzení
důvodnosti žalobních námitek. … Nelze opomíjet, že správní soudnictví stojí na zásadě dispoziční,
pokud z ní zákon výslovně nestanoví výjimky. V případě nezákonnosti podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
tomu však tak není.“ Ostatně ve stěžovatelově případě se ukazuje, že by patrně nemohla
být splněna ani podmínka, kterou §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. stanoví, totiž že nepostačuje
jen porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, ale musí se jednat o podstatné porušení
takové intenzity, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Stěžovateli
se však nepodařilo ani následně v řízení před městským soudem (ani v nynějším řízení o kasační
stížnosti) uplatnit takové námitky, jež by prokazovaly nesprávnost skutkových zjištění správního
orgánu, přičemž žádné důkazy v řízení před městským soudem, který by zjištěný skutkový stav
popíraly, dokonce provést nenavrhoval.
Stěžovatel se také mýlí ve svém názoru, že poté, co bylo vydáno správní rozhodnutí
prvního stupně, nelze provádět další dokazování, resp. snášet nové podklady pro rozhodnutí.
K této otázce se dostatečně výstižně vyjádřil již Městský soud v Praze, který ve svém rozsudku
konstatoval, že v rámci odvolacího řízení lze doplnit dokazování ke skutečnostem existujícím
v rozhodné době a podstatným pro rozhodnutí ve věci; rovněž tak soud ve správním soudnictví,
když vychází ze skutkového stavu, který zde byl v době vydání rozhodnutí může doplnit
dokazování, vždy však jím musí sledovat zjištění stavu rozhodného v době vydání rozhodnutí
(nikoli změněného následného stavu nastalého po vydání rozhodnutí). V podrobnostech
lze na propracovaný rozsudek městského soudu odkázat.
Poslední uplatněnou námitkou je nesouhlas stěžovatele s poukazem Městského soudu
v Praze na §52 odst. 2 s. ř. s., podle nějž jsou soudy ve správním soudnictví vázány rozhodnutím
soudů o tom, že byl spáchán trestný čin a kdo jej spáchal. K tomu je třeba zmínit rozsudek
zdejšího soudu ze dne 18. 2. 2009, č. j. 6 Ads 10/2008 – 55. V této věci se jednalo o případ
stěžovatelova kolegy B. K., jiného z řady celníků, kteří byli propuštění ze služebního poměru pro
přijímání úplatků a za tuto činnost byli i pravomocně odsouzeni v trestním řízení. I ve věci
jmenovaného celníka mířily jeho stížnostní námitky na zjišťování a hodnocení skutkového stavu.
V předmětné věci Nejvyšší správní soud považoval za výlučně rozhodující právě vázanost
správních soudů rozhodnutím soudů o tom, že byl spáchán trestný čin a kdo jej spáchal a že za
totéž jednání byl stěžovatel také propuštěn ze služebního poměru. Ostatně i kdyby se s názorem
stěžovatele vysloveným v této námitce Nejvyšší správní soud ztotožnil, nemohl by napadený
rozsudek z tohoto důvodu zrušit, neboť poukaz na §52 odst. 2 s. ř. s. městský soud učinil jen
„pro úplnost“, tedy nad rámec nosných důvodů svého rozsudku.
Uplatněný důvod kasační stížnosti [§103 odst. 1 písm. b)] tak zjištěn nebyl,
neboť zjištěné vady žalovaného rozhodnutí jsou bytostně dílčího charakteru a v žádném případě
nemají vliv na jeho zákonnost, a proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s., neboť stěžovatel, který neměl v tomto řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení; žalovaný žádné náklady neuplatňoval a Nejvyšší správní soud ani žádné náklady
vzniklé mu nad rámec běžné úřední činnosti ze spisu nezjistil.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2009
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu