ECLI:CZ:NSS:2009:4.AO.3.2009:97
sp. zn. 4 Ao 3/2009 - 97
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci navrhovatele: Česká
republika - Ministerstvo obrany, zast. Vojenským úřadem pro právní zastupování ministerstva
obrany, se sídlem nám. Svobody 471, pošt. přihrádka 154, Praha 6 , proti odpůrci: Statutární
město Plzeň, se sídlem náměstí Republiky 1, Plzeň, zast. JUDr. Jaroslavem Svejkovským,
advokátem se sídlem Kamenická 1, Plzeň, v řízení o návrhu navrhovatele na zrušení opatření
obecné povahy o změně č. 674 Územního plánu města Plzně – Plzeň - Švabiny, schváleného
usnesením Zastupitelstva města Plzně č. 715 ze dne 11. 12. 2008,
takto:
I. Opatření obecné povahy o změně č. 674 Územního plánu města Plzně – Plzeň - Švabiny,
schváleného usnesením Zastupitelstva města Plzně č. 715 ze dne 11. 12. 2008,
se zrušuje dnem právní moci tohoto rozsudku.
II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů.
Odůvodnění:
I.
Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu (dále také jen „soud“) dne 1. 6. 2009
se navrhovatel domáhal zrušení opatření obecné povahy č. 4/2008 vydaného usnesením č. 674
zastupitelstva města Plzně dne 11. 12. 2008, kterým byla provedena změna č. 674 územního
plánu města Plzně – Plzeň – Švabiny (dále jen „ÚPMP“). Území, na kterém byla změna
schválena, leží v katastrálních územích Božkov, Lobzy a Doubravka. Z hlediska správního
je součástí městského obvodu Plzeň 2 – Slovany a městského obvodu Plzeň 4. Z původně
zemědělské půdy se nově vymezené funkční plochy (bydlení čisté, bydlení městské, smíšené
území městské, park, ostatní významné komunikace) zařazují do zastavitelného území a mění
se tak dosavadní rozsah a hranice zastavitelného území vymezeného v územním plánu.
Navrhovatel své námitky proti předmětnému opatření obecné povahy formuloval,
či koncipoval jednak z pohledu svého procesního postavení jako dotčeného orgánu státní správy
v procesu územního plánování (§136 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a §4 odst. 2 zákona
č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů), a d ále z pohledu subjektu
dotčeného předmětnou změnou územního plánu na vlastnických právech k Armádnímu
střeleckému stadionu Lobzy (§85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona).
Ve spojení se svým postavením dotčeného orgánu státní správy navrhovatel uvedl,
že pořizovatel územně plánovací dokumentace do jednání zastupitelstva dne 11. 12. 2008
předložil návrh usnesení, kterým mělo zastupitelstvo vzít na vědomí důvodovou zprávu
o projednávání návrhu změny č. 674 ÚPMP a schválit usnesení ve dvou variantách: první varianta
navrhovala zastavit proces projednávání návrhu změny č. 674 ÚPMP, a druhá varianta
navrhovala pozastavit proces projednávání návrhu změny č. 674 ÚPMP a pokusit se navrhnout
upravené řešení vyhovující hlukovým limitům. Navrhovatel byl zahrnut do okruhu dotčených
orgánů, stejně jako bylo přihlédnuto k jeho řádně podanému nesouhlasnému stanovisku.
Navrhovatel namítl, že do jednání zastupitelstva dne 11. 12. 2008 byl předložen přepracovaný
návrh usnesení, na jehož základě zastupitelstvo vzalo na vědomí přepracovanou důvodovou
zprávu návrhu změny, hlukovou studii – Střelecký stadion Lobzy září 2008, námitky vlastníků
dotčených nemovitostí a změnu č. 674 ÚPMP usnesením č. 715 schválilo. Současně uložilo Radě
města Plzně mj. zahájit kroky k omezení imisí hluku a zbloudilých střel na pozemky města
v sousedství Střeleckého stadionu Lobzy a prověřit možnost společného postupu
v této záležitosti s ostatními vlastníky. Navrhovatel je toho názoru, že takto přepracovaný
a schválený návrh změnil okruh dotčených orgánů, přičemž navrhovatel byl z tohoto procesu
jako dotčený orgán bezdůvodně vynechán a jeho řádně uplatněné závazné stanovisko
bylo přehodnoceno a vypořádáno jako pouhá námitka vlastníka dotčených pozemků.
Navrhovatel dále tvrdí, že odpůrce záměrně opominul jeho záv ažné obavy z následků,
které by mohly v budoucnu nastat, pokud by došlo ke schválení změny ÚPMP. Navrhovatel
proto tvrdí, že došlo k porušení procesních pravidel upravených ustanovením §136 správního
řádu (postavení dotčených orgánů), neboť odpůrce při finálním rozhodování vzal v úvahu
stanovisko navrhovatele jen jako námitku vlastníka dotčeného pozemku a své rozhodnutí
o negativním stanovisku navrhovatele náležitě neodůvodnil. Na podporu svých argumentů
odkázal navrhovatel i na veřejný zájem na zajištění obrany státu, který hájí v souladu
s ustanovením §6 odst. 1 písm. h) záko na č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany ČR, ve znění
pozdějších předpisů.
Z pozice subjektu dotčeného předmětnou změnou územního plánu na vlastnických
právech navrhovatel, s poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007,
sp. zn. 2 Ao 2/2007, uvedl, že je si vědom toho, že vlastník určitého pozemku nemůže
bez dalšího bránit tomu, aby sousední pozemek či pozemky byly využity jiným způsobem
než doposud, neboť jeho vlastnické právo je ve své podstatě omezeno vlastnickým právem
majitelů sousedních pozemků, přičemž všichni majitelé mají právo svůj majetek užívat v zásadě
podle své libosti, nezasahují-li tím do vlastnictví jiných osob. Podle názoru navrhovatele je daná
politická jednotka (obec) rozhodující o schvalování územního plánu významně omezena
požadavkem nevybočení z určitých věcných, urbanistických, ekologických, ekonomických atd.
mantinelů daných pravidly územního plánování. Mezi ně náleží mj. i zájem na obraně republiky.
Navrhovatel dále uvádí, že na straně politické jednotky došlo k excesu rovněž v otázce dodržení
zákonem stanoveného postupu při vydávání opatření obecné povahy. Důkazem je podle něj
postup pořizovatele ve správním řízení, jeho návrh dvou variant řešení na jednání zastupitelstva
dne 11. 12. 2008 a zcela odlišný, pře pracovaný výsledný návrh, předložený do zastupitelstva
téhož dne. Navrhovatel tento postup považuje za neprůhledný a jedná se podle jeho názoru
o projev nezákonné ingerence orgánu města Plzně do pravomoci orgánu obce vykonávajícího
přenesenou působnost. Dále navrhovatel poukázal na to, že jako vlastník perspektivního
vojenského objektu „Armádní střelecký stadion Lobzy“ nejprve písemnou formou dne
22. 5. 2008, a následně při příležitosti ústního projednávání záměru dne 26. 5. 2008 u pořizovatele
územně plánovací dokumentace, vyslovil nesouhlasné stanovisko dotčeného orgánu
s navrhovanou změnou územního plánu. Své negativní stanovisko odůvodnil tím, že lokalita
je v ose střelnice, kde jsou prováděny střelby olověnými střelami či plášťovými střelami
s olověným jádrem do dálky 300 metrů, přičemž náhodná zbloudilá střela by mohla ohrozit život
či majetek lidí v dané lokalitě. Ta je dále zatížena vysokým stupně hlukové zátěže,
která je nepřiměřená záměru určit tuto lokalitu k výstavbě „čistého bydlení“. Střelecký areál,
který je v této lokalitě umístěn od 50. let minulého století, je dle navrhovatele ve světovém
měřítku považován za jeden z nejlepších, nejlépe vybavených a současně i nejlépe situovaných.
V jeho prostorách je prováděn výcvik ve střelbě z ručních zbraní, a to nejen pro potřeby
Armády ČR, ale i Policie ČR či předních sportovců, kteří dosahují významných úspěchů
při světových i olympijských soutěžích. Poslední námitku navrhovatel směřoval proti porušení
principu proporcionality při schvalování územního plánu. Konkrétně uvedl, že cílem opatření
obecné povahy je připravit předmětné území formou změny územního plánu pro přípravu jedné
z rozvojových ploch na území města Plzně pro bydlení. V současné době je území využíváno
pro pěstování zemědělských plodin. Tento stávající způsob využití má být opatřením obecné
povahy změněn na účel využití „čistého bydlení“. V odůvodnění opatření obecné povahy
se odpůrce zmiňuje o využitelnosti tzv. Brownfieldů (např. nepotřebné areály výroby, dopravní
a vojenské plochy), které mohou být využity i pro bydlení. Dále se zde hovoří o výhodnosti
lokality Švabiny, a to z důvodu vhodné polohy pro rozvoj obytné funkce, dobré dopravní
dostupnosti z centra města, napojení na systém veřejné dopravy, na inf rastrukturní systémy
města, rekreačního zázemí navazujícího na komplex lesů a ko ntakt s obchodním komplexem.
To vše za stavu, kdy předkladatel přepracovaného návrhu byl seznámen s výsledky hlukové studie
„Střelecký stadion Lobzy“. Podle této studie není reálné z pohledu povahy šíření akustického
tlaku navrhnout technické řešení ochrany venkovního prostoru uvažovaných obytných domů.
Stejně tak si musel předkladatel být vědom podmínky jiného dotčeného orgánu – Krajské
hygienické stanice Plzeňského kraje, která vyslovila souhlasné stanovisk o za podmínky dodržení
hygienických limitů v chráněném venkovním prostoru staveb u vyjmenovaných částí,
přičemž v části D2 tuto podmínku nelze splnit. S ohledem na tyto závěry stanovisek dotčených
orgánů se navrhovatel domnívá, že cíl sledovaný napadeným opatřením obecné povahy,
tj. možnost bydlení pro cca 5000 lidí v dané lokalitě, je neúměrný možnému následku,
kterým by bylo omezení provozu či v krajním případě zastavení provozu střeleckého stadionu.
Odpůrce měl podle názoru navrhovatele respektovat daný stav v území a navrhovanou změnu
stávající situaci přizpůsobit. Navrhovatel konečně poukázal i na to, že odpůrce nijak neodůvodnil
vhodnost lokality Švabiny přes nepříznivé výsledky hlukové studie, a také se nijak nevyrovnal
s otázkou prokázání nemožnosti využití již vymezených zastavitelných ploch v ÚPMP a potřeby
vymezení nových zastavitelných ploch.
Závěrem svého návrhu navrhovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené
opatření obecné povahy o změně č. 674 Územního plánu města Plzně – Plzeň - Švabiny,
schválené usnesením Zastupitelstva města Plzně č. 715 ze dne 11. 12. 2008, zrušil.
K návrhu jsou přiloženy jednak napadené opatření obecné povahy č. 4/2008, změna
č. 674 územního plánu města Plzně, Plzeň – Švabiny, dále návrh usnesení zastupitelstva města
Plzně ze dne 11. 12. 2008, důvodová zpráva ke změně územního plánu ze dne 11. 12. 2008,
oznámení Magistrátu města Plzně sp. zn. STAV/02435/08, veřejná vyhláška
sp. zn. STAV/2787/09 ze dne 9. 3. 2009, návrh změny Vojenské ubytovací správy č. 674 ze dne
22. 5. 2008, č. j. 1801-ÚP/2007-7103/04/PL a výpis z usnesení zastupitelstva města Plzně č. 715
ze dne 11. 12. 2008, vyhotovený dne 12. 1. 2009. Dále navrhovatel přiložil k návrhu listiny
dokládající právní režim stavby Armádního střeleckého stadionu Lobzy, a to rozhodnutí
Vojenského stavebního úřadu Plzeň č. 0366073 ze dne 25. 7. 1966 a č. 03-62-019 ze dne
27. 2. 1962.
Na základě výzvy Nejvyššího správního soudu navrhovatel doplnil i další dokumenty,
zejména originál výpisu z katastru nemovitostí LV 382, kopii katastrální mapy k. ú. Lobzy,
barevnou kopii mapy Střelnice Plzeň - Lobzy, hlukovou studii – Střelecký stadion Lobzy
a dále několik stížností obyvatel dané lokality. Současně dopisem ze dne 11. 6. 2009 sdělil,
že souhlasí s tím, aby bylo o věci samé rozhodnuto bez nařízení jednání. Dále navrhovatel
přípisem ze dne 2. 10. 2009 doplnil svůj návrh o Studii provozování zdroje hluku – Armádní
střelecký stadion Plzeň – Lobzy, kterou zpracovala Akustika Praha, s. r. o., a o autorizovaný
protokol Hodnocení zdravotních rizik expozice hluku.
II.
Odpůrce zaslal k předmětnému návrhu vyjádření ze dne 12. 6. 2009, zn. TN/538/09.
K návrhu uvedl, že navrhovatel nemá k jeho podání dostatek věcné legitimace. Vyložil ustanovení
§101a odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“) a uvedl, že navrhovatel ani Česká republika samotná nebyly naříkaným
opatřením obecné povahy na svých právech nijak zkráceny, opatření jim žádná práva neupírá
a ani jim neukládá žádné povinnosti. Dále z ustanovení §101a odst. 2 s. ř. s., podle něhož může
návrh na zrušení obecního opatření obecné povahy podat Ministerstvo vnitra ČR, odpůrce
dovodil, že toto ustanovení nelze vykládat extensivně a připust it podání návrhu Ministerstvem
obrany ČR v případě, kdy není naříkaným opatřením nijak zkráceno na žádném svém právu,
avšak navrhovatel jen tvrdí, že napadené opatření bylo vydáno nezákonným postupem.
Dále k návrhu uvedl, že navrhovatel směšuje své postavení správní orgánu s postavením správce
státního majetku. Podle Listiny základních práv a svobod, čl. 11 odst. 1 má vlastnické právo
všech vlastníků stejný zákonný obsah a ochranu. Podle odpůrce tak není možné, aby státní orgán,
který spravuje státní majetek, zneužil svého veřejnoprávn ího postavení správního orgánu k větší
ochraně státního majetku, než jakou právní řád skýtá ostatním vlastníkům. K tomu podle názoru
odpůrce došlo v právě posuzované věci, kdy se jedná o případ Armádního střeleckého stadionu
v Plzni - Lobzích v sousedství pozemku, jehož územně plánovací režim byl napadeným
opatřením obecné povahy změněn. Vojenská střelnice, která zůstává umístěna v Plzni historicky,
ač dnes již ve městě žádná vojenská posádka dislokována není a klasický vojenský výcvik
na ní tudíž neprobíhá, je ve vlastnictví českého státu a ve správě navrhovatele prostřednictvím
jeho organizační jednotky VUSS Plzeň. Hlavní využití této vojenské střelnice spočívá,
jak Ministerstvo obrany ČR ve svém podání samo uvádí, ve sportovních soutěžích a v realizaci
povinného střeleckého výcviku příslušníků Policie ČR a dalších ozbrojených složek na území
města. Ohledně průběhu územně plánovacího řízení odpůrce uvedl, že Ministerstvo obrany
bylo v souladu s §6 odst. 1 písm. h) zákona č. 222/1999 Sb., o obraně České republiky, ve znění
pozdějších předpisů, vyzváno, v souladu se stavebním zákonem č. 183/2006 Sb., jako dotčený
orgán k podání závazného stanoviska z hlediska zájmů obrany republiky k návrhu změny územně
plánovací dokumentace pro pozemky přilehlé ke střelnici. Místo závazného stanoviska dotčeného
správního orgánu však bylo odpůrci doručeno stanovisko VUSS jako organizační složky
Ministerstva obrany ČR, zmocněné k jednání jeho jménem ČR při správě státního majetku
ve správcovské působnosti tohoto ministerstva podle zvláštních předpisů. K tomu odpůrce
zejména namítl, že působnost a pravomoc správního orgánu k vydávání správních aktů může být
stanovena jen zákonem (eventuelně podzákonným předpisem – vyhláškou), a že žádným
zmocněním tuto působnost na jiného přenést nelze. Z toho důvodu nemohly orgány územního
plánování tuto písemnost VUSS považovat za závazné stanovisko dotčeného orgánu.
Svým obsahem je toto stanovisko typickou námitkou vlastníka nemovitosti a obranyschopnosti
státu ve smyslu §6 odst. 1 písm. h) zákona o obraně se vůbec nedotýká. VUSS uplatnil dvě
námitky, které obě mají charakter upozornění na emise, které při provozu střelnice přesahují
nebo mohou přesáhnout na sousedící pozemky: emise střelivem a emise hlukem. Žádné námitky
vztahující se k zájmům obrany republiky nebyly v tomto stanovisku prezentovány a navrhovatel
žádným způsobem ani nenaznačil, jak by změna využití pozemků sousedících s vojenskou
střelnicí mohla ohrozit obranyschopnost republiky. Z těchto důvodů odpůrce nemohl posoudit
předmětnou písemnost jako závazné stanovisko dotčeného orgánu příslušného k hájení zájmů
obrany státu, ale pouze jako námitky vlastníka sousedícího po zemku, jehož zájmy mohou být
na základě opatření obecné povahy změnou územního plánu dotčeny. Z toho důvodu
o námitkách vlastníka rozhodl postupem podle §172 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
Odpůrce se rovněž vyjádřil k charakteru námitek vlastníka pozemků (navrhovatele),
o nichž rozhodoval. V podstatě se podle jeho názoru jednalo o obranu imisí vlastníka vojen ské
střelnice na sousedící pozemky. Ty mají charakter veřejného pr ostranství podle §34 zákona
č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Tyto pozemky jsou částečně využívány
veřejností k lehké sportovní a rekreační činnosti. Tvrzení o střelách, které zalétávají
na tyto pozemky, je podle názoru odpůrce buď nepravdivá, anebo jde o přiznání mimořádné
nezodpovědnosti provozovatele střelnice. Takové imise by zcela jistě bylo nutno posoudit
jako imise nad míru přiměřenou poměrům ve smyslu §127 odst. 1 občanského zákoníku a orgán
územního plánování tedy nemůže možnost takovýchto imisí svým rozhodnutím chránit. Ohledně
hlukových imisí odpůrce uvedl, že tyto imise zatím patrně nelze považovat za imise nad míru
přiměřenou poměrům ve smyslu §127 odst. 1 občanského zákoníku, avšak v případě bytové
zástavby předmětného území by k takovému hluku z vojenské střelnice patrně mohlo dojít.
Je otázkou, zda vlastník pozemku zatěžující nadměrný m hlukem sousední pozemky,
může z tohoto důvodu bránit výstavbě na těchto sousedních pozemcích, je z právního hlediska
sporná. Nicméně tato námitka byla orgány města zohledněna a byla realizována hluková studie,
z níž vyplývají omezení, jež budou uplatňována v rámci územních a stavebních řízení v té části
území změnou územního plánu obce dotčené, která přiléhá k vojenské střelnici. Tato námitka
však není způsobilá blokovat využití celého území změnou územního plánu. O námitkách
tedy bylo rozhodnuto postupem dle správního řádu a rozhodnutí bylo řádně začleněno
do důvodové zprávy napadeného opatření obecné povahy.
Z uvedených důvodů odpůrce navrhl, aby byl návrh odmítnut.
Odpůrce dále na výzvu soudu doplnil dne 12. 10. 2009 obsah spisu o verzi návrhu změny
územního plánu, která byla předkládána zastupitelstvu k projednání dne 11. 12. 2008.
Dále odpůrce přípisem za dne 12. 11. 2009 zaslal Nejvyššímu správnímu soudu
ještě doplňující vyjádření, v němž rozporoval aktivní legitimaci navrhovatele, a dále popíral
opodstatněnost věcných námitek návrhu.
III.
Z příloh doložených navrhovatelem Nejvyšší správní soud zjistil následující:
Z výpisu z listu vlastnictví č. 382, k. ú. Lobzy vyplývá, že Česká republika, k nimž
vykonává právo hospodaření navrhovatel, je v daném katastrálním území vlastníkem souvisle
navazujících pozemků parc. č. 151/5, 151/8, 151/13, 153/1, 153/2, 154, 155, 157, 158/1 158/2,
158/3, 158/4, 158/8, 158/9, 158/10, 158/12, 158/13, 158/14, 158/15, 158/16, 158/17, 158/19,
158/20, 158/21, 158/22, 158/23, 158/24, 158/25, 158/26, 158/27, 158/28, 158/29, 158/30,
160/2, 163, 168/2, 180/1, 181/1, 181/2, 181/3, 181/4, 181/5, 181/6, 182/1, 182/2, 182/3,
182/4, 182/5. Zároveň je vlastníkem budov umístěných na pozemcích s č. p. 158/2,4,10, 14, 17,
23, 24, 25, 27, 28 a č. p. 1 63.
Hluková studie vyhotovená společností Pragoprojekt, a. s. v měsíci září 2008 se zabývala
akustickou situací v území Plzeň - Švabiny v blízkosti střeleckého stadionu Plzeň - Lobzy,
na němž se provádí jak běžný střelecký výcvik, tak české i mezinárodní závody ve střelbě.
Zpracovatel studie vycházel z údajů o parametrech střeleckého stadionu (údajů o jednotlivých
střelištích pro různé typy zbraní i častost využívání střelnice ve vztahu k hlukovým limitům
stanoveným právními předpisy). Vzal v úvahu i vytíženost střelnice většími střeleckými akcemi
během roku. Z vyhodnocení studie vyplynulo, že vzhledem k povaze šíření akustického tlaku
není reálné navrhnout technické řešení ochrany venkovního prostoru obytných domů
protihlukovou clonou. Přesto podle upraveného „Návrhu změny územního plánu města Plzně
č. 674“ je možné realizovat obytnou zástavbu v části A, E, H, I a omezeně v části G. Vhodně
umístěnými domy spíše komerčního charakteru lze docílit posun utí izofony 38 dB vykreslené
na str. 30 této studie v modelové situaci plochy 1. V případě nerealizování podmínek
je však tato izofona platná. Zpracovatel studie dále doporučil, aby konstrukční výška domů
nepřekročila výši stromů stojících na horní hraně dopadového valu (cca 18m) Armádního
střeleckého stadionu. Dále doporučil, aby všechny pláště domů (fasád, oken, dveří) před hranicí
teoretické hodnoty 38 dB byly navrženy s vysokým stupněm zvukové neprůzvučnosti dle ČSN
EN ISO část normy 140 I. Pobytové prostory v těchto domech by měly být v souladu
s doporučením zpracovatele studie umístěny na odvrácené stran ě budov od areálu sportovní
střelnice. V závěru studie je uvedeno, že „Studie prokázala, že lze návrh realizovat pouze v omezeném
rozsahu jak z hlediska zamýšleného určení využití ploch, tak z hlediska plošného“.
Ze správních spisů předložených odpůrcem Nejvyšší správní soud zjistil následující
skutečnosti:
Ve spisu sp. zn. STAV/3342/07/SLAM vedeném o zadání změny č. 674 ÚPMP
Plzeň - Švabiny je založeno souhlasné stanovisko VUSS Praha ze dne 4. 7. 2007,
v němž je uvedeno, že navrhovatel souhlasí s návrhem zadání změny č. 674 územního plánu
města Plzně za předpokladu, že nebudou dotčeny pozemky v majetku MO ČR. Dále je zde
uvedena poznámka, že na teritoriu Plzeňského, Karlovarského a části Středočeského kraje (okres
Beroun a Příbram) je k vydávání výše uvedených závazných stanovisek oprávněno samostatné
pracoviště VUSS Praha, Radobyčická 25, Plzeň, které je souč ástí organizační struktury
VUSS Praha.
Ve spisu sp. zn. STAV/3242/07/SLAM vedeném o návrhu změny č. 674 ÚPMP
Plzeň - Švabiny je založeno souhlasné stanovisko VUSS Praha ze dne 20. 12. 2007.
Ve stanovisku Krajské hygienické stanice Plzeňského kraje ze dne 9. 1. 2008 je uvedeno,
že tento správní orgán vyslovuje k navrhované změně ÚPMP souhlasné stanovisko, avšak vázané
na splnění podmínky že budou dodrženy hygienické limity hluku v chráněném venkovním
prostoru staveb z dopravy na přilehlých komunikacích a z provozu obchodního komplexu
při Rokycanské třídě. Dodržení těchto limitů dle nařízení vlády č. 148/2006 Sb. o ochraně zdraví
před nepříznivými účinky hluku a vibrací u objektů pro bydlení na funkčních plochách
umístěných v blízkosti dopravním hlukem zatížených komunikací (I/26 Rokycanská, silnice
K Hrádku) a v blízkosti obchodního komplexu na Rokycanské třídě bude dokladováno v dalším
stupni projektové dokumentace.
Dle oznámení ze dne 10. 4. 2008 o veřejném projednání upraveného a posouzeného
návrhu změny č. 674 bylo svolán o veřejné projednání na den 26. 5. 2008, 10.00 hod.
Dle přiložené doručenky bylo oznámení doručeno VUSS Praha dne 23. 4. 2008. Ze záznamu
z veřejného projednání je patrno, že VUSS Praha zde byla zastoupena (JUDr. Linhart) a v příloze
tohoto záznamu je obsaženo stanovisko VUSS Praha, jednající za Ministerstvo obrany,
v němž je vyjádřen nesouhlas s částí upraveného návrhu změny č. 674 ÚPMP Plzeň – Švabiny,
a to s lokalitou D1 a D2 s funkčním využitím bydlení – čisté bydlení z následujících důvodů.
Lokalita D1 je v ose střelnice, kde jsou prováděny střelby s olověnými střelami nebo plášťovými
střelami s olověným jádrem do dálky 300 m. Případná náhodná zbloudilá střela by mohla ohrozit
život či majetek lidí v lokalitě D1. Lokality D1 a D2 by byly zatíženy vysokým stupněm hlukové
zátěže pro bydlení čisté. Velká koncentrace obyvatel v lokalitách D1 a D2 (zvláště zvědavých
dětí) by sváděla k případnému neoprávněnému vstupu do ohroženého prostoru střelnice
či pohybu a pozorování činnosti na střelnici z okraje svahu nad střelnicí (přírodního ochranného
valu).
Z přípisu Krajského úřadu Plzeňského kraje, odboru regionálního rozvoje, je zřejmé,
že krajský úřad posoudil návrh změny č. 674 ÚPMP v souladu s Politikou územního rozvoje ČR
schválenou vládou dne 17. 5. 2006 a shledal, že návrh změny odpovídá tomuto vymezení
intenzitou plánovaného rozvoje a rozlohou nových zastavitelných ploch. Současně shledal
nedostatek ohledně porovnání návrhu změny s územním plánem velkého územního celku – ÚP
VÚC Plzeňská aglomerace, a to konkrétně propojení elektrického vedení (uzlu 110 kV Černice
se stávajícím R 400/110 kV Chrást), přičemž ze spisu dále vyplývá, že t ato trasa elektrického
vedení byla následně institucí ČEZ Distribuce, a. s., vyhodnocena jako již neaktuální, což Krajský
úřad Plzeňského kraje vzal na vědomí s tím, že zapracování nové trasy do krajské územně
plánovací dokumentace může být provedeno při její aktualizaci.
Ve spisu je dále založen návrh usnesení zastupitelstva města Plzně k návrhu Rady města
Plzně, podle něhož mělo být projednávání návrhu změny č. 674 ÚPMP pozastaveno do doby,
než bude navrženo řešení odpovídající hlukovým limitům, anebo úplně zastaveno.
O tomto návrhu však zastupitelstvo dle poznámky na č. l. 40 nehlasovalo.
Místo uvedeného postupu Zastupitelstvo města Plzně svým usnesením č. 715 ze dne
11. 12. 2008 vzalo na vědomí důvodovou zprávu o projednáván í návrhu změny č. 6 74 ÚPMP
Plzeň - Švabiny, hlukovou studii ze září 2008 a námitky vlastníků dotčených nemovitostí.
Návazně schválilo návrh změny ÚPMP č. 674 Plzeň - Švabiny a zároveň vydalo rozhodnutí
o námitkách, jejichž text byl uveden v příloze odůvodnění napadeného opatření obecné povahy
o změně ÚPMP. Současně uložilo Radě města Plzně mimo jiné zahájit kroky k omezení imisí
hluku a zbloudilých střel na pozemky města v sousedství Střeleckého stadionu Lobzy a prověřit
možnost společného postupu v této záležitosti s ostatními vlastníky.
V textové části změny územního plánu (napadeného opatření obecné povahy) je uvedeno,
že změnou ÚPMP se nově vymezují tyto funkční plochy: bydlení čisté – v grafické příloze č. 3
změny části D1, D2, E, F, G, H; bydlení městské – v grafické příloze č. 3 změny části A, B, C;
smíšené území městské – v grafické příloze č. 3 změny část I, plochy krajinné zeleně – ostatní
krajinná zeleň, plochy urbanistické zeleně – park, a ostatní významné komunikace.
Tyto vymezené plochy se s výjimkou ploch urbanistické zeleně a ploch krajinné zeleně zařazují
do zastavitelného území a mění se tak dosavadní rozsah a hranice zastavitelného území vymezená
v územním plánu. Dále se změnou územního plánu ruší některé veřejně prospěšné stavby
vodohospodářského a energetického charakteru, dopravní infrastruktura, jakož i inženýrské sítě.
Změnou územního plánu je umožněn vznik některých nových veřejně prospěšných staveb.
Dále se v obecné části definují obecné parametry úpravy nového zastavitelného území a v části 2.
6. 2 se pak vymezují parametry pro jednotlivé části před mětné lokality. V odůvodnění
je rekapitulován průběh pořizování změny územního plánu. V bodě 5. jsou pak shrnuta
stanoviska dotčených orgánů státní správy, avšak nesouhlasné stanovisko VUSS Praha, jednající
za Ministerstvo obrany, mezi nimi uvedeno není. V bodě 10. odůvodnění jsou pak vymezeny
námitky a je uvedeno, jak o nich bylo rozhodnuto. Námitka ze strany navrhovatele, příp. VUSS,
mezi nimi uvedena není. Pod bodem 11. odůvodnění napadeného opatření obecné povahy,
který je věnován vypořádání připomínek, jsou výhrady navrhovatele, resp. VUSS, uvedeny
jako „připomínka ČR – Ministerstva obrany, jehož jménem jedná ředitel VUSS Praha“ , a to v tom znění,
že lokalita D1 je v ose střelnice, kde jsou prováděny střelby s olověnými střelami
nebo plášťovými střelami s olověným jádrem do dálky 300m. Případná náhodná zbloudilá střela
by mohla ohrozit život či majetek lidí v lokalitě D1. Tato připomínka byla odmítnuta,
neboť je jednoznačně povinností střelnice zajistit ochranu před náhodnými zbloudilými střelami
ohrožujícími život lidí, a to bez ohledu na charakter funkčního využití území. Přiznáním
relevance této připomínce by bylo přiznáno právo na ochranu protiprávního jednání účastníka,
což by vedlo k absurdnímu závěru o přednosti soukromého zájmu účastníka na protiprávním
jednání před veřejným zájmem na rozvoji daného území. Je soukromoprávní povinností vlastníka
provozujícího takto potenciálně nebezpečnou činnost zabezpečit svou prevenční povinnost
spočívající v předcházení škodám na zdraví a majetku. Další argument VUSS Praha, že lokality
D1 a D2 by byly zatíženy vysokým stupněm hlukové zátěže pro čisté bydlení, je řešen
v odůvodnění tak, že tato připomínka bude zohledněna při stanovení podmínek pro územní
řízení. Na základě připomínky VUSS byla zpracována hluková studie, která podrobně zmapovala
hluk ze střelnice a jeho dopady na přilehlé území. V návrhu bude doplněn požadavek na pořízení
hlukové studie pro konkrétní záměry. Dále je uvedeno, že dodržení h ygienických limitů hluku
u objektů pro bydlení ve vnitřním a chráněném venkovním prostoru staveb v řešeném území
bude vyžadováno k doložení hlukovou studií v dalším stupni projektové dokumentace. Poslední
argument VUSS Praha, že hrozí případné neoprávněné vstupy do ohroženého prostoru střelnice
či pohybu a pozorování činnosti na střelnici z okraje valu nad střelnicí, byl rovněž odmítnut.
Podle odpůrce není problematika neoprávněného vstupu do ohroženého prostoru střelnice
záležitostí územně plánovací dokumentace. Je soukromoprávní povinností vlastníka
takto exponovaného objektu zabezpečit jeho ostrahu a splnit tak svou prevenční povinnost
spočívající v předcházení škodám na zdraví a majetku.
Z údajů na dokumentaci obsažené ve spisu vyplývá, že dané opatření obecné povahy
bylo oznámeno veřejnou vyhláškou vyvěšenou na úřední desce dne 18. 3. 2009, přičemž nabylo
účinnosti dne 3. 4. 2009.
Odpůrce dopisem ze dne 6. 4. 2009 požádal navrhovatele o prošetření vzniklého
problému změnou územního plánu v sousedství Armádního střeleckého stadionu Plzeň - Lobzy,
a o podání informace ohledně omezení imise hluku a zbloudilých střel s ohledem na sousedství
stávajících nemovitostí u tohoto stadionu.
Na tuto žádost reagoval navrhovatel prostřednictvím V USS Praha dopisem ze dne
30. 4. 2009. V dopise je uvedeno, že VUSS Praha podala dne 23. 5. 2008 písemnou námitku,
jíž vyjádřila nesouhlas s návrhem změny č. 674 územního plánu Plzeň - Švabiny, resp. s lokalitou
D1 a D2, s jejími funkčními využitími pro čisté bydlení. Navrhovatel dále uvedl, že navzdory
tomuto stanovisku odsouhlasilo Zastupitelstvo města Plzně dne 11. 12. 2008 změnu č. 674
územního plánu města Plzně s tím, že připomínka nebezpečí případné zbloudilé střely
byla odmítnuta, neboť je podle názoru zastupitelstva povinností provozovatele Armádního
střeleckého stadionu zabezpečit svou prevenční povinnost spočívající v předcházení škodám
na zdraví a majetku. Připomínka týkající se vysokého stupně hlukové zátěže byla rovněž
odmítnuta s tím, že dodržení hygienických limitů hluku u objektů pro bydlení ve vnitřním
a venkovním chráněném prostoru staveb v řešeném území bude vyžadováno k doložení
hlukovou studií v dalším stupni projektové dokumentace. Třetí připomínka byla zamítnuta proto,
že problematika neoprávněného vstupu do ohroženého prostoru není záležitostí územně
plánovací dokumentace a je povinností vlastníka takto exponovaného objektu zabezpečit
jeho ostrahu. K úkolu spočívajícímu v omezení sousedských imisí hluku navrhovatel uvedl,
že změna č. 674 ÚPMP nerespektuje stávající poměry v území a tím pádem bude navrhovatel
nucen zahájit právní úkony směřující k zamezení jakýchkoliv možností omezení či ukončení
provozu střelnice. K problematice ohrožení případnou zbloudilou střelou navrhovatel sdělil,
že zadal zpracování projektové dokumentace na instalaci tzv. omezovačů náměru, po jejichž
instalaci dojde k tomu, že vytvořením mechanické překážky bude znemožněno, aby i náhodná
zbloudilá střela opustila areál střelnice. Zabránění vstupu nepovolaných osob do ohroženého
prostoru je zajištěno prostřednictvím umístění výstražných ta bulek na stávajícím oplocení
na hranici pozemkových parcel ve vlastnictví ČR. Ohledně problematiky zatížení lokalit D1 a D2
vysokým stupněm hlukové zátěže navrhovatel uvedl, že střelnice takto funguje od svého zřízení,
tj. 50 let. Dále poukázal na stanovisko KHS Plzeňského kraje, jejíž souhlas se změnou územního
plánu je podmíněn dodržením hygienických limitů u objektů pro bydlení v chráněném
venkovním prostoru staveb, především v části D2. Vzhledem k charakteru a intenzitě hluku
ze střelnice navrhovatel vyslovil názor, že technickými prostředky nelze dosáhnout splnění
hygienických limitů v těchto částech, a proto ani nelze očekávat vydání souhlasného stanoviska
KHS v dalším stupni projektové dokumentace.
IV.
Po zahájení řízení Nejvyšší správní soud řízení usnesením ze dne 24. 6. 2009,
č. j. 4 Ao 3/2009 – 38, řízení přerušil, a to z toho důvodu, že před rozšířeným senátem
Nejvyššího správního soudu probíhalo řízení ve věci vedené pod sp. zn. 1 Ao 1/2009,
v němž byly předmětem posouzení některé nevyjasněné otázky, jejichž řešení bylo významné
i pro nyní posuzovanou věc. Poté, co rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve věci vedené
pod sp. zn. 1 Ao 1/2009 rozhodl a důvod, pro který bylo řízení přerušeno, tím odpadl, Nejvyšší
správní soud usnesením ze dne 5. 11. 2009, č. j. 4 Ao 3/2009 – 74, rozhodl o pokračování
v řízení.
Podáním ze dne 29. 10. 2009 se na Nejvyšší správní soud obrátili J . T., bytem N. Š.
343/6, P., Ing. M. P., bytem Č. 422, K., A. V., bytem K V. 1485, P. a M. E., bytem Š. 310, N.,
všichni zastoupeni JUDr. Antonínem Dejmkem, advokátem se sídlem Denisovo nábřeží 6, Plzeň,
s návrhem na připuštění jejich vstupu do předmětného řízení jako osob zúčastněných na řízení
ve shora označené věci, s odůvodněním, že změna územního plánu, která je předmětem
soudního přezkoumání, se týká i statusu pozemků, které jsou v jejich vlastnictví,
přičemž současně k předmětné věci podali vyjádření jako osoby zúčastněné. Nejvyšší správní
soud s ohledem na úpravu obsaženou v ustanovení §101b s. ř. s., která stanoví, že účast
dalších osob na řízení (§34) je vyloučena, usnesením ze dne 18. 11. 2009, č. j. 4 Ao 3/2009 – 90,
rozhodl tak, že J. T., bytem N. Š. 343/6, P., Ing. M. P., bytem Č. 422, K., A. V., bytem K V.
1485, P. a M. E., bytem Š. 310, N., nejsou osobami zúčastněnými na řízení.
V.
Při posuzování podaného návrhu Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal,
zda jsou splněny podmínky, za nichž může v předmětné věci jednat. Dospěl při tom k závěru,
že má pravomoc rozhodnout o návrhu a je k tomu i věcně příslušný, návrh sám je přípustný,
účastníci a jejich zástupci mají procesní způsobilost. O těchto skutečnostech ostatně
není mezi účastníky sporu. O věci soud rozhodl bez nařízení jednání podle §51 s. ř. s.,
když navrhovatel s tímto záměrem soudu výslovně souhlasil (viz vyjádření ze dne 11. 6. 2009)
a odpůrce nevyjádřil s takovým postupem nesouhlas.
Soud se však musel speciálně zabývat otázkou, zda navrhovatel není k podání návrhu
osobou zjevně neoprávněnou ve smyslu ust. §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. v souvislosti s ust. §55
odst. 2 stavebního zákona, neboť odpůrce namítá, že navrhovatel není oprávněn k podání
návrhu na zrušení opatření obecné povahy, a navrhuje, aby Nejvyšší správní soud návrh odmítl.
Nejvyšší správní soud při posuzování aktivní legitimace navrhovatele k předmětnému
řízení vychází ze shora již připomínaného ustanovení §101a s. ř. s., kde se uvádí, že: Návrh
na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části může podat ten, kdo tvrdí že byl na svých právech opatřením
obecné povahy, vydaným správním orgánem zkrácen. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že takto tvrdit
zkrácení na svých právech může jen ten, komu přísluší ochrana před zkrácením na jeho právech
již v řízení o opatření obecné povahy před správním orgánem. Tam pro účely takové ochrany
přichází v úvahu uplatnění námitek, přičemž §52 odst. 2 stavebního zákona, ve spojení
s jeho §55 odst. 2, uvádí, že námitky proti návrhu územního plánu, resp. jeho změn y, mohou
podat pouze vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně
prospěšných opatření a zastavitelných ploch a zástupce veřejnosti. Uplatnění námitek v řízení
před správním orgánem však není podmínkou pro přípustnost návrhu na zrušení opatření obecné
povahy soudem.
Dále soud přihlížel také k dosavadní judikatuře, a to jednak k rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 4 As 50/2004 – 59, www.nssoud.cz, a dále k usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120,
www.nssoud.cz. Podle prvého z uvedených rozhodnutí lze odmítnutí návrhu z důvodu, že byl podán
osobou k tomu zjevně neoprávněnou vyhradit případům nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjev ným
případům nedostatku legitimace hmotné, který je zjistitelný bez pochyb okamžitě, zpravidla již z návrhu
samotného. O takový případ půjde např. tehdy, jestliže žalobce (navrhovatel) tvrdí porušení práva,
jehož již pojmově vůbec nemůže být nositelem (rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
30. 6. 1995 č. j. 6 A 56/94), nebo tehdy, pokud napadeným rozhodnutím vůbec nebylo
rozhodováno o jeho právech či povinnostech, jejichž zkrácení tvrdí (usnesení Vrchního soudu
v Praze ze dne 20. 10. 1994 č. j. 6 A 255/93 - 18). Pokud tomu tak není, musí soud návrh věcně
projednat. I v případě, že nedostatek aktivní legitimace posléze vyjde najevo, musí o věci rozhodnout rozsudkem.
Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, potom platí, že Aktivní procesní legitimace návrhu zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho části je (vedle splnění dalších podmínek, zejména toho, aby návrh měl obecné náležitosti předepsané
zákonem) závislá na splnění zvláštních procesních p odmínek tohoto návrhu definovaných zejména v §101a
odst. 1 s. ř. s., především ve větě první tohoto ustanovení, podle níž „návrh na zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným
správním orgánem, zkrácen“ (zvýraznění doplněno rozšířeným senátem Nejvyššího správníh o soudu). Přípustný
je tedy ten návrh, který tvrdí zkrácení navrhovatele na jeho právech příslušným opatřením obecné povahy.
Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva,
která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Nestačí tedy, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy
či procedura vedoucího k jeho vydání jsou nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká
jeho právní sféry.
V projednávané věci navrhovatel nesouhlasí se schválenou změnou územního plánu
a mj. namítá, že odpůrce záměrně opominul jeho závažné obavy z následků, které by mohly v budoucnu nastat,
pokud by došlo ke schválení změny ÚPMP, a dodává, že cíl sledovaný napadeným opatřením obecné povahy,
tj. možnost bydlení pro cca 5000 lidí v dané lokalitě, je neúměrný možnému následku, kterým by bylo omezení
provozu či v krajním případě zastavení provozu střeleckého stadionu. Odpůrce měl podle názoru navrhovatele
respektovat daný stav v území a navrhovanou změnu stávající situaci přizpůsobit.
Předmětnou změnou územního plánu se „mění dosavadní rozsah a hranice zastavitelného
území“, přičemž z katastrální mapy založené ve spisu vyplývá, že nově vymezované zastavitelné
území bezprostředně sousedí s pozemky České republiky, k nimž vykonává právo hospodaření
navrhovatel, a to jmenovitě s pozemky parc. č. 182/1 a 182/5 v daném k. ú. Předmětná střelnice
je potom situována na dalších, vzdálenějších, souvisle navazujících pozemcích České republiky,
k nimž vykonává právo hospodaření navrhovatel. To, že zkrácen na svých právech ve smyslu
§101a odst. 1 s. ř. s. nemusí být jen vlastník pozemků zahrnutých do území , na něž změna
dopadá, ale i vlastník pozemků sousedících, Nejvyšší správní soud rovněž již řešil ve své předešlé
judikatuře, konkrétně v rozsudku ze dne 9. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 – 73 , www.nssoud.cz.
Vycházel přitom z judikatury Ústavního soudu i bývalého Nejvyššího správního soudu
(tzv. prvorepublikového) a na tomto základě dospěl k závěru, že pojem „dotčenosti“ je nutno
vykládat šířeji, nežli jen tak, že může být naplněn pouze u vlastníků pozemků a staveb,
na které změna územního plánu přímo dopadá. „Dotčenost“ se ovšem nevyčerpává
ani v hranicích mechanicky vnímaného „sousedění“ pozemků či staveb určitých vlastníků s těmi
pozemky a stavbami, na něž dopadá změna územního plánu; dotčen totiž může být – ovšem
spíše výjimečně – i vlastník pozemku (stavby) vzdálenější, má -li zamýšlená změna územního
plánu takovou povahu, že při jejím provedení je reálné podstatné ovlivnění poměrů i na tomto
pozemku či stavbě. „Dotčenost“ se proto musí posuzovat materiálně s důkladným uvážením
poměrů příslušné lokality, konkrétních pozemků či stav eb, ve vztahu k nimž se dotčenost
posuzuje, a povahy změn územního plánu.
Navrhovatel v návrhu na zrušení předmětného opatření obecné povahy uvádí námitky
nejen z titulu výkonu práv vlastníka dotčených pozemků, ale také z titulu postavení
tzv. dotčeného orgánu státní správy. Patrně proto se také navrhovatel v návrhu, bez bližšího
vysvětlení, uvedl dvakráte, na téže procesní straně řízení, a to jedenkrát jako Ministerstvo
obrany – Česká republika, podruhé jako Ministerstvo obrany. K tomu Nejvyšší správní soud
jen stručně konstatuje, že s ohledem na citovanou právní úpravu (§101a odst. 1 s. ř. s.) vztahující
se k aktivní legitimaci pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy soudem,
navrhovateli z titulu postavení tzv. dotčeného orgánu státní správy aktivní legitimace nepřísluší.
To však na jeho aktivní legitimaci nic nemění, neb ta mu přísluší z titulu výkonu práv vlastníka
dotčených pozemků, přičemž z této pozice může tvrdit nejen dotčení z důvodu pochybení
hmotně právních, ale i z důvodu pochybení procesně právních. Reálně vzato tak navrhovatel
z titulu výkonu práv vlastníka dotčených pozemků mohl tvrdit i dotčení v důsledku pochybení,
která nepřípustně tvrdil z titulu postavení tzv. dotčeného orgánu státní správy.
Za tohoto stavu věci je nutno konstatovat, že byť v projednávaném případě zůstává
prozatím sporným, zda napadeným opatřením obecné povahy byla skutečně dotčena práva
navrhovatele, lze mimo vší pochybnost uzavřít, že se nejedná o podání návrhu osobou zjevně
neoprávněnou. Jak vyplývá z výše uvedeného výkladu, není z povahy věci vyloučeno,
aby vlastníkem dotčeným změnou územního plánu byl i vlastník pozemku sousedícího,
popř. i vlastník pozemku přímo nesousedícího s nově upravovaným územím, a zároveň
není zcela zjevné bez dalšího bližšího zkoumání, že napadené opatření obecné povahy
do jeho práv nezasáhlo. Nejvyšší správní soud je tak toho názoru, že navrhovatel splnil
předepsanou povinnost tvrzení o zkrácení na právech, a k podání návrhu na zrušení předmětné
změny územního plánu jako opatření obecné povahy, procesně legitimován je.
Současně Nejvyšší správní soud poznamenává, že zastupování navrhovatele
v tomto řízení příslušným orgánem v postavení jeho organizační složky koresponduje §3 odst. 6
zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, ve znění pozdějších předpisů,
a §7 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky, ve znění pozdějších předpisů .
Poté Nejvyšší správní soud přistoupil k meritornímu posouzení námitek navrhovatele.
VI.
V otázce meritorního přezkumu vychází ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu
z pětistupňového „algoritmu“, vyjádřeného již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, www.nssoud.cz, vyplývajícího zejména z ust. §101d odst. 1 a 2 s. ř. s.,
které stanoví :
(1) Při rozhodování soud posuzuje soulad opatření obecné povahy se zákonem, a to, zda ten,
kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem
stanoveným způsobem. Přitom není vázán právními důvody návrhu.
(2) Dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem,
nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo
vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší dnem, který v rozsudku určí.
Není-li návrh důvodný, soud jej zamítne. Soud o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí
rozhodne do třiceti dnů poté, kdy návrh došel soudu.
Algoritmus přezkumu je tvořen následujícími kroky (fázemi):
1) Přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy. Správní orgán postupuje
v mezích své pravomoci, pokud mu na základě zákonného zmocnění především náleží oprávnění
vydávat opatření obecné povahy, jejichž prostřednictvím autoritativně rozhoduje o právech
a povinnostech subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s tímto orgánem.
2) Přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze
zákonem vymezené působnosti. Správní orgán postupuje v mezích své působnosti,
jestliže prostřednictvím opatření obecné povahy upravuje okruh vztahů, ke kterým je zákonem
zmocněn (v rámci nichž tedy realizuje svoji pravomoc vydávat opatření obecné povahy).
3) Přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem
(procesní postup správního orgánu při vydávání opatření obecné povahy).
4) Přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu (nebo rozporu jeho části)
se zákonem (materiální kriterium).
5) Přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality
(přiměřenosti právní regulace).
V prvé řadě je třeba posoudit, zda měl odpůrce vůbec pravomoc vydat napadené opatření
obecné povahy. Zatímco pořizování a projednávání územních plánů podle §6 odst. 1 písm. a)
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“)
přísluší úřadům územního plánování (obecní úřady obcí s rozšířenou působností), popř. podle §6
odst. 2 téhož zákona pořizovatelským obecním úřadům, které zajistily splnění předepsaných
kvalifikačních požadavků pro výkon územně plánovací činnosti, schvalování a vydávání
územního plánu podle §54 odst. 2 ve spojení s §6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona přísluší
na návrh pořizovatele zastupitelstvu obce, pro niž byl vždy předmětný územní plán pořizován,
a to formou opatření obecné povahy. Zastupitelstvo obce přitom územní plán, resp. dané opatření
obecné povahy, jehož formou se územní plán vydává, vydává v samostatné působnosti. Pravidla
vymezující pravomoc k vydání územního plánu platí obdobně pro rozhodování o změně
územního plánu. V posuzované věci se jedná o změnu územního plánu města Plzně, a vydalo -li
předmětnou změnu územního plánu zastupitelstva města Plzně, pravomoc odpůrce k vydání
posuzovaného opatření obecné povahy byla dána. To ostatně navrhovatel nezpochybňoval.
Jen pro úplnost, s ohledem na označení odpůrce navrhovatelem v jeho návrhu, a stejně
tak i soudem v záhlaví tohoto rozsudku, Nejvyšší správní soud poznamenává, že rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120,
www.nssoud.cz, judikoval, že Odpůrcem v řízení podle §101a a násl. s. ř. s. o zrušení územního plánu
je obec, jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo.
Další krok pak spočívá v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání napadeného
opatření obecné povahy (tedy při realizaci své pravomoci) nepřekročil meze zákonem vymezené
působnosti. Rozlišovat je přitom třeba působnost věcnou (okruh věcných oblastí, v jejichž rámci
vykonává správní orgán svou pravomoc), působnost osobní (okruh osob, vůči kterým správní
orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svou pravomoc)
a za určitých okolností též působnost časovou (ta přichází d o úvahy pouze v situaci,
kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svou pravomoc vykonávat).
Ani ohledně působnosti odpůrce nevznikly žádné pochyby. Citovaný §6 odst. 5 písm. c)
stavebního zákona je součástí jeho hlavy druhé části druhé, která nese název „ Působnost ve věcech
územního plánování a stavebního řádu“. Podle §5 odst. 3, který uvozuje hlavu druhou části druhé
stavebního zákona, zajišťují orgány obce ochranu a rozvoj hodnot území obce, pokud nejsou
svěřeny působnosti v záležitostech nadmístního významu orgánům kraje nebo na základě
zvláštních právních předpisů dotčeným orgánům. Následující §6 pak svěřuje působnost
na tomto úseku různým orgánům obce – v konkrétním případě vydávání územního plánu,
resp. jeho změny, jako v nyní posuzované věci, jde o zastupitelstvo obce. Tak byla respektována
působnost věcná. Odpůrce respektoval i svou působnost prostorovou; napadené opatření obecné
povahy se týká katastrálního území Lobzy, jež je součástí území města Plzeň, což je patrné
jak z textové části přezkoumávaného opatření obecné povahy, tak i z připojeného mapového
podkladu (podle §18 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, má obec jedno nebo více
katastrálních území). Osobní působnost lze v rámci specifického institutu, jímž je opatření
obecné povahy, uplatňovat jen tak, aby opatření – jež je aktem s konkrétně vymezeným
předmětem – dopadalo na množinu obecně určených adresátů (srov. rozhodnutí
č. 740/2006 Sb. NSS). To je u přezkoumávaného opatření splněno; není totiž možno předem
určit, které konkrétní osoby budou změnou územního plánu dotčeny, je však zřejmé, že změna
územního plánu dopadá na každého, kdo v řešeném území vlastní pozemky,
příp. jiné nemovitosti. Odpůrce se nedostal do kolize ani s časovou působností,
neboť rozhodoval v době, kdy trvalo jeho funkční období. Přezkoumávané opatření obecné
povahy tedy uspělo i ve druhém kroku algoritmu přezkumu , přičemž ani toto ostatně navrhovatel
nezpochybňoval.
Nejvyšší správní soud tak následně mohl přistoupit ke třetímu kroku shora nastíněného
testu přezkumu, tedy k posouzení, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno postupem
souladným se zákonem.
Otázka, zda vydání předmětného opatření obecné povahy předcházel řádný pr ocesní
postup (třetí krok algoritmu), je již mezi účastníky řízení sporná. Navrhovatel zde namítá,
že do jednání zastupitelstva dne 11. 12. 2008 byl předložen nikoliv řádně projednaný,
nýbrž odlišný, přepracovaný návrh změny územního plánu. Navrhovatel tento postup považuje
za neprůhledný a jedná se podle jeho názoru o projev nezákonné ingerence orgánu města Plzně
do pravomoci orgánu obce vykonávajícího přenesenou působnost. V důsledku toho byl změněn
okruh dotčených orgánů, přičemž VUSS Praha (resp. Ministerstvo obrany) bylo z tohoto procesu
jako dotčený orgán bezdůvodně vynecháno a jeho řádně uplatněné závazné stanovisko
bylo přehodnoceno a vypořádáno jako pouhá námitka vlastníka dotčených pozemků,
přičemž ani rozhodnutí o negativním stanovisku navrhovatele o této „námitce“ odpůrce náležitě
neodůvodnil. Navrhovatel proto tvrdí, že došlo k porušení procesních pravidel upravených
ustanovením §136 správního řádu (postavení dotčených orgánů). Na podporu svých argumentů
odkázal navrhovatel i na veřejný zájem na zajištění obrany státu, který Ministerstvo obrany
jako dotčený orgán státní správy hájí v souladu s ustanovením §6 odst. 1 písm. h) zákona
č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany ČR, ve znění pozdějších předpisů.
Nejvyšší správní soud k tomu z obsahu spisu především zjistil, že je v něm založen jednak
návrh usnesení Zastupitelstva města Plzně k návrhu Rady města Plzně s připojenou důvodovou
zprávou a s předpokládaným datem projednání a přijetí 11. 12. 2008, podle něhož mělo být
projednávání návrhu změny č. 674 ÚPMP úplně zastaveno, nebo pozastaveno do doby,
než bude navrženo řešení odpovídající hlukovým limitům. O tomto návrhu však zastupitelstvo
dle poznámky na č. l. 40 nehlasovalo. Místo uvedeného postupu Zastupitelstvo města Plzně
svým usnesením č. 715 ze dne 11. 12. 2008, k návrhu Rady města Plzně dle jejího usnesení
č. 1585 z téhož dne, vzalo na vědomí důvodovou zprávu o projednávání návrhu změny č. 674
ÚPMP Plzeň - Švabiny, hlukovou studii ze září 2008 a námitky vlastníků dotčených nemovitostí.
Návazně schválilo návrh změny ÚPMP č. 674 Plzeň - Švabiny a zároveň vydalo rozhodnutí
o námitkách, jejichž text byl uveden v příloze odůvodnění napadeného opatření obecné povahy
o změně ÚPMP. Současně uložilo Radě města Plzně mimo jiné zahájit kroky k omezení imisí
hluku a zbloudilých střel na pozemky města v sousedství Střeleckého stadionu Lobzy a prověřit
možnost společného postupu v této záležitosti s ostatními vlastníky. Porovnáním obsahu
důvodové zprávy stran návrhu změny č. 674 ÚPMP, kter á tvořila přílohu shora uvedeného
návrhu usnesení k návrhu této změny ÚPMP, o němž se v zastupitelstvu nehlasovalo, a textové
části schváleného návrhu předmětné změny ÚPMP, Nejvyšší správní soud zjistil, že tato znění
nevychází z identických skutečností. Nejvyšší správní soud proto přípisem ze dne 25. 9. 2009,
č. j. 4 Ao 3/2009 - 42 vyzvalo město Plzeň k upřesnění, resp. doplnění v jaké verzi byl předmětný
návrh změny ÚPMP pořizovatelem předložen k projednání zastupitelstvu dne 11. 12. 2008.
Město Plzeň přípisem ze dne 9. 10. 2009 Nejvyššímu správnímu soudu sdělilo, že zastupitelstvu
byl k projednání a schválení předložen návrh změny ÚPMP č. 674 Plzeň - Švabiny ve verzi,
o níž ze spisu vyplynulo, že se o ní hlasovalo, a tento text také ke svému přípisu město Plzeň
znovu přiložilo. Z textu tohoto návrhu přitom nikterak nevyplývá, co vedlo k tomu, že, resp. kdy,
proč a jak, došlo ke změně skutečností uváděných v připojené důvodové zprávě k původně
navrhovanému usnesení rady a zastupitelstva s předpokládaným datem projednání a přijetí
11. 12. 2008 (či ke změně hodnocení těchto skutečností) , podle něhož mělo být projednávání
návrhu změny č. 674 ÚPMP úplně zastaveno, nebo pozastaveno do doby, než bude navrženo
řešení odpovídající hlukovým limitům. Z doplnění spisu (z výpisu ze zápisu ZMP dne
11. 12. 2008) lze toliko zjistit, že k dotazu Bc. Ch., zřejmě člena zastupitelstva, o čem bude
hlasováno v situaci, kdy je předložen variantní návrh, odpověděl náměstek primátora Rund:
„máte na stůl nový krycí list v podobě – schvaluje a vydává opatření obecné povahy - o tom
budeme hlasovat“. Dále je na listu, označeném „Zastupitelstvo města Plzně dne 11. 12. 2008,
Návrh usnesení ze dne 11. 12. 2008, ve věci návrhu změny č. 674 Územního plánu města Plzně,
Plzeň – Švabiny“, o němž se hlasovalo, při spodním okraji rukou dopsáno: „Platí tento návrh
usnesení předložený náměstkem Rundem „na stůl“. Nahrazuje původní řádně předložený návrh“. (obdobná
poznámka je i na listu označeném „Rada města Plzně dne 11. 12. 2008, Návrh usnesení ze dne
11. 12. 2008, ve věci návrhu změny č. 674 Územního plánu města Plzně, Plzen - Švabiny“, jehož
projednání a schválení předcházelo jednání zastupitelstva téhož dne).
Nejvyšší správní soud dále ze spisu zjistil, že v textu důvodové zprávy, která tvoří přílohu
shora uvedeného návrhu usnesení k návrhu této změny ÚPMP, o němž se v radě a následně
v zastupitelstvu (bez bližšího odůvodnění) nehlasovalo, stejně jako v pracovní verzi textové části
návrhu předmětné změny územního plánu ze září 2007, a stejně tak i z března 2008,
je VUSS Praha, jednající za Ministerstvo obrany, zařazena mezi dotčené orgány, s tím,
že její nesouhlasné stanovisko, které je závazným stanoviskem, má být zohledněno. Naproti
tomu v náhradně, a také finálně, předloženém návrhu, a to návrhu textové části změny ÚPMP
na její schválení (projednání a hlasování) tentýž den (jako důvodová zpráva k návrhu usnesení,
o němž se nakonec nehlasovalo), tedy taktéž 11. 12. 2008, však VÚSS Praha (resp. Ministerstvo
obrany) mezi dotčené orgány zařazena není. S jí uplatněnými výhradami, ač to navrhovatel
výslovně nerozporuje, není naloženo ani jako s námitkami příslušejícími vlastníkům dotčených
nemovitostí, a je s nimi naloženo toliko jako s připomínkami.
Podle §5 odst. 2 stavebního zákona orgány územního plánování postupují ve vzájemné součinnosti
s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. ….. stanoviska jsou závazným
podkladem pro politiku územního rozvoje a pro opatření obecné povahy vydávaná podle tohoto zákona.
Podle §54 odst. 2 stavebního zákona potom platí, že zastupitelstvo obce vydá územní plán po ověření,
že není v rozporu s politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací vydanou krajem nebo výsledkem
řešení rozporů a se stanovisky dotčených orgánů nebo stanoviskem krajského úřadu.
Postavení Ministerstva obrany jako dotčeného orgánu státní správy vyplývá z §6 odst. 1
písm. h) zákona č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, v němž je stanoveno,
že Ministerstvo obrany … uplatňuje stanovisko k politice územ ního rozvoje a územně plánovací dokumentaci
z hlediska zájmů obrany České republiky.
Z obsahu spisu vyplývá, že pořizovatel předmětné změny územního plánu Ministerstvo
obrany jako dotčený orgán státní správy oslovil již přípisem ze dne 20. 11. 2007,
na nějž Ministerstvo obrany reagovalo přípisem Vojenské ubytovací a stavební správy Praha,
pracoviště Plzeň, v němž je výslovně uvedeno, že na teritoriu Plzeňského, Karlovarského a části
Středočeského kraje (okres Beroun a Příbram) je k vydávání výše uvedených závazných stanovisek oprávněno
samostatné pracoviště VUSS Praha, Radobyčická 25, Plzeň, začleněné do struktury VUSS Praha,
Hradební 772/12, Praha. S Vojenskou ubytovací a stavební správou Praha, jednající
za Ministerstvo obrany jako dotčený orgán státní správy, pořizovatel přezkoumávané změny
územního plánu jednal i nadále, viz zejména výzva pořizovatele ze dne 10. 4. 2008 a reakce
VUSS Praha ze dne 22. 5. 2008. V nich je nad rámec výše uvedeného konstatováno,
že k vydávání stanovisek a uplatňování požadavků ve smyslu §175 zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), a dle §6 odst. 1 písm. h) zákona
č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších předpisů,
a to ve spojení s pověřením podle §7 odst. 2 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky
a jejím vystupování v právních vztazích, je VUSS Praha oprávněna na základě pověření
Ministryně obrany České republiky č. j. 302/2008-8764, ze dne 7. 2. 2008.
Nejvyšší správní soud je za daného skutkového a právního stavu toho názoru, že výhrady
navrhovatele v posuzované věci vznesené cestou VUSS Praha, jednající za Ministerstvo obrany,
bylo nutno především posoudit jako závazné stanovisko dotčeného orgánu státní správy,
nebo bylo třeba se s postavením Ministerstva obrany v předmětné věci (které si odpůrce
nečekaně a bez bližšího zdůvodnění zřejmě vyložil tak, že se v jeho případě o dotčený orgán
státní správy nejedná) z tohoto titulu již v průběhu řízení o územním plánu náležitě vypořádat
(to tím spíše, že VUSS Praha písemně opakovaně výslovně pořizovateli změny územního plánu
uvedla, že je pověřena k vydávání stanovisek dotčeného orgánu státní správy). To se však v řízení
o změně územního plánu nestalo, nebo to alespoň z podkladů obsažených ve spisu nevyplývá.
Tím současně není dotčena skutečnost, že Ministerstvo obrany v předmětné věci
mohlo vystupovat také v zastoupení České republiky jako vlastníka dotčených pozemků,
a z tohoto titulu mu příslušelo příp. podávat námitky, pro jejichž vyřízení je st anoven svébytný
postup. Při pořizování změny územního plánu a vydávání předmětného opatření obecné povahy
tak mělo být důsledně diferencováno, co bylo třeba vyhodnotit jako závazné stanovisko
Ministerstva obrany z pozice dotčeného orgánu státní správy, a co má povahu námitek subjektu,
jemuž přísluší výkon vlastnických práv k dotčeným pozemkům. V tomto směru bylo žádoucí
ze strany pořizovatele výslovně diferencovat již v průběhu pořizování a projednávání územního
plánu při písemné komunikaci s Ministerstvem obrany, a předejít tak možným nesprávnostem
a pochybnostem.
Konstrukce projednávání a schvalování návrhu územního plánu ve smyslu platné právní
úpravy je přitom koncipována tak, že schvalující orgán může projednaný a předložený návrh
buďto schválit, nebo neschválit, ale nemůže jej měnit. To souvisí s tím, že návrh územního plánu
je podle platné právní úpravy pořizován a projednáván úřadem územního plánování
v tzv. přenesené působnosti obce, resp. města, a jeho projednávání a schvalování v zastupitelstvu
je výkonem tzv. samostatné působnosti města. V tomto směru tedy Nejvyšší správní soud,
po popsaném zjištění, kdy spis obsahuje dva zcela skutkově rozdílné návrhy usnesení
(s rozdílným odůvodněním, a s přiznáním rozdílného postavení VUSS, jednajícím za Ministerstvo
obrany jako dotčený orgán státní správy) v předmětné věci změny územního plánu pro jednání
rady a následně i zastupitelstva města Plzně dne 11. 12. 2008, dává navrhovateli za pravdu,
že tento postup je neprůhledný a signalizuje přinejmenším možnost problematické ingerence
výkonu samostatné působnosti města do výkonu jeho přenesené působnosti.
Obdobně nejasné je, zda schválený návrh dostatečně zohlednil podmínku jiného
dotčeného orgánu – Krajské hygienické stanice Plzeňského kraje, která vyslovila souhlasné
stanovisko za podmínky dodržení hygienických limitů v chráněném venkovním prostoru staveb
u vyjmenovaných částí, když v textové části schválené změny územního plánu je „ke splnění
této podmínky“ toliko uvedeno: „…bude investorem dokladováno hlukovou studií v dalším stupni
projektové dokumentace.“
Lze tak uzavřít, že odpůrce při vydávání přezkoumávaného opatření obecné povahy
nedodržel zákonem stanovené podmínky pro procesní postup při jeho vydávání, opatření obecné
povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, a proto je Nejvyšší správní soud
podle §101d odst. 2 s. ř. s. zrušil, a to dnem právní moci tohoto rozsudku.
Vzhledem k tomu, že přezkoumávané opatření obecné povahy neuspělo v třetím kroku
algoritmu, nepovažoval soud za nutné zabývat se dalšími výhradami navrhovatele,
neboť již provedené úvahy postačují ke zrušení napadeného opatření obecné povahy.
I kdyby tedy v ostatních krocích napadené opatření obstálo, m uselo by být stejně zrušeno
pro nedodržení zákonem vymezených procesních pravidel pro jeho vydání. Z toho důvodu
se již soud dále nezabýval souladem opatření obecné povahy s hmotným právem,
ani přiměřeností právní regulace. Tento závěr Nejvyšší správní soud učinil v souladu
se svojí dosavadní judikaturou (k tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 1 Ao 2/2008 - 141, ze dne 16. 12. 2008, viz www. nssoud.cz).
VII.
O nákladech řízení rozhodl soud podle §101d odst. 5 s. ř. s., podle něhož v tomto
zvláštním druhu řízení nemá žádný z účastníků řízení na náhradu nákladů právo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s. ).
V Brně dne 25. listopadu 2009
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu