ECLI:CZ:NSS:2010:4.AO.5.2010:48
sp. zn. 4 Ao 5/2010 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci navrhovatelů: a) obec
Krsy, se sídlem Krsy 1, b) obec Bezvěrov, se sídlem Bezvěrov 101, c) obec Nečtiny, se sídlem
Nečtiny 82, Manětín, d) obec Pernarec, se sídlem Pernarec 62, všichni zast. Mgr. Sandrou
Podskalskou, advokátkou, se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti odpůrci: Plzeňský kraj,
se sídlem Škroupova 18, Plzeň, v řízení o návrhu navrhovatelů na zrušení části opatření obecné
povahy - Zásad územního rozvoje Plzeňského kraje, vydaného usnesením Zastupitelstva
Plzeňského kraje č. 834/08 dne 2. 9. 2008,
takto:
I. Opatření obecné povahy - Zásady územního rozvoje Plzeňského kraje, vydané
Zastupitelstvem Plzeňského kraje usnesením č. 834/08 ze dne 2. 9. 2008,
se zrušuje dnem vyhlášení tohoto rozsudku, a to v části: bod 2.2.4. Ochrana
krajinných hodnot, odrážka pátá, a bod 14. Vysvětlení pojmů: Farma větrných elektráren.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Podstata návrhu
Zastupitelstvo Plzeňského kraje usnesením ze dne 2. 9. 2008, č. 8 34/08, vydalo formou
opatření obecné povahy Zásady územního rozvoje Plzeňského kraje.
Navrhovatelé se podáním ze dne 12. 8. 2010, doručeným Nejvyššímu správnímu soudu
dne 16. 8. 2010, domáhají zrušení části tohoto opatření obecné povahy, a to bodu 2.2.4. Ochrana
krajinných hodnot, odrážka pátá, a bodu 14. Vysvětlení pojmů: Farma větrných elektráren.
Své oprávnění k podání návrhu na zrušení části Zásad územního rozvoje Plzeňského kraje
spatřují v ustanovení §101a odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), neboť jsou obcemi ležícími na území Plzeňského kraje
a jsou přesvědčeni, že napadené části Zásad územního rozvoje Plzeňského kraje brání jejich
plánovanému rozvoji, čímž byli zkráceni na svých právech, zejména na ústavně garantovaném
právu na samosprávu a právu vlastnit a užívat svůj majetek.
Všichni navrhovatelé na základě opakovaných jednání se svými občany usilují o výstavbu
větrných elektráren na svém území a uzavřeli v roce 2006 [navrhovatel sub d) až dne 2. 6. 2008]
smlouvy o spolupráci se společností AFE Bohemia, s. r. o. ke zřízení a provozování větrných
elektráren na území obcí.
V lednu 2008 navrhovatelé a), b) a c) podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů
na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů
na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, oznámili záměry „Větrný park Krsy“
a „Větrný park Bezvěrov - Nečtiny“, které počítají s výstavbou šesti, resp. deseti větrných
elektráren, obslužných ploch, nových příjezdových komunikací a kabelového vedení. Dne
29. 4. 2010 vydal Krajský úřad Plzeňského kraje souhlasné stanovisko podle §10 zákona
č. 100/2001 Sb. k záměru „Větrný park Krsy“ a dne 5. 5. 2010 souhlasné stanovisko k záměru
„Větrný park Bezvěrov - Nečtiny“. Navrhovatel sub a) je vlastníkem pozemků na území obce
v katastrálních územích Kejšovice a Trhomné o celkové výměře přes 20 000 m
2
, které měly být
využity pro potřeby umístění a provozu záměru „Větrný park Krsy“. Navrhovatel sub b)
je vlastníkem pozemků na území obce v katastrálních územích Bezvěrov, Chudeč a Dolní Jamné
o celkové výměře přes 28 000 m
2
, které měly být využity pro potřeby umístění a provozu záměru
„Větrný park Bezvěrov - Nečtiny“. Navrhovatel sub c) je vlastníkem pozemků na území obce
v katastrálních územích Kamenná Hora a Račín u Nečtin o celkové výměře přes 92 000 m
2
, které
měly být využity pro potřeby umístění a provozu záměru „Větrný park Bezvěrov - Nečtiny“. Dne
19. 8. 2008 podali navrhovatelé a), b) a c) společně námitky proti návrhu zásad územního
rozvoje, které byly vyhodnoceny jako připomínky a odpůrce jim nevyhověl. Zastupitelstva
navrhovatelů a), b) a c) poté v dubnu a v červnu 2010 schválila pořízení změn územních plánů
spočívajících v zahrnutí ploch pro výstavbu větrných elektráren do územních plánů obcí.
Navrhovatel sub d) oznámil v září 2009 podle zákona č. 100/2001 Sb. záměr „Větrné
elektrárny Pernarec“, který počítá s výstavbou dvou větrných elektráren, obslužných komunikací
a manipulačních ploch. V červnu 2010 byl vypracován posudek na tento záměr, který navrhuje
vydání souhlasného stanoviska podle §10 zákona č. 100/2001 Sb. Navrhovatel sub d) vlastní
pozemky na území obce v katastrálních územích Něšov, Skupeč a Málkovice u Pernarce
o celkové výměře přes 86 000 m
2
, které by měly být využity pro potřebu záměru „Větrné
elektrárny Pernarec“. Dne 19. 8. 2008 podal navrhovatel sub d) námitky proti návrhu zásad
územního rozvoje, které však byly vyhodnoceny jako připomínky a odpůrce jim nevyhověl.
Navrhovatel sub d) v současnosti zpracovává nový územní plán, jehož návrh zahrnuje také
plochy pro větrné elektrárny spolu s technickou infrastrukturou.
Navrhovatelé v prvé řadě namítají překročení mezí zákonem určené věcné působnosti
odpůrce. Zásady územního rozvoje mohou obsahovat určité mantinely, do nichž se budou muset
„vejít“ nejrůznější záměry z hlediska ochrany hodnot včetně krajinného rázu. Takové podmínky
ovšem podle navrhovatelů nemohou být nastaveny tak, že je není možné, navíc v případě
určitého diskriminačně zvoleného typu záměrů, splnit, protože pak se jedná o zákaz mimo rámec
zákona, který z povahy věci nemůže být v zásadách územního rozvoje obsažen. Odpůrce pomocí
opatření obecné povahy nekonkretizoval existující povinnosti, ale uložil obcím na jejich území
ve vztahu k větrným elektrárnám povinnosti nové (strpět, nekonat), čímž zasáhl do práva vlastnit
a užívat majetek a do práva na samosprávu. Navrhovatelé podotkli, že zásady územního rozvoje
obsahují kapitolu 6. Upřesnění územních podmínek koncepce ochrany a rozvoje přírodních, kulturních
a civilizačních hodnot kraje a kapitolu 7. Vymezení cílových charakteristik krajiny; z těchto kapitol však
nelze dovodit, že by větrné elektrárny či jejich farmy nemohly být na celém území Plzeňského
kraje umisťovány, resp. že by jejich umístění bylo v rozporu s požadavky uvedenými v těchto
kapitolách. Větrné elektrárny jako výškové stavby technicistní povahy mohou tvořit nové
dominanty v krajině; jejich viditelnost z poměrně velkých vzdáleností ještě neznamená,
že do krajiny nepatří a že na ni mají negativní vliv.
Ochrana krajinného rázu a krajinných hodnot před umísťováním větrných elektráren
a jejich farem způsobem a formou, kterou zvolil odpůrce, přesahuje podle navrhovatelů věcnou
působnost krajské samosprávy při územním plánování. Ochrana krajinného rázu se má primárně
uskutečňovat při výkonu státní správy prostřednictvím orgánů ochrany přírody a krajiny (obecní
úřady obcí s rozšířenou působností), především tedy při posuzování každého jednotlivého
záměru v rámci vydávání závazného stanoviska k umisťování a povolování staveb, které
by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz podle §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně
přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Závěr o tom, zda je určitý záměr akceptovatelný
z hlediska zásahu do krajinného rázu, je možné učinit až po odborné posouzení a vyhodnocení
detailních podkladů k tomuto záměru. Určité území pak nemusí být vhodné pro stavbu ani jediné
větrné elektrárny, ale např. pro vysílač ano, jiné území může být shledáno vhodným pro výstavbu
farmy o 20 nebo 30 větrných elektrárnách, ale nikoliv pro stavbu velkého průmyslového objektu.
Navrhovatelé zdůraznili, že vhodnost či nevhodnost stavby větrných elektráren a jejich farem
nelze předjímat tak, jak to učinil odpůrce. Pokud by chtěl odpůrce stanovovat omezení
pro jakékoliv stavby či záměry, mohl by zvolit pouze ochranu formou zřízení přírodního parku
podle §12 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb.
Podle přesvědčení navrhovatelů nemůže celé území Plzeňského kraje na základě svých
krajinných charakteristik disponovat takovou hodnotou, aby zde bylo možno stavby větrných
elektráren umísťovat jen výjimečně a zcela zakázáno lokalizovat právě čtyři a více větrných
elektráren. Navrhovatelé uzavřeli, že odpůrce překročil svou věcnou působnost, když do nástroje
územního plánování vtělil diskriminační a neproporcionální regulaci ochrany krajinného rázu,
která zasahuje do věcné působnosti orgánů ochrany přírody a krajiny v rámci řízení podle §12
odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb.
Navrhovatelé dále spatřují nezákonnost zásad územního rozvoje v diskriminaci záměrů
větrných elektráren a v libovůli odpůrce při definování pojmu farma větrných elektráren.
Taxativní vyjmenování dvou druhů staveb ovlivňujících krajinný ráz (větrné a sluneční
elektrárny), pro něž se doporučuje pouze výjimečné umísťování, a taxativní výčet pouze jediné
kategorie záměrů, jejichž lokalizace je na území kraje zcela zakázána (farmy větrných elektráren),
je nutno vnímat jako diskriminační, a to tím více, že větrná energie má být podle platné legislativy
naopak podporována.
Zákaz lokalizace farem větrných elektráren a definice tohoto pojmu podle navrhovatelů
zcela odporují pravidlu, že zásahy do ústavně garantovaných práv mohou být prováděny pouze
z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích
rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Návrh zásad
územního rozvoje vůbec pojem farma větrných elektráren nedefinoval, odpůrce definici doplnil
až na základě námitek a připomínek. Není ovšem vůbec zřejmé, proč odpůrce za farmu označil
právě čtyři a více větrných elektráren a proč nezohlednil vzhledem k ochraně krajinného rázu
základní parametr, a to výšku větrné elektrárny. Definice pojmu farma větrných elektráren nemá
žádnou zákonnou oporu, podle navrhovatele je proto nezákonná. Tato definice rovněž není
dostatečně určitá, neboť není zcela zřejmé, co přesně lze rozumět pod pojmem „provozně
související“, když každá větrná elektrárna v rámci farmy může být provozována samostatně
bez ohledu na provoz ostatních, což se také často děje.
Navrhovatelé odpůrci také vytýkají, že nerozhodl o jejich námitkách, které vypořádal
jako připomínky, věcně nesprávně a bez dostatečného odůvodnění. Poukazují na to, že některá
podání obcí vyhodnotil odpůrce jako námitky a některá jako připomínky, a zdůrazňují, že nelze
seznat skutečné důvody, které odpůrce vedly k „výroku“ o zamítnutí námitek, jakými úvahami byl
odpůrce při hodnocení námitek veden, jaká ustanovení právních předpisů aplikoval, ani z jakých
důvodů stanovil citované omezení a zákaz pouze jednoho konkrétního typu záměrů.
Další námitka navrhovatelů zpochybňuje tvrzení odpůrce o souladu regulativů pro využití
území se zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění pozdějších předpisů, a o dohodnutí regulativu s dotčenými orgány. Z odůvodnění totiž
neplyne, že by kdykoli v průběhu přípravy a schvalování zásad územního rozvoje, především
po uplatnění námitek absence definice farem větrných elektráren, došlo k dalšímu projednání
návrhu zásad s dotčenými orgány ve vztahu ke vzneseným námitkám a připomínkám. Definice
pojmu farma větrných elektráren přitom z povahy věci musí být projednána např. s orgánem
ochrany přírody a krajiny. Zásady územního rozvoje tak s ohledem na neprojednání definice
farmy větrných elektráren s dotčenými orgány nebyly vydány postupem odpovídajícím zákonu.
Vlastnosti území Plzeňského kraje navíc bezpochyby nejsou takové, aby byl odpůrce oprávněn
stanovit limit využití území (odpůrcem nesprávně označovaný jako regulativ) v podobě zákazu
možnosti realizace čtyř a více větrných elektráren v rámci farmy.
Podle navrhovatelů jsou zásady územního rozvoje rovněž v rozporu s Územní
energetickou koncepcí Plzeňského kraje. Odůvodnění zásad cituje z územní energetické
koncepce pouze část bodu 4.4, že využití větrné energie na území kraje je omezené nevhodnými
povětrnostními podmínkami. S tím navrhovatelé nesouhlasí a podotýkají, že poslední měření
provedená investorem záměrů „Větrný park Krsy“, „Větrný park Bezvěrov - Nečtiny“ a „Větrný
park Pernarec“ potvrdila vhodnost lokality pro využití větrné energie. Odpůrce tedy účelově
vybral ze své územní energetické koncepce jen její neaktuální pasáže o nevhodných
povětrnostních podmínkách a nijak nezdůvodnil zásadní odklon od jejích základních tezí, které
ukládají při územním plánování vytvářet podmínky i pro záměry v oblasti větrné energie.
Navrhovatelé dále upozorňují na rozpor zásad územního rozvoje se Stanoviskem
Ministerstva životního prostředí k návrhu Zásad územního rozvoje Plzeňského kraje ze dne
1. 9. 2008, č. j. 31172/ENV/08. Stanovisko se nezmiňuje o větrných elektrárnách ve vztahu
k ochraně krajinného rázu, naopak požaduje regulovat záměry zjevně nadmístního významu,
a to dopravní stavby a vedení elektrického napětí. Vzhledem ke skutečnosti, že zásady paušálně
zakazují lokalizaci farem větrných elektráren, není jejich odůvodnění v bodě F.2. „Informace,
jak bylo respektováno stanovisko k vyhodnocení vlivů na životní prostředí“ v souladu s realitou.
Podle přesvědčení navrhovatelů jsou zásady územního rozvoje v rozporu s cíli a úkoly
územního plánování, neboť nevytvářejí předpoklady pro výstavbu a udržitelný rozvoj území,
když v napadených bodech brání vymezení ploch pro lokalizaci farem větrných elektráren
v územních plánech obcí Plzeňského kraje. Navrhovatelé tvrdí, že odpůrce účelově využil zájmu
na ochraně krajinného rázu za účelem regulace a eliminace farem větrných elektráren na celém
území kraje, a připomínají, že priorita ochrany přírody nad jinými zájmy má být zajištěna vlastním
řízením podle zákona č. 114/1992 Sb., nikoliv v rámci územního plánování.
Napadené části zásad územního rozvoje ve svém důsledku negují cíle České republiky
a veřejný zájem na podpoře a rozvoji obnovitelných zdrojů energie, vyjádřené ve Státní
energetické koncepci a v zákoně č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných
zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů),
ve znění pozdějších předpisů.
Navrhovatelé dále namítají zásah do svého práva vlastnit a užívat majetek spočívající
v tom, že napadené body zásad územního rozvoje brání vymezení ploch pro výstavbu větrných
elektráren v územním plánu a následné dlouhodobě plánované realizaci větrných elektráren
na území navrhovatelů, s níž se započalo ještě před vydáním zásad. Omezení vlastnického práva
na základě libovolně stanovené definice, která diskriminuje pouze vybraný typ záměrů o určitých
parametrech, není podle názoru navrhovatelů důvodné ani ústavně přiměřené, a proto nelze
oprávněně požadovat, aby je navrhovatelé strpěli.
Zásah do práva na samosprávu spatřují navrhovatelé v tom, že existence zmíněných částí
zásad územního rozvoje do budoucna brání schválení územně plánovací dokumentace, a tím
i plánovanému rozvoji obcí v oblasti větrné energetiky.
Navrhovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud opatření obecné povahy - Zásady
územního rozvoje Plzeňského kraje vydané Zastupitelstvem Plzeňského kraje usnesením
č. 834/08 ze dne 2. 9. 2008 zrušil dnem vyhlášení rozsudku, a to v části: bod 2.2.4. Ochrana
krajinných hodnot, odrážka pátá, a bod 14. Vysvětlení pojmů: Farma větrných elektráren.
II.
Vyjádření odpůrce
Odpůrce se k návrhu vyjádřil ve svém podání ze dne 24. 8. 2010. Uvedl, že působnost
orgánů kraje ve věcech územního plánování je dána stavebním zákonem, orgány kraje zajišťují
ochranu a rozvoj hodnot území kraje; přitom mohou zasahovat do činnosti orgánů obcí jen
v zákonem stanovených případech, a to pouze v záležitostech nadmístního významu. Stavby
větrných elektráren mezi záměry nadmístního významu podle přesvědčení odpůrce patří, neboť
svým dopadem do ochrany hodnot území a do možností dalšího využití území mohou ovlivnit
široké území nejen obcí se stavbou sousedících. Zásady územního rozvoje mimo jiné chrání
a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území. Odpůrce připomněl, že Evropská úmluva
o krajině vychází z poznání, že krajina je předmětem veřejného zájmu, významnou součástí života
obyvatel. Požadavek na řešení krajiny je uveden i v příloze č. 4 vyhlášky č. 500/2006 Sb.,
o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně
plánovací činnosti - část I. odst. 1 písm. e) a f).
K namítanému zásahu do práva navrhovatelů vlastnit majetek odpůrce podotkl, že zásady
územního rozvoje neomezují obce ve vlastnictví majetku ani ve stávajícím využití pozemků.
Teoretickou možnost omezení využívání pozemků lze připustit pouze v případě, že by pozemky
byly v zásadách územního rozvoje zahrnuty mezi plochy a koridory vymezené pro veřejně
prospěšné stavby a veřejně prospěšná opatření, což v případě pozemků navrhovatelů není.
Odpůrce doplnil, že navrhovatelé na omezení nakládání s majetkem obce v připomínkách
nepoukázali, připomínky se týkaly regulace větrných elektráren v obecné poloze s odkazy
na závazky České republiky k zajištění podílu elektřiny z obnovitelných zdrojů na hrubé spotřebě
elektřiny.
Při přípravě návrhu zásad územního rozvoje se vychází z územně analytických podkladů
kraje, strategií a koncepcí územního rozvoje a z dalších požadavků, které má kompetenčně
vymezeno zastupitelstvo kraje v §35 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění
pozdějších předpisů, např. z aktualizovaného Programu rozvoje Plzeňského kraje. V rozboru
udržitelného rozvoje území Plzeňského kraje byly správní obvody pověřených obcí Manětín
a Všeruby identifikovány jako problémová území s deficity ve všech třech hodnocených pilířích
udržitelného rozvoje. Současně bylo toto území charakterizováno jako „venkovská krajina
s příznivými předpoklady pro cestovní ruch a rekreaci“. Odpůrce s ohledem na charakter území
a potřebu proporcionálního rozvoje považuje cestovní ruch a rekreaci za rozhodující faktor
rozvoje a stabilizace venkovských oblastí, proto klade důraz na ochranu hodnot území včetně
krajinného rázu. Z tohoto důvodu bylo již dne 19. 12. 2006 přijato usnesení Rady Plzeňského
kraje č. 2345/06 s konstatováním „nesouhlasu s výstavbou větrných elektráren na území
Plzeňského kraje, a to především s ohledem na ochranu a udržení krajinného rázu daného
území“.
Rovněž Politika územního rozvoje České republiky, schválená usnesením Vlády České
republiky č. 561 ze dne 17. 5. 2006, zahrnující území navrhovatelů v části 4 do specifické oblasti
SOB3 Rakovnicko - Kralovicko - Podbořansko, požadovala v území „vytvářet podmínky
pro vyšší využití rekreačního potenciálu oblasti, zejména pro krátkodobou rekreaci obyvatel
Prahy a Plzně“. K tomu stanovila jako úkol územního plánování vymezení vhodných
rozvojových území a pravidel pro umísťování těchto aktivit v obcích i krajině v koordinaci
s ochranou přírody a krajiny. Vydané zásady územního rozvoje podle názoru odpůrce tyto
požadavky naplňují.
Odpůrce shrnul, že zásady územního rozvoje proto neregulují rozvoj veškerých
obnovitelných zdrojů energie, ale pouze lokalizaci větrných elektráren, které mohou mít vliv
na krajinný ráz, urbanistickou koncepci i na řešení širších vazeb. Nezbytnost regulace je zřejmá
i ze současného projednávání návrhu územního plánu obce Pernarec [navrhovatel sub d)],
kdy sousední obec Úněšov nesouhlasí s navrhovanou lokalizací ploch pro větrné elektrárny.
Odpůrce podotkl, že i navrhovateli zmiňované posouzení vlivů na životní prostředí podle zákona
č. 100/2001 Sb. není jednoznačné a připouští možnost ovlivnění krajinného rázu. Tak tomu bylo
i v případě Zásad územního rozvoje Plzeňského kraje.
K námitce diskriminace výstavby větrných elektráren, která má být podporována
ve smyslu zákona č. 180/2005 Sb., odpůrce poznamenal, že obnovitelné zdroje energie mají být
podporovány v zájmu ochrany klimatu a životního prostředí, jehož součástí je i krajinný ráz.
Regulování staveb, které mohou krajinný ráz narušovat, je tedy v souladu s národní i evropskou
legislativou. Závazek k zajištění určitého podílu výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů
se vztahuje k celému území České republiky a odpůrce reguluje v omezeném rozsahu pouze
farmy větrných elektráren, ostatní zdroje, které nemají nadmístní vliv na krajinný ráz, podporuje.
Odpůrce připomněl, že zásady územního rozvoje nevylučují výstavbu větrných elektráren,
omezení počtu stožárů pro definici pojmu farma větrných elektráren bylo stanoveno na základě
odborného posouzení projektantů a dokumentace vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje
na udržitelný rozvoj území. Přitom bylo využito i závěrů studie „Vyhodnocení možností umístění
větrných elektráren z hlediska ochrany přírody a krajiny na vybraných územích Plzeňského kraje“,
která byla pořízena v roce 2007 a uzavírá, že sledovaná území nejsou vhodná pro výstavbu
větrných parků ani velkých farem větrných elektráren. Odpůrce doplnil, že přijatá forma regulace
nevylučuje lokalizaci více farem o daných parametrech na území jedné obce nebo u obcí
sousedících.
Odpůrce dále poukázal na to, že legitimaci k uplatnění námitek k zásadám územního
rozvoje má v samostatné působnosti rada obce, případně zastupitelstvo. Navrhovatelé nedoložili,
že by námitky projednala zastupitelstva, naopak uvedli, že je podávají na základě seznámení
starostů a některých zastupitelů. V tomto případě nemohla být jejich podání posuzována jako
námitky a jsou v odůvodnění zásad územního rozvoje vyhodnocena jako připomínky. O nutnosti
projednání námitek radou (zastupitelstvem) byly obce poučeny pořizovatelem v oznámení ze dne
1. 7. 2008, č. j. RR/2123/08.
Názor navrhovatelů, že zásady územního rozvoje jsou v rozporu s cíli a úkoly územního
plánování, odpůrce odmítl. Konstatoval, že dbá na uchování hodnot území a na to,
aby uspořádání území vytvářelo podmínky pro další rozvoj celého území kraje. K tomu stanovil
podmínky pro prostorové uspořádání a využití území kraje včetně jeho regulace v nezbytném
rozsahu. Zásady územního rozvoje neomezují stávající využití majetku navrhovatelů, pouze
v případě vymezování ploch pro větrné elektrárny v územně plánovací dokumentaci je nutné
vycházet z požadavků uvedených v článku 2.2.4. Zásad územního rozvoje Plzeňského kraje.
Odpůrce podotkl, že způsob využití pozemku je uveden v evidenci katastru nemovitostí a lze
jej měnit pouze na základě územního plánu a územního rozhodnutí. Pokud byly předmětné
pozemky již před nabytím účinnosti zásad územního rozvoje určeny v územně plánovací
dokumentaci či územním rozhodnutím pro umístění větrných elektráren, odpůrce vyslovil,
že na ně nelze „na základě vydání ZÚR PK vztahovat retroaktivitu“.
Na okraj odpůrce zmínil, že navrhovatelé nevznesli žádné stanovisko nebo připomínky
k projednávanému návrhu Zprávy o uplatňování zásad územního rozvoje, v níž pořizovatel
mimo jiné uvádí záměr rozšířit požadavky na ochranu krajinných hodnot na ochranu hodnot
území včetně zpřísnění podmínek pro umísťování obnovitelných zdrojů energie.
Odpůrce označil podaný návrh za nedůvodný a uzavřel, že napadené opatření obecné
povahy bylo vydáno v souladu se stavebním zákonem a ostatními právními předpisy, odpůrce
jeho vydáním nepřekročil meze své působnosti a pravomoci a opatření obecné povahy rovněž
bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud návrh zamítl
jako nedůvodný.
III.
Replika navrhovatele
V replice ze dne 8. 9. 2010 navrhovatelé setrvali na svém návrhu. Zdůraznili, že veřejný
zájem na ochraně přírody a krajiny nemůže ospravedlnit všeobecný zákaz lokalizace farem
větrných elektráren platný na celém území kraje. Podotkli, že nesouhlas sousední obce s návrhem
umístění větrných elektráren nemůže být sám o sobě důvodem, proč by měl odpůrce regulovat
v zásadách územního rozvoje otázku umísťování větrných elektráren. Tuto regulaci nelze
odůvodnit ani zájmem na rozvoji cestovního ruchu a rekreace, neboť existuje řada názorů
na vzájemný vztah větrných elektráren a cestovního ruchu.
Navrhovatelé poukázali na to, že odpůrce nezvolil obdobnou regulaci u jiných záměrů,
které zcela objektivně mají vliv na krajinný ráz a lze jim přiznat určitý nadmístní význam,
např. stožáry vysokého napětí, základové stanice mobilních operátorů, dopravní stavby, lomy,
apod. V tomto navrhovatelé spatřovali diskriminaci větrných elektráren.
Z odůvodnění zásad územního rozvoje neplyne, že by kdykoliv po veřejném projednání
návrhu, kdy byly uplatněny námitky absence definice farem větrných elektráren, došlo k dalšímu
projednání návrhu s dotčenými orgány, tím méně ve vztahu k definici takové farmy.
Dokumentace vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na udržitelný rozvoj území neobsahuje
žádné vodítko pro regulaci větrných elektráren, natož pro počet stožárů v rámci definice farmy
větrných elektráren.
Navrhovatelé dále upozornili, že odpůrce dostal možnost se řádně seznámit s jejich
odůvodněným nesouhlasem s navrženou regulací větrných elektráren a jejich farem. Bez ohledu
na to, jak odpůrce vyhodnotil jejich podání co do formy, nebyl oprávněn je vypořádat
jím zvolených způsobem. Současně namítali, že požadavek doložit, že námitky uplatnilo
zastupitelstvo obce, není oprávněný; z podání navrhovatele sub d) navíc neplyne, zda bylo
či nebylo projednáno v zastupitelstvu obce, proto byl odpůrce povinen vyzvat navrhovatele
k odstranění případných vad. Navrhovatelé poukázali rovněž na praktickou obtížnost
zabezpečení toho, aby námitky schválilo zastupitelstvo. Uplatnění námitek starosty obcí označili
navrhovatelé za potvrzení vůle jednotlivých zastupitelstev realizovat dlouhodobě připravované
záměry výstavby větrných elektráren, které byly návrhem zásad územního rozvoje ohroženy,
resp. znemožněny.
IV.
Podstatný obsah správního spisu
Zásady územního rozvoje Plzeňského kraje vydalo Zastupitelstvo Plzeňského kraje
usnesením č. 834/08 dne 2. 9. 2008, byly oznámeny veřejnou vyhláškou č. RR/3079/08 ze dne
19. 9. 2008 a nabyly účinnosti dne 17. 10. 2008.
Navrhovateli napadené části zásad územního rozvoje zní:
2.2.4. Ochrana krajinných hodnot - odrážka pátá
„Jednotlivé stožáry větrných elektráren mohou být umísťovány na krajinotvorných horizontech, vedutách
a dominantách pouze výjimečně podle výsledků podrobného krajinářského vyhodnocení. Lokalizace farem větrných
elektráren není z hlediska ochrany krajinných hodnot a priorit dalšího územního rozvoje na území kraje možná.“
14. Vysvětlení pojmů - Farma větrných elektráren
„Jedná se o soubor čtyř a více stožárů větrných elektráren provozně souvisejících.“
V odůvodnění Zásad územního rozvoje Plzeňského kraje je otázka větrných elektráren
zmíněna na straně 21, kde se mezi závěry plynoucími z Územní energetické koncepce uvádí:
„využití větrné energie na území kraje je omezené nevhodnými povětrnostními podmínkami“. Dále se větrných
elektráren týká Vyhodnocení připomínek uvedené v příloze č. 1. Připomínky navrhovatelů
ve vztahu k větrným elektrárnám odpůrce shrnul
takto:„a) Umisťování větrných elektráren - nesoulad
s právními předpisy, Územní energetickou koncepcí PK, b) Chybí definice pojmu farma větrných elektráren.“
K připomínkám uvedl, že je „[N]elze akceptovat, ZÚR PK stanoví obecné zásady pro umisťování
obnovitelných zdrojů energie. V pravomoci schvalujícího orgánu (zastupitelstva) je a v souladu se stavebním
zákonem stanovení podmínek a kritérií o rozhodování o změnách v území ... a) Návrh ZÚR PK není v rozporu
s uvedenými předpisy a koncepcí, stanoví regulativy pro využití území v kompetencích daných stavebním zákonem.
b) Doplněno do kapitoly 15. Vysvětlení pojmů.“ Další pasáže odůvodnění zásad územního rozvoje
se k větrným elektrárnám a jejich farmám ani k okolnostem jejich lokalizace z hlediska ochrany
krajinného rázu nebo jiných zájmů nevyjadřují.
Podání navrhovatelů a) až c) ze dne 19. 8. 2008 označené jako Námitky a návrh k doplnění
Zásad územního rozvoje Plzeňského kraje a podání navrhovatele sub d) ze dne 19. 8. 2008 označené
jako Námitky k návrhu Zásad územního rozvoje Plzeňského kraje shodně s odkazem na konzultaci
s odborníky vytýkají návrhu zásad následující nedostatky:
• zásady znemožní splnit závazky ke zvýšení podílu výroby energie z obnovitelných zdrojů,
návrh je v konfliktu se zákonem č. 180/2005 Sb.;
• regulace výstavby větrných elektráren nemůže být odůvodněna tím, že je problematická
z hlediska ochrany krajinného rázu - tato otázka byla rozhodnuta na úrovni EU, byla
přijata odpovídající legislativa a krajům nepřísluší tuto legislativu přezkoumávat nebo
negovat;
• vliv stavby na krajinný ráz je podle platné legislativy zkoumán ve zvláštním řízení,
v němž mohou účastníci oponovat názoru úřadu. To je důležité, neboť přes všechny
metodiky je hodnocení vlivu na krajinný ráz postaveno hlavně na subjektivních názorech.
Tím, že se vliv větrných elektráren na krajinný ráz „natrvalo“ posoudí formou zásad
územního rozvoje, se bez možnosti jakéhokoliv přezkumu natrvalo označí za závazný
jeden subjektivní pohled na hodnocení krajinného rázu. Návrh zásad nemůže znát
veškeré plány zájemců o investice do větrných elektráren, kde budou své záměry
lokalizovat, a hlavně v jaké velikosti a rozsahu, aby mohl porovnat jednotlivé záměry
s prioritami územního rozvoje na území kraje;
• návrh zásad nedefinuje pojem „farma větrných elektráren“;
• odůvodnění zásad vychází z Územní energetické koncepce, která byla schválena
Zastupitelstvem Plzeňského kraje dne 1. 6. 2004, z níž cituje, že využití větrné energie
na území kraje je omezené nevhodnými povětrnostními podmínkami. V době přípravy
koncepce byly informace o povětrnostních podmínkách minimální, tyto poznatky již byly
překonány. Je doložitelné, že větrný potenciál v Plzeňském kraji je dostatečný
pro rentabilní využití větrnými elektrárnami. Návrh zásad nerespektuje základní teze
koncepce, a to vytvořit podmínky pro realizaci rozsáhlého programu využití
obnovitelných zdrojů energie;
• taxativní vyjmenování několika druhů staveb ovlivňujících krajinný ráz, pro něž návrh
doporučuje pouze výjimečné umísťování (větrné a sluneční elektrárny), a zákaz
umísťování větrných farem vnímají navrhovatelé jako diskriminaci jedné podnikatelské
skupiny, která má být navíc podle zákona č. 180/2005 Sb. podporována.
Ve veřejné vyhlášce ze dne 1. 7. 2008, zn. RR/2123/08, o veřejném projednání návrhu
Zásad územního rozvoje Plzeňského kraje, a v oznámení ze dne 1. 7. 2008, zn. RR/2123/08,
o veřejném projednání návrhu Zásad územního rozvoje Plzeňského kraje, je shodně uvedeno,
že „Dle ustanovení §39 stavebního zákona mohou námitky proti návrhu ZÚR PK podat pouze obce v řešeném
území a obce sousedící s Plzeňským krajem (dále jen „dotčené obce“), a to prostřednictvím rady obce, pokud
je volena, jinak prostřednictvím zastupitelstva obce ...“.
V.
Postup soudu
Nejvyšší správní soud přípisem ze dne 16. 8. 2010, č. j. 4 Ao 5/2010 - 23, poučil účastníky
řízení mimo jiné o svém záměru rozhodnout o věci samé bez nařízení jednání. Odpůrce výslovně
soudu sdělil, že s rozhodnutím bez nařízení jednání souhlasí. Navrhovatelé se v soudem určené
lhůtě k tomuto záměru nevyjádřili, proto podle §51 odst. 1 s. ř. s. platí, že s navrženým postupem
souhlasí. Nejvyšší správní soud tedy v projednávané věci rozhodl bez ústního jednání.
Při posuzování přípustnosti a důvodnosti návrhu vycházel Nejvyšší správní soud
ze své ustálené judikatury tohoto soudu, zejména z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaného ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu pod č. 740/2006, www.nssoud.cz, v němž soud formuloval obecný postup při přezkumu
opatření obecné povahy. Vyslovil, že „algoritmus soudního přezkumu opatření obecné povahy (§101d
odst. 1 a 2 s. ř. s.) spočívá v pěti krocích; za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné
povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze
zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo
vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu
opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem (materiální kritérium); za páté, v přezkumu obsahu
vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality.“
Soud při přezkumu postupuje od prvého kroku k dalším s tím, že pokud u některého
z kroků algoritmu shledá důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací dalších
kroků se již věcně nezabývá, ledaže by povaha věci, zejména s ohledem na dopad soudního
rozhodnutí na další průběh řízení o vydání opatření obecné povahy naznačení dalšího postupu
vyžadovala, zejména z důvodů eliminací případných příštích opakovaných soudních sporů
postavených na argumentaci vznesené již v projednávaném návrhu.
V.
Přípustnost návrhu
Podle §101a odst. 3 s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí, vydaného
krajem, může podat též obec.
Navrhovatelé jsou obcemi na území Plzeňského kraje, jehož zastupitelstvo vydalo
napadené opatření obecné povahy. Ve svém návrhu tvrdí, že zásady územního rozvoje zasahují
do jejich vlastnického práva a práva na samosprávu, a uplatňují řadu námitek proti odůvodnění
tohoto opatření obecné povahy a postupu odpůrce. Za dané procesní situace nemá Nejvyšší
správní soud žádné pochybnosti o tom, že navrhovatelé jsou k podání návrhu oprávněni.
VI.
Pravomoc a působnost odpůrce
Navrhovatelé nijak nezpochybňují otázky související s pravomocí odpůrce k vydání
napadených zásad územního rozvoje a Nejvyšší správní soud pokládá za zcela zřejmé,
že zastupitelstvo kraje je podle §7 odst. 2 písm. a) stavebního zákona nadáno pravomocí vydat
v samostatné působnosti zásady územního rozvoje. Soud proto přistoupil rovnou ke druhému
kroku algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy, jehož jádrem je posouzení toho,
zda orgán, který opatření vydal, nepřekročil zákonem stanovené meze své působnosti (věcné,
osobní, prostorové a časové).
Překročení mezí zákonem určené věcné působnosti odpůrce spatřují navrhovatelé v tom,
že odpůrce uložil obcím na jejich území ve vztahu k větrným elektrárnám nové povinnosti
(strpět, nekonat), a vydáním napadeného opatření obecné povahy zasáhl do věcné působnosti
orgánů ochrany přírody a krajiny, které mají primárně zajišťovat ochranu krajinného rázu
při výkonu státní správy.
Podle §5 odst. 4 stavebního zákona orgány kraje zajišťují ochranu a rozvoj hodnot území kraje,
přitom mohou zasahovat do činnosti orgánů obcí jen v zákonem stanovených případech, a to pouze v záležitostech
nadmístního významu; postupují přitom v součinnosti s orgány obcí.
Institut zásad územního rozvoje je upraven v ustanoveních §36 a násl. stavebního
zákona. Zásady územního rozvoje představují základní nástroj územně plánovací činnosti kraje,
při které musí kraj prostřednictvím svých orgánů dbát na dodržování cílů územního plánování
vymezených v §18 stavebního zákona.
Podle §18 odst. 4 tohoto zákona územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní,
kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Přitom
chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to určuje
podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území
a nezastavitelných pozemků. Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití
zastavěného území.
Ochrana krajiny, včetně ochrany krajinného rázu, proto jednoznačně spadá do působnosti
odpůrce při vydávání zásad územního rozvoje.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu vysloveného v rozsudku ze dne 3. 7. 2009,
č. j. 5 Ao 1/2009 - 186, větrné elektrárny představují zcela nepochybně nadmístní prvek v rámci daného území.
Skutečnost, že oblast a místo krajinného rázu a jejich charakteristika jsou zmíněny v příloze 1 vyhlášky
č. 500/2006 Sb. jakožto sledované jevy v rámci územně analytických podkladů obcí, žádným způsobem
nezpochybňuje kompetenci kraje koordinovat a usměrňovat pomocí zásad územního rozvoje územní plánování
jednotlivých obcí na území kraje mimo jiné z hlediska ochrany krajinného rázu. Opačný výklad by vedl
k absurdním závěrům, protože pak by do výlučné kompetence obcí spadalo územní plánování z hlediska dalších
jevů uvedených ve zmiňované příloze vyhlášky, které mají mnohdy nejen nadmístní, ale přímo celostátní význam,
např. dálnice, rychlostní silnice, vysokorychlostní železniční tratě, celostátní železniční dráhy apod.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že odpůrce nepřekročil vydáním napadeného
opatření obecné povahy meze své působnosti, pokud jde o regulaci lokalizace větrných
elektráren, neboť mu přísluší chránit krajinný ráz a krajinu vůbec. Tuto povinnost mu ukládá
přímo stavební zákon. Vzhledem k tomu, že větrné elektrárny považuje soud za záležitosti
nadmístního významu a zákon požaduje, aby odpůrce chránil přírodu a krajinu, opravňuje
ustanovení §5 odst. 4 stavebního zákona v této souvislosti zasahovat do činnosti orgánů obcí.
K elementárním prostředkům ochrany jakéhokoliv veřejného či soukromého zájmu,
veřejný zájem na ochraně krajinného rázu nevyjímaje, patří omezování a zákazy činností,
jež by mohly chráněný zájem poškodit nebo zamýšlenou ochranu komplikovat. V tomto směru
je zcela legitimní, že odpůrce volí jako prostředek k dosažení cíle (ochrana krajinného rázu)
omezení výstavby větrných elektráren, které jsou podle jeho názoru způsobilé krajinný ráz
narušit.
Odpůrce tedy meze své působnosti při vydání napadeného opatření obecné povahy
nepřekročil, Nejvyšší správní soud se proto mohl dále věnovat posouzení zákonnosti postupu
odpůrce při vydávání zásad územního rozvoje.
VII.
Vyhodnocení právní povahy podání navrhovatelů označených jako námitky
Nejvyšší správní soud se v rámci zkoumání postupu odpůrce nejprve zaměřil na klíčovou
právní otázku, zda podání navrhovatelů ze dne 19. 8. 2008, v nichž jsou formulovány jejich
výhrady k návrhu zásad územního rozvoje, odpůrce správně vyhodnotil jako připomínky,
nebo zda s nimi měl naložit jako s námitkami a vydat samostatná rozhodnutí.
Podle §6 odst. 6 písm. d) stavebního zákona rada obce a v obcích, kde se rada nevolí,
zastupitelstvo obce uplatňuje v samostatné působnosti námitky k zásadám územního rozvoje a připomínky
k územnímu plánu sousední obce.
V projednávané věci podepsali podání směřující proti návrhu zásad územního rozvoje
starostové obcí, aniž by v těchto podáních tvrdili nebo jakkoliv dokládali, že byla projednána
a schválena zastupitelstvy obcí. Nic takového ostatně navrhovatelé nepřednesli ani v návrhu
na zrušení části opatření obecné povahy, ani v replice k vyjádření odpůrce.
Nejvyšší správní soud shledal, že zmíněná podání navrhovatelů nebyla uplatněna jejich
zastupitelstvy, ačkoliv tento požadavek vyplývá ze zákona a navrhovatelé na něj byli odpůrcem
výslovně upozorněni ve veřejné vyhlášce a v oznámení ze dne 1. 7. 2008, zn. RR/2123/08,
a proto nemohou být podání ze dne 19. 8. 2008 považována za řádně uplatněné námitky.
Odpůrce tedy nepochybil, nakládal-li s těmito podáními jako s připomínkami.
Argumentaci navrhovatelů o praktické obtížnosti zajištění toho, aby námitky uplatnilo
zastupitelstvo obce, Nejvyšší správní soud nepřisvědčil. Svolání zastupitelstva obce je podle §93
odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů,
limitováno toliko povinností alespoň 7 dní před zasedáním zastupitelstva vyvěsit na úřední desce
obecního úřadu informaci o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání.
Zastupitelstvo obce tudíž musí být schopno schválit uplatnění námitek k zásadám územního
rozvoje ve stanovené lhůtě.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu není namístě ani přenášení odpovědnosti
za dodržení zákonného postupu navrhovateli na odpůrce. Citované ustanovení §6 odst. 6
písm. d) stavebního zákona nevzbuzuje pochybnosti o svém obsahu, odpůrce navíc všechny obce
poučil o tom, že námitky musí uplatňovat jejich rady, resp. zastupitelstva. Bylo proto povinností
navrhovatelů, aby sami doložili, že jejich podání schválila zastupitelstva, a lze je tudíž kvalifikovat
jako námitky.
VIII.
Vypořádání připomínek navrhovatelů odpůrcem
Nesouhlasná podání navrhovatelů odpůrce v souladu se zákonem považoval
za připomínky. Navrhovatelé uplatnili řadu závažných výtek vztahujících se k omezení možnosti
umístění větrných elektráren na území Plzeňského kraje, odpůrce však vyslyšel pouze jedinou,
když do opatření obecné povahy doplnil definici farmy větrných elektráren. Na ostatní
připomínky reagoval zcela nekonkrétním tvrzením o souladu či absenci rozporu s právními
předpisy.
Podle §172 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů,
k návrhu opatření obecné povahy může kdokoli, jehož práva, povinnosti nebo zájmy mohou být opatřením obecné
povahy přímo dotčeny, uplatnit u správního orgánu písemné připomínky nebo na veřejném projednání ústní
připomínky. Správní orgán je povinen se připomínkami zabývat jako podkladem pro opatření obecné povahy
a vypořádat se s nimi v jeho odůvodnění.
Z hlediska práv účastníka řízení představují připomínky poněkud slabší nástroj ochrany
ve vztahu k námitkám, o nichž je orgán vydávající opatření obecné povahy povinen rozhodnout.
Z toho však podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze dovodit, že by bylo možné či snad
správné se připomínkami zabývat toliko formálně a vypořádat se s nimi obecnými frázemi, aniž
by se zohlednila jejich podstata.
Stanoví-li zákon správnímu orgánu povinnost zabývat se připomínkami jako podkladem
pro opatření obecné povahy a vypořádat se s nimi v jeho odůvodnění, musí být z tohoto aktu
zřejmé, že správní orgán věnoval připomínkám náležitou pozornost, seznámil se s jejich obsahem
a učinil z něj pro opatření obecné povahy nějaký závěr. Požadavky na podrobnost samotného
vypořádání se s připomínkami pak budou záviset na jejich relevanci, rozsahu a detailnosti.
V projednávané věci vznesli navrhovatelé značné množství dílčích připomínek, které
odpůrce v odůvodnění opatření obecné povahy paušalizoval jako nesoulad s právními předpisy
a územní energetickou koncepcí, a stejně nekonkrétně tyto připomínky „vypořádal“. Zcela
evidentně tak nedostál výše popsaným požadavkům.
Z odůvodnění zásad územního rozvoje není patrno, že by odpůrce věnoval sebemenší
pozornost argumentům navrhovatelů o překonanosti údajů obsažených v územní energetické
koncepci a rentabilitě větrného potenciálu v Plzeňském kraji, o nerespektování požadavku
územní energetické koncepce na vytvoření podmínek pro využití obnovitelných zdrojů energie
a o diskriminaci podnikatelské skupiny zaměřené na větrné elektrárny. Odpůrce se podle obsahu
odůvodnění nezabýval ani tvrzením navrhovatelů, že vliv stavby na krajinný ráz je zkoumán
ve zvláštním řízení, v němž mohou účastníci oponovat názoru úřadu, a t ím, že se vliv větrných
elektráren na krajinný ráz „natrvalo“ posoudí formou zásad územního rozvoje, se bez možnosti
jakéhokoliv přezkumu natrvalo označí za závazný jeden subjektivní pohled na hodnocení
krajinného rázu, aniž jsou známy konkrétnější informace o plánech zájemců o investice
do větrných elektráren. Rovněž ostatní připomínky zůstaly bez patřičné odezvy.
Nejvyšší správní soud s ohledem na tato zjištění konstatuje, že se odpůrce řádně
nezabýval připomínkami navrhovatelů k zásadám územního rozvoje a tyto připomínky náležitě
nevypořádal v jeho odůvodnění.
IX.
Nedostatečnost odůvodnění opatření obecné povahy
Navrhovatelé ve svých podáních v mnoha souvislostech namítali, že napadené části
opatření obecné povahy postrádají prakticky jakékoliv odůvodnění. Zdůraznili především, že není
vůbec zřejmé, proč odpůrce za farmu označil právě čtyři a více větrných elektráren a proč
nezohlednil vzhledem k ochraně krajinného rázu základní parametr, a to výšku větrné elektrárny.
Této námitce Nejvyšší správní soud přisvědčuje.
Odpověď na otázku, jaké úvahy vedly odpůrce k tomu, že farmu větrných elektráren
vymezil právě jako čtyři a více stožárů, Nejvyšší správní soud v odůvodnění zásad územního
rozvoje nenalezl. Odpůrce se k tomu nevyjádřil ani ve svém podání ze dne 24. 8. 2010. Z pohledu
adresáta opatření obecné povahy pak může tato neodůvodněná definice vyvolávat dojem
libovůle, neboť lze jen těžko odhadnout, jak odpůrce ke zvolenému počtu dospěl a v čem jsou
čtyři větrné elektrárny na jednom místě pro krajinný ráz a další odpůrcem chráněné zájmy horší
než se zásadami územního rozvoje souladné tři větrné elektrárny.
Nejvyšší správní soud se zcela ztotožňuje i s argumentem navrhovatelů, že pro účely
ochrany krajinného rázu tvoří základní parametr výška větrné elektrárny, o níž se odpůrce vůbec
nezmiňuje. Z hlediska estetického zásahu do krajiny je totiž dost zásadní rozdíl v tom, zda má
stojan větrné elektrárny na výšku 50 nebo 100 metrů a v jakém místě je taková větrná elektrárna
umístěna.
Navrhovatelé zpochybňovali také určitost definice farmy větrných elektráren, konkrétně
slovní spojení „provozně související“, když podle jejich názoru každá větrná elektrárna v rámci
farmy může být provozována samostatně bez ohledu na provoz ostatních. Nejvyšší správní soud
shledal, že ani toto slovní spojení nebylo v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy
upřesněno, a příslušné ustanovení zásad územního rozvoje tudíž umožňuje více variant výkladu.
Teoreticky není vyloučeno umístit na území Plzeňského kraje farmu čítající např. devět větrných
elektráren, pokud spolu provozně souviset budou vždy jen tři z nich. Rovněž v tomto ohledu
je tedy odůvodnění napadeného opatření obecné povahy nedostatečné.
Odpůrce dále v odůvodnění zásad územního rozvoje nijak nevysvětlil, z jakého důvodu
přistoupil ke zvolené formě regulace umísťování větrných elektráren. Odkaz na ochranu
krajinného rázu se Nejvyššímu správnímu soudu jeví nepostačujícím, neboť území Plzeňského
kraje rozhodně není jednotné co do charakteru krajiny a potřeb ochrany krajinného rázu.
Nepochybně existuje řada míst, kde by větrné elektrárny nebo jejich farma nepůsobily nijak
zvlášť škodlivě a nenarušovaly ráz tamní krajiny. Paušální zákaz, který nebyl patřičně odůvodněn,
nemůže podle názoru Nejvyššího správního soudu obstát.
Zákaz umísťování větrných elektráren by měl být odůvodněn určitými specifiky
konkrétních oblastí v rámci kraje a vztahovat se pouze k těmto vybraným územím. Veřejný zájem
na ochraně přírody a krajiny, nesouhlas jedné obce s jedním konkrétním záměrem umístění
větrných elektráren, ani zájem na rozvoji cestovního ruchu a rekreace nemůže ospravedlnit
všeobecný zákaz lokalizace farem větrných elektráren platný na celém území kraje, nehledě
k tomu, že takovéto zdůvodnění poskytl odpůrce až ve vyjádření k návrhu na zrušení opatření
obecné povahy a z odůvodnění napadeného aktu je seznat nelze. Jak správně uvádí navrhovatelé,
existuje řada názorů na vzájemný vztah cestovního ruchu a větrných elektráren, z nichž zdaleka
ne všechny považují větrné elektrárny za negativní vliv na rozvoj cestovního ruchu.
Navrhovatelé se pozastavili také nad tím, že odpůrce nezvolil obdobnou regulaci u jiných
záměrů, které zcela objektivně mají vliv na krajinný ráz a lze jim přiznat určitý nadmístní význam,
např. stožáry vysokého napětí, základové stanice mobilních operátorů, dopravní stavby, lomy,
apod. I toto tvrzení navrhovatelů nasvědčuje možné libovůli v postupu odpůrce a může být
vyvráceno pouze adekvátním odůvodněním příslušných částí zásad územního rozvoje.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu i v odůvodnění opatření obecné povahy
je nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich
hodnocení a při výkladu právních předpisů (§68 odst. 3 a §174 odst. 1 správního řádu z roku 2004).
Nedostatek rozhodovacích důvodů způsobuje jeho nepřezkoumatelnost (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008 - 136, publikovaný ve Sbírce rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu pod č. 1795/2009, www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud uzavírá, že odůvodnění Zásad územního rozvoje Plzeňského kraje,
pokud jde o omezení umísťování větrných elektráren vyslovené v bodu 2.2.4. Ochrana krajinných
hodnot, odrážka pátá, a doplněné bodem 14. Vysvětlení pojmů: Farma větrných elektráren,
je naprosto nedostatečné, neobsahuje důvody výroku ani úvahy, jimiž se odpůrce při hodnocení
podkladů pro vydání opatření obecné povahy a při výkladu právních předpisů řídil. Odůvodnění
tak nesplňuje zákonné požadavky a nevylučuje možnost libovůle odpůrce při stanovování
předmětných omezení a definici pojmu farma větrných elektráren. Napadené opatření obecné
povahy proto Nejvyšší správní soud shledal v napadené části nepřezkoumatelným pro nedostatek
důvodů.
X.
Další kroky algoritmu soudního přezkumu
V rámci třetího kroku algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy, tedy
v rámci přezkumu zákonnosti postupu odpůrce při vydávání zásad územního rozvoje, soud
shledal hned dva důvody pro zrušení napadených částí opatření obecné povahy, a proto tyto části
Zásad územního rozvoje Plzeňského kraje podle §101d odst. 2 zrušil dnem vyhlášení tohoto
rozsudku.
Za dané procesní situace již nemusel ani nemohl pokračovat dalšími dvěma kroky
algoritmu, tj. posuzováním souladu zásad územního rozvoje s hmotněprávní úpravou a testem
proporcionality, neboť nedostatečnost odůvodnění opatření obecné povahy takovýto přezkum
napadeného aktu znemožnila.
XI.
Náhrada nákladů řízení
O nákladech řízení rozhodl soud podle §101d odst. 5 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků
nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. září 2010
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu