ECLI:CZ:NSS:2012:4.AO.7.2011:75
sp. zn. 4 Ao 7/2011 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci navrhovatelů: a) V. V., b)
D. S., oba zast. JUDr. Jiřím Švecem, advokátem, se sídlem T. G. Masaryka 579, Kladno, proti
odpůrci: Obec Petrov, IČ: 00241539, se sídlem Hlavní 30, Petrov, zast. JUDr. Josefem
Bělohlávkem, advokátem, se sídlem Ortenovo náměstí 16, Praha 7, o návrhu na zrušení části
opatření obecné povahy č. 1/2011 „Územní plán Petrova“, schváleného usnesením zastupitelstva
obce Petrov dne 29. 3. 2011,
takto:
I. Návrh na zrušení opatření obecné povahy č. 1/2011 „Územní plán Petrova“,
schváleného usnesením zastupitelstva obce Petrov dne 29. 3. 2011, v části určující
pro pozemkové parcely č. 114/1, 114/20 a 114/35 - 48 v katastrálním území Petrov
u Prahy podmínku pořízení regulačního plánu se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Podstata návrhu
Zastupitelstvo obce Petrov usnesením ze dne 29. 3. 2011, č. 1/2011, vydalo jako opatření
obecné povahy č. 1/2011 „Územní plán Petrova“.
Navrhovatelé se podáním ze dne 28. 11. 2011, doručeným Nejvyššímu správnímu soudu
dne 2. 12. 2011, domáhali zrušení tohoto opatření obecné povahy v části určující pro pozemkové
parcely č. 114/1, 114/20 a 114/35-48 v katastrálním území Petrov u Prahy podmínku pořízení
regulačního plánu. Označené pozemky tvoří součást společného jmění manželů navrhovatelů,
kteří je nabyli v roce 2002 jako pozemky tehdy platným územním plánem určené k zastavění
pro funkci bydlení. Návrh nového územního plánu zařadil tyto pozemky do nezastavitelných
ploch; na základě námitek navrhovatelů však byly zařazeny zpět do ploch zastavitelných,
a to s podmínkou pořízení regulačního plánu.
Navrhovatelé namítali, že zmíněná podmínka byla do celého procesu vložena dodatečně,
bez odůvodnění, bez možnosti jakkoliv na ni reagovat a se zjevným úmyslem vytvořit bariéru
pro realizaci investičního záměru. Zdůraznili význam odůvodnění z hlediska přezkoumatelnosti
aktu správního orgánu, právní jistoty i z hlediska předvídatelnosti správních rozhodnutí.
Navrhovatelé konstatovali, že požadavek na pořízení regulačního plánu je věcně oprávněný
pouze v případech, kdy má být zastavováno území, jehož územní podmínky jsou neurčité
a je nutno ověřit širší územní vztahy, popřípadě stanovit regulační podmínky a pravidla
pro koordinaci většího množství vlastníků, a to zejména s přihlédnutím k potřebám umístění
veřejných prostranství a infrastruktury, je-li na takovém postupu veřejný zájem. V dotčeném
případě nebyla podle navrhovatelů tato základní podmínka splněna; navrhovatelé ji navíc označili
za obstrukční a celý postup za zmatečný. Připomněli, že pro území již bylo vydáno pravomocné
územní rozhodnutí o parcelaci a vybavenosti technickou infrastrukturou a napojení
na komunikace. Vzhledem k určenosti území k zastavění, pro funkci specifikovanou územním
plánem dostatečně jednoznačně, představuje požadavek regulačního plánu (dokumentace značně
finančně náročné) pouze další administrativní zátěž.
Zásadní procesní vadu spatřovali navrhovatelé v tom, že takto podstatná věcná podmínka
nebyla obsažena v zadání, nýbrž byla implantována až v procesu pořízení návrhu. Zvolený
postup proto nepostrádá známky chaotického a nekoordinovaného ad hoc rozhodování
a je v rozporu s §43 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Z podkladů k projednání a schválení územního
plánu není vůbec patrno, jaké možné změny využití by měly být tímto regulačním plánem
v dotčeném území prověřeny nad již pravomocně rozhodnuté skutečnosti. Ze zadání regulačního
plánu nejsou podle navrhovatelů dostatečně zřejmé důvody pořízení tohoto dokumentu právě
pro pozemky ve společném jmění navrhovatelů; nejsou rozlišeny jednotlivé plochy a podmínka
regulace je zadána paušálně, čímž vlastníky nesmyslně (nedůvodně) finančně a časově zatěžuje.
Navrhovatelé konstatovali, že „odůvodnění“ navrhovaného záměru obce neobstojí,
neboť pozemky určené k zastavění nepředstavují s ohledem na výše uvedené ani nepřiměřenou
zátěž, ani nevyvolávají další požadavky na infrastrukturu - o všech těchto skutečnostech již bylo
rozhodnuto. Podmínka pořízení regulačního plánu představuje neodůvodněnou a fakticky téměř
nepřekročitelnou procesní bariéru, neboť na pořízení a zejména schválení regulačního plánu není
právní nárok.
Opatření obecné povahy podle navrhovatelů neobsahuje zadání regulačního plánu, které
by v souladu s platným právem vymezilo s dostatečnou přesností podmínky regulačního plánu;
nemůže tak být relevantním podkladem pro pořízení regulačního plánu. Tato obstrukční
podmínka tudíž prakticky zmaří realizaci investice, neboť počátek běhu dvouleté lhůty uvedené
v §43 odst. 2 stavebního zákona se může neomezeně oddalovat. Tato obava je tím důvodnější,
že obec již obdobné praktiky při pořizování územního plánu volila. Navrhovatelé namítali,
že stanovený postup nelze rozumně odůvodnit, a to ani skutečností, že k dotčeným pozemkům
byla přičleněna další území; podmínky jejich uspořádání a využití totiž nemohou než reagovat
na existující správní rozhodnutí, která byla konzumována vybudováním příslušné infrastruktury.
Podle navrhovatelů nebyl v zadání ani v navazujících dokumentech dostatečně (vůbec)
formulován veřejný zájem. V nejbližším sousedství dotčených pozemků se nacházejí zastavěné
části území obce, tyto pozemky tvoří proluku. Již před nabytím vlastnictví navrhovatelů byly
předmětné pozemky (stále orná půda) za součinnosti obce rozparcelovány včetně stanovení
komunikací. Obec vytvořila v dané lokalitě infrastrukturu pro výstavbu rodinných domů
(komunikace, vodovodní řad, kanalizace); infrastruktura pro výstavbu přípojek pro elektrickou
energii je též vytvořena. Vzhledem k celkovému uspořádání území a charakteru pozemků je takto
vzniklá proluka v zástavbě zcela neodůvodněná.
Navrhovatelé podotkli, že svrchovanost obce při správě vlastního území nelze
interpretovat v rozporu s principy dobré správy a dobrých mravů. Nedůvodné podmínění
funkčního využití území považovali navrhovatelé za zásadní zásah do vlastnických práv a postup
v rozporu s principy dobré správy. Zdůraznili, že obec poskytovala investorům informace,
na jejichž základě činili svá rozhodnutí. Změnou pravidel bez podstatného důvodu byla
investorům způsobena nezanedbatelná škoda, kterou nelze vyčíslit pouhým rozdílem mezi cenou
pozemků zastavitelných a nezastavitelných.
Z uvedených důvodů, zejména pro naprostý nedostatek odůvodnění a zjevnou
neproporcionalitu zásahu do vlastnických práv ve vztahu k neupřesněnému a nedostatečně
definovanému veřejnému zájmu, navrhovatelé žádali, aby byly jejich pozemky ponechány
v režimu zastavitelného území pro funkci bydlení bez dodatečných podmínek a požadavků.
Navrhli proto, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené opatření obecné povahy v části určující
pro pozemkové parcely č. 114/1, 114/20 a 114/35 - 48 v katastrálním území Petrov u Prahy
podmínku pořízení regulačního plánu. Dále požadovali náhradu nákladů řízení.
II.
Vyjádření odpůrce
Odpůrce ve svém podání ze dne 15. 12. 2011 označil návrh za nedůvodný, neboť přijetím
napadeného opatření obecné povahy nedošlo k porušení žádného práva navrhovatelů takovým
způsobem a s takovou intenzitou, aby to odůvodnilo požadované zrušení části územního plánu.
Navrhovatelé - podle názoru odpůrce - neuvedli příklad jediného konkrétního územního
rozhodnutí či stavebního povolení, které bylo v dané věci vydáno a bylo ke dni vydání opatření
obecné povahy v platnosti, natož aby takové rozhodnutí soudu předložili. Odpůrce připomněl,
že důkazní břemeno nesou navrhovatelé. Ti nespecifikovali ani tvrzenou škodu způsobenou
vydáním územního plánu; navrhovateli předestřenou konstrukci škody označil odpůrce
za nelogickou, protože jejich pozemky jsou v územním plánu nadále vedeny jako zastavitelné.
Obecné tvrzení o porušení dobrých mravů a principů dobré správy považoval odpůrce
za naprosto nedostatečné pro vyhovění návrhu; ostatně navrhovatelé podle jeho názoru přijetím
nového územního plánu nijak významně poškozeni nebyli.
Odpůrce popsal proces přijetí předmětného opatření obecné povahy a konstatoval,
že bylo vydáno orgánem nadaným pravomocí k jeho vydání, v mezích působnosti tohoto orgánu
a při dodržení zákonného postupu. Zdůraznil, že na základě veřejného projednání konaného dne
8. 4. 2010 a uplatněných námitek a připomínek došlo k podstatné úpravě územního plánu,
v níž byla zohledněna i námitka navrhovatelů, kteří nesouhlasili s vyřazením jejich pozemků
ze zastavitelných ploch. Tyto pozemky byly opětovně zařazeny do zastavitelných ploch, obdobně
jako další pozemky v lokalitě Z6. Vzhledem k tomu, že v této poměrně velké lokalitě (o výměře
7,53 ha) je plánována výstavba cca 60 rodinných domů, bylo podle názoru odpůrce i zpracovatele
územního plánu nezbytné podmínit další výstavbu v celé lokalitě zpracováním regulačního plánu.
Následovalo opakované veřejné projednání územního plánu (30. 9. 2010), do jehož skončení bylo
uplatněno 14 námitek (včetně námitky navrhovatelů), které byly vyhodnoceny jako nedůvodné.
Námitku navrhovatelů, že podmínka zpracování regulačního plánu nebyla obsažena
již v zadání územního plánu, označil odpůrce za demagogickou. Za situace, kdy byly v zadání
i v prvním návrhu územního plánu pozemky navrhovatelů zařazeny mezi nezastavitelné plochy,
podmínka zpracování regulačního plánu se na ně logicky nemohla vztahovat. Teprve po vyhovění
námitce navrhovatelů a opětovném zařazení jejich pozemků mezi zastavitelné plochy bylo možné
upravit výstavbu na těchto pozemcích. Jako nejvhodnější způsob, s ohledem na nepřehledné
a složité právní vztahy v dané lokalitě, zvolil odpůrce na doporučení zpracovatele podmínění
nové výstavby v celé lokalitě Z6 zpracováním regulačního plánu. Druhý, upravený návrh
územního plánu byl zákonným způsobem projednán, proto podle odpůrce k žádnému porušení
zákonnosti postupu při vydávání opatření obecné povahy nedošlo.
Odpůrce zdůraznil, že navrhovatelé neuvedli jediný konkrétní příklad a důkaz rozporu
podmínky zpracování regulačního plánu se zákonem. Navrhovatelé vlastní v lokalitě Z6 jen část
pozemků o výměře cca 1,4 ha, zatímco celá lokalita Z6 má výměru 7,53 ha a větší počet vlastníků.
Plánované výstavbě celkem cca 60 rodinných domů musí být přizpůsobeny parametry a umístění
pozemních komunikací a dalších prvků technické infrastruktury (vodovod, kanalizace, vedení
nízkého napětí, telekomunikační vedení, veřejné osvětlení, apod.), umístění staveb, jejich
prostorové využití, atd. Přes pozemky navrhovatelů vede např. vodovodní přivaděč z vodárny
na vrchu Ďábel do obcí Pikovice a Hradištko, který bude nutné před zahájením výstavby přeložit
jinam. Stávající komunikace v dané lokalitě nejsou dimenzovány podle územního rozhodnutí.
V roce 1998 sice bylo pro část lokality vydáno na žádost odpůrce územní rozhodnutí ze dne
11. 2. 1998 o umístění staveb komunikací, inženýrských sítí a čistírny odpadních vod, ze kterého
však byla realizována jen část (čistírna odpadních vod a kanalizace pro stávající chatovou
zástavbu). Nic dalšího nebylo v této lokalitě realizováno, některé pozemky nejsou
rozparcelovány, jiné jsou rozparcelovány v rozporu s vydaným územním rozhodnutím. Toto
územní rozhodnutí je podle názoru odpůrce neurčité s nedostatečnou regulací území, nezahrnuje
veškeré inženýrské sítě v dané lokalitě (chybí např. plyn, elektřina a telefon), ani veškeré pozemky
v dané lokalitě; z pozemků navrhovatelů v něm nejsou zahrnuty např. pozemky parc. č. 114/37,
114/41, 114/42, 114/44, 114/46 a 114/47. Územní rozhodnutí ze dne 28. 8. 1998 o umístění
staveb kabelového vedení vysokého a nízkého napětí a 3 kabelových trafostanic nebylo
ve stanovené ani v prodloužené lhůtě realizováno, proto pozbylo platnosti.
Dále odpůrce odcitoval text odůvodnění rozhodnutí o námitce navrhovatelů
a konstatoval, že ani k dnešnímu dni na něm nemá co měnit. Neztotožnil se s názorem
navrhovatelů, že stanovení podmínky zpracování regulačního plánu pro lokalitu Z6 není
dostatečně odůvodněno, a podotkl, že odůvodnění je zřejmé i z rozhodnutí o námitce
navrhovatelů. Předmětná podmínka byla do územního plánu zařazena v souladu s §43 odst. 2
stavebního zákona. Zadání regulačního plánu má veškeré náležitosti požadované stavebním
zákonem i prováděcí vyhláškou - vymezuje řešené území, stanoví požadavky na vymezení
pozemků a jejich využití, požadavky na umístění a prostorové uspořádání staveb, na ochranu
a rozvoj hodnot území, požadavky na řešení veřejné infrastruktury, na veřejně prospěšné stavby
a veřejně prospěšná opatření. Za situace, kdy vydané územní rozhodnutí nepokrývá celou
lokalitu, ani všechny pozemky navrhovatelů, a vztahuje se jen na komunikace, inženýrské sítě
a čistírnu odpadních vod, nikoliv pak na stavby rodinných domů, nelze celou lokalitu ponechat
živelné zástavbě.
Navrhovatelé podle odpůrce neuvedli, v čem spatřují porušení zásady proporcionality.
Porovnáním územního rozhodnutí ze dne 11. 2. 1998 se zadáním regulačního plánu odpůrce
dospěl k závěru, že tyto materiály rozhodně nejsou kompatibilní. Zadání regulačního plánu řeší
daleko širší problematiku než územní rozhodnutí, navíc stanoví velikost pozemků pro stavbu
izolovaných rodinných domů, pravidla pro využití zastavitelné plochy BI, zásobování lokality
plynem a elektrickou energií (podmínky výstavby plynovodu a plynových přípojek, vedení
vysokého i nízkého napětí, trafostanic), nakládání s odpady a požadavky na veřejně prospěšné
stavby a na veřejně prospěšná opatření.
Odpůrce konstatoval, že při přijetí opatření obecné povahy nedošlo k nepřiměřené právní
regulaci, ale jedná se o rozumnou regulaci právních vztahů v obci Petrov adekvátně reagující
na rostoucí počet obyvatel a jejich potřeby. Navrhovatelé, ani vlastníci dalších nemovitostí v obci
(a zvlášť v lokalitě Z6) nebyli schválením nového územního plánu dotčeni nad míru přiměřenou
poměrům a nemohlo dojít k jakémukoliv nepřiměřenému porušení či ohrožení jejich práv.
Odpůrce proto navrhl, aby soud návrh zamítl jako nedůvodný.
III.
Další podání účastníků řízení
Navrhovatelé v replice ze dne 27. 12. 2011 označili tvrzení odpůrce za převážně
irelevantní. Zdůraznili, že námitku nepotřebnosti regulačního plánu a tvrzení o systematických
krocích odpůrce, jimiž svůj záměr využití dotčeného území jasně a dlouhodobě deklaroval,
doložili územním rozhodnutím ze dne 11. 2. 1998, č. j. 16/98/J. K replice přiložili územní
rozhodnutí stavebního úřadu v Jílovém u Prahy ze dne 14. 6. 1996, č. j. 724/96, jímž bylo
pravomocně rozhodnuto o využití předmětného území a dělení pozemku parc. č. 114/1
na dvanáct dílů o výměře 950 m
2
a oddělenou komunikaci. Toto rozhodnutí bylo vydáno
se souhlasem všech dotčených orgánů státní správy včetně odpůrce. Přijetím nového územního
plánu s podmínkou vydání regulačního plánu tak byla a bude navrhovatelům nepochybně
způsobena škoda, a to přinejmenším dalším zdržením realizace využití území a nedůvodnými
náklady na pořízení regulačního plánu. Odpůrce podle navrhovatelů hrubě zasáhl do jejich
legitimního očekávání.
Odpůrce v dalším vyjádření ze dne 29. 12. 2011 zopakoval, že územní rozhodnutí ze dne
11. 2. 1998, č. j. 16/98/J, je neurčité a nedostatečně reguluje území, neboť nezahrnuje veškeré
inženýrské sítě, ani veškeré pozemky navrhovatelů v lokalitě Z6. Územní rozhodnutí ze dne
14. 6. 1996, zn. 724/96, není podle názoru odpůrce důkazem toho, že by podmínka zpracování
regulačního plánu byla v rozporu se zákonem. Odpůrce připustil, že navrhovatelé budou
podmínkou zpracování regulačního plánu před zahájením výstavby na jejich pozemcích částečně
omezeni. Toto omezení vychází z principů uvedených v §43 odst. 2 stavebního zákona
a z nutnosti alespoň základním způsobem regulovat výstavbu cca 60 rodinných domů, veškerých
inženýrských sítí a související infrastruktury v této lokalitě. Odpůrce poznamenal, že navrhovatelé
by takto mohli chápat jako újmu i celý proces územního, stavebního a kolaudačního řízení, který
jim rovněž brání, aby na svých pozemcích postavili a užívali jakoukoliv stavbu bez ohledu
na okolí, zásady udržitelného rozvoje, apod. Podmínka navrhovatele omezuje ve veřejném zájmu
a v rámci zákonem stanovených pravidel.
V doplnění repliky ze dne 4. 1. 2012 navrhovatelé konstatovali, že jsou si vědomi nutnosti
regulovat výstavbu šedesáti rodinných domů, veškerých inženýrských sítí a infrastruktury,
nicméně podle jejich názoru je taková regulace zcela v kompetenci správních orgánů v řízení
o vydání územního rozhodnutí a v řízení o povolení a ohlášení stavby. Je proto zbytečné
pořizovat regulační plán z důvodů, kterými svůj postup obhajuje odpůrce. Navrhovatelé z celého
řízení o vydání nového územního plánu pociťovali snahu odpůrce poškodit je jakožto vlastníky
pozemků původně se nacházejících v zastavitelném území. Podle názoru navrhovatelů,
když po vznesených námitkách shledal odpůrce svůj postup neprůchodným, podmínil vrácení
pozemků, resp. jejich ponechání v zastavitelném území, pořízením regulačního plánu. Za stavu,
kdy odpůrce nespecifikoval jakoukoli zásadu pro regulaci území, otevřel si prostor pro „zlovůli“
a legální znehodnocení pozemků ve vlastnictví navrhovatelů. Oddíl 3. stavebního zákona podle
navrhovatelů odpůrci umožňuje nekonečnou nečinnost, kterou navrhovatele přiměje k převzetí
role „žadatele“, na němž bude ležet nejen celá tíha obsáhlého řízení, ale i povinnost nést veškeré
náklady. Navrhovatelé poukázali na možnou ztrátu hodnoty jejich pozemků.
IV.
Podstatný obsah správního spisu, skutkový stav
Územní plán Petrova schválilo zastupitelstvo obce Petrov usnesením ze dne 29. 3. 2011,
č. 1/2011, a vydalo jej ve formě opatření obecné povahy s účinností od 15. 4. 2011. Vydání
územního plánu bylo oznámeno veřejnou vyhláškou ze dne 30. 3. 2011, č. 00312/2011/OÚ.
Součástí opatření obecné povahy je také rozhodnutí o námitkách navrhovatelů k návrhu
územního plánu.
Původní návrh územního plánu, který v dubnu 2009 zhotovila společnost PRISVICH,
s. r. o., IČ 27101053, na základě zadání schváleného zastupitelstvem obce Petrov dne 20. 6. 2008,
zahrnul pozemky navrhovatelů parc č. 114/1, 114/20 a 114/35 - 48 v katastrálním území Petrov
u Prahy do nezastavitelných ploch. Dne 8. 4. 2010 se konalo veřejné projednání návrhu
územního plánu, do jehož skončení bylo uplatněno 15 námitek a 42 připomínek. Jednu z námitek
podali navrhovatelé, kteří požadovali ponechání svých pozemků v režimu zastavitelného území
pro funkci bydlení. Na základě zpracovaného návrhu rozhodnutí o námitkách pořizovatel shledal
potřebu provést podstatné úpravy návrhu územního plánu a tyto opětovně veřejně projednat,
proto zpracoval pokyny pro úpravu návrhu územního plánu Petrova, které dne 22. 6. 2010
schválilo zastupitelstvo obce Petrov.
Upravený návrh územního plánu byl zpracován v červnu 2010; opakované veřejné
projednání návrhu se konalo dne 30. 9. 2010. Do jeho skončení bylo uplatněno 14 námitek
a žádná připomínka. Na základě vyhodnocení výsledků veřejného projednání a návrhu
rozhodnutí o námitkách nebyly provedeny žádné úpravy návrhu územního plánu a pořizovatel
podal dne 17. 3. 2011 zastupitelstvu obce Petrov návrh na vydání územního plánu včetně návrhu
rozhodnutí o námitkách.
První námitce navrhovatelů, datované dnem 8. 4. 2010, uplatněné dne 7. 4. 2010, která
směřovala proti zařazení jejich výše uvedených pozemků do nezastavitelného území (původní
návrh), odpůrce vyhověl. Pozemky byly zařazeny do zastavitelných ploch BI a začleněny
do plochy označené Z6, konkrétně Z6b. Současně s touto změnou byla v upraveném návrhu
územního plánu, zpracovaném v červnu 2010 a veřejně projednaném dne 30. 9. 2010, pro plochu
Z6 stanovena podmínka pořízení a vydání regulačního plánu RP1.
Druhou námitkou, doručenou dne 30. 9. 2010, navrhovatelé napadli požadavek pořízení
regulačního plánu jakožto podmínky pro využití území a požadovali vypuštění této podmínky,
kterou označili za věcně nepotřebnou, procesně nevčasnou a neoprávněnou. Uvedli, že jejich
pozemky jsou podle územního plánu z roku 1997 určeny k zastavění pro funkci bydlení.
Pro tento účel byly připraveny též technické sítě a napojení na dopravní infrastrukturu, čímž byly
pozemky zhodnoceny; takto zhodnocené je navrhovatelé zakoupili. Konstatovali, že požadavek
pořízení regulačního plánu je věcně oprávněn v případech, kdy má být zastavováno území, jehož
územní podmínky jsou neurčité a je nutno ověřit širší územní vztahy, popřípadě stanovit
regulační podmínky a pravidla pro koordinaci většího množství vlastníků, a to zejména
s přihlédnutím k potřebám umístění veřejných prostranství a infrastruktury. V dotčeném území
tato podmínka splněna není, proto ji navrhovatelé ve smyslu principu dobré správy považovali
za obstrukční, věcně nezdůvodněnou a celý postup za zmatečný. Vzhledem k určenosti území
k zastavění pro územním plánem jednoznačně specifikovanou funkci představuje požadavek
pořízení regulačního plánu pouze další administrativní zátěž, když požadavky stanovené v zadání
jsou zcela kompatibilní s vydaným územním rozhodnutím. Z hlediska procesního spatřovali
navrhovatelé zásadní vadu v tom, že takto podstatná věcná podmínka nebyla obsažena v zadání,
nýbrž byla do celého procesu implantována až ve stádiu pořízení návrhu; zvolený postup
nepostrádá známky chaotického a nekoordinovaného ad hoc rozhodování. Takový postup
shledali navrhovatelé v rozporu s §43 odst. 2 stavebního zákona. Z podkladů k projednání
a schválení územního plánu není podle nich vůbec patrno, jaké možné změny využití měly být
regulačním plánem v jimi vlastněném území prověřeny nad rámec pravomocně rozhodnutých
skutečností. Předložený návrh nevyhovuje ani požadavkům na zadání regulačního plánu, z něhož
by byly dostatečně zřejmé důvody pořízení tohoto dokumentu pro pozemky ve vlastnictví
navrhovatelů. Způsobem stanovení ploch dotčených touto podmínkou je zřejmé, že územní plán
mezi těmito plochami nerozlišuje a podmínku regulace zadává paušálně, čímž nesmyslně zatěžuje
vlastníky finančně i časově. Navrhovatelé uzavřeli, že pro naprostý nedostatek odůvodnění
a pro zjevnou neproporcionalitu zásahu do vlastnických práv ve vztahu k neupřesněnému
a nedostatečně definovanému veřejnému zájmu žádají, aby dotčené pozemky byly ponechány
v režimu zastavitelného území pro funkci bydlení bez dalších podmínek a požadavků.
Této námitce odpůrce nevyhověl. V odůvodnění konstatoval, že pozemky parc. č. 114/1,
114/20 a 114/35 - 48 v katastrálním území Petrov u Prahy jsou zařazeny do zastavitelné plochy
Z6b a byly společně se sousedními plochami Z6a, Z6c a Z6d vráceny z nezastavěného územní
do zastavitelných ploch v souladu s existujícím pravomocným a dosud platným územním
rozhodnutím Městského úřadu v Jílovém u Prahy ze dne 11. 2. 1998, č. j. 16/98/J, o umístění
staveb komunikací a inženýrských sítí pro stavby rodinných domů a ČOV v lokalitě
„Na Hřebenech“. Zastavitelné plochy Z6a až Z6d vymezují společně plochu o velikosti 7,93 ha
(lokalita Z6), ve které je pořízení a vydání regulačního plánu RP1 podmínkou pro rozhodování
o změnách jejího využití v souladu se zadáním regulačního plánu RP1, které je součástí textové
části návrhu územního plánu. Regulační plán RP1 má význam zejména v tom, že jeho úkolem
je mimo jiné prověření rozsahu a platnosti již vydaných správních (územních) rozhodnutí
v řešeném území a jejich zohlednění v návrhu regulačního plánu, popř. jejich změna. Návrh
územního plánu, v souladu s §43 odst. 2 stavebního zákona, uložil v lokalitě Z6 pořízení
regulačního plánu jako podmínku pro rozhodování o změnách v území, neboť územní
rozhodnutí Městského úřadu v Jílovém u Prahy ze dne 11. 2. 1998, č. j. 16/98/J, bylo využito
jen částečně nebo v rozporu s ním. Tento stav je třeba napravit s použitím regulačního plánu jako
závazné územně plánovací dokumentace; bez uplatnění tohoto institutu stavebního zákona
by nemohla být zajištěna odpovídající veřejná infrastruktura pro výstavbu cca 60 rodinných domů
v lokalitě Z6. Zadání územního plánu nemohlo stanovit požadavek na pořízení regulačního plánu
v této lokalitě, neboť byla vymezena až na základě zohlednění námitky k veřejnému projednání
návrhu územního plánu z ledna 2010. V tom ovšem nelze spatřovat zásadní vadu, protože
pořizování územního plánu je proces, při kterém logicky může dojít a dochází k úpravě návrhu
územního plánu až do jeho vydání. Uložení pořízení regulačního plánu až v rámci pořizování
návrhu územního plánu není v rozporu s §43 odst. 2 stavebního zákona, protože územní plán
může uložit pořízení regulačního plánu a jeho zadání je součástí textové části návrhu územního
plánu. Povinnost pořízení regulačního plánu RP1 pro lokalitu Z6 bude v návrhu územního plánu
ponechána jako nástroj územního plánování k zajištění jeho cílů a úkolů. Z tohoto důvodu
nevyváží újma administrativní, finanční ani časová na straně potenciálních stavebníků újmu, která
by nastala obci ponecháním zastavitelné plochy Z6 pro cca 60 rodinných domů bez dalších
dodatečných podmínek a požadavků, když právě použití regulačního plánu je pro tyto účely
nanejvýš opodstatněné a v souladu se stavebním zákonem.
V textové části Územního plánu Petrova je v kapitole C) Urbanistická koncepce, včetně
vymezení zastavitelných ploch, ploch přestavby a systému sídelní zeleně vymezeno 14 zastavitelných
ploch; u plochy Z6a, b, c, d o výměře 7,53 ha je navrženo využití BI (bydlení v rodinných
domech - příměstské) a stanovena podmínka využití - regulační plán RP1. Kapitola J) textové
části územního plánu určuje jednu plochu s požadavkem na pořízení a vydání regulačního plánu
jako podmínkou pro rozhodování o změnách v území; plochu označuje RP1 - Na Hřebenech
s výměrou 7,93 ha a navrženým využitím BI, DS (dopravní infrastruktura - silniční, ZV (zeleň
veřejná) a PV (veřejná prostranství). V kapitole J) je dále uvedeno, že zadání regulačního plánu
je součástí textové části Územního plánu Petrova (podle §62 odst. 3 stavebního zákona) a jedná
se o regulační plán „na žádost“.
Součást textové části územního plánu tvoří rovněž Zadání regulačního plánu RP1, které
ve vymezení řešených pozemků uvádí také pozemky navrhovatelů parc. č. 114/35 - 48. Zadání
se člení na 14 oddílů, v nichž jsou uvedeny požadavky na vymezení pozemků a jejich využití,
na umístění a prostorové uspořádání staveb, na ochranu a rozvoj hodnot území, na řešení veřejné
infrastruktury, na veřejně prospěšné stavby, veřejně prospěšná opatření a další, a to včetně výčtu
druhů územního rozhodnutí, které regulační plán nahradí. Zadání regulačního plánu počítá s tím,
že zpracovatel regulačního plánu prověří platnost již vydaných správních (územních) rozhodnutí
v řešeném území; základním požadavkem pro řešení regulačního plánu pak je jejich zapracování,
popř. změna. Regulační plán bude zahrnovat stanovení pořadí změn v území (etapizace), pokud
si to řešení regulačního plánu vyžádá. Zadání dále poukazuje na problematičnost lokality
z hlediska dopravního napojení na stávající silniční síť. Regulační plán prověří platnost vydaných
správních rozhodnutí týkajících se trasování a řešení sítí technické infrastruktury (inženýrských
sítí) a zajistí návaznost nově navrhovaných úseků sítí na územně stabilizované trasy. Prostorové
uspořádání technické infrastruktury bude řešeno koordinovaně s návrhem veřejných prostor,
zejména s řešením dopravy a případným vymezením ploch veřejné zeleně. Jako veřejně
prospěšné budou vymezeny stavby: vodovodní přivaděč, kanalizační řad, nové trafostanice, trasy
kabelového nebo nadzemního elektrického vedení, včetně vyvolaných přeložek, a nová veřejná
prostranství, včetně příslušných pozemních komunikací. Schválený regulační plán nahradí podle
potřeby v řešené lokalitě územní rozhodnutí o umístění stavby nebo zařízení pro stavby
komunikací a inženýrských sítí, územní rozhodnutí o změně využití území pro stavbu obytné
zóny, územní rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemků pro určení parcelace území
a popřípadě územní rozhodnutí o umístění staveb rodinných domů.
Podle výpisu z katastru nemovitostí zahrnuje společné jmění manželů navrhovatelů tyto
pozemky v katastrálním území Petrov u Prahy: 114/1, 114/20, 114/35, 114/36, 114/37, 114/38,
114/39, 114/40, 114/41, 114/42, 114/43, 114/44, 114/45, 114/46, 114/47 a 114/48. Všechny
tyto pozemky s výjimkou parc. č. 114/20 mají způsob využití orná půda a patří do zemědělského
půdního fondu.
Z kopie rozhodnutí Pověřeného stavebního úřadu v Jílovém ze dne 11. 2. 1998,
č. j. 16/98/J, předložené navrhovateli, Nejvyšší správní soud zjistil, že se jedná o rozhodnutí
o umístění staveb komunikací a inženýrských sítí pro stavby rodinných domů a ČOV v lokalitě
Na Hřebenech na pozemcích parc. č. 109/2, 109/11, 109/12, 109/8, 112/3, 114/1, 114/20,
114/32, 114/35, 114/36, 114/38, 114/39, 114/40, 114/43, 114/45, 114/48, 117/4, 117/5,
117/8, 130/1, 134/1, 157/1 a 622 v katastrálním území Petrov u Prahy. Součástí územního
rozhodnutí jsou stavební objekty: páteřní místní komunikace funkční třídy C3, zklidněné odbočky
v obytné zóně zpřístupňující jednotlivé stavební pozemky, přeložka stávajícího vodovodu DN
100 do chatové oblasti, vodovod v ulicích, vodovodní přípojka k ČOV, kanalizace splašková
ústící do připravované ČOV, odvedení dešťových vod z lokality a zeleň. Naopak,
elektrotechnická část, veřejné osvětlení, slaboproud a přemostění erozní rýhy 112/3 netvoří
předmět územního rozhodnutí.
V.
Postup soudu
Nejvyšší správní soud přípisem ze dne 5. 12. 2011, č. j. 4 Ao 7/2011 - 9, poučil účastníky
řízení mimo jiné o svém záměru rozhodnout o věci samé bez nařízení jednání. Odpůrce výslovně
soudu sdělil, že s rozhodnutím bez nařízení jednání souhlasí. Navrhovatelé se ve stanovené lhůtě
dvou týdnů od doručení uvedeného přípisu nevyjádřili, proto se má za to, že souhlas udělili
[srov. §51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)]. Za dané situace
rozhodl Nejvyšší správní soud o věci samé bez jednání.
Při posuzování přípustnosti a důvodnosti návrhu vycházel Nejvyšší správní soud ze své
ustálené judikatury soudu, zejména z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaného ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
pod č. 740/2006, www.nssoud.cz, v němž soud formuloval obecný postup při přezkumu opatření
obecné povahy. Vyslovil, že „algoritmus soudního přezkumu opatření obecné povahy (§101d odst. 1 a 2
s. ř. s.) spočívá v pěti krocích; za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy;
za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem
vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno
zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření
obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem (materiální kritérium); za páté, v přezkumu obsahu vydaného
opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality.“
Soud při přezkumu postupuje od prvého kroku k dalším s tím, že pokud u některého
z kroků algoritmu shledá důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací
následujících kroků se již věcně nezabývá, ledaže by povaha věci, zejména s ohledem na dopad
soudního rozhodnutí na další průběh řízení o vydání opatření obecné povahy, naznačení dalšího
postupu vyžadovala, zejména z důvodů eliminace případných příštích opakovaných soudních
sporů postavených na argumentaci vznesené již v projednávaném návrhu.
Podle čl. II bod 9. zákona č. 303/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, řízení o zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, v nichž nebylo rozhodnuto do dne
nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních právních předpisů. Řízení v projednávané věci
bylo zahájeno dne 2. 12. 2011, kdy návrh došel soudu, proto se dokončí podle soudního řádu
správního ve znění účinném do 31. 12. 2011.
VI.
Přípustnost návrhu
Podle §101a odst. 1 s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn
podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.
Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatřením obecné povahy užito, podat ve správním
soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým
návrhem.
Navrhovatelé tvrdili a prokázali, že j sou vlastníky pozemků parc. č. 114/35 - 48
v katastrálním území Petrov u Prahy, které byly napadeným opatřením obecné povahy zahrnuty
do lokality Z6, pro niž platí požadavek na pořízení a vydání regulačního plánu jako podmínka
pro rozhodování o změnách v území. Navrhovatelé v návrhu poukázali na to, že pozemky byly
v době nabytí vlastnického práva určeny k zastavění pro funkci bydlení a pro sledovaný účel byly
připraveny technické sítě a napojení na dopravní infrastrukturu. Regulační plán jako podmínka
pro rozhodování o změnách v území snižuje hodnotu investice, navrhovatelům tak podle jejich
tvrzení vzniká škoda. Za dané procesní situace nemá Nejvyšší správní soud pochybnosti o tom,
že navrhovatelé jsou k podání návrhu aktivně legitimováni, neboť tvrdí, že byli tímto opatřením
obecné povahy zkráceni na svých právech.
VII.
Věcné posouzení návrhu
Navrhovatelé nijak nezpochybňovali otázky související s pravomocí odpůrce k vydání
napadeného územního plánu a Nejvyšší správní soud pokládá za zcela zřejmé, že zastupitelstvo
obce je podle §6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona nadáno pravomocí vydat v samostatné
působnosti územní plán. Nejvyšší správní soud neshledal ani překročení zákonem stanovených
mezí působnosti orgánu vydávajícího napadené opatření obecné povahy, ostatně nic takového
ani navrhovatelé netvrdili.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje na svůj rozsudek ze dne 12. 1. 2012,
č. j. 4 Ao 6/2011 - 91, www.nssoud.cz, ve kterém se soud zabýval totožným opatřením obecné
povahy. Ani tehdy soud v prvním a druhém kroku algoritmu nezjistil žádné pochybení.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval třetím krokem algoritmu soudního přezkumu,
tedy posouzením, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem.
Pod tento krok algoritmu spadá také otázka, zda napadené opatření obecné povahy vyhovuje
zákonným požadavkům na odůvodnění, resp. zda je přezkoumatelné.
Z hlediska zákonnosti procesu vydání územního plánu navrhovatelé především namítali,
že podmínka pořízení regulačního plánu nebyla obsažena v zadání a do územního plánu
se dostala až ve stádiu zpracování návrhu. Navrhovatelům lze přisvědčit, že uvedená podmínka
skutečně byla včleněna dodatečně, nicméně Nejvyšší správní soud neshledal v tomto zjištění
žádné porušení zákonem stanoveného postupu při schvalování a vydání územního plánu.
Územní plán obce je svou povahou velmi zásadní dokument, který určuje koncepci
rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání, uspořádání
krajiny a koncepci veřejné infrastruktury. Dále vymezuje zastavěné území, plochy a koridory,
zejména zastavitelné plochy a plochy vymezené ke změně stávající zástavby, k obnově
nebo opětovnému využití znehodnoceného území, pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně
prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky pro využití těchto ploch a koridorů
(srov. ustanovení §43 odst. 1 stavebního zákona). Současně musí být územní plán zpracován
a vydán pro celé území obce (srov. ustanovení §43 odst. 4 téhož zákona).
Z této charakteristiky územního plánu logicky vyplývá, že nelze očekávat úplnou shodu
všech osob, jichž se tento dokument dotýká. Stavební zákon proto mimo jiné poskytuje
jednotlivým subjektům prostředky obrany proti obsahu návrhu územního plánu, a to ve formě
stanovisek, námitek a připomínek. Aby tyto prostředky nebyly jen formálními a „bezzubými“
podáními vyjadřujícími nesouhlas s navrženým řešením, upravuje stavební zákon také postup,
který se uplatní v případech, kdy se nesouhlasný postoj některého subjektu ukáže důvodným
a vyvstane potřeba návrh územního plánu upravit či přepracovat.
Podle §53 odst. 1 stavebního zákona pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem vyhodnotí
výsledky projednání a zpracuje návrh rozhodnutí o námitkách uplatněných ke konceptu i návrhu územního plánu.
Pokud je to nezbytné, zajistí pro obec úpravu návrhu územního plánu v souladu se stanovisky dotčených orgánů,
popřípadě s výsledkem řešení rozporů.
Podle odst. 2 téhož ustanovení, dojde-li na základě veřejného projednání k podstatné úpravě návrhu
územního plánu, posoudí se přiměřeně podle §50 a koná se opakované veřejné projednání za účasti dotčených
orgánů. Stanoviska dotčených orgánů, námitky a připomínky lze uplatnit nejpozději při opakovaném veřejném
projednání, jinak se k nim nepřihlíží.
Podle odst. 3 tohoto ustanovení, je-li na základě projednání nutné návrh územního plánu
přepracovat, zpracuje pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem pokyny pro zpracování návrhu územního
plánu a předloží je ke schválení zastupitelstvu obce, pro kterou je územní plán pořizován. Na obsah pokynů
se vztahuje přiměřeně ustanovení §49.
V projednávané věci dospěl pořizovatel, který společně se starostkou obce jakožto
určeným zastupitelem vyhodnocoval výsledky projednání konaného dne 8. 4. 2010 a připravoval
návrh rozhodnutí o námitkách uplatněných k návrhu územního plánu, k závěru, že některé
námitky jsou důvodné a návrh je třeba upravit. Konkrétně navrhovatelů se tato úprava dotkla
v tom směru, že jejich pozemky byly v souladu s jejich požadavkem vyjádřeným v námitce ze dne
8. 4. 2010, podané dne 7. 4. 2010, zařazeny zpět mezi zastavitelné. Tyto pozemky byly včleněny
do lokality Z6b, pro kterou návrh územního plánu současně stanovil podmínku pořízení
regulačního plánu.
Vzhledem k tomu, že se jednalo o podstatnou úpravu návrhu, bylo na místě aplikovat
citované ustanovení §53 odst. 2 stavebního zákona, což se také stalo. Upravený návrh územního
plánu byl opakovaně veřejně projednán dne 30. 9. 2010, a všechny dotčené subjekty tak měly
možnost se k upravenému návrhu vyjádřit. Této možnosti navrhovatelé využili a podali proti
návrhu námitku ze dne 30. 9. 2010, o které zastupitelstvo při schvalování územního plánu
rozhodlo, že není důvodná.
Není pochyb o tom, že podmínka pořízení regulačního plánu nemohla být součástí zadání
územního plánu, neboť zadání počítalo s tím, že předmětné pozemky, kterých se tato nově
stanovená podmínka týká, budou zařazeny do nezastavitelného území. Za této situace by pořízení
regulačního plánu postrádalo smysl, neboť regulační plán slouží zejména k určení podrobných
podmínek pro využití pozemků, umístění a prostorové uspořádání staveb, jež v nezastavitelném
území nepřichází v úvahu. Teprve v důsledku opětovného zařazení pozemků navrhovatelů
a dalších do zastavitelného území vznikla potřeba regulovat výstavbu na těchto pozemcích, která
vyústila v požadavek na pořízení regulačního plánu a stanovení tomu odpovídající podmínky
pro rozhodování o změnách v území.
Pořizování územního plánu tedy představuje dynamický proces, v jehož průběhu může
připravovaný dokument doznat změn. Jsou-li dodrženy zákonem stanovené postupy, které byly
popsány výše, nelze považovat za pochybení, pokud návrh územního plánu zahrnuje podmínku,
jež nebyla obsažena v jeho zadání. Na dynamičnost procesu pořizování územně plánovací
dokumentace, konkrétně změny územního plánu, poukázal Nejvyšší správní soud také ve svém
rozsudku ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 - 169, www.nssoud.cz.
Námitky navrhovatelů, že zmíněná podmínka byla do procesu tvorby územního plánu
vložena dodatečně, bez možnosti na ni jakkoliv reagovat, a že měla být obsažena již v zadání
územního plánu, shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnými. Odpůrce naopak postupoval zcela
v souladu se stavebním zákonem a dokonce - nad rámec svých povinností - nechal zpracovat
pokyny k úpravě návrhu územního plánu, které schválilo zastupitelstvo obce. Z hlediska
zákonnosti procesu schvalování a vydání napadeného opatření obecné povahy tak nelze odpůrci
nic vytknout.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda odůvodnění opatření obecné povahy
a odůvodnění rozhodnutí o námitkách splňují zákonné požadavky na přezkoumatelnost
správních aktů. Navrhovatelé bez bližší konkretizace poukazovali na naprostý nedostatek
odůvodnění, resp. uváděli, že podmínka pořízení regulačního plánu byla do návrhu vložena
bez odůvodnění, ze zadání regulačního plánu nejsou zřejmé důvody pořízení tohoto dokumentu
pro pozemky navrhovatelů a v zadání územního plánu, ani v navazujících dokumentech nebyl
dostatečně formulován veřejný zájem. Oporu pro taková tvrzení však Nejvyšší správní soud
v napadeném opatření obecné povahy nenalezl.
Již v upraveném návrhu územního plánu, který byl předmětem veřejného projednání
konaného dne 30. 9. 2010 a ke kterému navrhovatelé uplatnili námitku z téhož dne, je na několika
místech zdůvodněno, proč považoval odpůrce za vhodné podmínit výstavbu v lokalitě Z6, včetně
pozemků navrhovatelů, pořízením regulačního plánu. Ze zadání regulačního plánu jednoznačně
vyplývá, že smyslem tohoto dokumentu (tedy i důvodem, proč byla podmínka jeho pořízení
zařazena do územního plánu) je prověření platnosti vydaných územních rozhodnutí v řešeném
území a jejich zapracování, popř. změna. Dalším důvodem pro pořízení regulačního plánu
je problematičnost lokality z hlediska dopravního napojení na stávající silniční síť; musí být
prověřena platnost vydaných správních rozhodnutí týkajících se trasování a řešení sítí technické
infrastruktury a zajištěna návaznost nově navrhovaných úseků sítí na územně stabilizované trasy.
Také koordinace prostorového uspořádání technické infrastruktury s návrhem veřejných prostor,
zejména s řešením dopravy a případným vymezením ploch veřejné zeleně, by byla velmi obtížná,
pokud by se výstavba v lokalitě Z6 regulovala jiným způsobem než prostřednictvím regulačního
plánu. Schválený regulační plán dále nahradí podle potřeby v řešené lokalitě územní rozhodnutí
o umístění stavby nebo zařízení pro stavby komunikací a inženýrských sítí, územní rozhodnutí
o změně využití území pro stavbu obytné zóny, územní rozhodnutí o dělení nebo scelování
pozemků pro určení parcelace území a popřípadě územní rozhodnutí o umístění staveb
rodinných domů.
Důvody pro stanovení předmětné podmínky a její vztažení k pozemkům navrhovatelů
jsou obsaženy rovněž v rozhodnutí o jejich námitce, které tvoří nedílnou součást odůvodnění
napadeného opatření obecné povahy. Zde odpůrce zdůraznil význam regulačního plánu
spočívající v prověření rozsahu a platnosti již vydaných územních rozhodnutí, a dále podotkl,
že územní rozhodnutí Městského úřadu v Jílovém u Prahy ze dne 11. 2. 1998, č. j. 16/98/J, bylo
využito jen částečně a některé činnosti byly provedeny v rozporu s ním. Tento stav je třeba
napravit s použitím regulačního plánu jako závazné územně plánovací dokumentace;
bez uplatnění tohoto institutu stavebního zákona by nemohla být zajištěna odpovídající veřejná
infrastruktura pro výstavbu cca 60 rodinných domů v lokalitě Z6. Z odůvodnění rozhodnutí
o námitkách také zřetelně vyplývá, že cílem odpůrce bylo zabránit nekoordinované výstavbě
cca 60 rodinných domů. Byť napadené opatření obecné povahy tuto skutečnost výslovně
nezmiňuje, za další důvod pro vztažení předmětné podmínky na pozemky navrhovatelů může být
považována skutečnost, že územní rozhodnutí ze dne 11. 2. 1998 nezahrnuje veškeré pozemky
navrhovatelů v lokalitě Z6.
Navrhovatelům lze přisvědčit, že v souvislosti se začleněním podmínky pořízení
regulačního plánu do návrhu územního plánu odpůrce podrobněji nerozepsal, v čem spatřuje
veřejný zájem na takovémto postupu, resp. na samotném pořízení regulačního plánu. Popsané
důvody pro dodatečné zařazení předmětné podmínky však jednoznačně vyjadřují také veřejný
zájem na koordinaci výstavby cca 60 rodinných domů v lokalitě Z6, včetně infrastruktury,
a prověření rozsahu a platnosti vydaných územních rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené shledal, že územní plán jako celek
i rozhodnutí o námitce navrhovatelů byly náležitě odůvodněny. Napadené opatření obecné
povahy tudíž ve třetím kroku algoritmu soudního přezkumu obstálo.
Ve čtvrtém kroku zkoumal Nejvyšší správní soud soulad napadeného opatření obecné
povahy se zákonem, resp. s hmotným právem. Zaměřil se na tvrzení navrhovatelů, že územní
plán je v rozporu s §43 odst. 2 stavebního zákona a neobsahuje dostatečně přesné zadání
regulačního plánu.
Podle §43 odst. 2 stavebního zákona územní plán může ve vybraných plochách a koridorech uložit
prověření změn jejich využití územní studií nebo pořízení regulačního plánu jako podmínku pro rozhodování
o změnách v území; v tomto případě stanoví podmínky pro jeho pořízení a pro jeho vydání, které jsou zadáním
regulačního plánu. Pořízení regulačního plánu jako podmínka pro rozhodování pozbývá pro vybranou plochu
nebo koridor platnosti, pokud nedojde k vydání regulačního plánu do 2 let od podání úplné žádosti v souladu
s právními předpisy a zadáním regulačního plánu.
Citované ustanovení mimo jakoukoliv pochybnost umožňuje, aby územní plán uložil
pořízení regulačního plánu jako podmínku pro rozhodování v území. Pokud odpůrce této
možnosti využil, nelze v tom spatřovat porušení zákona. Napadené opatření obecné povahy
navíc splňuje i další požadavek tohoto ustanovení, neboť upravuje zadání regulačního plánu.
Náležitosti zadání regulačního plánu jsou vyjmenovány v odst. 1 přílohy č. 9 k vyhlášce
č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu
evidence územně plánovací činnosti.
Podle zmíněného ustanovení vyhlášky zadání regulačního plánu obsahuje zejména a) vymezení
řešeného území, b) požadavky na vymezení pozemků a jejich využití, c) požadavky na umístění a prostorové
uspořádání staveb, d) požadavky na ochranu a rozvoj hodnot území, e) požadavky na řešení veřejné
infrastruktury, f) požadavky na veřejně prospěšné stavby a na veřejně prospěšná opatření, g) požadavky
na asanace, h) další požadavky vyplývající z územně analytických podkladů a ze zvláštních právních předpisů
(například požadavky na ochranu veřejného zdraví, civilní ochrany, obrany a bezpečnosti státu, ochrany ložisek
nerostných surovin, geologické stavby území, ochrany před povodněmi a jinými rizikovými přírodními jevy), i) výčet
druhů územních rozhodnutí, které regulační plán nahradí, j) případný požadavek na posuzování vlivů záměru
obsaženého v regulačním plánu na životní prostředí podle zvláštního právního předpisu, včetně případného
požadavku na posouzení vlivů záměru na evropsky významnou lokalitu nebo ptačí oblast, k) případné požadavky
na plánovací smlouvu a dohodu o parcelaci, l) požadavky na uspořádání obsahu návrhu regulačního plánu
a obsahu jeho odůvodnění s ohledem na charakter území a problémy k řešení včetně měřítek výkresů a počtu
vyhotovení.
Porovnáním vyhláškou stanoveného povinného obsahu zadání regulačního plánu s částí
napadeného opatření obecné povahy, která upravuje zadání regulačního plánu, Nejvyšší správní
soud dospěl k závěru, že zadání splňuje jak zákonné požadavky, tak i požadavky této vyhlášky.
Nejvyšší správní soud se v této souvislosti zabýval také námitkou navrhovatelů,
že požadavek pořízení regulačního plánu není v daném případě věcně oprávněný; tvrzení
navrhovatelů a jejich hodnocení stavu lokality Z6 však soud nemohl přisvědčit.
Podle navrhovatelů může být požadavek pořízení regulačního plánu věcně oprávněný
pouze za předpokladu, kdy má být zastavováno území, jehož územní podmínky jsou neurčité
a je nutno ověřit širší územní vztahy, popřípadě stanovit regulační podmínky a pravidla
pro koordinaci většího množství vlastníků, a to zejména s přihlédnutím k potřebám umístění
veřejných prostranství a infrastruktury, je-li na takovém postupu veřejný zájem. Nejvyšší správní
soud zastává názor, že přesně taková situace v lokalitě Z6 nastala a uvedený popis vystihuje
i charakter pozemků navrhovatelů. Neurčitost územních podmínek pramení z toho, že v dané
lokalitě (i pro pozemky navrhovatelů) bylo vydáno několik územních rozhodnutí, která byla
realizována jen částečně; je proto nezbytné prověřit jejich platnost a zajistit vzájemný soulad.
Nutnost regulovat a koordinovat výstavbu v lokalitě Z6 vyvolává jak větší počet vlastníků
pozemků v této lokalitě, tak i předpokládaný rozsah výstavby (cca 60 rodinných domů), který
se projevuje také v potřebě vybudování infrastruktury a veřejných prostranství. Nejvyšší správní
soud proto shledal, že námitka navrhovatelů o nedostatku věcné oprávněnosti požadavku
pořízení regulačního plánu není důvodná.
Odůvodňují-li navrhovatelé odlišnost svých pozemků od zbytku lokality Z6 tím,
že pro jejich pozemky byla vydána územní rozhodnutí Pověřeného městského stavebního úřadu
v Jílovém ze dne 11. 2. 1998, č. j. 16/98/J, a ze dne 17. 6. 1996, zn. 724/96, Nejvyšší správní
soud zdůrazňuje, že uvedená rozhodnutí nezahrnují všechny pozemky navrhovatelů v lokalitě Z6
a pro zahrnuté pozemky komplexně neřeší všechny otázky, které mají být předmětem úpravy
v regulačním plánu. Tato rozhodnutí nic nemění ani na závěru o nezbytnosti koordinace výstavby
v celé lokalitě Z6, do které pozemky navrhovatelů svým umístěním logicky zapadají.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že nezjistil žádný rozpor napadeného opatření obecné
povahy se zákonem, ani s prováděcími předpisy, a proto přistoupil k poslednímu kroku algoritmu
soudního přezkumu, tj. k testu proporcionality. V této fázi soud hodnotí, „zda napadené opatření
obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy
a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným legislativním prostředkem (kritérium
potřebnosti), zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů);
v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli
(kritérium proporcionality v užším slova smyslu)“ [srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaný ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu pod č. 740/2006, www.nssoud.cz].
Pokud jde o kritérium vhodnosti a kritérium potřebnosti, navrhovatelé se domnívali,
že regulace výstavby šedesáti rodinných domů, veškerých inženýrských sítí a související
infrastruktury je zcela v kompetenci správních orgánů v řízení o vydání územního rozhodnutí
a v řízení o povolení a ohlášení stavby. Tento názor Nejvyšší správní soud nesdílí. Právě naopak,
Nejvyšší správní soud má za to, že jednotlivá dílčí územní řízení nemohou vést k efektivnímu
a komplexnímu řešení všech klíčových otázek, které budou předmětem regulačního plánu.
Koordinace výstavby takového množství rodinných domů včetně infrastruktury nemůže být
upravena jinak než právě regulačním plánem. To platí tím spíše, že pro danou lokalitu již bylo
vydáno několik územních rozhodnutí, která byla realizována jen částečně nebo vůbec, a existuje
objektivní potřeba prověřit jejich platnost. Nejvyšší správní soud proto shledal územní plán
včetně podmínky pořízení regulačního plánu vhodným a potřebným.
Při hodnocení míry zásahu do práv navrhovatelů vycházel Nejvyšší správní soud z toho,
že pozemky navrhovatelů jsou - s výjimkou jednoho - vedeny v katastru nemovitostí jako orná
půda a tvoří součást zemědělského půdního fondu. Dále Nejvyšší správní soud zohlednil,
že ve vztahu k těmto pozemkům dosud nebylo vydáno žádné rozhodnutí o umístění stavby
rodinného domu (navrhovatelé nic takového netvrdili) a územní rozhodnutí navrhovateli
předložené řeší pouze část potřebné infrastruktury a jen některé pozemky navrhovatelů. Pokud
za dané situace územní plán podmínil rozhodování o změnách v území - včetně pozemků
navrhovatelů - pořízením a vydáním regulačního plánu, neznamená tato podmínka přílišný zásah
do práv navrhovatelů, které i bez ohledu na obsah územního plánu od zahájení výstavby
rodinných domů dělila řada různých správních řízení.
Regulační plán jakožto podmínka dalšího rozhodování v území nemůže mít podle názoru
Nejvyššího správního soudu za následek znehodnocení investice navrhovatelů, ani významnější
pokles hodnoty jejich pozemků. Regulační plán totiž není novou překážkou výstavby rodinných
domů, jak se mylně domnívají navrhovatelé, ale nahradí řadu územních rozhodnutí, o jejichž
vydání by potenciální stavebník stejně musel požádat, a může dokonce nahradit i rozhodnutí
o umístění stavby rodinných domů. V tomto ohledu veřejný zájem reprezentovaný potřebou
koordinovat výstavbu šedesáti rodinných domů lokalitě Z6, a to včetně infrastruktury a veřejných
prostranství, jednoznačně převažuje nad individuálním zájmem navrhovatelů, kteří chtěli
výstavbu na svých pozemcích řešit formou územních rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud doplňuje, že podle jeho konstantní judikatury „[v]lastník pozemků
není opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech, jestliže schválené funkční využití pozemků odpovídá
dosavadnímu faktickému způsobu jejich využívání a pokračování v tomto způsobu využívání pozemků není
opatřením obecné povahy ani zčásti vyloučeno.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011 - 17, www.nssoud.cz). V projednávané věci jsou pozemky
navrhovatelů evidovány jako orná půda s tím, že územní plán počítá s jejich zastavěním. Takový
stav trval před vydáním napadeného opatření obecné povahy a trvá i nadále.
S ohledem na výše uvedené nemůže obstát ani argumentace navrhovatelů legitimním
očekáváním, ani nepodložené úvahy o snaze poškodit navrhovatele. Odpůrce rovněž nejednal
v rozporu s dobrými mravy, ani v rozporu s principy dobré správy, neboť usiloval o efektivní
a komplexní řešení výstavby v lokalitě Z6 a vydáním napadeného opatření obecné povahy,
zahrnujícího podmínku pořízení regulačního plánu, tohoto cíle dosáhl.
Na případné obstrukce ze strany odpůrce pamatuje již citované ustanovení §43 odst. 2
věta druhá stavebního zákona, podle které pořízení regulačního plánu jako podmínka pro rozhodování
pozbývá pro vybranou plochu nebo koridor platnosti, pokud nedojde k vydání regulačního plánu do 2 let od podání
úplné žádosti v souladu s právními předpisy a zadáním regulačního plánu. Pokud tedy navrhovatelé podají
úplnou žádost v souladu s právními předpisy a zadáním regulačního plánu a odpůrce regulační
plán do dvou let nevydá, předmětná podmínka odpadá a rozhodnutí o změnách v území bude
možné vydat bez regulačního plánu. Vzhledem k tomu, že zadání regulačního plánu je součástí
územního plánu a vzor žádosti o vydání regulačního plánu je upraven v příloze č. 10 k vyhlášce
č. 500/2006 Sb., odpadá obava navrhovatelů, že by odpůrce mohl svým chováním počátek
uvedené lhůty neomezeně oddalovat.
Navrhovatelům lze přisvědčit, že se jedná o regulační plán „na žádost“, tudíž jim mohou
při jeho pořizování vzniknout náklady ve smyslu ustanovení §63 odst. 2 stavebního zákona,
podle kterého při pořizování regulačního plánu na žádost zajišťuje a hradí jeho zpracování, mapové podklady
a označení řešené plochy tabulí žadatel. Nejvyšší správní soud však nepředpokládá, že by celé pořízení
regulačního plánu financovali pouze navrhovatelé. Lokalita Z6 zahrnuje velké množství pozemků
různých vlastníků, kteří se mohou a po vzájemné dohodě také pravděpodobně budou
na nákladech zpracování regulačního plánu, mapových podkladů a označení řešené plochy tabulí
podílet.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu „[z]a předpokladu dodržení zásady
subsidiarity a minimalizace zásahu může územním plánem (jeho změnou) dojít k omezením vlastníka nebo jiného
nositele věcných práv k pozemkům či stavbám v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnou-li spravedlivou
míru; taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka a tento je povinen strpět je bez náhrady.“
(srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č j. 1 Ao 1/2009 - 120, publikované
ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 1910/2009, www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud uzavírá, že územní plán stanovením podmínky pořízení regulačního
plánu ve vztahu k pozemkům navrhovatelů zasáhl do jejich práv jen v minimálním možném
rozsahu a veřejný zájem na koordinaci výstavby v celé lokalitě převážil nad individuálními zájmy
navrhovatelů. Napadené opatření obecné povahy tedy obstálo rovněž v testu proporcionality.
Na okraj Nejvyšší správní soud podotýká, že regulační plán musí být podle §62 odst. 1
stavebního zákona vydán ve formě opatření obecné povahy. Budou-li se navrhovatelé cítit
dotčeni na svých právech obsahem regulačního plánu, mohou jej samostatně napadnout návrhem
podle §101a a následujících s. ř. s.
S ohledem na výše uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud návrh navrhovatelů
na zrušení části opatření obecné povahy „Územní plán Petrova“ jako nedůvodný zamítl.
VIII.
Náhrada nákladů řízení
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §101d odst. 5 s. ř. s. tak,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. ledna 2012
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu