ECLI:CZ:NSS:2013:4.AS.126.2013:37
sp. zn. 4 As 126/2013 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobce: Mgr. Ing. J. H., zast.
Ondřejem Tošnerem, Ph.D., advokátem se sídlem Slavíkova 1568/23, Praha 2, proti žalovanému:
Magistrát hl. m. Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 4. 2013, č. j. 7 Ca 148/2009 – 44,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Úřad městské části Praha 6, odbor výstavby (dále jen „stavební úřad“) rozhodnutím
ze dne 6. 8. 2007, č. j. MCP6 035361/2007OV/Ber/P 235 Vok, k žádosti společnosti Tichá Šárka
Apartments s.r.o. (dále též „stavebník“), vydal dodatečné povolení na stavbu „Rozšíření dvou bytů
nástavbou zimní zahrady s bazény na objektu Bytový dům Půlkruhová na pozemcích č. parc. 235/4 a 235/5
vk.ú. Vokovice při ulici Půlkruhová, Praha 6 a provedení opěrné zdi z gabionu při objektu Bytový dům
Půlkruhová, Praha 6“.
[2] Proti uvedenému rozhodnutí podal dne 10. 10. 2007 L. T. (dále jen „původní žalobce“)
odvolání, ve kterém namítal, že v řízení o dodatečném povolení stavby s ním stavební úřad
nenakládal jako s účastníkem, ačkoliv tak učinit měl. Původní žalobce uvedl, že je vlastníkem
bytové jednotky č. 551/1 a spoluvlastníkem společných částí domu č.p. 550, 551 na pozemcích
p. č. 237/5, 237/6, vše v k.ú. Vokovice. S odkazem na §109 odst. 1 písm. e) zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“) a §27
odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“) původní žalobce tvrdil,
že je vlastníkem sousední nemovitosti, přičemž jeho vlastnické právo může být prováděním
stavby přímo dotčeno. Včasnost odvolání vyvodil původní žalobce z §84 odst. 1 správního řádu,
který stanoví třicetidenní odvolací lhůtu ode dne, kdy se opomenutý účastník o vydání
rozhodnutí dozví.
[3] Dne 13. 2. 2008 Magistrát hl. m. Prahy, odbor stavební (dále jen „žalovaný“) věc vrátil
stavebnímu úřadu s tím, že odvolání původního žalobce je nutno považovat za řádné a včasné
odvolání účastníka řízení. Stavebnímu úřadu žalovaný vytknul vymezení okruhu účastníků
podle §109 stavebního zákona, neboť z §129 odst. 3 stavebního zákona vyplývá,
že se v tomto řízení aplikují pouze §111 až 115 stavebního zákona. Okruh účastníků je podle
žalovaného nutno posoudit v souladu s §27 odst. 1 až 3 správního řádu a původní žalobce
splňuje předpoklady pro to, aby byl považován za účastníka řízení, neboť tvrdí, že dodatečně
povolovanou změnou stavby je dotčen na svém vlastnickém právu, přičemž nebyl prokázán
opak.
[4] V reakci na názor žalovaného oznámil stavební úřad veřejnou vyhláškou ze dne
2. 6. 2008, č. j. MCP6 015617/2008/OV/Ber/P 235 Vok, že v rozhodnutí o dodatečném
povolení stavby došlo k chybnému vyznačení doložky právní moci, a proto doposud k nabytí
právní moci nedošlo. Stavební úřad sdělil, že věcí se bude dále zabývat žalovaný jako odvolací
správní orgán.
[5] O odvolání původního žalobce rozhodl dne 25. 3. 2009 žalovaný tak,
že jej zamítl a rozhodnutí o dodatečném povolení stavby ze dne 6. 8. 2007,
č. j. MCP6 035361/2007OV/Ber/P 235 Vok (dále jen „napadené rozhodnutí“), potvrdil. V části
odůvodnění týkající se účastenství shledal žalovaný odvolání důvodným. Ztotožnil se s názorem
původního žalobce, že s ním v řízení před stavebním úřadem mělo být jednáno jako s účastníkem
řízení. Dále se žalovaný zabýval otázkou, zda skutečnost, že s ním tak jednáno nebylo, měla vliv
na zákonnost rozhodnutí a zda by v případě uplatnění námitek žalobce v prvním stupni mohlo
být ve věci rozhodnuto jinak.
[6] Žalovaný v rozhodnutí připomněl, že napadeným rozhodnutím nedošlo k dodatečnému
povolení stavby bytového domu, nýbrž pouze nástavby zimní zahrady a bazénů, za účelem
rozšíření stávajících bytových jednotek. Změnu územního plánu č. Z 1000/00 schválenou
usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy č. 40/14 dne 14. 9. 2006, na kterou odkazuje původní
žalobce, zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 30. 10. 2008, č. j. 9 Ao 2/2008 – 62.
I kdyby ke zrušení nedošlo, nebyla by dle názoru žalovaného dodatečně povolovaná stavba
v rozporu s územně plánovací dokumentací, jelikož v žádné z předmětných funkčních ploch
„SV“ a „OB“ nebyly stanoveny regulativy míry využití území. V průběhu odvolacího řízení
předložil stavebník studii zastínění a denního osvětlení domu původního žalobce, zpracovanou
autorizovaným inženýrem pro pozemní stavby, ze které vyplynulo, že nástavba nemá žádný vliv
na proslunění stávajících obytných místností dotčeného objektu. Žalovaný vyhodnotil,
že vliv na oslunění má samotná stavba bytového domu, která však již předtím byla pravomocně
povolena.
[7] Na základě těchto zjištění žalovaný uzavřel, že nástavba je v souladu s územně plánovací
dokumentací, jsou splněny požadované odstupy, míra zastínění a denního osvětlení je v souladu
s normovými hodnotami, a proto nelze považovat realizaci předmětné nástavby za obtěžování
nad přípustnou míru. Žalovaný však přisvědčil původnímu žalobci, že v posuzovaném případě
s ním mělo být jednáno jako s účastníkem řízení.
[8] Zákonodárce dle názoru žalovaného záměrně neupravil, jak má odvolací orgán v případě
opomenutí účastníka ve smyslu §84 odst. 1 správního řádu postupovat. Žalovaný poukázal
na odstavec 3 téhož ustanovení, na základě kterého je správní orgán povinen dbát oprávněných
zájmů účastníků, kteří byli v dobré víře. Odvolací orgán má údajně poměřovat ochranu práv
účastníků, kteří se domnívají, že jim v důsledku víry v pravomocnost rozhodnutí vzniklo určité
oprávnění, s ochranou veřejného zájmu, pod níž spadá i zákonnost ve smyslu §2 odst. 1
správního řádu. Žalovaný v závěru vyhodnotil, že napravení procesních pochybení v případě
jednoho účastníka nemůže znamenat zásah do práv jiného účastníka.
[9] Původní žalobce dne 28. 5. 2009 podal žalobu k Městskému soudu v Praze (dále jen
„městský soud“), v níž se domáhal zrušení napadeného rozhodnutí žalovaného. V souladu
s tvrzením původního žalobce nebylo možné zjištěnou procesní vadu napravit jinak než zrušením
rozhodnutí stavebního úřadu a novým projednáním věci. Postup správních orgánů
podle původního žalobce znemožnil objasnění skutečného stavu věci, což mělo vliv na zákonnost
prvostupňového rozhodnutí. Původní žalobce poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 6. 2007, č. j. 4 As 37/2005 - 83, který dle jeho názoru vyslovuje požadavek
na zachování principu dvouinstančnosti správního řízení.
[10] Původní žalobce dále odmítl úvahu žalovaného o dobré víře stavebníka v řízení
o dodatečném povolení stavby. S ohledem na skutečnost, že provedením nepovolené stavby
stavebník porušil právní předpisy, je údajně dobrá víra ve smyslu §84 odst. 3 správního řádu
vyloučena. Podle názoru stěžovatele navíc žalovaný neobjasnil, proč porušení procesních práv
stěžovatele nepovažuje ve vztahu k §84 odst. 3 správního řádu za dostatečný důvod pro zrušení
napadeného rozhodnutí.
[11] Rozsudkem ze dne 25. dubna 2013 rozhodl městský soud o zamítnutí žaloby proti
napadenému rozhodnutí žalovaného. Městský soud označil za nesporné, že stavební úřad
původního žalobce opomenul v řízení o dodatečném povolení stavby, čímž založil vadu řízení,
která by mohla být důvodem pro zrušení správního rozhodnutí dle §76 odst. 1 písm. c) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „soudní řád správní“), tj. pro podstatné
porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohla-li by tato procesní vada mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Porušení práva na dvoustupňové řízení
však podle názoru městského soudu samo o sobě takovou podstatnou vadu vždy nezakládá,
a proto záleží na konkrétních okolnostech případu, zda bylo účastníkovi upřeno jeho právo
uplatnit v řízení námitky a označit důkazy k jejich prokázání.
[12] Dle výkladu městského soudu ponechal zákonodárce odvolacímu správnímu orgánu
prostřednictvím §84 odst. 3 správního řádu prostor pro uvážení, zda je opomenutí účastníka
řízení v řízení před správním orgánem prvého stupně v konkrétním případě důvodem pro zrušení
prvostupňového rozhodnutí. Jelikož se ale městský soud ztotožnil se stanoviskem původního
žalobce, že v případě dodatečného povolování staveb absentuje dobrá víra stavebníka, aplikaci
předmětného ustanovení vyloučil. Městský soud poukázal na princip proporcionality,
ze kterého plyne, že při úvaze o zrušení rozhodnutí je nutno posoudit jednak význam vady
pro rozhodnutí jako celek, jednak účinek pochybení na práva účastníka. Městský soud vyhodnotil,
že v posuzovaném případě právo navrhovat důkazy a vznášet námitky nebylo původnímu žalobci
upřeno, jakkoli mu bylo poskytnuto až v odvolacím řízení.
[13] Dodatečně povolovaná nástavba zimní zahrady a bazénů byla realizována v rozsahu
cca 1 st řechy stupňovitě uspořádaného, ustoupeného nejvyšší ho pátého podlaží. S ohledem
na studii zastínění a proslunění byl vyloučen vliv nástavby na rozsah zastínění bytovým domem,
který původní žalobce tvrdil. K tvrzení původního žalobce o „značném přesahu měřítka stávající
zástavby“ dodatečně povolovaným záměrem městský soud uvedl, že pohoda bydlení původního
žalobce nebude narušena, jelikož již nyní je v dané lokalitě převažující typ zástavby rodinnými
domy významně narušen několika vícepodlažními objekty a průmyslovým areálem. Městský soud
původnímu žalobci vytýkl, že nedostatečně rozlišuje mezi samotným bytovým domem
a dodatečně povolovanou nástavbou a fakticky brojí proti stavbě bytového domu, která nebyla
předmětem správního řízení.
[14] Přestože byl původní žalobce zkrácen na svých procesních právech v řízení
před stavebním úřadem, žalovaný tuto vadu údajně odstranil tím, že se s námitkami původního
žalobce v napadeném rozhodnutí vypořádal. Podle městského soudu tak žalovaný realizoval
zákonem předvídanou úvahu, zda tuto významnou procesní vadu odstraní sám, nebo rozhodnutí
orgánu prvního stupně zruší. Městský soud odmítl rigidní způsob výkladu práva
na dvoustupňové řízení, když v posuzované věci žalovaný řádně posoudil rozhodné otázky,
a původní žalobce měl možnost řádně hájit svá práva i žalobou ve správním soudnictví.
Jelikož se námitky stěžovatele vůči stavbě ukázaly jako nepřiléhavé, ke skutečné újmě stěžovatele
dle názoru městského soudu nedošlo a účast stěžovatele v řízení před stavebním úřadem
by tak na výsledku nic nezměnila.
[15] Proti rozsudku Městského soudu podal původní žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační
stížnost. Žalovanému a městskému soudu vytýká, že svým postupem zredukovali správní řízení
na řízení odvolací a rezignovali tak na jeho zákonem předepsanou dvojinstančnost. Správní orgán
není dle úsudku stěžovatele oprávněn vyhodnocovat, zda má účast některých osob v řízení smysl
či nikoliv, nýbrž má poskytnout rovnou možnost uplatnění práv. V uvedeném jednání
žalovaného spatřuje stěžovatel porušení jak zákonných, tak ústavních norem. Pokud správní
orgán prvého stupně v řízení opomene některého z účastníků, musí dle názoru stěžovatele
odvolací orgán k odvolání opomenutého účastníka řízení rozhodnutí správního orgánu prvého
stupně vždy zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. Stěžovatel citoval judikaturu správních soudů
vztahující se k porušení procesních předpisů v řízení před správními orgány, z níž dle stěžovatele
vyplývá, že porušení §36 odst. 3 správního řádu, tj. neumožnění účastníkům vyjádřit
se k podkladům rozhodnutí, byť v řízení před správním orgánem prvého stupně, vede pravidelně
ke kasaci rozhodnutí správních orgánů soudem. Rozhodnutí stavebního úřadu tak trpí
i nedostatečným zjištěním skutkového stavu, neboť jádro zjišťování skutkového stavu je v řízení
před správním orgánem prvého stupně. V tom, že stěžovatel byl opomenut v řízení
před stavebním úřadem spatřuje stěžovatel i porušení zásady rovnosti účastníků řízení. Postupem
žalovaného bylo porušeno i právo stěžovatele na ochranu vlastnictví dle čl. 11 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod. Tím, že vady předcházejícího správního řízení soud neodstranil
zrušením napadeného rozhodnutí, zatížil jimi v souladu s tvrzením stěžovatele i svůj rozsudek.
[16] Stěžovatel dále namítal nesprávné posouzení námitek uplatněných proti předmětné
změně stavby v řízení před žalovaným. Konkrétně stěžovatel namítal porušení čl. 4 odst. 1
a čl. 13 odst. 1 vyhlášky hl. m. Prahy č. 29/1999, o obecných technických požadavcích
na výstavbu v hlavním městě Praze, dle kterých musí umístění staveb a míra zastavění pozemku
odpovídat urbanistickému a architektonickému prostředí a zachování pohody bydlení a dále
u staveb umísťovaných do prostředí již existující zástavby musí urbanistické a architektonické
řešení reagovat na charakter a strukturu této zástavby. Bytový dům Půlkruhová se předmětnou
nástavbou stává již šestipodlažním a narušuje tak okolí charakterizované zástavbou
dvoupodlažními rodinnými domy. „Monstróznost“ bytového domu vyniká o to více,
že na západní straně je dům zaříznut do svahu a z této strany je odhaleno pozemní podlaží
s garážemi. Žalovaný se dle stěžovatele odmítl zabývat námitkou týkající se architektonického
vzhledu stavby. Nástavba dle stěžovatele představuje prakticky plnohodnotné další nadzemní
podlaží s výškou 3,5 m. Z těchto důvodů stěžovatel navrhl Nejvyššímu správnímu soudu,
aby rozsudek městského soudu zrušil a věc k tomuto soudu vrátil k dalšímu řízení.
[17] Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný poukázal na to, že zohlednil oprávněné zájmy
účastníků, kteří byli v dobré víře v právní moc rozhodnutí o dodatečném povolení stavby. Postup
žalovaného údajně neshledal nezákonným městský soud a jeho nesprávnost nevyplývá
ani z judikatury Nejvyššího správního soudu, jakkoli Nejvyšší správní soud možnost takového
postupu považuje spíše za výjimečnou. Žalovaný se v této věci opírá o rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. dubna 2012, č. j. 1 As 29/2012 - 113, který v určitých případech
připouští zhojení vady, spočívající v úplném opomenutí účastníka v (stavebním) řízení
před stavebním úřadem, v odvolacím řízení. Jedná se především o situaci, kdy opomenutý účastník
uvede pouze zjevně nedůvodné námitky a je evidentní, že i kdyby účastníkem řízení byl od počátku, tak by
to na jeho výsledku nic nezměnilo. Žalovaný proto navrhl kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítnout.
[18] V důsledku převodu vlastnického práva k nemovitosti, dotčené dodatečně povolovanou
stavbou, ze stěžovatele L. T. na Mgr. Ing. J. H.o rozhodl Nejvyšší správní soud na základě návrhu
podaného stěžovatelem a Mgr. Ing. J. H. usnesením ze dne 20. září 2013, č. j. 4 As 126/2013 –
30, tak, že se připouští, aby do řízení vstoupil namísto původního žalobce Mgr. Ing. J. H., bytem
P. A. X, P. X.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[19] Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost je přípustná a byla podána
včas v souladu s §102 a násl. s. ř. s. Následně přezkoumal napadený rozsudek městského soudu
v rozsahu podané kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodu
v ní uvedených (§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení
jednání za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[20] Kasační stížnost stěžovatel podal z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), tedy pro nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a pro tvrzené vady řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel,
nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon.
[21] Kasační stížnost není důvodná.
[22] Nejvyšší správní soud posuzoval, zda procesní pochybení spočívající v opomenutí účasti
vlastníka sousední nemovitosti v řízení o dodatečném povolení stavby způsobuje takovou
nezákonnost, pro kterou musí být rozhodnutí odvolacím správním orgánem vždy zrušeno.
Stěžovatel a žalovaný se rozcházejí v názoru na otázku, zda za určitých okolností postačuje
vypořádání uplatněných námitek v odvolacím řízení, nebo je nezbytné v takovém případě
rozhodnutí správního orgánu zrušit a vrátit věc správnímu orgánu prvního stupně.
[23] Jestliže stavebník provádí nebo provedl stavbu bez rozhodnutí vyžadovaného stavebním
zákonem anebo v rozporu s ním, je stavební úřad dle §129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona
povinen nařídit odstranění stavby. V oznámení o zahájení řízení zpravidla poučí stavební úřad
stavebníka (vlastníka stavby) o možnosti podat žádost o dodatečné povolení stavby. Požádá-li
stavebník ve stanovené lhůtě o dodatečné povolení, stavební úřad řízení o odstranění stavby
vedené z moci úřední přeruší a zahájí samostatné řízení o podané žádosti ve smyslu §44
správního řádu.
[24] Jakmile stavební úřad na žádost stavebníka zahájí řízení o dodatečném povolení stavby,
bez zbytečného odkladu v souladu s §47 odst. 1 správního řádu uvědomí všechny jemu známé
účastníky. Přestože již v samotné žádosti o dodatečné povolení stavby je stavebníkovi uloženo
účastníky označit, odpovídá v průběhu celého řízení za zjištění a upřesnění okruhu účastníků
především správní orgán. Vymezení účastníků v žádosti tak nelze považovat za jediné relevantní
kritérium pro posuzování účastenství. Tento názor vyjádřil Nejvyšší správní soud i v rozsudku
ze dne 28. dubna 2004, č. j. 6 A 31/2001 – 91, č. 683/2005 Sb. NSS.
[25] Pro dodatečné povolení stavby musí stavebník, resp. vlastník stavby, v souladu s §129
odst. 2 stavebního zákona prokázat, že stavba není umístěna v rozporu záměry územního
plánování, není prováděna či provedena na pozemku, kde to zvláštní předpis zakazuje
nebo omezuje a současně není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným
zájmem chráněným zvláštním právním předpisem. Pokud stavební úřad rozhodne o vyhovění
žádosti stavebníka o dodatečné stavební povolení, nahrazuje toto rozhodnutí v příslušném
rozsahu územní rozhodnutí a stavební úřad zastaví řízení o odstranění stavby.
[26] Stavební zákon ve znění účinném od 1. 1. 2013 výslovně v §129 odst. 2 stanoví,
že účastníky řízení o dodatečném povolení stavby jsou osoby uvedené v §109. V době
projednávání žádosti stavebním úřadem a žalovaným nebyl okruh účastníků řízení stavebním
zákonem upraven, jelikož žádné z ustanovení §111 až 115 vymezených pro aplikaci v tomto typu
řízení se jím nezabývalo. V souladu s §192 stavebního zákona se na postupy a řízení použijí
ustanovení správního řádu, nestanoví-li tento zákon jinak. Ve smyslu tehdejší právní úpravy
se tak okruh účastníků stanovil na základě §27 správního řádu, dle jehož odst. 2 jsou účastníky
též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny na svých právech
nebo povinnostech. Tento výklad potvrdil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. září 2011,
č. j. 9 As 47/2011 – 105.
[27] S ohledem na výše uvedené je zřejmé, že žalovaný nepochybil, rozhodl-li se odvoláním
stěžovatele ze dne 10. 10. 2007 zabývat, pokud původní žalobce dotčení svých práv dodatečně
povolovanou změnou stavby tvrdil a potenci tohoto dotčení nebylo možné zcela vyloučit
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 80/2008 - 68,
č. 1787/2009 Sb. NSS). V souladu se zákonem tedy žalovaný správně vytkl stavebnímu úřadu
nesprávné vyhodnocení okruhu účastníků pomocí §109 stavebního zákona. I z ustanovení
správního řádu vyplývalo účastenství stěžovatele v řízení o dodatečném povolení stavby.
[28] V otázce vypořádání odvolání opomenutého účastníka favorizuje právní praxe i odborná
literatura postup spočívající v tom, že v odvolacím řízení nebude samostatně rozhodováno
o sporném účastenství usnesením podle §28 správního řádu, nýbrž odvolací orgán rozhodne
přímo o podaném odvolání (srov. Vedral, J. K obecnému vymezení okruhu účastníků správního řízení
podle správního řádu. Wolters Kluwer ČR: Původní nebo upravené texty pro ASPI, 2011).
K této úvaze se přiklonil i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18. dubna 2012,
č. j. 1 As 29/2012 - 7, kde uvedl, že samotná skutečnost, že žalovaný nevydal rozhodnutí podle §28
správního řádu, nemohla stěžovatele zkrátit na jeho právech takovým způsobem, že by to založilo nezákonnost
žalobou napadeného rozhodnutí. Podstatné je, že žalovaný začal se stěžovatelem jako s účastníkem řízení jednat.
[29] Městský soud zpochybnil úvahu žalovaného, že v případě žadatele o dodatečné povolení
stavby lze uvažovat o jeho dobré víře, porušil-li svým jednáním standardní postupy umísťování
a povolování stavby podle stavebního zákona. V souladu s §2 odst. 3 správního řádu šetří
správní orgány práva nabytá v dobré víře, přičemž zasahovat do nich mohou jen za podmínek
stanových zákonem a v nezbytném rozsahu. Vyřešení otázky se přitom váže na možnost aplikace
ustanovení §84 odst. 3 správního řádu, podle něhož jsou správní orgány povinny při vedení
řízení po podání odvolání opomenutého účastníka zvlášť dbát oprávněných zájmů účastníků,
kteří byli v dobré víře. Zatímco žalovaný i naposledy ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázal
na dané ustanovení, městský soud v rozsudku dobrou víru stavebníka v daném případě vyloučil
a aplikaci ustanovení tak odmítl.
[30] Dobrou víru definuje Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. září 2011,
č. j. 1 As 94/2011 – 102, jako objektivně posuzované vědomí jednotlivce o souladu jednání
s právem: Dobrá víra jako nezaviněná nevědomost chrání jedince, který se zřetelem ke všem okolnostem nevěděl
a ani nemohl vědět, že určitý stav je v rozporu s právem. V kontextu ustanovení §84 odst. 3 správního
řádu je nutné dobrou víru vztahovat k právní moci rozhodnutí, proti němuž opomenutý účastník
podává odvolání.
[31] Přestože se v daném případě jedná o legalizaci nepovolené stavby, dobrá víra stavebníka
plyne z vydaného rozhodnutí o dodatečném povolení, na němž měl stavebník nepochybně
oprávněný zájem. Rozhodnutí o dodatečném povolení stavby bylo dne 9. 8. 2007 opatřeno
doložkou právní moci. Až do okamžiku podání odvolání stěžovatelem dne 10. 10. 2007 byl tedy
stavebník v dobré víře v práva nabytá pravomocným rozhodnutím, na základě kterého byla
předmětná změna stavby dodatečně povolena a na základě podmínek stanovených v dodatečném
povolení změnu stavby dokončil. Stavebník není odpovědný za správné vymezení účastníků
řízení o dodatečné povolení stavby a nemohl tedy předpokládat, že stavební úřad některé osoby,
jimž právo účastenství svědčilo, v řízení opomenul. To, že d oložka právní moci byla
na rozhodnutí o dodatečném povolení stavby vyznačena nesprávně, tedy stavebník nezavinil
a nejedná se ani o zaviněnou neznalost této okolnosti. Lze tedy konstatovat, že stavebník byl
v dobré víře ohledně právní moci rozhodnutí o dodatečném povolení předmětné změny stavby.
[32] To však na druhou stranu neznamená, že práva opomenutého účastníka,
který je do správního řízení přibrán až dodatečně, vždy ustoupí dobré víře stavebníka v právní
moc rozhodnutí o dodatečném povolení stavby. Takový přístup by vedl k situaci,
kdy by projednání odvolání opomenutého účastníka mělo pouze formální charakter
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. dubna 2012, č. j. 1 As 29/2012 - 113).
Nejvyšší správní soud však podotýká, že dobrá víra ve smyslu §84 odst. 3 správního řádu
se vztahuje k důvěře stavebníka v právní moc rozhodnutí o dodatečném povolení stavby.
Nedochází proto k hodnocení dobré víry stavebníka v okamžiku provádění stavby
bez stavebního povolení. Správní orgány jsou povinny provést, ve vztahu ke konkrétním
okolnostem případu, poměření práv účastníků nabytých prvostupňovým rozhodnutím s právy
opomenutého účastníka.
[33] Podle §90 odst. 1 správního řádu je odvoláním napadené rozhodnutí třeba zrušit,
pokud odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními
předpisy nebo že je nesprávné. Současně §89 odst. 2 správního řádu ukládá odvolacímu orgánu
nepřihlížet k vadám řízení, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na soulad
napadeného rozhodnutí s právními předpisy, popřípadě na jeho správnost.
[34] V případě porušení procesních předpisů je potřeba zkoumat, jak byl jednotlivec omezen
v možnosti uplatňovat jednotlivá práva a konat procesní úkony (srov. usnesení Ústavního soudu
ze dne 27. srpna 2003, sp. zn. I. ÚS 148/02). I co se týče tvrzeného porušení povinnosti seznámit
účastníka s podklady rozhodnutí před vydáním rozhodnutí správního orgánu prvého stupně,
lze odkázat na existující judikaturu, dle které porušení §36 odst. 3 správního řádu nemusí být
vždy důvodem pro zrušení rozhodnutí správního orgánu, je třeba vždy v konkrétním případě
zkoumat vliv takového procesního pochybení na zákonnost rozhodnutí ve věci samé
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 6. 2011, č. j. 2 As 60/2011 - 101).
[35] Nejvyšší správní soud poskytl návod na řešení obdobných situací (a to přímo
ve stavebním řízení) v rozsudku ze dne 10. 10. 2012, č. j. 1 As 147/2012 - 66. V bodě 22
tohoto rozsudku uvedl: „situace, kdy posouzení námitek v odvolacím řízení bude postačovat, představuje
výjimku z pravidla, nicméně lze o ní uvažovat v případě, že námitky opomenutého účastníka jsou zjevně
nedůvodné a jeho účast již v řízení u prvostupňového orgánu by neměla vliv na výsledek celého řízení, či postup
opomenutého účastníka bude zjevně šikanózního charakteru, představující zneužití práva.“ V rozsudku ze dne
18. 4. 2012, č. j. 1 As 29/2012 - 113, bod 44, k tomu Nejvyšší správní soud dále uvedl, že nelze
„vyloučit, že v konkrétních případech bude na místě i v takových situacích dát přednost dobré víře účastníků
v pravomocné rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Tak tomu bude např. tehdy, když opomenutý účastník
v odvolání uvede pouze zjevně nedůvodné námitky a je evidentní, že i kdyby účastníkem řízení byl od počátku,
tak by to na jeho výsledku nic nezměnilo, případně když je jím činěné úkony možno považovat za šikanózní,
představující zneužití práva. Avšak takový postup by měl být spíš výjimečný a pečlivě odůvodněný. Neměl by být
nadužíván a zejména by neměl sloužit k obcházení „nepohodlných“ účastníků tím, že by jim byla nejprve
zamezena účast v prvostupňovém správním řízení a následně by byly veškeré jejich námitky paušálně zamítnuty
s poukazem na §84 odst. 3 správního řádu a na dobrou víru stavebníka (či jiného účastníka řízení)
v pravomocné rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.“
[36] V nyní posuzované věci považuje Nejvyšší správní soud právní názor zaujatý v právě
citovaných rozsudcích za plně aplikovatelný a nehodlá se od něj odchylovat. Z vylíčených
okolností případu nelze dovozovat, že by se ze strany stěžovatele jednalo o šikanózní postup
či zneužití práva. Na druhé straně nelze ani dovodit, že by stavební úřad úmyslně obcházel
stěžovatele jakožto „nepohodlného účastníka“. Ze správního spisu totiž skutečnosti zakládající
účastenství stěžovatele ve správním řízení nejsou na první pohled patrné, neboť se nejedná
o „mezujícího“ souseda, dům, v němž se nachází jednotka ve vlastnictví stěžovatele,
je od nástavby, která byla hlavním předmětem řízení před správními orgány, vzdálena několik
desítek metrů a oddělena dvěma pozemky ve vlastnictví třetích osob. Povaha projednávané
změny stavby rovněž prima facie nevyvolávala nutnost pojímat okruh účastníků řízení šířeji.
Jak je výše uvedeno, žalovaný nepochybil, pokud vzhledem k tvrzení stěžovatele o možném
dotčení jeho práv, která nebyla vyloučena, se stěžovatelem jednal jakožto s účastníkem,
přesto lze konstatovat, že dotčení stěžovatele na jeho právech stavebnímu úřadu
(ani stavebníkovi) nemuselo být v řízení o dodatečném povolení změny stavby zřejmé.
[37] Za těchto okolností je třeba především posoudit, zda námitky uplatněné stěžovatelem
v rámci jeho odvolání byly žalovaným správně posouzeny jako zjevně nedůvodné. Stěžovatel
v řízení před žalovaným především namítl, že v důsledku dodatečně povolované nástavby dojde
k podstatnému zhoršení světelných poměrů (zastínění) jeho bytu a dále rozpor s územně
plánovací dokumentací a obecnými technickými požadavky na výstavbu v důsledku změny
urbanistického a architektonického prostředí a narušení pohody bydlení. Charakter okolní
výstavby je totiž dle stěžovatele dán rodinnými domy o maximálně dvou nadzemních podlažích.
Dále dle stěžovatele byla překročena stanovená míra využití území dle platného územního plánu.
Bytový dům, na němž je nástavba povolována sám o sobě značně převyšuje okolní domy,
čímž právě narušuje charakter místní zástavby. Žalovaný posoudil takto uplatněné námitky
jako zjevně nedůvodné z těchto důvodů:
(i) Z fotodokumentace založené ve správním spisu vyplývá, že vliv na proslunění
bytu stěžovatele má samotná stavba Bytového domu Půlkruhová, avšak sporná
nástavba sama o sobě vliv na proslunění prakticky nemůže mít. To bylo
potvrzeno i studií zastínění a denního osvětlení, kterou zpracoval autorizovaný
inženýr Ing. K. F., z níž vyplývá, že nástavba nemá žádný vliv na proslunění.
(ii) K námitkám týkajícím se souladu se záměry územního plánování žalovaný uvedl,
že předmětný bytový dům se nachází v ploše SVO (smíšená plocha obchodu
a služeb). Rozšíření dvou bytových jednotek nástavbou zimní zahrady a bazénů je
v souladu s funkčním využitím stanoveným pro tuto plochu. Regulativy míry
využití území nebyly pro danou plochu stanoveny.
(iii) K námitkám porušení obecných technických požadavků na výstavbu (pohoda
bydlení, narušení charakteru zástavby a změny architektonického a urbanistického
prostředí) žalovaný poukázal na povahu předmětného záměru, kterou je nástavba
zimní zahrady a bazénu na části (cca střední třetiny) plochy střechy bytového
domu, což nelze považovat za záměr, který by výrazným způsobem ovlivnil
ráz okolí. Charakter zástavby na místě není dán pouze rodinnými domky
se dvěma nadzemními podlažími, jak tvrdí stěžovatel, nýbrž dalšími bytovými
domy o třech až šesti podlažích v těsném sousedství (Vokovice čp. 654, 655, 794,
745 a 744). Žalovaný uvedl, že námitky zjevně směřují především
proti samotnému Bytovému domu Půlkruhová, který jistě podstatně zasahuje
do poměrů v místě, avšak byl již v předchozích letech řádně povolen a není
předmětem nynějšího správního řízení. Předmětná nástavba však pohodu
stěžovatele sama o sobě nijak nemůže zhoršit.
[38] Nejvyšší správní soud uvádí, že výše uvedené úvahy žalovávaného jsou zcela logické
a vedou k závěru, že námitky uplatněné stěžovatelem byly zjevně nedůvodné. Za těchto okolností
žalovaný nepochybil, pokud na základě poměření oprávněného zájmu stavebníka vyplývajícího
z dobré víry v právní moc rozhodnutí o dodatečném povolení změny stavby a práv stěžovatele
přistoupil výjimečně k tomu, že rozhodnutí stavebního úřadu nezrušil, nýbrž sám odstranil
zjištěné procesní pochybení spočívající v opomenutí stěžovatele v řízení před stavebním úřadem.
Tento výsledek posouzení žalovaného byl i v souladu se zásadou proporcionality, neboť žalovaný
(byť v rámci odvolacího řízení) umožnil stěžovateli řádně uplatnit námitky proti povolované
změně stavby, seznámil jej s podklady rozhodnutí a umožnil stěžovateli se k podkladům řádně
vyjádřit a především své rozhodnutí o stěžovatelem uplatněných námitkách pečlivě odůvodnil.
Žalovaný tímto postupem zároveň realizoval i zásadu procesní ekonomie vyplývající z §6
správního řádu. V řešeném případě by totiž bylo projevem přepjatého formalismu, pokud by
žalovaný zrušil rozhodnutí stavebního úřadu a věc mu vrátil k novému projednání zjevně
nedůvodných námitek stěžovatele, když bylo zřejmé, že by stavební úřad opětovně vydal
rozhodnutí o dodatečném povolení předmětné změny stavby.
[39] Vzhledem k výše uvedenému je třeba odmítnout jako nedůvodnou i tu část kasační
stížnosti, kde stěžovatel brojí proti vypořádání jeho námitek proti předmětné dodatečně
povolované změně stavby žalovaným a následně i městským soudem. Především se jedná
o námitku nesouladu s čl. 4 odst. 1 a čl. 13 odst. 1 vyhlášky hl. m. Prahy č. 29/1999, o obecných
technických požadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze (dále též „OTPP“). Čl. 4 odst. 1
citované vyhlášky stanoví, že „Umístění staveb a míra zastavění pozemku musí odpovídat urbanistickému
a architektonickému charakteru prostředí a požadavkům na zachování pohody bydlení a zdravého životního
prostředí. Umístěním stavby a jejím následným provozem nesmí být nad přípustnou míru obtěžováno okolí,
zejména v obytném prostředí a ohrožována bezpečnost a plynulost provozu na přilehlých pozemních komunikacích
a na dráhách.“ Dle čl. 13 odst. 1 této vyhlášky pak „Architektonické ztvárnění, dispoziční, konstrukční
a materiálové řešení staveb musí být v souladu s jejich významem a umístěním a s požadavky na jejich užívání
a životnost. U staveb umísťovaných do prostředí již existující zástavby musí urbanistické a architektonické řešení
vhodným způsobem reagovat na charakter a strukturu této zástavby“. Nejvyšší správní soud se seznámil
s fotodokumentací a projektovou dokumentací sporné nástavby, jakož i s ve spise žalovaného
založenými plánky předmětné lokality a ztotožňuje se s posouzením věci žalovaným a městským
soudem. Opětovně připomíná povahu a rozsah povolované změny stavby (nástavba zimní
zahrady a bazénů toliko na části střechy bytového domu), která jako taková není způsobilá změnit
urbanistický a architektonický charakter prostředí ani podstatným způsobem narušit pohodu
bydlení a zdravé životní prostředí sousedů. Městský soud i žalovaný správně konstatovali,
že charakter lokality není tvořen pouze rodinnými domy, jakkoli jsou zde také zastoupeny,
nýbrž i dalšími vícepodlažními bytovými domy a přilehlým průmyslovým areálem bývalého
podniku Aritma včetně výškové budovy. Nejvyšší správní soud se rovněž ztotožňuje
s posouzením architektonického ztvárnění a vhodnost jeho interakce s okolím. Žalovaný k tomu
v napadeném rozhodnutí uvedl, že předmětná nástavba sice nevykazuje zvláštní architektonické
hodnoty, ale z dálkových pohledů a i z pohledu chodce není příliš patrná a i ustoupení sedlové
konstrukce ji odsouvá z aktivních zón. Žalovaný souhlasí s argumentem stěžovatele, že výšková
hladina včetně nástavby překročila limit stanovený územním rozhodnutím vydaným na Bytový
dům Půlkruhová, avšak z této okolnosti nelze dovozovat porušení čl. 13 odst. 1 OTPP. Nelze
tedy přisvědčit námitce stěžovatele, že se žalovaný vůbec nezabýval jeho námitkou týkající
se narušení architektonického a urbanistického řešení okolí. Žalovaný ani městský soud
nepopřeli, že sporná nástavba je pro stěžovatele (či další sousedy) viditelná, pouze poukázali,
že oproti stavu bez sporné nástavby je změna nepříliš závažného charakteru, a to vzhledem
k použitým stavebním prvkům, konkrétně je nástavba realizována pouze na menší části střechy
bytového domu, navazuje na stupňovité uspořádání budovy a sedlová konstrukce je ustupující,
jimiž je nástavba činěna méně nápadnou a patrnou pro okolí. To je ostatně potvrzeno i závazným
stanoviskem odboru územního plánování vydanému v rámci řízení o dodatečné povolení stavby
(v rámci koordinovaného stanoviska Úřadu městské části Praha 6 ze dne 30. 5. 2007,
č. j. MC P6 034478/2007), kde se uvádí, že nástavba architektonické řešení bytového domu
sice poněkud degraduje, avšak řešení lze považovat za akceptovatelné. Nejvyšší správní soud
k tomu uvádí, že posouzení žalovaného i městského soudu týkající se tvrzeného porušení čl. 4
odst. 1 a čl. 13 odst. 1 OTPP považuje za přezkoumatelné, logické a správné.
III
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[40] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že rozhodnutí odvolacího správního orgánu,
kterým byly vypořádány námitky účastníka opominutého v řízení před správním orgánem
I. stupně, v řešené věci nezakládá podstatnou vadu řízení, pro kterou by mělo být zrušeno.
Ačkoli městský soud v některých dílčích úvahách, kterými vypořádával námitky stěžovatele,
pochybil (konkrétně když dovodil neaplikovatelnost §84 odst. 3 správního řádu, tedy nemožnost
vážit ochranu dobré víry stavebníka v právní moc rozhodnutí stavebního úřadu), jako celek
napadený rozsudek městského soudu i jeho výrok obstojí. V souladu s usnesením rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, č. 1865/2009 Sb.
NSS, tedy přistoupil Nejvyšší správní soud k dílčí korekci odůvodnění napadeného rozsudku.
Nedůvodná je kasační stížnost i v části týkající se tvrzeného nesprávného posouzení námitek
uplatněných stěžovatelem proti dodatečně povolované změně stavby. Proto Nejvyšší správní
soud kasační stížnost dle §110 odst. 1 věty druhé zamítl.
[41] V souladu s §120 a 60 odst. 1 s. ř. s. nemá neúspěšný stěžovatel právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovaný neuvedl, že by mu v souvislosti s tímto řízením vznikly náklady
nad rámec běžných výdajů.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. prosince 2013
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu