ECLI:CZ:NSS:2014:4.AS.141.2014:39
sp. zn. 4 As 141/2014 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci navrhovatelky:
Bc. M. A., zast. Mgr. Jakubem Hrubým, advokátem, se sídlem Svaté Anežky České 32,
Pardubice, proti odpůrci: Město Heřmanův Městec, se sídlem Náměstí míru 4, Heřmanův
Městec, zast. JUDr. Jiřím Všetečkou, advokátem, se sídlem Orlická 163, Hradec Králové,
o kasační stížnosti navrhovatelky proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka
v Pardubicích ze dne 18. 6. 2014, č. j. 52 A 7/2014 – 77,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 18. 6.
2014, č. j. 52 A 7/2014 – 77, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Návrhem, podaným u Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích,
se navrhovatelka domáhala zrušení územního plánu města Heřmanův Městec (dále jen „územní
plán“) vydaného formou opatření obecné povahy dne 30. 9. 2013, s účinností dne 21. 10. 2013,
a to v části, v níž byla pozemková parcela č. 1755/5 a stavební parcela č. 2514 v katastrálním
území Heřmanův Městec zařazena do funkční plochy RZ - plocha rekreace - zahrádkářské osady.
Navrhovatelka jako důvod pro zrušení vytčené části opatření obecné povahy
v návrhových bodech uvedla, že: 1) územním plánem byla omezena na svých vlastnických
právech k pozemku parc. č. 1755/5 a stavební parcele č. 2514 nacházejících se v katastrálním
území Heřmanův Městec (dále jen „dotčené pozemky“), které zakoupila s manželem v roce 2006
s úmyslem na nich postavit stavbu pro bydlení, jelikož v době koupě byly tyto pozemky
dle platné územně plánovací dokumentace po její 2. změně provedené obecně závaznou
vyhláškou č. 3/2003 zařazeny do funkční plochy „zóna obytného území“, v níž byla možná
stavba rodinného domu bez omezení velikosti zastavěné plochy. Územním plánem vydaným
formou opatření obecné povahy ze dne 30. 9. 2013, které je navrhovatelkou napadáno, však
došlo ke změně zařazení dotčených pozemků do funkční plochy RZ - plocha
rekreace zahrádkářské osady, aniž tato změna spočívající v omezení zastavitelnosti pozemků byla
v územním plánu dostatečně odůvodněna. Tím došlo ve větší, než nezbytné míře, nešetrně
a diskriminačním způsobem k omezení, či dokonce zrušení určení uvedených pozemků
k zastavění a v konečném důsledku k jejich znehodnocení jak z hlediska možností jejich využití,
tak i z hlediska finančního; 2) obsah územního plánu je v rozporu s cíly a úkoly územního
plánování, jak jsou formulovány v §18 odst. 1, 2 a 3 a §19 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebnímu řádu, v platném znění (dále jen „stavební zákon“), jelikož omezuje určení
k zastavění pozemků, které jsou umístěny v zastavěném území obce, a to v místě,
kde se nacházejí stavby stejného druhu a stejných či obdobných rozměrů, jako stavba, kterou
měla navrhovatelka v úmyslu na dotčených pozemcích umístit. Navržené funkční využití
dotčených pozemků v územním plánu jako plochy rekreace - zahrádkářské osady je v rozporu
s tím, jaké stavby lze v této funkční ploše umístit, neboť stavba o zastavěné ploše 25 m
2
není
dostačující pro účely individuální rekreace, má-li současně zahrnovat odpovídající zázemí (místo
pro skladování zahradního nářadí, ukládání zahradních výpěstků apod.). Účelností využití území,
v němž jsou dotčené pozemky umístěny, se odpůrce dostatečně nezabýval a přijaté řešení řádně
neodůvodnil. Jelikož souladem s cíli a úkoly územního plánování se územní plán zabývá
v části B. 3 pouze v obecné rovině, bez bližšího objasnění, je z uvedeného důvodu opatření
obecné povahy nepřezkoumatelné; 3) územní plán je nedostatečně a nikoliv řádně odůvodněn
i v části týkající se změny ve funkčním využití dotčených pozemků navrhovatelky a ve vztahu
ke stanoveným regulativům jejich zástavby, a také proto je opatření obecné povahy v napadené
části nepřezkoumatelné.
Krajský soud v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích (dále jen „krajský soud“)posoudil
návrh navrhovatelky jako neopodstatněný, a proto jej rozsudkem, nyní napadeným kasační
stížností (dále jen „napadený rozsudek“), zamítl. Krajský soud poté, co posoudil aktivní procesní
legitimaci navrhovatelky, kterou shledal za nepochybnou a poté, co podal obsáhlý výklad institutu
územního plánu, jeho smyslu a účelu, jakož i jeho účinků a možných dopadů do individuálních
(soukromých) zájmů vlastníků pozemků územním plánem dotčených, i s poukazem na relevantní
judikaturu Nejvyššího správního soudu, zaměřil pozornost na posouzení stěžejní námitky
navrhovatelky, která prolínala všemi návrhovými body, a to námitky nedostatečného odůvodnění
funkčního využití daného území, v němž se také nacházejí dotčené pozemky navrhovatelky.
V tomto směru však nedostatky územního plánu nedovodil. Krajský soud dospěl k závěru,
že území, v němž se nacházejí i dotčené pozemky navrhovatelky (dále jen „dotčené území“)
je v převážné míře užíváno nikoliv k bydlení, ale jako chatová a zahrádkářská lokalita, o čemž
podle krajského soudu svědčí i jeho označení jako „Zahrádkářská kolonie Na skalce“ v předchozí
územně plánovací dokumentaci, a to přesto, že dotčené území v ní bylo zařazeno do funkční
plochy „zóna obytného území“ a že se zde nachází několik rodinných domů postavených po roce
2006. Poukázal na skutečnost, že územní plán může legitimně představovat zásadní omezení
ústavně zaručeného práva vlastnit majetek zakotveného v čl. 11 Listiny základních práv a svobod.
Navrhovatelka v době koupě dotčených pozemků (v roce 2006) nemohla legitimně očekávat,
že jejich funkční využití, jaké bylo v té době, bude do budoucna jednou provždy neměnné, tedy
absolutní. Krajský soud zdůraznil, že není oprávněn v případě změny využití území „vnucovat“
obci jinou, než zvolenou, variantu řešení, neboť je nutné respektovat základní právo územního
samosprávného celku na samosprávu. Realizace tohoto práva může vyústit i v případný zásah
do vlastnického práva subjektu dotčeného (zde zásah do vlastnického práva navrhovatelky
územním plánem). Takový zásah, jak také krajský soud uvedl, však musí být přiměřený závažnosti
důvodů pro něj svědčícím, nesmí být nezákonný či excesivní. Krajský soud poukázal
na skutečnost, že z ákladním právním prostředkem pro uplatnění nesouhlasu se zásahem
územního plánu do vlastnického práva jsou námitky proti němu podané v době jeho
projednávání. Ty v daném případě navrhovatelka nepodala. Proto bylo podle krajského soudu
vyloučeno v řízení před soudem uplatnit věcné námitky proti důvodům změny využití daného
území, nýbrž navrhovatelka byla oprávněna poukázat jen na nedostatek základních zákonných
náležitostí územního plánu, tedy na porušení kogentních, procesních a hmotně právních norem
chránících zásadní veřejné zájmy, které „stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření
obecné povahy“. Takovou námitkou byla podle krajského soudu právě jen námitka spočívající
v tvrzení o nedostatečném odůvodnění územního plánu v části týkající se změny využití
dotčeného území (která byla obsahem třetího návrhového bodu). Tu však krajský soud neshledal
opodstatněnou, jelikož v části A., v bodě A. 2. 2 je změna využití dotčeného území odůvodněna
zásadou „[n]eumožnit rozptýlenou výstavbu rodinných domů v krajině, a to ani přestavbou chatových nebo
zahrádkářských lokalit, neboť je z hlediska řešení dopravy a inženýrských sítí neekonomická.“ Uvedená část
odůvodnění územního plánu je podle krajského soudu přezkoumatelná, když věcnou správností
přijatého řešení není oprávněn se krajský soud zabývat. Odpůrcem zvolené řešení nepovažuje
krajský soud ani za nezákonné a excesivní, zakládající hrubý nepoměr mezi dosavadním a novým
způsobem využití dotčených pozemků. Závěrem se krajský soud v napadeném rozsudku stručně
vyjádřil i k dalším námitkám navrhovatelky, uplatněným v žalobě (a to k určení maximální
zastavěné plochy o rozloze 25 m
2
na pozemcích nacházejících se v dotčeném území a k výhradě
týkající se snížení kvality prostředí a pohody bydlení na dotčených pozemcích a v dotčeném
území), avšak se současnou poznámkou, že není oprávněn se jimi zabývat z důvodu nepodání
námitek v procesu projednávání územního plánu ze strany navrhovatelky.
Včas podanou kasační stížností navrhovatelka (dále jen „stěžovatelka“) napadá rozsudek
krajského soudu a uplatňuje kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že dotčené
území se za předchozího i současného řešení v územním plánu odpůrce nazývalo zahrádkářskou
kolonií, z čehož krajský soud dovozuje, že nejde o hrubý nepoměr mezi původní a navrhovanou
úpravou a že i přes existenci několika rodinných domů v dané lokalitě převažuje účel využití
území jako chatové a zahrádkářské lokality. Tento nesouhlas podporuje i odkazem na závěry
Nejvyššího správního soudu obsažené v rozsudku ze dne 25. 6. 2014, č. j. 8 Aos 4/2013 - 50.
Podle stěžovatelky uvedené úvahy krajského soudu nevypovídají ničeho o tom, zda zvolené
řešení (změna funkčního využití dotčeného území, a tedy i dotčených pozemků) není ve vztahu
ke stěžovatelce zjevně nepřiměřené, představující reálný zásah do vlastnického práva, který nelze
odůvodnit ani veřejným zájmem na využití dotčeného území. Za rozhodné stěžovatelka považuje
posouzení funkčního využití dotčeného území před a po zamýšleném záměru, nikoliv formální
označení dotčené lokality jako zahrádkářské kolonie. Kromě toho, že v předchozím řešení bylo
dotčené území zónou obytného bydlení a po změně územního plánu již nové řešení neumožňuje
zástavbu stavbami pro bydlení, územní plán navíc obsahuje pro povolené stavby (zahradní
domky) další regulativy, které jsou podle stěžovatelky v územním plánu ve smyslu §43 odst. 3
stavebního zákona zapovězeny. V části tzv. regulativů tedy územní plán odporuje stavebnímu
zákonu. Za nesprávný považuje stěžovatelka i závěr krajského soudu, že územní plán
byl v inkriminované části (změna funkčního využití dotčených pozemků) dostatečně odůvodněn.
Podle stěžovatelky, jde-li o tak zásadní změnu využití území, jako v nyní posuzovaném případě,
mělo odůvodnění této části územního plánu obsahovat podrobné vysvětlení, v čem je spatřován
veřejný zájem a jakým způsobem tento veřejný zájem legitimně ospravedlňuje konkrétní zásah
do individuálních práv dotčených vlastníků, tedy konkrétní důvody, pro něž byli vlastníci
pozemků zbaveni možnosti výstavby rodinných domů na území, kde dosud výstavba byla možná.
Podle stěžovatelky tedy „krajský soud nesprávně posoudil právní otázku povinnosti orgánů územního
plánování koordinovat postupem podle stavebního zákona veřejné i soukromé záměry změn v území, výstavbu
a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území a konkretizovat ochranu veřejných zájmů vyplývajících ze zvláštních
právních předpisů“. Z uvedených důvodů stěžovatelka navrhla napadený rozsudek zrušit a věc vrátit
krajskému soudu k dalšímu řízení a závěrem zdůraznila, že napadá nejen výrok rozsudku ve věci
samé (I. výrok napadeného rozsudku), nýbrž i výrok o nákladech řízení proto, že odpůrci byly
přiznány náklady právního zastoupení, které však nejsou účelně vynaložené, jelikož předmětem
správní žaloby bylo rozhodnutí odpůrce, které je povinen hájit v rámci své běžné agendy, nikoliv
prostřednictvím k tomu zvlášť zmocněného advokáta.
Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti argumentuje shodně jako v řízení o žalobě.
Zdůrazňuje, že výstavba ve funkční ploše, která byla vždy vymezená jako plocha rekreace,
kde se nacházejí i dotčené pozemky stěžovatelky, byla ojedinělá (přestavba jedné stávající chaty
a ojedinělá výstavba nových rodinných domů), aniž se promítla do charakteru a obsahu této
funkční plochy. Druhá změna územního plánu, které se stěžovatelka dovolává, nebyla podle
odpůrce změnou přiléhavou charakteru daného území, nýbrž se jednalo spíše o změnu excesivní,
dotčené pozemky se navíc nacházejí v území, v němž se prolínají ochranná pásma dobývacího
prostoru a přiléhajícího hřbitova a tato ochranná pásma představují zatížení uvedené funkční
plochy do té míry, že její jiné, než zvolené, využití ani není možné. Odpůrce také uvádí,
že stěžovatelkou vytýkaná změna územního plánu není změnou zásadní, nýbrž změnou, která
uvádí do souladu funkční využití dané plochy s jejím skutečným využíváním. Nesouhlasí
ani s námitkou stěžovatelky, že regulativy funkčního využití plochy rekreace - zahrádkářské osady
se příčí stavebnímu zákonu. Podle odpůrce se napadený rozsudek řádně vypořádal se všemi
výhradami vznesenými stěžovatelkou, která se průběhu procesu přijímání územního plánu
nikterak neúčastnila, tyto posoudil správně, přijaté závěry jsou v napadeném rozsudku také řádně
odůvodněny, a proto odpůrce navrhuje kasační stížnost zamítnout.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu (§109 odst. 3, věta před
středníkem s. ř. s.) a z důvodů (§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.), které stěžovatelka
uplatňuje v kasační stížnosti. Současně posuzoval, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 4, věta první za středníkem s. ř. s.). Ve věci
rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 2, věty první
s. ř. s., a dospěl k závěru, že kasační stížnosti je třeba přiznat důvodnosti.
Stěžovatelka v kasační stížnosti uplatňuje dva kasační důvody, jednak nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení dle §103 odst.
1 písm. a) s. ř. s. a také nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí
dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
S ohledem na skutečnost, že vady naplňující kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř.
s.) je povinen Nejvyšší správní soud zkoumat vždy (§109 odst. 4 část věty za středníkem s. ř. s.),
posuzoval naplnění tohoto kasačního důvodu nejprve, jelikož pokud by jej shledal za naplněný,
bylo by to překážkou dalšího věcného přezkumu napadeného rozsudku z důvodu stěžovatelkou
namítané nezákonnosti dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud svoji pozornost
zaměřil především na vytýkanou nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek
důvodů. Přestože blíže tato vada napadeného rozsudku nebyla v kasační stížnosti rozvedena, jak
již shora uvedeno, jedná se o vadu, kterou je Nejvyšší správní soud povinen zkoumat vždy.
Vadami rozsudku, které zakládají jeho nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů
se Nejvyšší správní soud zabýval opakovaně a dovodil, že takovou vadou trpí rozsudek mimo jiné
tehdy, pokud se nevypořádal se všemi žalobními námitkami V rozsudku ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44 zdejší soud uzavřel, že [n]ení-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského
soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní
námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy,
jde li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací,
ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá.
Nejvyšší správní soud v nyní posuzovaném případě právě tuto vadu napadeného
rozsudku shledal, jelikož veškeré žalobní námitky (návrhové body) stěžovatelky krajský soud
řádně nevypořádal. Nutno podotknout, že této vady se dopustil krajský soud zejména proto,
že závěry zdejšího soudu obsažené v relevantní judikatuře (viz dále) ne zcela správně aplikoval
na posuzovaný případ.
Krajský soud totiž s poukazem na závěry obsažené v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 2/2009 - 54, jehož právní věta zní „[n]ámitkou omezení
vlastnických a jiných věcných práv spočívající v určení jiného funkčního využití pozemků v novém územním plánu
obce se soud může na návrh vlastníka takových pozemků zabývat v řízení podle §101a a násl. s. ř. s. pouze
tehdy, vyslovil-li vlastník dotčených pozemků (navrhovatel) v procesu přijímání a schvalování nového územního
plánu obce své námitky nebo připomínky proti novému funkčnímu využití pozemků, a tedy obci umožnil
se s těmito výhradami seznámit a reagovat na ně prostřednictvím vypořádání námitek nebo připomínek dle §53
odst. 1 stavebního zákona z roku 2006“ dovodil, že námitky uplatněné v procesu přijímání územního
plánu jsou prvořadým právním prostředkem pro uplatnění a vyjádření nesouhlasu se zásahem
do vlastnického práva (o nějž zde šlo). Pokud je (námitky) stěžovatelka neuplatnila, ač mohla,
nebyly ani předmětem posouzení v průběhu přijímání územního plánu a odpůrce je proto nebyl
povinen vypořádat (§172 odst. 5 správního řádu), a tato pasivita podle krajského soudu vedla
v konečném důsledku k tomu, že stěžovatelka v řízení před soudem není oprávněna se domáhat
posouzení vznesených věcných námitek k územnímu plánu a krajský soud je proto také limitován
v rozsahu možného soudního přezkumu námitek stěžovatelky v tom směru, že se může zabývat
pouze nedostatky základních zákonných náležitostí územního plánu, kterými v daném případě
podle krajského soudu jsou jen námitky týkající se nepřezkoumatelnosti odůvodnění územního
plánu v části týkající se změny ve funkčním využití dotčených pozemků v rámci dotčeného území
(třetí návrhový bod žaloby). Protože krajský soud dospěl k závěru, že vytýkanou
nepřezkoumatelností odůvodnění změny funkčního využití dotčených pozemků územní plán
netrpí, další návrhové body vzhledem k pasivitě stěžovatelky v procesu přijímání územního plánu
věcně neposuzoval.
Pokud se závěrem v napadeném rozsudku krajský soud vyjádřil k některým námitkám
stěžovatelky (nad rámec povinného soudního přezkumu - jak krajský soud dovodil), učinil
tak jen ve vztahu k vybraným námitkám (z hlediska možností regulativu vymezit maximální
plochu zastavitelnosti pozemků v dotčeném území a z hlediska snížení kvality prostředí a pohody
bydlení a střetu neslučitelných činností na pozemcích v dotčeném území), které netvořily stěžejní
argumenty návrhových bodů žaloby a které netvořily ani rozhodovací důvody.
Krajský soud se však mýlí, pokud v napadeném rozsudku dovodil, že v usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116 „rozšířený senát
(…) ponechal nedotčeny závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. listopadu 2009 č. j. 9 Ao
2/2009 - 54, publ. pod. č. 2008/2010 Sb. NSS.“ Právě naopak rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v označeném usnesení posuzoval také závěry, k nimž devátý senát zdejšího
soudu dospěl v rozsudku, jehož právní větu krajský soud v napadeném rozsudku citoval (ze dne
18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 2/2009 - 54), a to zejména v otázce, ve které z přezkumných fází
pětikrokového algoritmu přezkumu opatření obecné povahy (jak se v judikatuře Nejvyššího
správního soudu podle právního stavu soudního řádu správního ke dni 31. 12. 2011
ustálil v návaznosti na stěžejní rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98), má a musí být zohledněna případná pasivita účastníka řízení s podáním
námitek v průběhu procesu pořizování opatření obecné povahy.
Závěry devátého senátu citované i krajským soudem v nyní posuzované věci tedy
nezůstaly zmíněným usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu nedotčeny,
nýbrž naopak byly korigovány tak, že [p]rocesní pasivita navrhovatele ve fázích správního řízení
předcházejícího přijetí opatření obecné povahy může být způsobena faktory subjektivními i objektivními.
Její význam pro úspěšnost žaloby posoudí soud s přihlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu,
a to při zkoumání procesního postupu správního orgánu, při hodnocení případného rozporu opatření obecné povahy
s právními předpisy, jakož i při hodnocení přiměřenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele. Přitom
je povinen vzít v úvahu práva a povinnosti těch, jimž by zrušení opatření obecné povahy podle návrhu způsobilo
újmu na jejich vlastních právech (srovnej II. výrok usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116; zvýraznění provedeno nyní soudem).
Z uvedeného plyne, že závěry devátého senátu byly modifikovány ve prospěch toho,
že zmíněnou procesní pasivitu navrhovatele je třeba zohledňovat a vzít v potaz ve třetí, čtvrté
a páté fázi pětikrokového přezkumného algoritmu, tedy ve fázi zkoumání procesního postupu
správního orgánu, při hodnocení případného rozporu opatření obecné povahy s právními
předpisy i v rámci hodnocení přiměřenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele.
Nejvyšší správní soud neopomněl, že s účinností od 1. 1. 2012 již řízení o zrušení (části)
opatření obecné povahy (§101a a násl. s. ř. s.) neprochází zmíněným pětikrokovým algoritmem,
jelikož krajský soud, který od uvedeného data soudní přezkum opatření obecné povahy prvotně
provádí, je nyní (oproti právnímu stavu do 31. 12. 2011 – srov. §101d odst. 1 věta druhá s. ř. s.)
vázán nejen rozsahem, ale nově i důvody návrhu. Přesto však v rámci jednotlivých
tvrzených důvodů návrhu (které soudní řád správní připouští a které v zásadě
korespondují hodnotícím kritériím formulovaným ve zmíněném esenciálním rozsudku ze dne
27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98) je třeba také jednotlivě u každého z nich posoudit význam a
vliv pasivity navrhovatele v procesu projednávání opatření obecné povahy. Takové posouzení
v rámci jednotlivých návrhových bodů (nejde-li pochopitelně o námitky týkající se nedostatku
pravomoci a působnosti správního orgánu k vydání opatření obecné povahy, kde procesní
pasivita navrhovatele nemá žádný význam) tedy nelze neprovést s odůvodněním, že pokud
námitky uplatněné teprve v řízení před soudem nebyly podány již v procesu přijímání opatření
obecné povahy, soud se jimi nadále bude zabývat pouze v omezeném rozsahu při přezkoumání
základních zákonných náležitostí přezkoumávaného opatření obecné povahy, jak nesprávně
dovodil krajský soud.
Nelze jistě nevidět, že procesní pasivita navrhovatele při projednávání opatření obecné
povahy (zde územního plánu) bezesporu může ovlivnit a zpravidla také významně ovlivní
posouzení opodstatněnosti uplatněné věcné argumentace, kterou navrhovatel brojí proti opatření
obecné povahy či jeho části. Ani tak však není možno striktně odmítnout posouzení této
argumentace toliko s poukazem na nepodání námitek v procesu projednávání opatření obecné
povahy. Jednalo by se o nepřípustné zúžení rozsahu soudního přezkumu, který je konec konců,
jak již výše uvedeno, vymezen právě návrhovými body a důvody v nich uplatněnými.
V nyní posuzovaném případě je nepochybné, že v rámci žalobních námitek uplatněných
pod bodem prvým se stěžovatelka dovolává nepřiměřenosti omezení vlastnických práv
k dotčeným pozemkům schváleným územním plánem, ve druhém návrhovém bodě napadá
rozpor územního plánu s cíly a úkoly územního plánování dle §18 a 19 stavebního zákona, tedy
namítá rozpor s hmotným právem, jakož i nedostatečné odůvodnění souladu územního plánu
s cíly a úkoly územního plánování, tedy vytýká i rozpor s právem procesním, třetí žalobní
námitkou je nepřezkoumatelnost územního plánu v důsledku absence dostatečného zdůvodnění
změny funkčního využití dotčených pozemků, tedy opět je vytýkán rozpor s právem procesním
(§68 odst. 3 správního řádu ve smyslu §174 odst. 1 správního řádu). Ve svém celku se tedy
veškeré vznesené žalobní námitky týkají rozporu opatření obecné povahy se zákonem.
Je tak na místě při posouzení námitek stěžovatelky uplatněných v každém z návrhových
bodů samostatně vážit, zda a jaký význam má skutečnost, že stěžovatelka zůstala dříve, v procesu
přijímání územního plánu odpůrce, zcela pasivní (přestože stěžovatelka nenamítá, že neměla
objektivně možnost se tohoto procesu zúčastnit a aktivně v procesu projednávání územního
plánu vystupovat se svými návrhy a podněty i formou podání námitek).
Krajský soud, vycházeje z nesprávné aplikace judikatury Nejvyššího správního soudu, vzal
procesní pasivitu stěžovatelky jako základní rámec pro vymezení rozsahu soudního přezkumu
a ten proto omezil pouze na posouzení třetího návrhového bodu žaloby. Tak soudní přezkum
eliminoval pouze na zhodnocení rozporu územního plánu (jeho odůvodnění v části týkající
se změny funkčního využití dotčeného území a dotčených pozemků) s procesními předpisy
z hlediska jeho přezkoumatelnosti. Proto v napadeném rozsudku absentují závěry, které se týkají
zbylých žalobních námitek uplatněných v prvém a druhém návrhovém bodu.
Nejvyšší správní soud má za to, že je třeba vždy hodnotit, zda i přes pasivitu navrhovatele
v procesu projednávání opatření obecné povahy, bylo v řízení před soudem prokázáno
jeho tvrzení o zkrácení na právech přijatým opatřením obecné povahy (§101a odst. 1 s. ř. s.),
a to s přihlédnutím k okolnostem toho kterého konkrétního případu a především s ohledem
na to, zda a jak významnou měrou by případným zrušením (části) opatření obecné povahy došlo
k zásahu do práv a povinností těch, kteří se naopak aktivně do procesu projednání opatření
obecné povahy zapojili a zda by jim zrušením (části) opatření obecné povahy nevznikla
bez závažných důvodů újma a nedošlo k nepřípustnému narušení jejich právní jistoty ohledně
dříve legitimně nabytých práv (srovnej bod 32 usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116).
Jakkoliv krajský soud správně s poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 - 185 (v napadeném rozsudku označený chybným
č. j. 1 As 2/2010 - 185) uvedl, že takovými závažnými důvody je porušení kogentních procesních
a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují
proces přijímání a obsah opatření obecné povahy, nedovodil z takto citované judikatury
Nejvyššího správního soudu správné závěry z hlediska rozsahu soudního přezkumu žaloby.
Krajský soud totiž zcela pominul posouzení námitek uplatněných v prvém návrhovém
bodě žaloby, tedy rezignoval na provedení tzv. testu proporcionality přijatého řešení územního
plánu (jeho obsahu) ve vztahu k dotčeným pozemkům z pohledu kritérií, jak je Nejvyšší správní
soud formuloval v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, k němuž se přihlásila
i veškerá pozdější judikatura zdejšího soudu například v rozsudcích ze dne 2. 10. 2013,
č. j. 9 Ao 1/2011 - 192 nebo ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012 - 105. Jakákoliv úvaha v tomto
směru v napadeném rozsudku chybí, ačkoliv nepřiměřenost omezení či zásahu do vlastnického
práva stěžovatelka vytýká.
Pokud krajský soud dovodil, že změna funkčního využití dotčených pozemků není
nezákonná či excesivní, jelikož zde není hrubý nepoměr mezi dosavadním způsobem využití
dotčených pozemků a jejím novým funkčním využitím s poukazem na nezměněné označení
dotčeného území jako „Zahrádkářská kolonie Na Skalce“ (viz strana 6, třetí odstavec napadeného
rozsudku), je tento závěr nedostatečný a nepřezkoumatelný, jelikož z pouhého nezměněného
označení určitého území nelze seznat, zda a jaká změna funkčního využití dle dřívějšího a nově
schváleného územního plánu nastala. Pouhé označení určitého území geografickým názvem
nevypovídá ničeho o přiměřenosti či nepřiměřenosti provedené změny funkčního využití
pozemků a nelze z něj ani dovodit (jak učinil krajský soud), že v důsledku nezměněného
geografického označení dotčeného území se o změnu územního plánu vlastně nejedná, jelikož
v dotčeném území je převažující účel využití dotčených pozemků jako chatové a zahrádkářské
lokality (viz strana 8, první odstavec napadeného rozsudku, in fine).
Posouzení přiměřenosti zásahu do vlastnického práva stěžovatelky k dotčeným
pozemkům schváleným územním plánem krajský soud neprovedl. Krajský soud neodůvodnil,
z jakého konkrétního důvodu a s poukazem na které konkrétní části obsahu opatření obecné
povahy lze přijatou změnu funkčního využití dotčených pozemků (srovnej §4 a §5 vyhlášky
č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území) považovat za změnu přiměřenou,
a proč tvrzených zásah do vlastnického práva stěžovatelky je zákonný a nikoliv excesivní.
Ve shodě s námitkou stěžovatelky obsaženou v kasační stížnosti má Nejvyšší správní
soud za to, že nelze absenci hrubého nepoměru mezi dosavadním a novým funkčním využitím
dotčených pozemků, tedy i nepřiměřený zásah do vlastnických práv stěžovatelky k dotčeným
pozemkům, odůvodnit formálním geografickým označením dotčeného území jako
„Zahrádkářské kolonie na Skalce“, popřípadě poukazem na skutečné většinové využívání
dotčeného území, nýbrž rozhodným je obsah původního a nově přijatého územního plánu
týkající se určení využití dotčených pozemků, jelikož pouze porovnáním a zhodnocením obsahu
té jeho části, která se dotčeného území a dotčených pozemků týká, lze dospět k relevantnímu
závěru o tom, zda přijatá změna funkčního využití dotčených pozemků je či není v hrubém
nepoměru oproti využití předchozímu a zda tato změna v konečném důsledku znamená
nepřiměřený zásah do vlastnických práv stěžovatelky k dotčeným pozemkům. Takové posouzení
a zhodnocení, a to i s přihlédnutím k pasivitě stěžovatelky v průběhu projednávání územního
plánu odpůrce však napadený rozsudek neobsahuje.
Ani jinak správný názor vyslovený krajským soudem v samém závěru napadeného
rozsudku o vlivu plynutí doby na intenzitu legitimního očekávání stěžovatelky v tom směru,
že čím delší doba uplyne mezi okamžikem koupě dotčených pozemků a realizací zamýšleného
záměru výstavby rodinného domu na nich, tím více může být legitimní očekávání na zachování
stávajícího způsobu využití dotčeného pozemku oslabeno, nevyčerpává obsah zásadní námitky
stěžovatelky o nepřiměřenosti zásahu územního plánu do jejích vlastnických práv k dotčeným
pozemkům a tato otázka (posouzení přiměřenosti - v širším slova smyslu - regulace opatření
obecné povahy formou změny funkčního užití dotčených pozemků) tak ze strany krajského
soudu zůstala nevypořádána.
Obdobné závěry lze vztáhnout i na hodnocení námitek stěžovatelky obsažených
ve druhém žalobním bodu, v němž je územnímu plánu v části, jehož se žaloba týká, vytýkán
rozpor s cíli a úkoly územního plánování. Ani tuto otázku soud blíže neposuzoval a zde se pouze
omezil na dílčí úvahu ohledně zákonnosti přípustné zastavitelnosti dotčeného pozemku (stavbou
o maximální plošné výměře 25 m
2
). Druhý žalobní bod však neomezoval výhrady stěžovatelky
pouze k obsahu tohoto regulativu, byť byl také vytýkán.
Krajský soud se vůbec nezabýval obsahem územního plánu, zejména pokud jde o dotčené
pozemky, z hlediska souladu s hmotným právem, zde §18 a §19 stavebního zákona. Obecně
lze za cíl územního plánování považovat rozvoj území, při kterém dochází ke koordinaci
veřejných a soukromých zájmů (srovnej §18 odst. 3 stavebního zákona). Cíle územního
plánování prezentují veřejné zájmy, které je třeba chránit, aby byl zajištěn udržitelný rozvoj
území, ochrana životního prostředí i ochrana hodnot území, a také proto je povinnou součástí
odůvodnění územního plánu vydaného formou opatření obecné povahy odůvodnění souladu
územního plánu s cíly a úkoly územního plánování (srovnej §53 odst. 5 stavebního zákona).
Stěžovatelka k tomu v žalobě namítá, že územní plán obsahuje pouze obecnou
a nepodloženou proklamaci, že územní plán je v souladu s cíli a úkoly územního plánování
uvedenou v jeho části B.3. Krajský soud byl povinen se touto námitkou zabývat a posoudit
tvrzený nedostatek opatření obecné povahy [nepřezkoumatelnost odůvodnění územního plánu,
pokud jde o posouzení jeho souladu s cíli a úkoly územního plánování dle §53 odst. 4 písm. b)
stavebního zákona]. Následně při závěru o tom, že územní plán tvrzenou vadou
nepřezkoumatelnosti netrpí, bylo povinností krajského soudu vyjádřit také konkrétní úvahu
o tom, zda schválená změna funkčního využití dotčených pozemků koresponduje těmto cílům
a úkolům územního plánování, nebo zda došlo k porušení zákona (konkrétně §18 a 19
stavebního zákona) v takové intenzitě, že to vyvolává pochybnosti o zákonnosti napadené části
územního plánu ve vztahu k dotčenému území a v něm se nacházejícím dotčeným pozemkům.
Přitom bylo třeba opět zvážit vliv a význam naprosté pasivity stěžovatelky v procesu projednání
územního plánu.
Zákonnost územního plánu v naznačeném směru však krajský soud nehodnotil vůbec,
ač sám nutnost posouzení souladu územního plánu s kogentními právními normami (kterými
jsou z pohledu územního plánování i §18 a §19 stavebního zákona) v napadeném rozsudku
deklaroval.
Ve světle výše uvedeného je přitom zjevné, že pokud dřívější územní plán odpůrce
po jeho druhé změně dotčené území vymezil jako „zónu obytného území“, a pro dotčené území
tuto formu funkčního využití v něm se nacházejících pozemků předpokládal jako jednu
z možných variant také koncept řešení územního plánu odpůrce z května roku 2008 (viz bod
A. 3. 2. 2, strana 9 konceptu řešení územního plánu), tím spíše bylo na místě odůvodnit změnu
původní koncepce z hlediska cílů a úkolů územního plánování, která byla změnou i oproti
předchozímu (v rozhodné době platnému) územnímu plánu odpůrce. Ani z tohoto pohledu
napadený rozsudek neobsahuje žádné závěry, které by vyvracely žalobou uplatněné námitky
stěžovatelky k územnímu plánu odpůrce v jeho napadené části, tedy ve vztahu k dotčeným
pozemkům.
Jediným náznakem, kterým však nejsou žalobní námitky stěžovatelky vymezené v prvém
návrhovém bodu beze zbytku vyčerpány, je závěrečná (nad rámec rozhodovacích důvodů
uvedená) polemika soudu ve vztahu k tvrzenému snížení kvality prostředí a pohody bydlení
a střetu vzájemně neslučitelných činností a požadavků na uspořádání a využití území, avšak bez
bližší věcné argumentace či jakéhokoliv vyústění v podobě konkrétních argumentů, pro které
považuje krajský soud za mylné, či v řízení vyvrácené výhrady stěžovatelky k tvrzenému rozporu
územního plánu s cíly a úkoly územního plánování.
Konečně jako předčasný se ve světle shora uvedeného jeví i závěr krajského soudu
o dostatečnosti a přezkoumatelnosti odůvodnění změny funkčního užití dotčených pozemků
(což stěžovatelka vytýkala územnímu plánu v třetím návrhovém bodě), jelikož takový závěr
lze učinit teprve poté, co krajský soud posoudí námitku stěžovatelky spočívající
v nepřezkoumatelnosti územního plánu z důvodu obecného a nekonkrétního odůvodnění jeho
souladu s cíly a úkoly územního plánovaní, tedy z hlediska jeho zákonnosti v návaznosti na §18
a §19 stavebního zákona (námitka uplatněná ve druhém bodě žaloby).
Teprve po posouzení opatření obecné povahy z hlediska jeho nepřezkoumatelnosti jako
celku v návaznosti na §18 a 19 stavebního zákona je možno zaujmout i konkrétní stanovisko
k určitosti a přezkoumatelnosti odůvodnění změny funkčního užití dotčených pozemků jako
takové. Přitom je třeba zohlednit i skutečnost, že krajským soudem posuzovaná část územního
plánu, která obsahuje i zásadu „[n]eumožnit rozptýlenou výstavbu rodinných domů v krajině,
a to ani přestavbou chatových nebo zahrádkářských lokalit, neboť je z hlediska řešení dopravy a inženýrských sítí
neekonomická.“, je součástí části řešení územního plánu v bodě A.2, obsahující základní koncepci
rozvoje území obce, ochrany a rozvoje jeho hodnot, vlastní odůvodnění tohoto řešení je však
součástí části B textové části odůvodnění územního plánu. Proto závěr o dostatečné
konkrétnosti a přezkoumatelnosti důvodů změny ve funkčním užití dotčených pozemků je třeba
hodnotit nejen podle vymezených zásad koncepce rozvoje území obce, ale především podle
obsahu odůvodnění přijatého řešení, které je součástí zmíněné části B odůvodnění územního
plánu.
Lze proto uzavřít, že Nejvyšší správní soud shledal důvodným kasační důvod dle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Proto jej podle §110 odst. 1, část věty první před středníkem, s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému
soudu k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto
rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
Z uvedeného důvodu se Nejvyšší správní soud nezabýval druhým z uplatněných
kasačních důvodů spočívajícím v tvrzené nezákonnosti napadeného rozsudku dle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., neboť to považoval za předčasné.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud (§110 odst. 3 s. ř. s.),
přitom také zohlední námitky, které stěžovatelka v kasační stížnosti uplatnila ohledně nákladů
řízení odpůrce za právní zastoupení advokátem.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. listopadu 2014
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu