ECLI:CZ:NSS:2014:4.AS.215.2014:40
sp. zn. 4 As 215/2014 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
JUDr. Dagmar Nygrínové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: Obec Sebranice,
se sídlem Sebranice č. p. 30, zast. Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou, se sídlem
Olomoucká 36, Mohelnice, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem
Masarykova 427/31, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích ze dne 9. 10. 2014, č. j. 52 Af 5/2014 - 45,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích ze dne 9. 10. 2014,
č. j. 52 Af 5/2014 - 45, se zrušuje .
II. Rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství ze dne 17. 1. 2014, č. j. 1295/14/5000-
24700-202129, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. V řízeních o kasační stížnosti a o žalobě proti rozhodnutí Odvolacího finančního
ředitelství ze dne 17. 1. 2014, č. j. 1295/14/5000-24700-202129, je žalovaný
povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 23.456 Kč do 15 dnů
od právní moci tohoto rozsudku k rukám advokátky Mgr. Jany Zwyrtek Hamplové.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 17. 1. 2014, č. j. 1295/14/5000-24700-202129, zamítl
odvolání žalobkyně a potvrdil platební výměr Finančního úřadu pro Pardubický kraj ze dne
18. 6. 2013, č. j. 1044449/13/2800-04704-603473, vyměřující žalobkyni odvod za porušení
rozpočtové kázně ve výši 1.957.000 Kč.
V odůvodnění rozhodnutí žalovaný konstatoval, že v dané věci žalobkyně pochybila,
neboť využila prostředky určené rozhodnutím o poskytnutí dotace za účelem výstavby bytů
na výstavbu parkoviště. Neuznal argument, že se jedná o povinnost vyplývající ze stavebních
předpisů, jelikož ani takováto povinnost žalobkyni neopravňovala k využití dotace ke stavbě
objektů jiných než v rozhodnutí o dotaci schválených. Dále shledal porušení čl. VII.
bodu f) podprogramu „Podpora výstavby podporovaných bytů“, který tvoří nedílnou součást
rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 2. 9. 2009, č. j. 27706/2009 - 78, o poskytnutí
dotace žalobkyni. Zjištěné porušení spočívalo v ujednání finanční jistoty pro zajištění pohledávek
plynoucích ze smluv o nájmu bytů. Nepřisvědčil názoru žalobkyně, že jednala v zájmu
hospodárnosti. Neztotožnil se ani s argumentem, že obsah i účel dotace byly naplněny, naopak
poznamenal, že jejím jednáním byl ohrožen účel poskytnutí dotace, neboť smyslem dotačního
programu mělo být poskytnutí bydlení osobám v nepříznivé sociální situaci. Žalovaný dospěl
k názoru, že žalobkyně porušila rozpočtovou kázeň ve smyslu §44 odst. 1 písm. b) s odkazem
na §3 písm. e) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. V důsledku uvedeného
uložil žalobkyni povinnost provést odvod za porušení rozpočtové kázně dle §44a odst. 3
písm. a) a §44a odst. 4 písm. c) rozpočtových pravidel v celkové výši 1.957.000 Kč. Odvod
ve výši 42.513 Kč byl uložen za porušení rozpočtové kázně spočívající v rozdílu mezi
poskytnutou dotací a nákladem na výstavbu bytů podle položkového rozpočtu. Za sjednání
finanční jistoty v rámci nájemních smluv uložil žalovaný odvod ve výši celkem 1.914.487 Kč.
Žalovaný uložil odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši celé poskytnuté dotace.
Krajský soud v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích rozsudkem ze dne 9. 10. 2014,
č. j. 52 Af 5/2014 - 45, žalobu zamítl. V odůvodnění rozsudku soud s ohledem na totožnost
žalobní argumentace s obsahem odvolání plně odkázal na žalobou napadené rozhodnutí,
kde se žalovaný dostatečně vypořádal se všemi námitkami. Krajský soud poukázal na přípustnost
takového postupu podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2007,
č. j. 8 Afs 75/2005 - 130, publ. pod č. 1350/2007 Sb. NSS. K žalobním námitkám krajský soud
uvedl, že se rozpočtová pravidla vztahují i na obce, kterým lze v případě porušení stanovených
povinností uložit odvod za porušení rozpočtové kázně. Konstatoval, že podmínky dotací byly
jasně nastaveny, proto se žalobkyně nemůže odpovědnosti zprostit ani odkazem na zákon
o obcích. Výklad žalovaného neshledal příliš formalistickým a přisvědčil jeho právnímu názoru
o vrácení dotace v plné výši.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační
stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Konstatovala, že v posuzované věci nedošlo
k porušení dotačních pravidel; i kdyby tomu tak bylo, nemohlo se jednat o porušení způsobující
takové následky, jaké dovodil žalovaný. Stěžovatelka zejména namítala, že nebylo řádně
vyhodnoceno, o jaký druh porušení se jednalo, jak bylo závažné, z jakých důvodů k němu došlo,
s jakými faktickými dopady bylo spojeno, a dále že nebylo přihlédnuto k naplnění účelu dotace.
Uvedenou sankci shledala příliš přísnou, neboť žalovaný, ani krajský soud vůbec neakcentovali
účel a smysl poskytnuté dotace a její faktické využití. Poznamenala, že účel i obsah dotace
byly splněny. Stěžovatelka dále krajskému soudu i správním orgánům vytýkala příliš formalistický
výklad norem. Zdůraznila, že výstavbou parkoviště chtěla vyhovět požadavkům stavebních
předpisů a při sjednávání finančních jistot jednala v zájmu hospodárnosti. Navrhovala,
aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti setrval na svém právním názoru. Uvedl,
že podmínky dotačního programu jsou jasné. Konstatoval, že z dotačního programu nevyplynulo
právo stěžovatelky využít prostředky na jiné účely, než ke kterým jí byly prostředky poskytnuty.
Dle jeho názoru došlo sjednáním finančních jistot k zajištění pohledávek z nájemní smlouvy
k ohrožení účelu dotace. Kasační stížnost navrhl zamítnout.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nějž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti. Přitom
neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
V kasační stížnosti označila stěžovatelka důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. „[k]asační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.“ Nesprávné
právní posouzení spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný
právní názor, popř. je sice aplikován správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Ze správního spisu vyplynulo, že Ministerstvo pro místní rozvoj rozhodnutím ze dne
2. 9. 2009, č. j. 27706/2009 - 78, a rozhodnutím ze dne 26. 10. 2009, č. j. 32514/2009 - 78,
rozhodlo o poskytnutí dotace žalobkyni v celkové výši 1.957.000 Kč na dotační akci vedenou
u Ministerstva pro místní rozvoj pod evidenčním číslem 1175140084. Nedílnou součástí
rozhodnutí ze dne 2. 9. 2009, č. j. 27706/2009 - 78 byly i závazné pokyny a úplné znění
podprogramu „Podpora výstavby podporovaných bytů“ (dále jen „podprogram“) a zástupce
stěžovatelky se k jejich plnění zavázal. Z dotace měla být zajištěna výstavba 4 vstupních bytů
ve smyslu čl. VIII. bodu 2. podprogramu.
Kasační stížnost je důvodná.
Podle §3 písm. e) rozpočtových pravidel „[n]eoprávněným použitím peněžních prostředků
státního rozpočtu, jiných peněžních prostředků státu, prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státních
finančních aktiv, státního fondu nebo Národního fondu, jejich výdej, jehož provedením byla porušena povinnost
stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení
podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty, porušení účelu nebo podmínek, za kterých
byly prostředky zařazeny do státního rozpočtu nebo přesunuty rozpočtovým opatřením a v rozporu se stanoveným
účelem nebo podmínkami vydány; dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky
použity.“
Ustanovení čl. VII. písm. f) podprogramu uvádí: „[p]říjemce dotace nepodmíní uzavření smlouvy
o nájmu podporovaného bytu složením finančních prostředků na úhradu nákladů výstavby ani složením kauce
na zajištění svých pohledávek vyplývajících z nájemní smlouvy ani jiným finančním plněním, např. darem.“
Ustanovení §44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel uvádí: „[p]orušením rozpočtové kázně
je … b) neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního
fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem.“
Podle §44a odst. 3 písm. a) rozpočtových pravidel „[f]yzická osoba nebo právnická osoba jiná
než stát, která porušila rozpočtovou kázeň, je povinna provést prostřednictvím místně příslušného finančního úřadu
odvod za porušení rozpočtové kázně do státního rozpočtu, jestliže porušila rozpočtovou kázeň podle §44 odst. 1
písm. b) tím, že neoprávněně použila nebo zadržela peněžní prostředky podle §44 odst. 2 písm. j) nebo jestliže
porušila rozpočtovou kázeň podle §44 odst. 1 písm. i) nebo j).“
Podle §44a odst. 4 písm. c) rozpočtových pravidel „[o]dvod za porušení rozpočtové kázně činí
v ostatních případech částku, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň.“
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 7. 2008, č. j. 9 Afs 202/2007 – 68,
(www.nssoud.cz), vyjádřil závěr, že „[p]ři hodnocení neurčitého pojmu neoprávněné použití nebo zadržení
peněžních prostředků [§44 odst. 1 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech] je nutné, krom
jiného, vycházet i z účelu poskytnutých veřejných prostředků a jeho naplnění. Z tohoto vyplývá, že nikoliv každé
porušení příslušné povinnosti je zároveň neoprávněné použití prostředků a jako takové musí být vráceno zpět
do veřejného rozpočtu.“
Ze správního spisu vyplynulo, že stěžovatelka využila částku ve výši 42.513 Kč k výstavbě
tří parkovacích míst v blízkosti předmětných bytů. Rovněž správní spis obsahuje informace
o uzavření nájemních smluv mezi stěžovatelkou a nájemníky k předmětným bytům vyžadující
uhrazení kauce k zajištění závazků plynoucích z nájemních smluv. V dané věci tak lze přisvědčit
názoru žalovaného o porušení rozpočtové kázně stěžovatelkou.
Podle §44a odst. 4 písm. c) rozpočtových pravidel činí odvod za porušení
rozpočtové kázně částku, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň. Rozpočtová pravidla přímo
neurčují, že částkou, v jaké byla porušena rozpočtová pravidla, je třeba vždy rozumět
celou poskytnutou dotaci. Naopak ze znění §44a odst. 4 písm. c) je zřejmý úmysl zákonodárce
odvést při porušení rozpočtové kázně do státního rozpočtu odvod ve stejné výši, v jaké
byla rozpočtová kázeň porušena, tedy i úmysl zohlednit při stanovení výše odvodu tu část
peněžních prostředků, které byly čerpány v souladu s dohodnutými či stanovenými podmínkami.
K obdobnému případu se shodně vyjádřil Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne
11. 6. 2009, č. j. 7 Afs 107/2008 - 100 (www.nssoud.cz).
Správní orgán je povinen při ukládání sankce za porušení rozpočtové kázně ve formě
odvodu zejména zohlednit závažnost konkrétních porušení podmínek poskytnutí dotace,
závažnost jednotlivých pochybení příjemce dotace ve vztahu k čerpané částce prostředků státního
rozpočtu, posoudit, v jaké fázi realizace smlouvy o dílo k těmto pochybením docházelo a jaké
byly dopady těchto pochybení, a vymezit, jaká část dotace byla čerpána bezchybně, a tuto
bezchybnou část zhodnotit v rámci proporcionality výše odvodu. K uvedeným závěrům dospěl
Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 31. 3. 2014, č. j. 2 Afs 49/2013 - 34.
Aplikoval-li žalovaný právní názor, že jakékoliv porušení dotačních podmínek vede
k odnětí celé dotace (navíc ze zjištění v kontrolním protokolu orgánu prvního stupně vyplývá,
že jsou všechny byty obsazeny osobami z cílové skupiny, a účel se tak i přes dílčí pochybení
stěžovatelky nepochybně podařilo naplnit) a krajský soud jeho právní názor převzal, pak Nejvyšší
správní soud uvádí, že žalovaný i krajský soud příslušnou právní otázku posoudili nesprávně.
Žalovaný pochybil, neboť nezhodnotil v rámci úvahy o sankčním odvodu zejména tu část
peněžních prostředků, jež byla čerpána v souladu s dohodnutými či stanovenými podmínkami,
nezohlednil ani závažnost konkrétních porušení podmínek. Dále neposoudil závažnost
jednotlivých pochybení stěžovatelky ve vztahu k čerpané částce, nezabýval se posouzením,
jaké byly dopady zjištěných pochybení, přičemž nevymezil, jaká část dotace byla čerpána
bezchybně, a tuto bezchybnou část nezhodnotil v rámci proporcionality výše odvodu. Ve světle
uvedeného Nejvyšší správní soud kasační stížnost shledal důvodnou.
Jelikož už v žalobním řízení zde byly dány důvody pro zrušení rozhodnutí žalovaného
o odvolání, krajský soud by v novém žalobním řízení nemohl učinit nic jiného, než rozhodnutí
žalovaného zrušit. Shora uvedený závěr Nejvyššího správního soudu vede k nutnosti vydání
nového rozhodnutí o odvolání. Povaha věci umožňuje, aby Nejvyšší správní soud o žalobě
sám rozhodl a podle §110 odst. 2 písm. a), §78 odst. 1 a odst. 4 s. ř. s. současně se zrušením
napadeného rozsudku zrušil pro nezákonnost také rozhodnutí žalovaného o odvolání a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je žalovaný v souladu s §78 odst. 5 s. ř. s. použitého přiměřeně
podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. vázán výše vysloveným právním názorem Nejvyššího
správního soudu.
Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. „[r]ozhodl-li Nejvyšší správní soud současně o odmítnutí
návrhu, zastavení řízení, o postoupení věci nebo způsobem podle odstavce 2, rozhodne i o nákladech řízení, které
předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu.“
O náhradě nákladů řízení před Krajským soudem v Hradci Králové - pobočka
v Pardubicích a řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že stěžovatelka
má vůči žalovanému právo na náhradu nákladů řízení, které důvodně vynaložila, neboť měla
ve věci plný úspěch (§60 odst. 1 věty první za použití §120 s. ř. s.). Důvodně vynaložené náklady
řízení tvoří zaplacený soudní poplatek za žalobu ve výši 2.000 Kč, za kasační stížnost ve výši
5.000 Kč a dále odměna za zastupování advokátem.
Odměna za zastupování byla určena podle §7 bod 5 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, ve znění pozdějších předpisů, a to za úkony učiněné
zástupkyní stěžovatelky v řízení u krajského soudu [převzetí a příprava zastoupení podle §11
odst. 1 písm. a) advokátního tarifu a písemné podání ve věci samé (žaloba) podle §11 odst. 1
písm. d) advokátního tarifu] a v řízení o kasační stížnosti [porada s klientem přesahující jednu
hodinu podle §11 odst. 1 písm. c) advokátního tarifu, písemné podání ve věci samé (kasační
stížnost) podle §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Za každý z těchto úkonů právní služby
náleží odměna ve výši 3.100 Kč, celkem 12.400 Kč. Náhrada hotových výdajů (režijní paušál) činí
podle §13 odst. 3 advokátního tarifu 300 Kč za každý z uvedených čtyř úkonů, celkem 1.200 Kč.
Zástupkyně stěžovatelky prokázala, že je plátcem DPH, proto součást nákladů tvoří rovněž tato
daň ve výši 2.856 Kč, tj. 21 % z částky 13.600 Kč. Celkové důvodně vynaložené náklady
stěžovatelky tak činí 23.456 Kč.
Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud uložil procesně neúspěšnému žalovanému
povinnost zaplatit úspěšné stěžovatelce na náhradě nákladů řízení částku ve výši 23.456 Kč
k rukám její zástupkyně. Ke splnění této povinnosti stanovil soud přiměřenou lhůtu 15 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. prosince 2014
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu