ECLI:CZ:US:2001:4.US.407.99
sp. zn. IV. ÚS 407/99
Usnesení
IV. ÚS 407/99
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Pavla Varvařovského a soudců JUDr. Vladimíra Čermáka a JUDr. Evy Zarembové o ústavní stížnosti MUDr. E. K., MUDr. J. H., MUDr. J. F., a MUDr. I. P., všichni zastoupeni JUDr. M. V., advokátem, proti opatření Ministerstva zdravotnictví, publikovaném ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví, částka 8, ročník 1999, pod názvem Závazné opatření - Výsledky dohodovacího řízení o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče, hrazené z veřejného zdravotního pojištění pro 3. a 4. čtvrtletí 1999, mezi zástupci Všeobecné zdravotní pojišťovny ČR, ostatních zdravotních pojišťoven a příslušných profesních sdružení poskytovatelů zdravotní péče, za účasti Ministerstva zdravotnictví, jako účastníka řízení, a Svazu soukromých lékařů a podnikatelů ve zdravotnictví a MUDr. D. H., zastoupených JUDr. M. V., advokátem, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Stěžovatelé se svou ústavní stížností domáhají, s odvoláním na porušení čl. 26 odst. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt"), zrušení čl. 1 shora označeného opatření Ministerstva zdravotnictví, kterým byly ve smyslu §17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o veřejném zdravotním pojištění"), vyhlášeny hodnoty bodu a výše úhrady zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění jako výsledek dohodovacího řízení zástupců Všeobecné zdravotní pojišťovny ČR, ostatních zdravotních pojišťoven a příslušných profesních sdružení poskytovatelů zdravotní péče. Stěžovatelé podávají ústavní stížnost jako soukromí praktičtí lékaři s tím, že se jich vyhlášená výše úhrady zdravotní péče citelně dotýká v podobě plnění na základě smluv o poskytování a úhradě zdravotní péče uzavřených mezi nimi a zdravotními pojišťovnami. Opatření Ministerstva zdravotnictví tak zásadním způsobem determinuje a reguluje výši příjmu stěžovatelů a do značné míry na něm závisí jejich ekonomická situace. Stěžovatelé uznávají, že je Ministerstvo zdravotnictví v nelehké úloze, neboť musí brát v úvahu ekonomické možnosti systému zdravotního pojištění, na druhé straně však vzniklá situace směřuje k přímé ekonomické likvidaci lékařů.
Napadené opatření bylo vydáno na základě ustanovení §17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, které stanoví, že hodnoty bodu a výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění se dohodnou v dohodovacím řízení zástupců Všeobecné zdravotní pojišťovny ČR, ostatních zdravotních pojišťoven a příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců smluvních zdravotnických zařízení. Výsledek dohodovacího řízení posoudí Ministerstvo zdravotnictví z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem a vyhlásí jej ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví. Stěžovatelé v této souvislosti uvádějí, že v daném případě nešlo o pouhou publikaci výsledku dohody, ale Ministerstvo zdravotnictví mělo povinnost úředně posoudit výsledek dohodovacího řízení z hlediska jeho soulad s právními předpisy a veřejným zájmem. Tento požadovaný soulad zde, jak tvrdí stěžovatelé, nebyl a Ministerstvo zdravotnictví tedy mělo ve smyslu shora citovaného ustanovení podat návrh vládě ČR, aby rozhodla o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče. Ministerstvo zdravotnictví, vystupující jako orgán veřejné moci, tak jednalo v rozporu se zákonem a stěžovatelé tvrdí, že vyhlášením napadeného opatření došlo k protiústavnímu zásahu do jejich práva podnikat, zaručeného jim čl. 26 odst. 1 Listiny v souvislosti s čl. 41 odst. 1 Listiny, podle něhož je možno se tohoto práva domáhat pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí. K tomuto porušení jejich základního práva došlo ve spojení s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, čl. 26 Paktu a konečně čl. 4 Listiny.
Stěžovatelé spatřují porušení jejich práva podnikat či provozovat jinou hospodářskou činnost především v tom, že je napadené opatření postavilo do nerovného postavení se zdravotními pojišťovnami, a tím je diskriminovalo. Diskriminatornost napadeného opatření vyplývá podle stěžovatelů i z jeho rozporu se zákonem č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, jakož i s vyhláškou tento zákon provádějící. Zmíněné právní předpisy stanoví povinnost státních orgánů postupovat při regulaci cen konformně s jejich ustanoveními, kdy obecným východiskem zákona o cenách jsou oprávněné náklady a přiměřený zisk. Regulační limity však zůstaly v případě praktických lékařů v podstatě na stejné úrovni a chybí rozumné a objektivní zdůvodnění, proč by stěžovatelé měli být v horší pozici než jejich smluvní partneři - zdravotní pojišťovny. Čl. 26 Listiny zahrnuje pak v širších souvislostech i právo na ochranu podmínek, za nichž je možno podnikání realizovat. Rozhodnutí o regulaci cen dle zákona o cenách přitom nepodléhá soudnímu přezkumu, což se týká i výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění, a proto je Ústavní soud jediným orgánem, u něhož mohou stěžovatelé svá práva uplatnit. Odmítnutí jejich návrhu by přitom bylo dle jejich názoru denegatio iustitiae.
Povinnost posouzení výsledku dohodovacího řízení v daném případě vyplývala, podle názoru stěžovatelů, jednak z porušení principu reprezentativnosti - v této souvislosti uvádějí, že prvý stěžovatel zplnomocnění nikdy neudělil, druhý stěžovatel udělil plnou moc Svazu soukromých lékařů a podnikatelů ve zdravotnictví, který však v dohodovacím řízení pro regulaci, jež byla stanovena opatřením, nehlasoval, a třetí stěžovatel pravděpodobně dal plnou moc České lékařské komoře, avšak s regulací, tak jak ji stanoví Opatření nesouhlasí, neboť odporuje veřejnému zájmu - a dále z důvodu, že výsledek dohodovacího řízení odporuje právním předpisům a veřejnému zájmu. Nesoulad s právními předpisy se vztahuje, jak již bylo výše uvedeno, především k zákonu o cenách. Veřejným zájmem pak je dobré fungování zdravotnictví, a to v mezích platných právních předpisů, což však o napadeném opatření nelze říci, neboť ministerstvo, podle názoru stěžovatelů, jednalo způsobem absolutní neúcty k právům poskytovatelů zdravotní péče.
Stěžovatelé akcentují fakt, že ústavní stížnost svým významem podstatně přesahuje jejich vlastní zájmy. Proto vzhledem k její závažnosti žádají, aby Ústavní soud uložil v souladu s §62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu Ministerstvu zdravotnictví nahradit stěžovatelům a vedlejším účastníkům zcela jejich náklady řízení, přičemž při určení odměny za zastupování aby bylo použito ujednání advokátního tarifu o mimosmluvní odměně s tím, že jde o úkony právní služby mimořádně obtížné.
K posouzení ústavní stížnosti si Ústavní soud vyžádal vyjádření Ministerstva zdravotnictví.
Ministerstvo zdravotnictví ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvádí, že z ustanovení §17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění bylo ministerstvo oprávněno a současně povinno posoudit výsledek dohodovacího řízení z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem, nikoliv však postup, jak dospělo dohodovací řízení k výsledku. Ministerstvo nebylo účastníkem dohodovacího řízení a nemělo prostředky ani pravomoc ke zkoumání, zda dohodovací řízení probíhá v souladu s pravidly, která si účastníci dohodovacího řízení ujednali. O tom svědčí i čl. 7 Jednacího řádu dohodovacího řízení, na základě kterého byla vytvořena mandátová komise, která mimo jiné ověřovala mandáty zástupců skupin poskytovatelů zdravotní péče a zkoumala, zda mandát účastníka dohodovacího řízení nezanikl. Fakt, že některý ze stěžovatelů neudělil plnou moc k zastupování v dohodovacím řízení, proto nemůže být důvodem pro zrušení aktu ministerstva, kterým ministerstvo vyhlásilo výsledky dohodovacího řízení ve Věstníku.
Při posuzování souladu výsledku dohodovacího řízení s právními předpisy a veřejným zájmem vycházel odborný aparát ministerstva z očekávané bilance disponibilních zdrojů v systému zdravotního pojištění, tj. z dosavadního vývoje výběru pojistného, jeho očekávaného trendu v průběhu roku a z vývoje skutečných výdajů zdravotních pojišťoven na zdravotní péči hrazenou ze zdravotního pojištění k 31. 12. 1999. Byla provedena ekonomická bilance celého systému zdravotního pojištění, zejména s ohledem na prognózu zdrojů a výdajů. Ministerstvo neshledalo rozpor výsledků dohodovacího řízení s právními předpisy a posoudilo předložené výsledky dohodovacího řízení z hlediska souladu s veřejným zájmem, za který považuje:
1. povinnost státu zajistit každému ochranu zdraví,
2. dobré fungování zdravotního systému jako celku,
3. zavedení takových mechanismů úhrady zdravotní péče, jež vedou ke stabilizaci výdajů při obdobné dostupnosti péče jako v předchozím období,
4. zastavení zvyšujícího se deficitu v systému zdravotního pojištění.
Protože nebyl shledán rozpor s právními předpisy a veřejným zájmem, byly výsledky dohodovacího řízení pro 3. a 4. čtvrtletí 1999 vyhlášeny ve Věstníku.
Pokud jsou stěžovatelé opačného názoru, pak musí, jak dále uvádí Ministerstvo zdravotnictví, prokázat, v čem konkrétně spatřují rozpor výsledku dohodovacího řízení s právními předpisy či veřejným zájmem. To však ústavní stížnost neobsahuje, pouze obecně hovoří o rozporu se zákonem č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, aniž by byl tento domnělý rozpor konkrétně podložen. Stěžovatelé tvrdí, že výše zmíněným aktem ministerstva došlo k porušení práva podnikat či provozovat jinou hospodářskou činnost zaručeného čl. 26 odst. 1 Listiny, neboť prý znemožňuje dosahovat zisk, aniž by však věcně doložili, které konkrétní ustanovení výsledků dohodovacího řízení a čím dosahování zisku brání. Vzhledem k tomu, že výše hodnot bodu a výše úhrad zdravotní péče, hrazené z veřejného zdravotního pojištění pro 3. a 4. čtvrtletí roku 1999, byla stanovena dohodou zástupců Všeobecné zdravotní pojišťovny ČR, ostatních zdravotních pojišťoven a příslušných profesních sdružení poskytovatelů zdravotní péče a tato dohoda byla akceptována ministerstvem, domnívá se ministerstvo, že výše bodu i výše úhrad zdravotní péče byla stanovena s odbornou znalostí problematiky a na reálné úrovni. Každé zdravotnické zařízení poskytující zdravotní péči hrazenou z veřejného zdravotního pojištění musí přizpůsobit objem poskytované péče disponibilním zdrojům, nacházejícím se v systému veřejného zdravotního pojištění, které jsou limitovány mimo jiné i nepříznivou ekonomickou situací.
K otázce zisku a jeho přiměřenosti ministerstvo uvádí, že počet zdravotnických zařízení poskytujících zdravotnické služby je značně vysoký a pochopitelně s rostoucí nabídkou (zvýšený počet zdravotnických zařízení) klesá zákonitě i cena služby, jsou-li finanční prostředky limitovány výběrem pojistného. Ačkoliv dosahování zisku je pojmovým znakem podnikání a je cílem podnikatelského snažení, nemusí každý podnikatel zisku skutečně dosáhnout. Navíc při podnikání v oblasti poskytování zdravotní péče není zisk dosahován pouze z prostředků veřejného zdravotního pojištění a řada zdravotních výkonů se hradí z jiných zdrojů. Z práva podnikat nelze dovozovat právo na úhradu poskytnuté zdravotní péče z veřejného zdravotního pojištění. Takové právo není v Listině ani v jiném předpisu zakotveno. S ohledem na výše uvedenou argumentaci doporučuje Ministerstvo zdravotnictví zamítnutí ústavní stížnosti.
Ústavní soud při posuzování ústavní stížnosti nejprve konstatoval, že plénum Ústavního soudu svým nálezem, sp. zn. Pl. ÚS 24/99, ustanovení §17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, s účinností od 31. 12. 2000, zrušilo. Toto rozhodnutí Ústavního soudu však nemá pro posouzení dané ústavní stížnosti bezprostřední relevanci. Předmětné ustanovení §17 odst. 5 citovaného zákona upravilo postup při stanovení hodnoty bodu a výše úhrady zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění, a to formou dohodovacího řízení zástupců Všeobecné zdravotní pojišťovny ČR, ostatních zdravotních pojišťoven a příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců smluvních zdravotnických zařízení. Výsledek dohodovacího řízení pak posoudí Ministerstvo zdravotnictví z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem a vyhlásí jej ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví. Vlastní postup dohodovacího řízení mezi zmíněnými účastníky tohoto řízení pak stanovil Jednací řád dohodovacího řízení o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění (dále jen "Jednací řád"), vypracovaný účastníky dohodovacího řízení. Ve smyslu čl. 2 tohoto Jednacího řádu se při schvalování stanoviska uvnitř skupiny poskytovatelů a při ustanovování zástupce této skupiny pro jednání v oponentní a schvalovací fázi dohodovacího řízení vychází z počtu hlasů jednotlivých profesních sdružení, přičemž počet hlasů profesního sdružení poskytovatelů zdravotní péče je dán počtem nositelů výkonů v dané odbornosti. Významnou roli při dohodovacím řízení plní podle čl. 8 Jednacího řádu vytvořená mandátová komise, která vede evidenci účastníků dohodovacího řízení a ověřuje, zda jednotliví účastníci dohodovacího řízení byli platně registrováni a k tomu je každý z účastníků dohodovacího řízení povinen doložit oprávnění k účasti v dohodovacím řízení a plní další úkoly v uvedeném článku stanovené.
Ustanovení §17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění představuje, jak uvedl Ústavní soud již ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/99, ve vztahu ke stěžovateli zmiňovaném zákonu o cenách lex specialis, když pro oblast regulace cen, jež jsou vyjádřeny hodnotou bodu a výší úhrady zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění, stanoví výše zmíněný postup. Smyslem institutu dohodovacího řízení upraveného citovaným zákonným ustanovením je dosáhnout v dohodě mezi zdravotními pojišťovnami a skupinami poskytovatelů jako zástupců smluvních zdravotnických zařízení, tedy subjektů poměrů znalých, vyváženosti úhrad z veřejného zdravotního pojištění, a to zejména na základě podkladů předkládaných účastníky dohodovacího řízení. K těmto podkladům patří zejména očekávaná bilance disponibilních zdrojů v systému zdravotního pojištění, vycházející z předpokladu vývoje výběru pojistného a očekávaných výdajů zdravotních pojišťoven na zdravotní péči hrazenou ze zdravotního pojištění. Profesní sdružení poskytovatelů zdravotní péče, jako zástupců smluvních zdravotnických zařízení, pak předkládají v dohodovacím řízení rovněž své ekonomické požadavky a prosazují a obhajují tak zájmy jednotlivých smluvních zdravotnických zařízení. Výsledek dohodovacího řízení tak má v daných ekonomických podmínkách zabezpečit finanční vyváženost systému, zaručujícího právo na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění (čl. 31 Listiny).
Mechanismus dohodovacího řízení, sloužící k dosažení vyvážené shody o výši úhrad zdravotní péče mezi účastníky tohoto řízení, se realizuje na straně smluvních zdravotnických zařízení prostřednictvím příslušných profesních sdružení, jako jejich zástupců. Tento postup je zakotven nejen v zákoně o veřejném zdravotním pojištění, ale i ve smlouvách o poskytování a úhradě zdravotní péče, uzavíraných mezi jednotlivými zdravotnickými zařízeními a zdravotními pojišťovnami. Kupříkladu ve čl. VI. smlouvy o poskytování a úhradě zdravotní péče, uzavřené mezi MUDr. E. K. a VZP ČR, se v bodě 2 uvádí, že cenu bodu a ceny zdravotní péče sjednávají zplnomocnění zástupci Ústřední pojišťovny se zplnomocněnými zástupci organizací poskytovatelů zdravotní péče vždy na příslušné kalendářní čtvrtletí. Bylo tedy věcí každého zdravotnického zařízení, zda a jak zplnomocnilo příslušné profesní sdružení k obhajobě svých zájmů, a zda tedy tímto způsobem uplatnilo svá práva a své požadavky. Nelze proto v tomto směru přisvědčit tvrzení stěžovatelů, že jestliže zplnomocnění příslušnému profesnímu sdružení někteří ze stěžovatelů neudělili, pak se strany jednalo při dohodovacím řízení o autoritativní rozhodování o právech třetích osob. Opomenutí či nečinnost konkrétního zdravotnického zařízení nemůže zpochybnit regulérnost celého procesu dohodovacího řízení. Bylo věcí stěžovatelů a jejich profesního sdružení, jako jejich zástupců, aby v dohodovacím řízení, při dodržení přijatých pravidel, vystupovali v duchu názorového a zájmového konsensu, a proto z jejich strany nelze zmíněnou argumentací zpochybňovat závěry dohodovacího řízení.
Svaz soukromých lékařů a podnikatelů ve zdravotnictví, zařazený v dohodovacím řízení do skupiny poskytovatelů praktických lékařů a praktických lékařů pro děti a dorost, se měl možnost podílet na výsledku dosaženém v dohodovacím řízení v příslušné skupině poskytovatelů, a je tedy jako účastník tohoto dohodovacího řízení výsledky dohodnutými v tomto řízení vázán, stejně jako členové daného profesního sdružení, jejichž zájmy v dohodovacím řízení zastupoval. Za shora uvedených okolností, kdy v dohodovacím řízení došlo mezi účastníky tohoto řízení, k nimž patřilo i příslušné profesní sdružení poskytovatelů, jako zástupců smluvních zdravotnických zařízení, k dohodě o hodnotě bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění, nemůže účastník tohoto dohodovacího řízení po jeho ukončení a vyhlášení tvrdit, že obsahem takové dohody bylo zasaženo do jeho ústavně zaručených základních práv, a tímto způsobem se zbavit závazku vyplývajícího pro něho z této dohody. V poměru ke stěžovatelům je tedy třeba podaný návrh považovat za zjevně neopodstatněný. Ústavní soud se proto již při posuzování předmětné věci nezabýval dalšími námitkami stěžovatelů. S ohledem na tento závěr pak rovněž nepřiznal stěžovatelům navrhované uložení náhrady jejich nákladů řízení.
Z výše uvedených důvodů Ústavnímu soudu nezbylo než ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, odmítnout.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně 15. června 2001
JUDr. Pavel Varvařovský
předseda senátu