ECLI:CZ:NSS:2019:5.ADS.269.2018:44
sp. zn. 5 Ads 269/2018 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní sud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců
JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: JUDr. J. J., MEPP, PhD.,
zast. Mgr. Janou Tempírovou, advokátkou, se sídlem Václavské náměstí 777/12, Praha 1, proti
žalované: Vláda České republiky, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, Praha 1, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 18. 7. 2018,
č. j. 3 A 64/2018 – 86,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného
usnesení Městského soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým byla odmítnuta žaloba proti
rozhodnutí žalované- usnesení vlády ze dne 22. 12. 2017, č. 895, o úpravě systemizace služebních
a pracovních míst s účinností od 1. 1. 2018, a to v části týkající se úprav systemizace služebních
a pracovních míst na Ministerstvu zemědělství.
[2] Stěžovatel byl jmenován na služební místo představeného – náměstka pro řízení sekce –
1. náměstka ministra – správní sekce rozhodnutím státního tajemníka na Ministerstvu
zemědělství ze dne 20. 11. 2015. Usnesením vlády č. 737 ze dne 23. 10. 2017 byla podle
§17 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, schválena systemizace na rok 2018. Následně, ještě
před účinností systemizace, došlo k jejím úpravám, naposledy usnesením vlády č. 895 ze dne
22. 12. 2017. Na základě této poslední úpravy bylo zrušeno pracovní místo, na které byl
stěžovatel jmenován. Tato úprava byla promítnuta do služebního předpisu č. 10 ze dne
27. 12. 2017, č. j. 77122/2017-MZE-11001, kterým došlo s účinností od 1. 1. 2018 k úpravě
organizační struktury Ministerstva zemědělství.
[3] Dne 28. 2. 2018 vydal státní tajemník na Ministerstvu zemědělství rozhodnutí
č. j. 90/2018-MZE-11001-4, kterým podle §60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě odvolal
stěžovatele ze služebního místa představeného s účinností ke dni 19. 3. 2018 a k témuž datu dle
§61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě byl převeden na jiné služební místo - vedoucího
oddělení správy budov Ministerstva zemědělství, a dále bylo rozhodnuto o jeho platu. Proti
uvedenému rozhodnutí služebního orgánu se stěžovatel odvolal; odvolání bylo odvolacím
služebním orgánem rozhodnutím ze dne 2. 7. 2018 zamítnuto a napadené rozhodnutí potvrzeno.
Dne 15. 5. 2018 vydal státní tajemník rozhodnutí č. j. 26866/2018-MZE-11001, kterým vyhověl
žádosti stěžovatele ze dne 10. 5. 2018 o skončení služebního poměru; služební poměr stěžovatele
v souladu se zákonem skončil dne 30. 6. 2018.
[4] V žalobě stěžovatel namítal, že žalovaná vydáním rozhodnutí zasáhla do jeho právní sféry,
změnila jeho práva a povinnosti, neboť v důsledku napadeného rozhodnutí došlo ke zrušení
pracovního místa, na které byl stěžovatel jmenován.
[5] Městský soud dospěl k závěru, že systemizace není správním aktem, kterým by bylo
rozhodováno o právech a povinnostech kohokoliv; jedná se pouze o akt směřující dovnitř státní
správy, jímž vláda jednotlivým správním úřadům stanoví počet služebních míst, jejich obecné
parametry a objem prostředků na platy státních zaměstnanců. Jakkoli tedy na základě systemizace
může dojít k zániku služebního místa v konkrétním služebním úřadu, nelze z ní v žádném
případě zjistit, které konkrétní služební místo zanikne, natož, aby systemizací byl přímo dotčen
služební poměr konkrétního státního zaměstnance.
[6] Městský soud konstatoval, že rozhodnutí žalované není rozhodnutím, ve smyslu
§65 s. ř. s., neboť není úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně
určují práva nebo povinnosti.; žalobu proto dle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. e)
a §70 písm. a) s. ř. s. odmítl.
[7] V kasační stížnosti stěžovatel nesouhlasí se závěrem městského soudu, že posuzované
nařízení není rozhodnutím dle §67 správního řádu, resp. rozhodnutím dle §65 s. ř. s. Stěžovatel
byl coby státní zaměstnanec jmenován od 20. 11. 2015 na dobu neurčitou na služební místo
představeného náměstka, pro řízení sekce 1. náměstka ministra - správní sekce v Ministerstvu
zemědělství, avšak toto jeho služební místo mělo být zrušeno právě výše uvedenou úpravou
systemizace služebních a pracovních míst či v jejím bezprostředním důsledku. Vyrozuměním
č. j. 90/2018-MZE-11001-1, ze dne 4. 1. 2018 stěžovateli sdělil služební orgán - státní tajemník
na Ministerstvu zemědělství, že zahajuje správní řízení ve věci jeho odvolání ze služebního místa
představeného a převedení na jiné služební místo, eventuálně zařazení mimo výkon služby
z organizačních důvodů, a to z důvodu zrušení služebního místa z důvodu změny systemizace.
Stěžovateli bylo sděleno, že změna systemizace Ministerstva zemědělství byla schválena vládou
ČR usnesením č. 895 dne 22. 12. 2017 a že právě touto systemizací bylo zrušeno služební místo,
na které byl stěžovatel jmenován. Služební orgán tedy explicitně sdělil, že služební místo bylo
zrušeno přímo systemizací schválenou vládou. Jak služební orgán v 1. stupni (státní tajemník
v Ministerstvu zemědělství) ve svém rozhodnutí z 28. 2. 2018, tak odvolací služební orgán
(náměstek ministra vnitra pro státní službu) ve svém rozhodnutí z 2. 7. 2018, se přitom na úpravu
systemizace odvolávají jako na podklad pro svá vlastní rozhodnutí, považují ji za závazné
východisko, resp. za důvod pro svá rozhodnutí, náměstek ministra vnitra pro státní službu
ve svém potvrzujícím rozhodnutí výslovně uvádí, že z vládou schválené úpravy systemizace bylo
přímo seznatelné i zrušení předmětného služebního místa náměstka zastávaného stěžovatelem.
Dle stěžovatele je jednoznačné, že zásadní a rozhodný dokument pro zrušení služebního místa
představeného je napadené usnesení vlády ČR.
[8] Stěžovatel dále uvádí, že městský soud odkázal na §17 odst. 1 zákona o státní službě,
který definuje, co má systemizace schvalovaná vládou obecně pro každý služební úřad stanovit,
a z toho dovodil, že systemizace upravuje služební a pracovní místa toliko v obecné rovině,
a tudíž že nelze úspěšně tvrdit, že by napadeným usnesením vlády byla zakládána, měněna
či rušena práva a povinnosti jmenovitě určených osob (a bylo tak rozhodnutím ve smyslu
§67 správního řádu), resp. že by úprava systemizace zakládala, měnila, rušila či závazně určovala
práva nebo povinnosti žalobce (ve smyslu §65 s. ř. s.), a tím spíše že žalobce nemohl být
takovým rozhodnutím přímo zkrácen na svých právech. Městský soud dle stěžovatele nesprávně
dovozuje, že až rozhodnutí o odvolání ze služebního místa je rozhodnutím, proti kterému by
se mohl stěžovatel bránit, a že až žaloba napadající rozhodnutí o odvolání proti prvostupňovému
rozhodnutí z 28. 2. 2018 by mohla být věcně projednána a v rámci řízení o takovéto žalobě
by se pak soud případně mohl zabývat i předmětným usnesením vlády ČR č. 895.
[9] Stěžovatel je přesvědčen, že žaloba měla být meritorně projednána a že žalobou napadené
usnesení vlády ČR č. 895 z 22. 12. 2017 je rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Předně
má za to, že se městský soud nevypořádal s argumentací obsaženou v žalobě, kde se stěžovatel
zabýval (zejm. v čl. I. - III. žaloby) právě i otázkou povahy napadeného usnesení vlády ČR
z hlediska jeho možného přezkumu ve správním soudnictví. Na tuto argumentaci však městský
soud nijak nereagoval, nevypořádal se s ní, není jasné, v čem konkrétně ji má za chybnou.
Městský soud fakticky neposoudil konkrétní žalobou napadené usnesení vlády ČR č. 895
z 22. 12. 2017, včetně vládě předloženého materiálu (tj. část III materiálu čj. 1316/17), na které
toto vládní usnesení odkazuje, vyšel pouze ze zákonné úpravy systemizace dle §17 zákona
o státní službě a z ní dovodil, že systemizace, resp. její následná úprava, obecně nemůže
zasáhnout do práv jednotlivce, avšak soud nezohlednil konkrétní znění předmětného žalobou
napadeného usnesení vlády, a tedy vůbec se nezabýval tím, zda toto konkrétní vládní usnesení
(a materiál, na nějž odkazuje) skutečně obsahuje pouze natolik obecné a agregované parametry,
které se nemohou dotknout jednotlivě určené osoby, jak by bylo možné usuzovat
z §17 uvedeného zákona, nebo zda obsahuje i další bližší vymezení těchto parametrů a další
rozvedení a specifikaci organizačních změn a s tím souvisejících rozhodnutí.
[10] Stěžovatel dále podotýká, že odkaz soudu v napadeném usnesení na rozsudek MS Praha
č.j. 11 Ad 17/2017-68, ze dne 22. 5. 2018, resp. argument, že usnesením vlády o úpravě
systemizace by se soud mohl zabývat v rámci řízení o případné žalobě proti rozhodnutí
odvolacího služebního orgánu ohledně odvolání stěžovatele z jeho služebního místa, pokládá
za zavádějící a matoucí. Městský soud totiž opominul, že v rozsudku č. j. 11 Ad 17/2017 - 68,
se rovněž odmítl věcně zabývat úpravou systemizace, která byla tehdy napadána; tehdy dospěl
k závěru, že usnesení vlády o úpravě systemizace není oprávněn přezkoumávat ani coby
podkladové rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s., neboť vláda při schvalování systemizace
nevystupuje jako správní orgán, tedy nerozhoduje o právech a povinnostech fyzických
či právnických osob, resp. že při schvalování systemizace nejde o rozhodování o právech
či povinnostech konkrétních subjektů, nýbrž že jde o personální a finanční zabezpečení činnosti
státního úřadu. Pokud tedy nyní městský soud naznačuje, že se nemůže věcně usnesením vlády
zabývat, ale že se jím může (a bude) zabývat v jiném řízení, je tato argumentace soudu zavádějící,
neboť sám si ji citovaným rozsudkem ve věci sp. zn. 11 Ad 17/2017 vyvrací. Naopak
z citovaného rozsudku (ve spojení s usnesením napadeným touto kasační stížností) plyne,
že podle názoru městského soudu nemůže soud systemizaci, resp. její změny a úpravy,
přezkoumávat nikdy, protože se podle něj při schvalování systemizace jedná jen o celkové
personální a finanční zabezpečení jednotlivých služebních úřadů, o celkové agregované údaje
v jednotlivých parametrech, nikoliv o práva a povinnosti konkrétních osob - zaměstnanců.
Takový přístup soudu pokládá stěžovatel za nesprávný až nesmyslný, a vedl by k faktické soudní
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí týkajících se právního postavení státních zaměstnanců, která
by se odvolávala na usnesení vlády o systemizaci; tedy vedlo by to k odepření soudní ochrany.
Služební orgány totiž pak mohou argumentovat odkazem na systemizaci schválenou usnesením
vlády a tím, že se touto systemizací musí řídit, je pro ně závazná, bylo jim vládou uloženo
se jí řídit, a přitom že z této závazné systemizace vyplývá i to, která konkrétní místa jsou či mají
být zrušena, tudíž že vlastně služební orgán nemá žádný prostor pro své rozhodnutí - pro
uvážení, které konkrétní místo zanikne a které nikoliv, tudíž kterých státních zaměstnanců se toto
dotkne. Dotčený státní zaměstnanec by se fakticky neměl jak efektivně bránit, protože každý jeho
pokus o obranu by narazil na to, že rozhodnutí služebního orgánu plně vycházelo z vládou
schválené systemizace, kterou ovšem přezkoumávat nelze.
[11] Stěžovatel dále tvrdí, že zákon o státní službě vůbec nezná pojem úprava systemizace
a proces úpravy systemizace po jejím řádném schválení v zákonem předpokládaném procesu dle
§17 zákona o státní službě, tedy změny v již schválené systemizaci ještě před nabytím její
účinnosti. Zákon o státní službě předpokládá jen řádné schválení systemizace na následující
kalendářní rok, která je připravena v souladu s dalšími podrobnějšími pravidly (zejm. musí
vycházet ze závazných pravidel pro organizaci služebních úřadů - nařízení vlády č. 92/2015 Sb.
a při procesu přípravy respektovat služební předpisy), a dále zákon o státní službě upravuje
v §18 možnost změny systemizace poté, co nabyla účinnosti. Zákon o státní službě však vůbec
neupravuje možnost měnit či upravovat již schválenou, ale dosud neúčinnou systemizaci
na následující kalendářní rok. Vláda nemůže přijmout rozhodnutí, pro které nemá zákonnou
oporu (neboť státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon
- čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Touto námitkou, kterou
v žalobě uplatnil, se městský soud nezabýval. S popsanou námitkou ohledně nezákonnosti
usnesení vlády č. 895 z důvodu rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny souvisí též
námitka, že bylo zasaženo do právní jistoty stěžovatele a byla porušena zásada ochrany
legitimního očekávání. Po přijetí řádné systemizace pro rok 2018, tj. s účinností k 1. 1. 2018,
k čemuž došlo usnesením vlády č. 737 z 23. 10. 2017, stěžovatel, stejně jako každý jiný státní
zaměstnanec, kterého se tato řádná systemizace a s ní související organizační změny nijak
nedotkly, mohl legitimně očekávat, že jeho služební poměr bude v nezměněné podobě
pokračovat i po 1. 1. 2018 (tedy že bude pokračovat se zařazením na stejné služební místo
představeného - náměstka pro řízení sekce, a že k případným změnám může dojít jen na základě
změny systemizace postupem dle §18 zákona o státní službě.
[12] Odmítnutí věcného soudního přezkumu usnesení vlády o úpravě systemizace vč. vládě
předloženého materiálu zahrnujícího i popis organizačních změn je dle stěžovatele nesprávné
i z toho důvodu, že nedůvodně staví do horšího postavení státní zaměstnance ve služebním
poměru oproti jiným zaměstnancům v pracovněprávním poměru dle zákoníku práce. V případě
výpovědi dle §52 písm. c) zákoníku práce, tj. výpovědi z důvodu nadbytečnosti v důsledku
přijatých organizačních změn, totiž soud může přezkoumat i tuto tvrzenou organizační změnu,
a to minimálně z toho hlediska, zda se jednalo o skutečnou organizační změnu přijatou
k dosažení zákonného cíle, nebo zda podle svého obsahu a účelu sledovala tvrzená “organizační
změna” jiný cíl, popř. zda byla organizační opatření jen předstírána za účelem formálního
naplnění podmínek pro dání výpovědi (srov. rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR
sp. zn. 21 Cdo 2204/2003).
[13] Stěžovatel rovněž nesouhlasí s tezí městského soudu, že nemůže být zkrácen na svých
právech tím, že došlo ke zrušení jeho služebního místa (a že přímo zkrácen na svých právech
mohl být až rozhodnutím o odvolání ze služebního místa). Nelze si reálně představit,
že se zrušení jeho služebního místa konkrétního dotčeného státního zaměstnance a jeho práv
nedotýká, že do jeho práv nezasahuje. Pokud je jeho služební místo zrušeno (a předpokládejme,
že žádné další rozhodnutí ohledně služebního poměru st. zaměstnance služební orgán neučiní),
pak státní zaměstnanec službu fakticky vykonávat nemůže a nemůže tak naplňovat své právo
a povinnost službu vykonávat. A právě k takové situaci došlo v případě stěžovatele. Ačkoli byl
ze služebního místa odvolán až rozhodnutím služebního orgánu ze dne 28. 2. 2018, tak již
od konce prosince 2017 fakticky nemohl vykonávat službu; ještě před začátkem roku 2018 byl
vyzván k vrácení převzatých věcí, předání rozpracovaných dokumentů apod., a dále mu bylo
tvrzeno, že (od 1. 1. 2018) nastaly překážky na straně zaměstnavatele - služebního úřadu, a tudíž
službu vykonávat nemůže.
[14] Stěžovatel nesouhlasí s nesprávným právním posouzením, že usnesení vlády nepodléhají
soudnímu přezkumu, i kdyby byla vydána v rozporu se zákonem či ústavním pořádkem.
V demokratickém právním státě nemůže existovat akt, který je v rozporu s ústavním pořádkem
a ani vláda není takový akt oprávněna vydat. Vázanost nejen ústavním pořádkem, ale i zákony
plyne z postavení orgánů moci výkonné. Vláda je toliko oprávněna a povinna zákony v mezích
svých pravomocí aplikovat a při jejich aplikaci je ústavně konformně interpretovat. Ostatně
Nejvyšší správní soud naopak ve své bohaté judikatuře sdělil, konkrétně v rozhodnutí
sp. zn. Ans 9/2007, které se týkalo jmenování justičních čekatelů do funkce soudce, že ,,[n]elze
tedy přisvědčit argumentaci žalovaného, že usnesení vlády (...), je čistě interním dokumentem vlády ,,přípravného"
charakteru, který nevyvolává žádné právní následky vně vlády. (...) Vláda rozhoduje ve sboru s tím, že každé
rozhodnutí je přijímáno formou usnesení (čl. 76 odst. 2 Ústavy). Stejná forma však může mít velice odlišné
materiální dopady do právní sféry adresátů a dotčených osob. Zásah do veřejných subjektivních práv či dotčení
právní sféry fyzických či právnických osob je tedy v případě usnesení vlády vždy nezbytné posuzovat jednotlivě
s ohledem na obsah konkrétního přijatého usnesení, nikoliv paušálně s odkazem na skutečnost, že se formálně
jedná o usnesení vlády." S ohledem na ústavní principy je nezbytné rozsah kompetenčních výluk
ve správním soudnictví vykládat restriktivně: pouze ty věci, které zákonodárce výslovně vyňal
(§6 s. ř. s ve spojení s §70 s. ř. s., týkající se kompetenčních výluk ve správním soudnictví,
stanovených soudním řádem správním, či jiným zákonem), jsou z přezkumu ve správním
soudnictví vyloučeny.
[15] Na ústavní úrovni má pro činnost správního soudnictví klíčový význam
čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod; Listina vymezuje pravomoc soudů poskytovat
ochranu subjektivním právům obecnou pozitivní klauzulí: přezkoumat lze každé rozhodnutí
orgánu veřejné moci, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon. Stěžovatel
v této souvislosti odkazuje také na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, která garantuje
obecný evropský standard ochrany lidských práv (rozsudek velkého senátu ze dne 19. 4. 2007
ve věci Vilho Eskelinen a další proti Finsku - stížnost č. 63235/00, v bodě 62 odůvodnění ESLP
zformuloval nový test pro výklad šíře čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod s ohledem na spory státních zaměstnanců. Tento typ sporů napříště spadá
pod čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy, s výjimkou případů, kdy je přístup veřejných zaměstnanců
k soudní ochraně vnitrostátním právem vyloučen. Pro aplikaci této výjimky formuloval ESLP dvě
podmínky: za prvé, vyloučení musí být výslovné, tedy právní řád dané smluvní strany musí
výslovně vylučovat přístup k soudu u příslušných pozic či kategorií zaměstnanců. Za druhé, tato
výjimka musí spočívat na objektivních důvodech spojených se zájmem státu. V případě státních
či veřejných zaměstnanců je tedy přezkum pravidlem a absence přezkumu výjimkou, která musí
být v právním řádu smluvní strany výslovně stanovena a musí být objektivně zdůvodnitelná.
České právo soudní ochranu pro žaloby státních zaměstnanců umožňovalo a umožňuje,
respektive je při existenci obecné klauzule ve prospěch soudního přezkumu dle
čl. 36 odst. 2 Listiny nevylučuje. Je nesporné, že správní soudy jsou příslušné pro projednávání
žalob ve věcech služebních poměrů zaměstnanců státu. Správní soudy jsou dále povolány
rozhodovat i o odvolání z veřejných funkcí. Konečně také judikatura Ústavního soudu vnímá
mimo jiné čl. 21 odst. 4 Listiny jako dostatečný důvod pro umožnění soudního přezkumu
v otázkách přístupu, volby či odvolávání z jiných veřejných funkcí (nález ze dne 12. 9. 2006,
sp. zn. II. ÚS 53/06 - odvolání předsedkyně Nejvyššího soudu). Poukazuje rovněž na nález pléna
Ústavního soudu Pl. ÚS 24/99, v kterém se stěžovatelé domáhali zrušení čl. 1 a 8 Rozhodnutí
vlády ze dne 23. června 1999, o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného
zdravotního pojištění, a kterým Ústavní soud zrušil §17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb.,
o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů.
[16] Dle stěžovatele došlo vydáním usnesení vlády ze dne 22. 12. 2017, č. 895, resp. jeho
přílohy v části týkající se Ministerstva zemědělství, k zásahu do jeho veřejných subjektivních práv
zakotvených v čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst. 4, čl. 21 odst. 4, čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních
práv a svobod, a také k porušení mezinárodních závazků vyplývajících z mezinárodních smluv
o lidských právech, kterými je Česká republika vázána, zejména čl. 2 odst. 1 ve spojení
s čl. 25 písm. c) a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Postupem
vlády dále došlo k porušení čl. 2 odst. 1 a 2, čl. 4 odst. 1 a čl. 20 odst. 4 Listiny. Obsahový
komponent odvolání stěžovatele ze služebního místa představeného (ale i dalších dotčených osob
na pozici představených, jejichž sekce se slučovaly či byly rušeny) tvoří právě toto usnesení vlády
a jeho příloha a ani následné správní řízení o odvolání nemohlo tento stav zvrátit a nemohlo jím
dojít ke zrušení výše uvedeného usnesení vlády a jeho přílohy. Některé služební úřady vtělily
přípravný dokument pro vládu přímo do odůvodnění rozhodnutí o odvolání dotčených osob
ze služebních míst představených, čímž naprosto obsahově spojili akt, usnesení vlády"
a rozhodnutí o odvolání. V případě stěžovatele tvořilo usnesení vlády spolu s jeho přílohou
fakticky samotné rozhodnutí o odvolání ze služebního místa představeného, jelikož jiné
rozhodnutí do 1. 1. 2018 neobdržel, přesto musel během 3 pracovních dnů, které zbývaly
do konce kalendářního roku 2017, fakticky předat veškeré rozpracované dokumenty a projekty,
majetek, apod., aniž by mu byl oficiálně obsah usnesení vlády znám a byl dostatečně
transparentně zveřejněn. Nastala tak situace, kdy ještě neobdržel žádné formální rozhodnutí (ani
v jeho osobním spise 2. 1. 2018 žádný dokument nebyl přidán), ani se nedozvěděl, proč byla daná
sekce zrušena, a současně byly tvrzeny překážky na straně zaměstnavatele, kdy mu nebyla žádná
práce přidělována, nespadali pod něj žádní podřízení, a ani se nemohl vůbec nijak procesně
bránit.
[17] Městský soud dle stěžovatele zcela rezignoval na soudní kontrolu splnění materiálních
podmínek systemizace, a akcentoval pouze formální obsahové parametry systemizace v §17 odst.
pod písm. a) až e) zákona o státní službě, které ani nikdy stěžovatel nezpochybňoval. Stěžovatel
navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
[18] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázala na jednotlivá ustanovení zákona
o státní službě, dle kterých na základě systemizace je schvalována organizační struktura
služebního úřadu podle §19 odst. 1 zákona o státní službě. Zákon nestanoví její náležitosti,
v praxi jsou na základě služebního předpisu náměstka ministra vnitra pro státní službu
v organizační struktuře uvedeny jednotlivé organizační útvary služebního úřadu s vyznačením
vztahů nadřízenosti a podřízenosti a u jednotlivých organizačních útvarů jsou uvedeny počty
služebních a pracovních míst v nich zařazených. V daném případě byla organizační struktura
Ministerstva zemědělství po schválení usnesení vlády č. 895 ze dne 22. 12. 2017 schválena
Ministerstvem vnitra taktéž dne 22. 12. 2017. Nová organizační struktura, včetně identifikace
konkrétních nově zřizovaných měněných nebo rušených služebních míst, se pak promítá
ve služebním předpisu služebního orgánu, v daném případě ve služebním předpisu státního
tajemníka v Ministerstvu zemědělství evidenční číslo 10 ze dne 27. 12. 2017 (č.j. 77122/2017-
MZE-11001), kterým státní tajemník v Ministerstvu zemědělství upravuje služební předpis
ev. č. 9, kterým státní tajemník na Ministerstvu zemědělství upravuje služební předpis č. 8, kterým
státní tajemník na Ministerstvu zemědělství stanovuje systemizaci služebního úřadu účinnou
k 1. 1. 2018, a to včetně dalších požadavků pro služební místa a stanovení klíčových služebních
míst, ze dne 18. 12. 2017 (dále jen „služební předpis č. 10“), který je včetně příloh pod čísly 17, 18
a 19 součástí spisového materiálu státního tajemníka na Ministerstvu zemědělství,
sp. zn. 90/2018-MZE-11001, týkajícího se řízení o odvolání stěžovatele ze služebního místa
představeného a převedení na jiné služební místo (viz příloha č. 5 tohoto vyjádření).
[19] Žalovaná se s rozhodnutím městského soudu zcela ztotožňuje. Poukázala na to, že vládou
schválená systemizace, a to včetně všech jejích úprav schválených vládou ještě před nabytím její
účinnosti dne 1. 1. 2018, pouze vytvořila nezbytný předpoklad pro přijetí navazujících kroků,
které vedly k odvolání stěžovatele ze služebního místa představeného. Usnesení vlády, jímž byla
systemizace, resp. její úprava před nabytím její účinnosti, schválena, však nezakládá, nemění,
neruší ani závazně neurčuje práva nebo povinnosti stěžovatele. Nelze je tedy dle názoru žalované
považovat za rozhodnutí podle §65 odst. 1 soudního řádu správního, neboť je zřejmé, že tímto
rozhodnutím bylo až rozhodnutí státního tajemníka na Ministerstvu zemědělství,
č. j. 90/2018 MZE- 11001-4, ze dne 28. 2. 2018, kterým podle §60 odst. 1 písm. a) zákona
o státní službě odvolal stěžovatele ze služebního místa představeného, a proto dle názoru
žalované postupoval městský soud správně, pokud žalobu stěžovatele proti nezákonnému
rozhodnutí odmítl jako nepřípustnou. V podrobnostech žalovaná ke své právní argumentaci
odkázala na své vyjádření k žalobě stěžovatele.
[20] K námitce stěžovatele, že jak státní tajemník na Ministerstvu zemědělství, tak náměstek
ministra vnitra pro státní službu se na systemizaci, resp. její úpravu odvolávají jako na závazné
východisko pro svá rozhodnutí, žalovaná opakovaně (jako již v řízení o žalobě) uvádí, že usnesení
vlády zavazují všechny členy vlády, ministerstva, jiné ústřední orgány státní správy, ostatní správní
úřady a další subjekty, pokud tak stanoví zvláštní zákon. Z usnesení vlády, jimiž byla schválena
systemizace na rok 2018, však nevyplývají práva a povinnosti přímo jednotlivým zaměstnancům
a státním zaměstnancům. Vláda při schvalování systemizace nevystupuje jako správní orgán
ve smyslu §4 odst. 1 soudního řádu správního, neboť není naplněna definice správního orgánu
v tomto ustanovení uvedená, že by jí jako orgánu moci výkonné bylo svěřeno rozhodování
o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Systemizace
je aktem směřujícím dovnitř státní správy, jímž vláda jednotlivým správním úřadům stanoví počet
služebních míst, jejich obecné parametry, a objem prostředků na platy státních zaměstnanců.
Vláda při schvalování systemizace vystupuje jako vrcholný orgán výkonné moci v souvislosti s její
řídící a koordinační činností vůči ministerstvům a ústředním orgánům státní správy v oblasti
systemizace služebních úřadů, nikoli však jako správní orgán ve smyslu §4 odst. 1 soudního řádu
správního, neboť v rámci schvalování systemizace podle §17 zákona o státní službě jí není
svěřena pravomoc rozhodovat o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti
veřejné správy, v daném případě o právech a povinnostech stěžovatele. O těch rozhoduje
až příslušný služební orgán, který v řízení ve věcech služby rozhodne o případné změně jeho
služebního poměru. Žalovaná se tak neztotožňuje se závěrem stěžovatele, že usnesení vlády,
kterým byla schválena úprava systemizace, je samostatně způsobilé zasáhnout do jeho právní
sféry. Dokud totiž ve věci služebního poměru státního zaměstnance, byť na základě vládou
schválené systemizace a na základě dalších navazujících kroků (promítnutí této systemizace
v organizační struktuře služebního úřadu) není rozhodnuto příslušným služebním orgánem, nemá
sama systemizace do právní sféry konkrétního státního zaměstnance dopad.
[21] Žalovaná dále uvádí, že součástí návrhu systemizace, který služební orgán předkládá
Ministerstvu vnitra, je v souladu s čl. 3 odst. 5 písm. b) služebního předpisu náměstka ministra
vnitra pro státní službu č. 3/2017, ze dne 17. 3. 2017, kterým se stanoví pravidla předkládání
systemizace služebních a pracovních míst, jejích změn, úprav a aktualizací, a návrhů organizační
struktury a jejích změn ve služebním úřadu, komentář s odůvodněním návrhu a popis původního
a navrhovaného stavu. Takový komentář (odůvodnění) považuje žalovaná za potřebný k tomu,
aby při schvalování systemizace učinila kvalifikované rozhodnutí. Na základě odůvodnění
poskytnutého služebními orgány za jednotlivé služební úřady bylo v daném případě zpracováno
zestručněné odůvodnění souhrnného materiálu předloženého k projednání vládě. Vláda tedy
přijetím předmětného usnesení schválila i navrhované změny obsažené v uvedeném komentáři,
v němž je mimo jiné uvedeno, že jednou ze změn na Ministerstvu zemědělství je redukce
původních osmi sekcí na sedm. Žalovaná tedy v daném případě schválila předmětný materiál
k úpravě systemizace jako celek, čímž akceptovala i komentář k provedeným změnám. Tato
skutečnost však dle názoru žalované neznamená, že samotným přijetím usnesení vlády č. 895
ze dne 22. 12. 2017 došlo ke změně organizační struktury Ministerstva zemědělství nebo
že by tímto usnesením bylo přímo zasaženo do právní sféry stěžovatele, nýbrž pouze to, že tato
změna byla patrná již z komentáře k návrhu systemizace, přičemž následně byla promítnuta
do služebního předpisu č. 10, tj. do organizační struktury Ministerstva zemědělství a posléze
se projevila vydáním individuálního správního aktu – rozhodnutí ve věci státní služby. Faktem tak
dle názoru žalované zůstává, že jakkoli konkrétně byl nebo i v budoucnu bude odůvodněn návrh
vládě na schválení systemizace služebních a pracovních míst (nebo její úpravu), není samo
schválení takového návrhu přímým zásahem do právní sféry konkrétního státního zaměstnance,
a tedy lze uzavřít, že do právní sféry stěžovatele bylo přímo zasaženo až rozhodnutím o odvolání
ze služebního místa představeného. Za nepřiléhavý považuje žalovaná poukaz na případnou
nerovnost mezi státními zaměstnanci ve služebním poměru a zaměstnanci v pracovním poměru
a na civilněprávní judikaturu k přezkumu organizačních změn, neboť v rámci pracovního poměru
jsou organizační změny přezkoumány civilním soudem v rámci projednání žaloby na určení
neplatnosti výpovědi. V rámci služebního poměru je ale, jak již bylo výše uvedeno, oním aktem,
který zasahuje do právní sféry státního zaměstnance, rozhodnutí příslušného služebního orgánu
ve věci jeho služebního poměru.
[22] K samotné povaze úpravy roční systemizace před její účinností a rovněž k opakované
námitce týkající se porušení zásady legitimního očekávání žalovaná odkázala na své vyjádření
k žalobě. Pokud stěžovatel uvádí, že ještě před vydáním rozhodnutí o jeho odvolání
ze služebního místa nemohl fakticky vykonávat službu na svém služebním místě, žalovaná
podotýká, že v této době nebylo přímo zasaženo do právní sféry stěžovatele, resp. do jeho
postavení v rámci služebního poměru, ale jednalo se o situaci, kdy na straně služebního úřadu
existovaly ve vztahu ke stěžovateli překážky ve službě ve smyslu §106 odst. 3 zákona o státní
službě, a za tuto dobu mu příslušel plný plat. Nelze se dle žalované ani ztotožnit se stěžovatelem
vytvořenou konstrukcí, že usnesení vlády, kterým je schválena systemizace, je „obsahovým
komponentem“ rozhodnutí o odvolání stěžovatele ze služebního místa, neboť toto usnesení
je pouze jedním předpokladů zrušení služebního místa, na které byl stěžovatel jmenován,
na čemž nemůže nic změnit ani obsah a konkrétnost vládou schvalovaného materiálu, který
se pak musí následně projevit též v organizační struktuře služebního úřadu. Až následně je vydán
individuální správní akt zasahující do právní sféry státního zaměstnance.
[23] Žalovaná rovněž poukazuje na skutečnost, že shodným způsobem rozhodoval městský
soud o žalobách proti usnesení vlády ve věcech vedených pod sp. zn. 10 A 46/2018 (kasační
stížnost je u Nejvyššího správního soudu vedena pod sp. zn. 6 Ads 167/2018) a pod sp. zn.
3 A 65/2018 (kasační stížnost je u Nejvyššího správního soudu vedena pod sp. zn. 2 Ads
261/2018). Navrhuje kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout.
[24] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadené usnesení městského soudu dle §109 odst.
3 a 4 s. ř. s., přitom zkoumal, zda netrpí vadami, k nimž by byl povinen přihlížet z úřední
povinnosti.
[25] Kasační stížnost není důvodná.
[26] Kasační stížností stěžovatel napadá usnesení městského soudu, jímž byl návrh stěžovatele
odmítnut, přichází tak v úvahu kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Kasační soud
se tak může zabývat pouze tím, zda městský soud nepochybil, odmítl-li se věcí stěžovatele
zabývat meritorně, tedy dospěl-li soud ke správnému závěru o výluce ze soudního přezkumu.
Nelze se proto blíže zabývat argumentací stěžovatele stran postupu žalované při samotném
přijímání napadeného usnesení vlády a dalšími námitkami s tím souvisejícími.
[27] Právo na přístup k soudu je jednou ze základních komponent práva na spravedlivý
proces, garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem.
Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví klíčový význam článek 36 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod, podle něhož ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu
veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí,
nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí
týkajících se základních práv a svobod. Pravomoc správních soudů je podle tohoto článku
založena na generální klauzuli: přezkoumat lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže
by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon (u rozhodnutí týkajících se základních práv
a svobod však žádná zákonná kompetenční výluka možná není).
[28] Tato východiska je třeba mít na zřeteli při výkladu §65 odst. 1 s. ř. s.,
jehož prostřednictvím se na úrovni zákona právo na přístup k soudu realizuje. Citované
ustanovení nelze vykládat doslovným jazykovým výkladem, nýbrž podle jeho smyslu a účelu tak,
že žalobní legitimace musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce,
tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním
adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Dle konstantní judikatury
Nejvyššího správního soudu, aby mohl být určitý akt považován za rozhodnutí správního orgánu
ve smyslu §65 s. ř. s., musí se jednat rozhodnutí, které v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva
anebo povinnosti jmenovitě určené osoby. Pojem „‚rozhodnutí‘ je přitom třeba chápat
v materiálním smyslu jako jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci
z pozice jeho vrchnostenského postavení (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2001,
sp. zn. III. ÚS 446/2000). Rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu se pojmem
rozhodnutí v materiálním smyslu již mnohokrát zabývala. Původně Nejvyšší správní soud
zastával velmi široké pojetí; podle rozsudku ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 147/2005-108,
č. 923/2006 Sb. NSS, je rozhodnutím v materiálním smyslu jakýkoliv individuální právní akt
vydaný orgánem veřejné moci v jeho vrchnostenském postavení, bez ohledu na to, zda měl
příslušnou formu nebo byl vydán v řádném (či vůbec nějakém) řízení. Toto široké pojetí bylo
postupně zužováno i určitými požadavky na formu (srovnej např. usnesení rozšířeného senátu
ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS, ze dne 19. 8. 2014,
č. j. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, nebo ze dne 18. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015 - 48,
č. 3579/2017 Sb. NSS). V každém případě však je v judikatuře shoda na tom, že samotná forma
úředního aktu, úřední činnosti či úřední nečinnosti, případně jakýkoli nedostatek formy,
nemohou být zásadně kritériem pro to, zda konání (či nekonání) úřadu podléhá soudnímu
přezkumu. Odlišnosti způsobů, jimiž se úřad projevuje navenek vůči spravovaným osobám, tak
samy o sobě nemohou vyloučit adresáty těchto projevů ze soudní ochrany: sporné může být jen
to, jakým způsobem (v rámci jakého žalobního typu) má být soudní ochrana poskytnuta (žaloba
proti rozhodnutí, nebo žaloba na ochranu před nezákonným zásahem). V tomto směru je tedy
nepodstatné, že stěžovatelem napadený akt je „usnesení vlády“ o úpravě systemizace; to samo
o sobě by ještě nevylučovalo podřadit tento akt pod pojem rozhodnutí ve smyslu materiálního
pojetí.
[29] Při pojetí „rozhodnutí“ není dokonce důležitý ani procesní aspekt a charakter řízení, které
vydání aktu předcházelo, byť soudní řád správní v §65 s předchozím procesním postupem
správních orgánů zjevně počítá a předpokládá jej (kdo byl zkrácen v předcházejícím řízení úkonem
správního orgánu). Současně jej však nestaví jako conditio sine qua non.
[30] Důležitý je naopak důsledek takového aktu (rozhodnutí) ve vztahu k veřejným
subjektivním právům a povinnostem, potažmo vůči právní sféře dotčeného; tedy skutečnost,
že orgán veřejné moci tímto svým aktem autoritativně a pravomocně zasáhl do právní sféry
navrhovatele, tj. tímto rozhodnutím došlo ke vzniku, změně nebo zániku oprávnění a povinností
fyzické nebo právnické osoby. Aby byl tedy úkon (akt) správního orgánu považován
za „rozhodnutí“ ve smyslu §65 s. ř. s. a byl přezkoumatelný ve správním soudnictví, jsou klíčové
jeho účinky.
[31] Lze tak uzavřít, že jen samotný fakt, že stěžovatelem napadené usnesení vlády formální
náležitosti „rozhodnutí“ v konkrétním případě postrádá a že nebylo učiněno v průběhu
správního řízení dle správního řádu, ještě samo o sobě neznamená, že po stránce svých účinků
by se nemohlo o „rozhodnutí“ ve smyslu §65 s. ř. s. jednat. Jak již bylo předestřeno, každý úkon
správního orgánu je třeba posuzovat primárně podle jeho obsahu, neboť i neformální úkon
správního orgánu může být rozhodnutím v materiálním smyslu (srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 5/2008-104, nebo ze dne 5. 5. 2011,
č. j. 2 Aps 3/2010-112, publ. pod č. 2350/2011 Sb. NSS). Pojem „rozhodnutí“ je označením
technickým a je nutno k němu vždy přistupovat z hlediska jeho obsahu, a nikoliv formy ani
procesního způsobu přijetí. Vždy však se musí jednat o jednostranný úkon správního orgánu
vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, který se závazně a autoritativně dotýká
jejich právní sféry.
[32] V nyní posuzované věci stěžovatel žalobou brojil proti usnesení vlády, jímž vláda
s účinností od 1. 1. 2018 schválila návrh systemizace služebních a pracovních míst a uložila
členům vlády, vedoucím ústředních správních úřadů a vedoucím ostatních služebních úřadů, řídit
se touto systemizací. Stěžovatel byl následně rozhodnutím ze dne 28. 2. 2018, podle §61 odst. 1
písm. b) zákona o státní službě převeden na jiné služební místo (vedoucího oddělení správy
budov Ministerstva zemědělství). Proti tomuto rozhodnutí se stěžovatel odvolal.
[33] Podle §17 odst. 1 zákona o státní službě, [s]ystemizace vychází ze závazných pravidel pro
organizaci služebních úřadů tak, aby byl zajištěn řádný výkon působnosti služebního úřadu, a stanoví pro každý
služební úřad: a) počet služebních míst státních zaměstnanců, kteří nejsou představenými, klasifikovaných
platovými třídami, b) počet služebních míst představených klasifikovaných platovými třídami, c) objem prostředků
na platy státních zaměstnanců, d) počet služebních míst, u kterých je s ohledem na ochranu veřejného zájmu
nezbytným požadavkem státní občanství České republiky, e) počet služebních míst, u kterých se stanoví zákaz
se po skončení služebního poměru přímo nebo nepřímo podílet na podnikání nebo jiné činnosti podnikatelů nebo
být jejich společníkem nebo členem v oboru, který je shodný s příslušným oborem služby, nebo být v pracovním nebo
obdobném poměru k podnikateli v takovém oboru (dále jen „zákaz konkurence“).
[34] Podle §17 odst. 2 zákona o státní službě, [n]ávrh systemizace vypracuje Ministerstvo vnitra
v dohodě s Ministerstvem financí na základě návrhů služebních orgánů, které mu je v termínu stanoveném
Ministerstvem vnitra předkládají prostřednictvím příslušných ústředních správních úřadů. Při vypracování návrhu
systemizace ministerstva nebo jemu podřízeného služebního úřadu se postupuje v součinnosti s příslušným členem
vlády, v případě systemizace Úřadu vlády v součinnosti s vedoucím Úřadu vlády, a pokud jde o část systemizace
týkající se státních zaměstnanců zařazených v útvaru podřízeném členovi vlády, s tímto členem vlády. V případě
Ministerstva vnitra návrh systemizace vypracovává státní tajemník v součinnosti s ministrem vnitra, a pokud jde
o část systemizace týkající se sekce pro státní službu, též v součinnosti s náměstkem pro státní službu; návrh
systemizace předkládá státní tajemník.“
[35] Podle §17 odst. 3 zákona o státní službě, [s]ystemizaci schvaluje vláda na následující kalendářní
rok. Návrh systemizace předkládá vládě ministr vnitra. Vláda je oprávněna upravit v souvislosti se schvalováním
systemizace organizační strukturu služebního úřadu.
[36] Podle §17 odst. 5 zákona o státní službě, [s]lužební místa a finanční prostředky na platy státních
zaměstnanců podle schválené systemizace nelze použít pro jiný účel.
[37] Podle §19 odst. 1 zákona o státní službě zpracuje služební orgán podle systemizace návrh
organizační struktury služebního úřadu nebo její změny.
[38] Podle §60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě, ten, kdo jmenoval představeného
na dané služební místo, jej z tohoto služebního místa odvolá, pokud došlo ke zrušení služebního
místa představeného. Podle Z §61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě plyne, že pokud státní
zaměstnanec nemůže vykonávat službu na dosavadním služebním místě v důsledku odvolání
ze služebního místa představeného [respektive u písm. c) téhož ustanovení z důvodu zrušení jeho
služebního místa z důvodu změny systemizace], státní zaměstnanec se převede na jiné služební
místo. Podle §62 odst. 1 zákona o státní službě, nemůže-li být státní zaměstnanec převeden
na jiné služební místo, protože žádné vhodné není volné, zařadí se mimo výkon služby.
[39] Kromě systemizace podle §17 zákona o státní službě, upravující státní zaměstnance,
zákon o státní službě v §172 odst. 1 upravuje ještě systemizaci pracovních míst zaměstnanců
ve správním úřadu (tedy zaměstnanců v pracovním, a nikoliv služebním poměru), pro jejíž
stanovení platí §17 a 18 zákona o státní službě obdobně. Jak vyplývá z usnesení vlády, kterými
byla schvalována systemizace i její jednotlivé úpravy v roce 2017, vláda fakticky schvaluje obě
systematizace jedním usnesením. Nicméně pokud bude dále hovořeno o systemizaci, má soud
na mysli systemizaci státních zaměstnanců, není-li výslovně uvedeno jinak.
[40] Nejvyšší správní soud dospěl k názoru, že napadené usnesení vlády nelze považovat
za úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo
povinnosti fyzické nebo právnické osoby, tedy za rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
[41] Nejvyšší správní soud přitom vycházel z rozsudku ze dne 9. 10. 2019,
č. j. 8 Ads 301/2018 - 45, v němž rozhodoval zdejší soud rovněž ve věci stěžovatele, který
předmětné usnesení vlády napadl jak žalobou proti rozhodnutí, o níž se vede toto řízení, ale také
žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, o níž rozhodl městský soud rozsudkem sp. zn. 8
Ads 301/2018. V citovaném rozsudku se Nejvyšší správní soud právní úpravou „systemizace“
a povahou usnesení vlády podrobně zabýval, lze proto odkázat zejména na body 49 a následně
jeho odůvodnění. V bodě 53 uvedeného rozsudku zdejší soud rovněž konstatoval: „Již vzhledem
k tomu, že systemizace, tudíž ani její případné úpravy, nemohou zasáhnout do práv a povinností stěžovatele
přímo, nemůže jít o nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s. Z téhož důvodu nemůže systemizace představovat ani
rozhodnutí podle §65 s. ř. s., neboť i v takovém případě musí být zasaženo do práv žalobce přímo.“ Od výše
uvedených závěrů vyslovených v rozsudku osmého senátu neshledal Nejvyšší správní soud
důvodu se odchýlit.
[42] Nejvyšší správní soud konstatuje, že zcela jistě není přípustné, aby se stěžovatel nikdy
nemohl domoci ochrany proti případně nezákonné systemizaci. V prvé řadě je třeba poukázat
na čl. 79 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), podle nějž [p]rávní poměry státních
zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech upravuje zákon. Ačkoliv dané ustanovení na první
pohled nestanoví žádné zvláštní záruky pro právní poměry státních zaměstnanců, je zřejmé,
že úmysl ústavodárce byl, aby se tyto právní poměry odlišovaly od běžných pracovněprávních
vztahů. Ústavní soud v nálezu ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ve věci návrhu na zrušení
zákona o státní službě k danému ustanovení uvedl: „V neposlední řadě pak také ustanovení čl. 79 odst.
2 Ústavy, které výslovně hovoří (na rozdíl např. od čl. 80 odst. 2, čl. 91 odst. 2, čl. 97 odst. 3) jen o úpravě
právních poměrů státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech. Tím tato ústavní norma
evidentně směřuje k zvláštním zárukám jejich postavení odpovídajícím jejich úkolům při výkonu státní správy jako
celku,…“
[43] Také je třeba poukázat na čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen
„Listina“), podle něhož [o]bčané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.
Ústavní soud v nálezu ze dne 19. 12. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 8/16, k výkladu pojmu veřejná funkce
ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny uvedl: „46. Správou věcí veřejných ve smyslu čl. 21 Listiny se rozumí veřejná
činnost týkající se věcí obecného zájmu prováděná v rámci výkonu veřejné moci. Veřejnou funkcí ve smyslu čl. 21
odst. 4 Listiny je pak taková funkce, jejímž výkonem se občané na správě věcí veřejných bezprostředně podílejí.
Jinými slovy, čl. 21 odst. 4 Listiny zaručuje právo na přístup k funkcím, skrze které se občané přímo podílejí
na přípravě či vydávání normativních nebo individuálních rozhodnutí anebo provádění dalších úkonů různého
charakteru, činěných v rámci výkonu veřejné moci, a to prostřednictvím kompetencí, kterými daná veřejná funkce
disponuje. Osoby vykonávající veřejnou funkci jsou do ní zásadně ustanovovány volbou či jmenováním (srov.
Šimíček, V., in Wagnerová, E. a kol.: Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters
Kluwer, a. s., 2012, s. 510).“ Podle §1 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě tento zákon upravuje
mj. právní poměry státních zaměstnanců vykonávajících ve správních úřadech státní správu.
Služba státních zaměstnanců pak podle §5 odst. 1 zahrnuje také přípravu návrhů právních
předpisů nebo přípravu a provádění správních úkonů včetně kontroly. Minimálně velká část
státních zaměstnanců, ne-li všichni, tak bude vykonávat veřejnou funkci ve smyslu čl. 21 odst. 4
Listiny.
[44] Uvedené ustanovení Listiny chrání i nerušený výkon veřejné funkce. Jak uvedl Ústavní
soud v nálezu ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06, ve věci odvolání z funkce předsedkyně
Nejvyššího soudu: „Článek 21 odst. 4 Listiny se nevztahuje pouze na přístup k veřejné funkci ve smyslu
vzniku funkce, ale zahrnuje i právo na její nerušený výkon včetně práva na ochranu před protiprávním zbavením
této funkce. Účast na správě věcí veřejných, která je smyslem celého článku 21, se nevyčerpává pouhým získáním
funkce, nýbrž logicky trvá po celu dobu výkonu této funkce. Pokud je tedy tímto článkem Listiny sledováno
umožnit občanům správu veřejných záležitostí, musí být subjekt vykonávající funkci nadán rovněž ochranou před
libovůlí státu, která by mu mohla bránit ve výkonu veřejné funkce. Samotné právo na přístup k veřejným funkcím
by nemělo smysl, pokud by neobsahovalo i ochranu v průběhu výkonu funkce.“
[45] Bylo tedy v rozporu s garancemi vyplývajícími pro státní zaměstnance z čl. 79 odst. 2
Ústavy a z čl. 21 odst. 4 Listiny, pokud by nebylo možné přezkoumat nejen zákonnost
samotného rozhodnutí ve věcech služby zasahujícího do práva funkci vykonávat, ale také
zákonnost kroků, které rozhodnutí ve věci služby předcházely. Opačný přístup by vedl k tomu,
že by schválení systemizace či organizační struktury mohlo být použito pouze k tomu, aby byl
státní zaměstnanec odvolán či přeložen ze zastávané funkce, aniž by proto byly splněny jinak
striktní zákonné podmínky. Například by došlo pouze ke zrušení zastávaného služebního místa,
nicméně by zároveň vzniklo formálně jiné, se stejnou obsahovou náplní. Důvody vedoucí
k těmto krokům by mohly být zcela zjevně protiprávní (například diskriminační). Není možné
připustit, aby prostřednictvím systemizace či organizační struktury bylo možné dosahovat
protiprávních cílů, byť k zásahu do práv a povinností státních zaměstnanců dojde až pozdějším
úkonem, jehož obsah však bude předurčen příslušným organizačním dokumentem.
[46] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že garance soudního přezkumu lze zajistit
postupem dle §75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. Podle uvedeného ustanovení byl-li závazným podkladem
přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho
zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou
žalobou ve správním soudnictví. Systemizace ve spojení s organizační změnou představují závazný
podklad pro další rozhodování služebních orgánů. Jak totiž vyplývá z §60 odst. 1 písm. a) zákona
o státní službě, ten, kdo představeného na služební místo jmenoval, jej z tohoto služebního místa
odvolá, pokud došlo ke zrušení služebního místa představeného. Představený je tedy vázán
předchozím zrušením služebního místa představeného provedeného schválením organizační
struktury v návaznosti na schválení systemizace. Obdobně podle §61 odst. 1 písm. c) zákona
o státní službě se státní zaměstnanec převede na jiné služební místo, nemůže-li vykonávat službu
na dosavadním služebním místě v důsledku zrušení jeho služebního místa z důvodu změny
systemizace. I v tomto případě zrušení služebního místa zavazuje služební orgán převést
zaměstnance na jiné služební místo. Organizační dokumenty, kterými dochází ke změnám
služebních míst, jsou tedy závaznými podklady pro služební orgány rozhodující ve věcech státní
služby. Na tomto závěru nic nemění to, že někdy mají větší a někdy menší míru diskrece.
Organizační dokumenty totiž mohou někdy fakticky vést k jasné identifikaci osoby, na níž mohou
dopadat (jako je tomu v nyní posuzované věci), nebo mohou určovat pouze určitou skupinu
osob, na které mohou, ale nemusí dopadnout (typicky v případě snížení počtu stejných
služebních míst). I ve druhém případě jsou však služební orgány organizačními dokumenty
vázány a musí učinit opatření k jejich naplnění. Otázkou je, zda lze tyto organizační dokumenty
považovat za „jiný úkon správního orgánu“. Zákonná definice správního orgánu je obsažena
v §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., podle něhož [s]oudy ve správním soudnictví rozhodují o a) žalobách proti
rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku,
jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech
a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, (dále jen „správní orgán").
[47] Vláda je orgánem moci výkonné, podle čl. 67 odst. 1 Ústavy dokonce jejím vrcholným
orgánem. Jak konstatoval Ústavní soud v již zmiňovaném nálezu ze dne 30. 6. 2015,
sp. zn. Pl. ÚS 21/14, „vláda je vrcholným, tedy nejvyšším orgánem v rámci systému státní správy, protože řídí,
kontroluje a sjednocuje činnost ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy (§28 odst. 1 komp.
zákona) a přímo či nepřímo řídí výkon celé státní správy (Mikule, V. In: Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J.
Ústava České republiky. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 486). Z výše uvedeného vyplývá,
že - za současného ústavního stavu - nelze stanovit nezávislost určité instituce (správního úřadu) na vládě jako
vrcholném orgánu výkonné moci, která státní správu řídí - a to ani „jen“ pokud jde o systemizaci a objem
prostředků na platy (ostatně lze v tomto směru zvažovat, zda nejde také o neústavní zásah do výlučné role vlády
při tvorbě návrhu zákona o státním rozpočtu a do "suverenity" Poslanecké sněmovny rozhodovat o tomto návrhu
podle čl. 42 odst. 1 a 2 Ústavy).“ Věci služebního poměru státních zaměstnanců spadají nepochybně
do oblasti veřejné správy. K rozhraničení služebních a pracovněprávních vztahů se Nejvyšší
správní soud vyjádřil již v rozsudku ze dne 30. 10. 2003, čj. 6 As 29/2003 - 97, č. 415/2004 Sb.
NSS, v němž uvedl: „Právní povaha služebního poměru příslušníka Policie České republiky musí postihnout
zvláštní povahu „zaměstnavatele“ jako primárního nositele veřejné moci, potřebu pevného začlenění policisty
do organismu veřejné moci a účast na jejím výkonu, ba dokonce - při výkonu státní správy - i tvorbu vůle státu.
Tato potřeba zasahuje tak daleko, že tu nejde o modifikaci soukromoprávního pracovního poměru, ale u některých
kategorií veřejných a zvláště státních zaměstnanců o specifický státně zaměstnanecký poměr veřejného práva.
Ne každý vztah ke státu má podle stávající úpravy takovýto komplexní charakter. Vodítkem tu může být
charakter právní úpravy: je zřejmé, že tam, kde je užití zákoníku práce vůbec anebo z převážné části vyloučeno
a úprava služebního poměru má kodexový charakter, půjde o poměr veřejnoprávní. Soudní ochrana práv
z veřejnoprávního služebního poměru plynoucích bývá explicitně upravena v jiných procesních formách než
u soukromoprávního poměru pracovního a možnost dovolat se práv z takového poměru plynoucích bývá omezena.“
[48] Služba státních zaměstnanců měla od počátku většinu zde uvedených rysů (povahu
„zaměstnavatele“ jako nositele veřejné moci, potřebu začlenění státního zaměstnance
do organismu veřejné moci, účast na výkonu veřejné moci a tvorbu vůle státu). Chyběl však
kodexový charakter tohoto vztahu, stejně jako veřejnoprávní forma rozhodování ve věcech
služebního poměru. To se změnilo nabytím účinnosti zákona o státní službě. Tento zákon
upravuje služební poměr komplexně s tím, že zákoník práce se na služební poměr použije jen
tehdy, pokud tak zákon o státní službě stanoví (viz §5 zákoníku práce a například značnou část
ustanovení o služební době a době odpočinku v §99 a násl. zákona o státní službě). V zákoně
je také upraveno rozhodování ve věcech služby, které je prováděno vrchnostensky služebními
orgány (§159 a násl. zákona o státní službě) za subsidiárního použití správního řádu
(§160 zákona o státní službě). Tomuto závěru svědčí i to, že aniž by se výslovně této otázce
detailněji věnoval, Nejvyšší správní soud již rozhodoval v řízení o kasační stížnosti směřující proti
rozsudku o žalobě proti rozhodnutí o zařazení mimo výkon služby podle §62 odst. 1 zákona
o státní službě (rozsudek ze dne 6. 2. 2019, čj. 9 Ads 431/2018 - 37), stejně jako v kompetenčním
sporu o to, zda o opravném prostředku proti rozhodnutí předsedy Českého statistického úřadu
ve věci státní služby rozhoduje jako nadřízený služební orgán opět předseda Českého
statistického úřadu nebo náměstek ministra vnitra pro státní službu (rozsudek ze dne 10. 7. 2018,
čj. Komp 3/2017-34, č. 3774/2018 Sb. NSS). Obě tato rozhodnutí však mohla být vydána jen
tehdy, pokud si Nejvyšší správní soud předběžně posoudil, že jde o rozhodování v oblasti veřejné
správy (pro rozhodování kompetenčních sporů k tomu viz např. usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 8. 2016, čj. Komp 1/2016-64, č. 3548/2017 Sb. NSS).
[49] Systemizaci či změny organizační struktury, lze považovat za závazný podklad ve smyslu
§75 odst. 2 větě druhé s. ř. s. pro rozhodování ve věcech státní služby (podkladové rozhodnutí
„sui generis“). Je vydáván vládou jako orgánem moci výkonné, v oblasti veřejné správy;
nerozhoduje sice o veřejných subjektivních právech a povinnostech osob přímo, ale je na jeho
základě rozhodováno sekundárně v konečném rozhodnutí; pro orgány rozhodující ve věcech
státní služby je přitom závazný. Soud je oprávněn v rámci žaloby proti rozhodnutí ve věci státní
služby posoudit zákonnost těchto organizačních dokumentů.
[50] K námitce stěžovatele mířící k nerovnému zacházení lze uvést, že právě výše naznačený
postup garantuje, že bude ve věcech státní služby postupováno obdobně, jako je tomu v případě
zaměstnanců v pracovněprávních vztazích nebo v případě vojáků z povolání. Pokud jde
o zaměstnance, lze poukázat na obdobnou situaci v případě organizačních změn
u zaměstnavatele. Podle §52 písm. c) zákoníku práce zaměstnavatel může dát zaměstnanci
výpověď, stane-li se zaměstnanec nadbytečným vzhledem k rozhodnutí zaměstnavatele nebo
příslušného orgánu o změně jeho úkolů, technického vybavení, o snížení stavu zaměstnanců
za účelem zvýšení efektivnosti práce nebo o jiných organizačních změnách. Judikatura civilních
soudů dovodila, že samotné rozhodnutí o organizačních změnách není právním úkonem, neboť
nejde o takový projev vůle, s nímž by právní předpisy spojovaly změnu nebo zánik práv
a povinností účastníků pracovněprávního vztahu. Jedná se pouze o skutečnost (tzv. faktický
úkon), která je hmotněprávním předpokladem pro právní úkony tam, kde to právní předpisy
stanoví (například u výpovědi z organizačních důvodů). Soud se okolnostmi přijaté organizační
změny zabývá až v rámci řízení o neplatnosti výpovědi z pracovního poměru. V něm může
přezkoumávat například to, zda rozhodnutí o organizační změně bylo přijato příslušným orgánem
(rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 4. 2002, sp. zn. 21 Cdo 1105/2001, nebo rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 20. 11. 2012, sp. zn. 21 Cdo 4521/2011, č. 23/2013 Sb. NS) nebo
to, zda rozhodnutí o organizační změně skutečně sledovalo změnu úkolů zaměstnavatele,
technického vybavení, snížení stavu zaměstnanců za účelem zvýšení efektivnosti práce nebo jinou
organizační změnu, pomocí níž měl být regulován počet zaměstnanců a jejich kvalifikační složení
tak, aby zaměstnavatel nadále zaměstnával jen takový počet zaměstnanců a v takovém
kvalifikačním složení, jaké odpovídá jeho potřebám, nebo zda podle svého obsahu nebo účelu
směřovalo k jinému cíli (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 4. 2004,
sp. zn. 21 Cdo 2204/2003, č. 54/2005 Sb. NS). Pokud na posledně uvedený rozsudek stěžovatel
poukazoval s tím, že by státní zaměstnanci měli méně práv než zaměstnanci v pracovním
poměru, pak s ním nelze souhlasit. Naopak jejich ochrana je při výkladu zaujatém nyní Nejvyšším
správním soudem se zaměstnanci v pracovním poměru srovnatelná.
[51] Pokud pak stěžovatel poukazoval na to, že již v důsledku samotné systemizace mu bylo
fakticky bráněno ve výkonu funkce, ze které nebyl odvolán, pak ani v takovém případě nelze
dospět k závěru, že přímo systemizací došlo k zásahu do jeho veřejného subjektivního práva
na nerušený výkon funkce. K tomu mohlo dojít faktickými úkony představených, kteří mu začali
ve výkonu funkce bránit. V takovém případě by však bylo na místě bránit se žalobou na ochranu
před nezákonným zásahem ze strany představených.
[52] Nejvyšší správní soud shledal postup městského soudu v souladu se zákonem, pokud
dospěl k závěru, že návrh stěžovatele není možno považovat za rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s.,
neboť není úkonem, který zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje práva nebo povinnosti
stěžovatele. Nejvyšší správní soud shodně s městským soudem konstatuje, že takovým
rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví je až konečné rozhodnutí o převedení
na jiné služební místo. Proti tomuto rozhodnutí může stěžovatel podat žalobu a v tomto řízení
o žalobě soud postupem dle §75 odst. 2 s. ř. s. přezkoumá rovněž napadané usnesení vlády,
jehož zrušení se stěžovatel nyní neúspěšně domáhal.
[53] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Žalované v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly, proto soud rozhodl,
že se žalované náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. října 2019
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu