ECLI:CZ:NSS:2019:8.ADS.301.2018:45
sp. zn. 8 Ads 301/2018-45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Mikeše, Ph.D.,
a soudců JUDr. Miloslava Výborného a JUDr. Milana Podhrázkého, Ph.D., v právní věci žalobce:
JUDr. J. J., MEPP, Ph.D., zast. Mgr. Ing. Janou Tempírovou, advokátkou se sídlem Václavské
nám. 777/12, Praha 1, proti žalované: vláda, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1, ve
věci ochrany před nezákonným zásahem žalované, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 8. 2018, čj. 3 A 88/2018-27,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 8. 2018, čj. 3 A 88/2018-27, se r uš í .
II. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem žalované podaná u Městského soudu
v Praze dne 23. 2. 2018 se o dm í t á .
III. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce (dále „stěžovatel“) byl jmenován na služební místo představeného – náměstka
pro řízení sekce 1. náměstka ministra – správní sekce rozhodnutím státního tajemníka
v Ministerstvu zemědělství v roce 2015. Usnesením vlády č. 737 ze dne 23. 10. 2017 byla podle
§17 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě (dále jen „zákon o státní službě“) schválena systemizace
na rok 2018. Následně, ještě před účinností systemizace, došlo k jejím třem úpravám
a to usnesením vlády č. 821 ze dne 29. 11. 2017, usnesením vlády č. 874 ze dne 6. 12. 2017
a usnesením vlády č. 895 ze dne 22. 12. 2017 (poslední usnesení dále také jen „úprava systemizace“).
Na základě systemizace po třetí úpravě došlo ke zrušení pracovního místa, na které byl stěžovatel
jmenován, což státní tajemník v Ministerstvu zemědělství promítl do služebního předpisu č. 10
ze dne 27. 12. 2017, kterým došlo s účinností od 1. 1. 2018 k úpravě organizační struktury
Ministerstva zemědělství (dále jen „služební předpis č. 10“). Následně vydal státní tajemník
v Ministerstvu zemědělství 28. 2. 2018 rozhodnutí, kterým podle §60 odst. 1 písm. a) zákona
o státní službě odvolal žalobce ze služebního místa představeného. Proti tomuto rozhodnutí
podal žalobce odvolání.
[2] Stěžovatel podal proti usnesení vlády č. 895 ze dne 22. 12. 2017, kterým byla schválena
poslední změna systemizace, žalobu k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“).
Tu koncipoval jednak jako žalobu proti rozhodnutí, ale z důvodu právní jistoty se domáhal
i ochrany před nezákonným zásahem žalovaného. Městský soud z důvodu vhodnosti usnesením
vyloučil žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, k samostatnému projednání. Tuto žalobu
pak nyní napadeným rozsudkem zamítl. Žaloba proti úpravě systemizace jako rozhodnutí byla
odmítnuta usnesením městského soudu ze dne 18. 7. 2018, čj. 3 A 64/2018-86 (dále jen „usnesení
o žalobě proti systemizaci jako rozhodnutí“).
[3] Městský soud v napadeném rozsudku vyšel zejména z judikatury Nejvyššího správního
soudu vymezující, kdy může být žaloba na ochranu proti nezákonnému zásahu podle §82 s. ř. s.
úspěšná. Dospěl k závěru, že nejsou splněny dvě z nutných podmínek úspěšnosti žaloby. Podle
názoru městského soudu systemizace, popřípadě její změna, upravuje služební a pracovní místa
toliko v obecné rovině a není proto směřována vůči konkrétní osobě a proto ani práva
stěžovatele nemohla a nebyla změnou zkrácena přímo. Úkonem, který přímo zasáhl do jeho práv
a byl směřován přímo vůči němu, bylo až rozhodnutí o odvolání ze služebního místa
představeného ze dne 28. 2. 2018. Aby mohl být stěžovatel ve věci úspěšný, byl by nucen žalobou
napadnout právě rozhodnutí o odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí. V tomto soudním
řízení by se soud při posuzování zákonnosti napadeného rozhodnutí mohl zabývat rovněž
napadenou úpravou systemizace či služebním předpisem č. 10. Poukázal na rozsudek městského
soudu ze dne 22. 5. 2018, čj. 11 Ad 17/2017-68, v němž se posuzovanou otázkou podrobně
zabýval. Žalobce v daném případě napadl právě rozhodnutí o odvolání ze služebního místa
představeného, a soud tuto žalobu meritorně projednal.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného
[4] Stěžovatel napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, podle jejího obsahu
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy z důvodu nezákonnosti spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, a z důvodu
nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí.
[5] Stěžovatel uváděl již v žalobě, že již úpravou systemizace, byl přímo zkrácen na svých
právech. Vyrozuměním ze dne 4. 1. 2018 mu sdělil státní tajemník v Ministerstvu zemědělství,
že zahajuje správní řízení ve věci jeho odvolání ze služebního místa představeného a převedení
na jiné služební místo, eventuálně zařazení mimo výkon služby z organizačních důvodů,
konkrétně z důvodu zrušení služebního místa z důvodu změny systemizace. Služební orgán sdělil,
že právě systemizací schválenou vládou bylo zrušeno jeho služební místo. Do doby podání
žaloby nebylo o jeho odvolání ze služebního místa představeného rozhodnuto. Situací však již byl
postižen v dané době. Již na konci prosince 2017 byl vyzván k vrácení převzatých věcí, služebním
orgánem mu bylo sděleno, že se nemá dostavovat na své pracoviště, a nebylo známo, jak dlouho
bude tento stav trvat.
[6] Až po podání žaloby bylo stěžovateli doručeno rozhodnutí o odvolání ze služebního
místa představeného s účinností ode dne 19. 3. 2018. Dále byl s toutéž účinností převeden na jiné
služební místo a bylo rozhodnuto o jeho platu. Proti tomuto rozhodnutí se stěžovatel odvolal.
O podaném odvolání bylo rozhodnuto 2. 7. 2018, přičemž podané odvolání bylo náměstkem
ministra vnitra pro státní službu zamítnuto a napadené rozhodnutí bylo potvrzeno. Proti tomuto
rozhodnutí podal stěžovatel dne 12. 9. 2018 žalobu k městskému soudu. Obě rozhodnutí
ve věcech služebního poměru se na úpravu systemizace odvolávají jako na podklad pro
rozhodnutí a považují je pro sebe za závazné. Odvolací orgán ve svém rozhodnutí výslovně
uvedl, že zrušení služebního místa představeného, které zastával stěžovatel, bylo přímo seznatelné
již ze schválené úpravy systemizace.
[7] V čl. I. až III. žaloby se stěžovatel zabýval i povahou žalobou napadeného usnesení vlády
z hlediska jeho možného přezkumu ve správním soudnictví. Městský soud se s argumenty
stěžovatele obsaženými v žalobě nevypořádal. Není tak jasné, v čem ji má za chybnou.
[8] Městský soud to sice výslovně neuvedl, nicméně vzhledem k obdobné argumentaci
v usnesení o žalobě proti systemizaci jako rozhodnutí, patrně vycházel z §17 zákona o státní
službě. Toto ustanovení definuje, co má systemizace pro každý služební úřad obecně stanovit.
Z toho patrně dovodil, že systemizace upravuje služební místa toliko v obecné rovině a tudíž není
směřována vůči konkrétní osobě a její práva tak nemohou být zkrácena přímo. Nicméně
neposoudil konkrétní, žalobou napadené usnesení vlády č. 895, včetně vládě předloženého
materiálu, na které toto usnesení odkazuje. Nevysvětlil, zda zkoumal právě napadené usnesení
vlády, co z něj a jeho příloh zjistil a jaká skutková zjištění učinil ohledně stěžovatele a jím
zastávaného služebního místa.
[9] V dané věci byla totiž úprava systemizace, respektive vládě předložený materiál,
podrobnější než jen agregované parametry zmiňované v §17 zákona o státní službě. V textové
části vládě předloženého materiálu je obsažen i popis konkrétních organizačních změn, včetně
informací o rušení organizačních útvarů (konkrétně i sekce, jejímž byl stěžovatel náměstkem).
Při posuzování konkrétního žalobou napadeného usnesení vlády by tedy měl soud korigovat svůj
obecný předpoklad, že se úprava systemizace nemůže dotknout práv konkrétní jmenovitě
určitelné osoby.
[10] Systemizace může určovat natolik jedinečná služební místa, u nichž je z povahy věci
možné určit konkrétní jednotlivé osoby, jichž se úprava systemizace dotýká. I služební orgány
rozhodující o odvolání stěžovatele z jeho služebního místa odkazovaly ve svých rozhodnutích
na úpravu systemizace jako na podklad pro ně závazný. Odvolací služební orgán výslovně uvedl,
že z vládou schválené úpravy systemizace bylo přímo seznatelné i zrušení konkrétního služebního
místa zastávaného stěžovatelem. Odvolací služební orgán tedy argumentuje zcela jinak než soud.
Z odůvodnění návrhu úpravy systemizace vyplývalo, že u Ministerstva zemědělství se navrhuje
redukce počtu sekcí z 8 na 7, přičemž optimalizace bude spočívat ve zrušení dvou sekcí
(a to právě i sekce řízené stěžovatelem) a vytvoření jedné nové sekce, přičemž v souvislosti
se zrušením dvou sekcí je navrhováno zrušení systemizovaných míst náměstků pro řízení těchto
rušených sekcí (tedy i místa zastávaného stěžovatelem). Úprava systemizace tedy byla zaměřena
proti němu a byl jí přímo zkrácen na svých právech. Úpravou systemizace, nebo v jejím
bezprostředním důsledku, totiž bylo zrušeno jeho služební místo. Zrušení jeho služebního místa
tak znamená zásah správního orgánu, který se negativně projevil v právní sféře stěžovatele.
[11] Pokud je tedy správná úvaha odvolacího správního orgánu, že vláda schválila i změny
obsažené v komentáři k předkládanému návrhu úpravy systemizace, tedy změny zahrnující
i zrušení sekce řízení stěžovatelem a zároveň systemizované místo náměstka pro řízení této sekce,
pak je tím spíše neudržitelná argumentace městského soudu, že úprava systemizace upravovala
služební a pracovní místa toliko v obecné rovině a nesměřovala vůči konkrétním osobám, včetně
stěžovatele. Lze si představit i jiné situace, kdy bude při změně či úpravě systemizace dán jasný
dopad na konkrétní služební místa a tudíž i na konkrétní jmenovitě určitelné osoby. Vždy tak
je třeba dopad systemizace posoudit s ohledem na její konkrétní dopady.
[12] Městský soud navíc opomenul proces přípravy systemizace. Jednotlivé služební úřady jsou
vázány identifikovat konkrétní služební místa dotčená systemizací vůči náměstkovi ministra vnitra
pro státní službu předem a až na základě těchto údajů sestavuje návrh usnesení k systemizaci pro
jednání vlády. Rovněž služební orgány před jednáním vlády projednávaly konkrétní rušená
služební místa se zástupci odborů na jednotlivých služebních úřadech. K tomuto odkazuje
stěžovatel též na služební předpis náměstka ministra vnitra pro státní službu č. 3/2017
a související metodický pokyn náměstka ministra vnitra pro státní službu č. 2/2016, z nichž plyne,
že již návrh systemizace či jejích úprav předkládaný jednotlivými služebními úřady Ministerstvu
vnitra, obsahuje i zcela jedinečnou identifikaci služebních míst, která mají být rušena, a je tak
v průběhu příprav systemizace a v době předložení návrhu vládě jasné, o která konkrétní místa jde.
[13] Pokud městský soud poukazoval na svůj rozsudek sp. zn. 11 Ad 17/2017, ve kterém
se měl systemizací zabývat věcně v rámci přezkumu rozhodnutí o odvolání ze služebního místa,
pak je tento poukaz zavádějící a matoucí. I v tomto rozsudku se totiž městský soud odmítl
obsahově zabývat úpravou systemizace, která byla tehdy napadána. Dospěl k závěru, že usnesení
vlády o úpravě systemizace není oprávněn přezkoumávat ani jako podkladové rozhodnutí
dle §75 odst. 2 s. ř. s., neboť vláda při schvalování systemizace nevystupuje jako správní orgán.
Dovodil, že při schvalování systemizace nejde o rozhodování o právech či povinnostech
konkrétních subjektů, nýbrž jde o personální a finanční zabezpečení činnosti státního úřadu.
[14] Pokud by byly tyto závěry městského soudu správné, pak by systemizaci, resp. její změny
a úpravy, nebylo možné přezkoumávat nikdy. Tento přístup by vedl k faktické soudní
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí týkajících se právního postavení státních zaměstnanců, která
by se odvolávala na usnesení vlády o systemizaci. To by vedlo k odepření soudní ochrany, neboť
by se soud nikdy nemohl systemizací věcně zabývat.
[15] V žalobě namítal také to, že zákon o státní službě vůbec nezná pojem „úprava
systemizace“ a proces „úpravy systemizace“ po jejím řádném schválení v zákonem
předpokládaném procesu dle §17 zákona o státní službě. Zákon o státní službě neupravuje
možnost měnit či “upravovat” již schválenou, ale dosud neúčinnou systemizaci na následující
kalendářní rok. Ani touto námitkou se však městský soud nezabýval. S touto námitkou také
souvisela námitka porušení zásady ochrany legitimního očekávání stěžovatele, že vzhledem
k obsahu schválené systemizace, bude jeho služební poměr v nezměněné podobě pokračovat
i po 1. 1. 2018.
[16] Ve spojení se shora uvedeným je zřejmé, že nelze připustit, aby vláda mohla rozhodovat
o systemizaci zcela protizákonně, aniž by ji soud mohl kdykoliv přezkoumat, a zároveň
by na jejím základě mohly být činěny kroky proti konkrétním státním zaměstnancům. Takovýto
stav by nebylo možné nazvat jinak, než že by „právo vznikalo z bezpráví“.
[17] Ustanovení §17 zákona o státní službě nestanoví jen formální náležitosti systemizace,
ale věcné, které musí vláda dodržet. Systemizace musí vycházet ze závazných pravidel pro
organizaci služebních úřadů dle příslušného nařízení vlády a musí být zajištěn řádný výkon
působnosti služebního úřadu. Pokud vláda tato pravidla nedodrží a má to dopad na práva
konkrétních státních zaměstnanců, není možné, aby jim nebyla poskytnuta soudní ochrana.
[18] Nemožnost věcně přezkoumat úpravu systemizace by nedůvodně stavěla do horšího
postavení státní zaměstnance ve služebním poměru oproti zaměstnancům v pracovněprávním
poměru dle zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce (dále jen „zákoník práce“). V případě
výpovědi z důvodu nadbytečnosti v důsledku přijatých organizačních změn, totiž soud může
přezkoumat i tuto tvrzenou organizační změnu, a to minimálně z toho hlediska, zda se jednalo
o skutečnou organizační změnu přijatou k dosažení zákonného cíle, nebo zda podle svého
obsahu a účelu sledovala tvrzená „organizační změna“ jiný cíl, popř. zda byla organizační
opatření jen předstírána za účelem formálního naplnění podmínek pro dání výpovědi. Zákon
o státní službě však měl zabránit zneužívání organizačních změn a zajistit stabilitu služebních
poměrů, resp. personálně stabilní zajištění služebních úřadů.
[19] Nicméně ani případný přezkum rozhodnutí o odvolání ze služebního místa nepředstavuje
dostatečně účinný prostředek ochrany. Státní zaměstnanec má své povinnosti, ale i právo službu
vykonávat. Má tak právo na vytvoření podmínek pro řádný výkon služby. Pokud je jeho služební
místo zrušeno a žádné další rozhodnutí ohledně služebního poměru služební orgán neučiní, pak
státní zaměstnanec službu fakticky vykonávat nemůže a nemůže tak naplňovat své právo
a povinnost službu vykonávat. K tomu došlo i v případě stěžovatele. Ačkoliv byl ze služebního
místa odvolán až rozhodnutím z 28. 2. 2018, tak již od konce prosince 2017 fakticky nemohl
vykonávat službu. Již tehdy byl vyzván k vrácení převzatých věcí, předání rozpracovaných
dokumentů apod., a dále mu bylo tvrzeno, že od 1. 1. 2018 nastaly překážky na straně
zaměstnavatele - služebního úřadu, a tudíž službu vykonávat nemůže. Jeho právní postavení tak
bylo značně nejisté. Odvolán z místa představeného nebyl, přesto však službu vykonávat nemohl,
a to právě jen s odkazem na vládou schválenou úpravu systemizace a tvrzení, že touto systemizací
bylo zrušeno jeho služební místo. V případě stěžovatele tak tvořila úprava systemizace fakticky
samotné rozhodnutí o odvolání ze služebního místa představeného, jelikož jiné rozhodnutí
neobdržel. Přesto byl fakticky funkce zbaven, aniž by mu byl oficiálně obsah úpravy systemizace
znám a byl dostatečně transparentně zveřejněn.
[20] Dále poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008,
čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS, ve věci nejmenování justičního čekatele (dále jen
„rozsudek ve věci nejmenování justičního čekatele“). V něm soud uvedl, že usnesení vlády nemusí být
čistě interním dokumentem vlády přípravného charakteru, který nevyvolává žádné právní
následky vně vlády. Zásah do veřejných subjektivních práv či dotčení právní sféry fyzických
či právnických osob je tedy v případě usnesení vlády vždy nezbytné posuzovat jednotlivě
s ohledem na obsah konkrétního přijatého usnesení, nikoliv paušálně s odkazem na skutečnost,
že se formálně jedná o usnesení vlády. Obdobně Ústavní soud v nálezu ze dne 23. 5.2000,
sp. zn. Pl. ÚS 24/99, uvedl, že není podstatné, že je určitý akt vydáván formou usnesení vlády,
podstatný je jeho obsah. Dále se odkazuje na větší množství judikatury Ústavního soudu
i Nejvyššího správního soudu, ze které vyplývá, že v případě pochybností má být umožněn
soudní přezkum zásahů veřejné moci. Poukazuje i na rozsudek Evropského soudu pro lidská
práva Vilho Eskelinen a další proti Finsku, stížnost č. 63235/00, ve kterém tento soud
zformuloval nový test pro výklad šíře čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod s ohledem na spory státních zaměstnanců. Tento test je v případě českých
státních zaměstnanců splněn. Také judikatura Ústavního soudu vnímá mimo jiné čl. 21 odst. 4
Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) jako dostatečný důvod pro umožnění
soudního přezkumu v otázkách přístupu, volby či odvolávání z jiných veřejných funkcí (nález
ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06, ve věci odvolání předsedkyně Nejvyššího soudu).
[21] Žalovaná nejprve rekapitulovala průběh schvalování systemizace, navazující organizační
změnu v ministerstvu zemědělství podle §19 zákona o státní službě a následné řízení ve věci
služebního poměru stěžovatele. Dále uvedla, že se s napadeným rozsudkem ztotožňuje.
Jak uváděla již v řízení před městským soudem, z rekapitulace jednotlivých kroků vedoucích
od schválení systemizace až k odvolání stěžovatele ze služebního místa představeného
rozhodnutím státního tajemníka v Ministerstvu zemědělství je jednoznačně zřejmé, že vládou
schválená systemizace, a to včetně všech jejích úprav schválených vládou ještě před nabytím její
účinnosti dne 1. 1. 2018, pouze vytvořila nezbytný předpoklad pro přijetí navazujících kroků,
které vedly k odvolání stěžovatele ze služebního místa představeného.
[22] Usnesení vlády, jímž byla systemizace, resp. její úprava před nabytím její účinnosti,
schválena, nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva nebo povinnosti stěžovatele,
ani nezasahuje do jeho sféry. Nelze ji tedy považovat ani za rozhodnutí podle §65 s. ř. s.
ani za nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s. K zásahu do právní sféry stěžovatele mohlo dojít
až rozhodnutím o odvolání ze služebního místa představeného. V podrobnostech odkazuje
na svoje vyjádření před městským soudem k této otázce.
[23] Pokud se služební orgány v rámci řízení o služebním poměru stěžovatele odvolávaly
na úpravu systemizace jako na závazné východisko pro svá rozhodnutí, pak k tomu žalovaná
uvádí, že usnesení vlády zavazují všechny členy vlády, ministerstva, jiné ústřední orgány státní
správy, ostatní správní úřady a další subjekty, pokud tak stanoví zvláštní zákon. Z usnesení vlády,
jimiž byla schválena systemizace na rok 2018, však nevyplývají práva a povinnosti přímo
jednotlivým zaměstnancům a státním zaměstnancům. Vláda při schvalování systemizace
nevystupuje jako správní orgán ve smyslu §4 odst. 1 s. ř. s., neboť není naplněna definice
správního orgánu v tomto ustanovení uvedená, že by jí jako orgánu moci výkonné bylo svěřeno
rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy.
Systemizace je aktem směřujícím dovnitř státní správy, jímž vláda jednotlivým správním úřadům
stanoví počet služebních míst, jejich obecné parametry, a objem prostředků na platy státních
zaměstnanců. Vláda při schvalování systemizace vystupuje jako vrcholný orgán výkonné moci
v souvislosti s její řídící a koordinační činností vůči ministerstvům a ústředním orgánům státní
správy v oblasti systemizace služebních úřadů. O právech a povinnostech osob rozhoduje
až příslušný služební orgán, který v řízení ve věcech služby rozhodne o případné změně
služebního poměru.
[24] Součástí návrhu systemizace, který služební orgán předkládá Ministerstvu vnitra,
je komentář s odůvodněním návrhu a popis původního a navrhovaného stavu. Ten je potřebný
k tomu, aby při schvalování systemizace učinila žalovaná kvalifikované rozhodnutí. Vláda tedy
přijetím předmětného usnesení schválila i navrhované změny obsažené v uvedeném komentáři,
v němž je mimo jiné uvedeno, že jednou ze změn v Ministerstvu zemědělství je redukce
původních osmi sekcí na sedm. To však neznamená, že by již přijetím úpravy systemizace došlo
ke změně organizační struktury Ministerstva zemědělství nebo že by tímto usnesením bylo přímo
zasaženo do právní sféry stěžovatele. Následně byla systemizace promítnuta do služebního
předpisu č. 10, tj. do organizační struktury Ministerstva zemědělství a posléze se projevila
vydáním individuálního správního aktu, tedy rozhodnutí ve věci státní služby. Pro posouzení věci
není podstatné, jak moc je systemizace podrobná, neboť jejím samotným přijetím k zásahu
do práv nedochází.
[25] Není ani přiléhavý poukaz na případnou nerovnost mezi státními zaměstnanci
ve služebním poměru a zaměstnanci v pracovním poměru. I tam jsou organizační změny
přezkoumány civilním soudem v rámci projednání žaloby na určení neplatnosti výpovědi, která
teprve zasahuje do práv a povinností konkrétního zaměstnance. Odkazem na rozsudek
městského soudu ve věci sp. zn. 11 Ad 17/2018 se městský soud pouze snažil poukázat
na skutečnost, že případ odvolání ze služebního místa představeného, kdy došlo k meritornímu
projednání, již tento soud řešil.
[26] K námitce týkající se povahy úpravy roční systemizace schvalované ještě před její
účinností se městský soud již vyjadřovat nemusel. Z argumentace městského soudu je totiž
zřejmé, že úpravu roční systemizace schválenou ještě před účinností systemizace samotné
považuje za její součást. Navíc je z této argumentace zřejmé i to, že za zásah by nepovažoval
ani usnesení vlády, kterým by byla schválena změna systemizace podle §18 zákona o státní službě.
[27] Pokud stěžovatel poukazoval na faktické překážky ve vykonávaní jeho funkce od 1. 1. 2018,
pak ani v této době nebylo přímo zasaženo do jeho právní sféry, resp. do jeho postavení v rámci
služebního poměru. Na straně služebního úřadu existovaly ve vztahu ke stěžovateli překážky
ve službě ve smyslu §106 odst. 3 zákona o státní službě, kdy za tuto dobu mu příslušel plný plat.
[28] Z rozsudku městského soudu nevyplývá, že by usnesení vlády, kterými se schvaluje
systemizace, nepodléhaly soudnímu přezkumu, jak by se mohlo zdát z argumentace v kasační
stížnosti. Městský soud naopak jasně uvedl, jakým způsobem a v rámci jakého soudního řízení
by mohlo být usnesení vlády, kterým je schvalována systemizace, přezkoumáno.
[29] Závěrem žalovaný navrhl kasační stížnost zamítnout.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[30] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s., přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105
odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná,
byť z jiných důvodů, než které uvádí stěžovatel.
[31] V prvé řadě se Nejvyšší správní soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností
napadeného rozsudku. Vlastní přezkum rozhodnutí je totiž možný pouze za předpokladu,
že splňuje kritéria přezkoumatelnosti, tedy že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno
o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno
ve výroku rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je natolik závažnou vadou, že je k ní soud
povinen přihlédnout i bez námitky, z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[32] Dle konstantní judikatury se za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů považuje
takové rozhodnutí, v němž nebyly vypořádány všechny žalobní námitky; dále rozhodnutí, z jehož
odůvodnění není zřejmé, proč právní argumentaci účastníka řízení soud považoval
za nedůvodnou a proč žalobní námitky považoval za liché, mylné či vyvrácené, rozhodnutí,
z něhož není zřejmé, jak byla naplněna zákonná kritéria, případně by nepřezkoumatelnost
rozhodnutí byla dána tehdy, pokud by z rozhodnutí nebylo zřejmé, které podklady byly vzaty
v úvahu a proč (viz např. rozsudky ze dne 28. 8. 2007, čj. 6 Ads 87/2006-36, č. 1389/2007 Sb.
NSS, ze dne 23. 6. 2005, čj. 7 As 10/2005-298, č. 1119/2007 Sb. NSS, ze dne 11. 8. 2004,
čj. 5 A 48/2001-47, č. 386/2004 Sb. NSS, nebo ze dne 17. 9. 2003, čj. 5 A 156/2002-25,
č. 81/2004 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 2. 2008,
čj. 7 Afs 212/2006-76, č. 1566/2018 Sb. NSS, nicméně také uvedl, že „při posuzování
nepřezkoumatelnosti soudních rozhodnutí je nutno postupovat obezřetně a vyhradit tyto případy jen vážným vadám
rozhodnutí. Zrušením rozhodnutí krajského soudu pro nepřezkoumatelnost se totiž oddaluje okamžik, kdy bude
základ sporu správními soudy s konečnou platností vyřešen, což neprospívá zájmu účastníků řízení na projednání
věci bez zbytečných průtahů ani veřejnému zájmu na hospodárnosti řízení.“
[33] Stěžovatel v tomto směru zejména vytýká městskému soudu, že se nevypořádal s jeho
argumenty v čl. I. až III. žaloby k povaze napadeného usnesení vlády. V dané části žaloby
se zabýval i povahou žalobou napadeného usnesení vlády z hlediska jeho možného přezkumu
ve správním soudnictví. Jak zjistil soud z žaloby, tato byla primárně koncipována jako žaloba
proti rozhodnutí podle §65 s. ř. s. Ve stěžovatelem odkazovaných částech žaloby je však v zásadě
pouze v obecné rovině tvrzeno, že již přijetím úpravy systemizace došlo ke změně práv
a povinností státních zaměstnanců. Dále se věnoval obecně ochraně veřejných subjektivních
práv, jakož i tomu, že státní služba má veřejnoprávní povahu. Nicméně také výslovně uvedl:
„Ačkoliv při schvalování systemizace nerozhoduje vláda bezprostředně o právech a povinnostech jednotlivých osob,
má usnesení vlády, kterým je schválena systemizace nebo její změna bezprostřední dopady na fyzické osoby
zařazené k výkonu služby na systemizací dotčených služebních místech.“ Dále uvedl, že není jednoznačné,
zda je možné ochranu poskytnout formou žaloby proti rozhodnutí nebo žalobou proti
nezákonnému zásahu, nicméně soud by měl povahu úkonu posoudit. Rozhodně nepředkládal
podrobnou argumentaci, proč již samotná úprava systemizace zasahuje bezprostředně do jeho
práv a k zásahu nedojde až případným rozhodnutím ve věci služebního poměru. Naopak, jak
je patrné z citované věty, dokonce sám vycházel z toho, že schválením systemizace ještě
k bezprostřednímu zásahu do práv a povinností jednotlivých osob.
[34] Městský soud nepochybně mohl vysvětlení svých úvah věnovat více prostoru, ale úvahy,
proč úprava systemizace nebyla podle soudu směřována vůči stěžovateli jako konkrétní osobě
a proč nebyl změnou dotčen přímo, jsou z napadeného rozsudku seznatelné. Městský soud
se v prvé řadě odkázal na své usnesení o žalobě proti systemizaci jako rozhodnutí. V něm
městský soud poukázal na to, že aby mohl být určitý akt považován za rozhodnutí správního
orgánu ve smyslu §65 s. ř. s., musí se jednat rozhodnutí, které v určité věci zakládá, mění nebo
ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby. Citoval §17 zákona o státní službě a k dané
citaci uvedl, že systemizace, popř. její změna, upravuje služební a pracovní místa toliko v obecné
rovině, proto jí nejsou zakládána, měněna či rušena práva a povinnosti jmenovitě určených osob.
Úpravou systemizace ve spojení se služebním předpisem č. 10 sice došlo ke zrušení jeho
pracovního místa stěžovatele, ale přímo zkrácen na svých právech mohl být až rozhodnutím
o odvolání ze služebního místa představeného. V usnesení o žalobě proti systemizaci jako
rozhodnutí také poukázal na jiné rozhodnutí městského soudu, ve kterém tento soud dovodil,
že ze systemizace nelze v žádném případě zjistit, které konkrétní služební místo zanikne. V nyní
napadeném rozsudku již pouze stručně konstatoval, že úpravou systemizace došlo toliko
v obecné rovině a nebyla směřována vůči stěžovateli jako konkrétní osobě, přičemž úkonem,
který přímo zasáhl do jeho práv, bylo až rozhodnutí o odvolání ze služebního místa
představeného. Právě prostřednictvím jasného odkazu na předchozí usnesení ve věci téhož
žalobce (nynějšího stěžovatele) je zřejmé, jaké úvahy městský soud vedly k závěru,
že se systemizace stěžovatele přímo dotýkat nemůže. Uvedené zjevně vyvodil právě z textu §17
zákona o státní službě, z něhož dovozoval, že se nemůže dotýkat konkrétních osob. S ohledem
na obecnost žalobních tvrzení vztahujících se k povaze systemizace a dokonce i vzhledem
k výslovnému tvrzení stěžovatele v žalobě, že při schvalování systemizace nerozhoduje vláda
bezprostředně o právech a povinnostech jednotlivých osob, považuje Nejvyšší správní soud
odůvodnění městského soudu za dostatečné. Jinou otázkou je správnost těchto úvah.
[35] Pokud městský soud dospěl k danému názoru, nemusel již vypořádávat námitky uvedené
stěžovatelem v bodě [15] tohoto rozsudku, neboť ty by mohly být relevantní jen v případě,
pokud by úprava systemizace mohla přímo zasáhnout do práv a povinností stěžovatele.
[36] S ohledem na závěr o přezkoumatelnosti rozsudku městského soudu přistoupil
Nejvyšší správní soud k posouzení otázky, zda žalobou napadená úprava systemizace mohla
představovat nezákonný zásah, pokyn nebo donucení (dále také jen "zásah") správního orgánu
ve smyslu §82 s. ř. s.
[37] Jak již uvedl krajský soud, aby byla žaloba proti nezákonnému zásahu důvodná, musí být
kumulativně splněny následující podmínky: „Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen
na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo
donucením (" zásahem" správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které
nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku
bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka) …“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS).
[38] Sporné je naplnění 1. podmínky, tedy přímosti zkrácení na právech. Pro posouzení věci
je nezbytné vyjít z právní úpravy systemizace a jejích důsledků podle zákona o státní službě.
[39] Podle §17 odst. 1 zákona o státní službě,
[s]ystemizace vychází ze závazných pravidel pro organizaci služebních úřadů tak, aby byl zajištěn řádný výkon
působnosti služebního úřadu, a stanoví pro každý služební úřad
a) počet služebních míst státních zaměstnanců, kteří nejsou představenými, klasifikovaných platovými třídami,
b) počet služebních míst představených klasifikovaných platovými třídami,
c) objem prostředků na platy státních zaměstnanců,
d) počet služebních míst, u kterých je s ohledem na ochranu veřejného zájmu nezbytným požadavkem státní
občanství České republiky,
e) počet služebních míst, u kterých se stanoví zákaz se po skončení služebního poměru přímo nebo nepřímo podílet
na podnikání nebo jiné činnosti podnikatelů nebo být jejich společníkem nebo členem v oboru, který je shodný
s příslušným oborem služby, nebo být v pracovním nebo obdobném poměru k podnikateli v takovém oboru (dále
jen „zákaz konkurence“).
[40] Podle §17 odst. 2 zákona o státní službě, [n]ávrh systemizace vypracuje Ministerstvo vnitra
v dohodě s Ministerstvem financí na základě návrhů služebních orgánů, které mu je v termínu stanoveném
Ministerstvem vnitra předkládají prostřednictvím příslušných ústředních správních úřadů. Při vypracování návrhu
systemizace ministerstva nebo jemu podřízeného služebního úřadu se postupuje v součinnosti s příslušným členem
vlády, v případě systemizace Úřadu vlády v součinnosti s vedoucím Úřadu vlády, a pokud jde o část systemizace
týkající se státních zaměstnanců zařazených v útvaru podřízeném členovi vlády, s tímto členem vlády. V případě
Ministerstva vnitra návrh systemizace vypracovává státní tajemník v součinnosti s ministrem vnitra, a pokud jde
o část systemizace týkající se sekce pro státní službu, též v součinnosti s náměstkem pro státní službu; návrh
systemizace předkládá státní tajemník.“
[41] Podle §17 odst. 3 zákona o státní službě, [s]ystemizaci schvaluje vláda na následující kalendářní
rok. Návrh systemizace předkládá vládě ministr vnitra. Vláda je oprávněna upravit v souvislosti se schvalováním
systemizace organizační strukturu služebního úřadu.
[42] Podle §17 odst. 5 zákona o státní službě, [s]lužební místa a finanční prostředky na platy státních
zaměstnanců podle schválené systemizace nelze použít pro jiný účel.
[43] Podle §19 odst. 1 zákona o státní službě zpracuje služební orgán podle systemizace návrh
organizační struktury služebního úřadu nebo její změny.
[44] Podle §60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě, ten, kdo jmenoval představeného
na dané služební místo, jej z tohoto služebního místa odvolá, pokud došlo ke zrušení služebního
místa představeného. Podle Z §61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě plyne, že pokud státní
zaměstnanec nemůže vykonávat službu na dosavadním služebním místě v důsledku odvolání
ze služebního místa představeného [respektive u písm. c) téhož ustanovení z důvodu zrušení jeho
služebního místa z důvodu změny systemizace], státní zaměstnanec se převede na jiné služební
místo. Podle §62 odst. 1 zákona o státní službě, nemůže-li být státní zaměstnanec převeden
na jiné služební místo, protože žádné vhodné není volné, zařadí se mimo výkon služby.
[45] Je také třeba poznamenat, že kromě systemizace podle §17 zákona o státní službě,
upravující státní zaměstnance, zákon o státní službě v §172 odst. 1 upravuje ještě systemizaci
pracovních míst zaměstnanců ve správním úřadu (tedy zaměstnanců v pracovním a nikoliv
služebním poměru), pro jejíž stanovení platí §17 a 18 zákona o státní službě obdobně.
Jak vyplývá z usnesení vlády, kterými byla schvalována systemizace i její jednotlivé úpravy
v roce 2017, vláda fakticky schvaluje obě systematizace jedním usnesením. Nicméně pokud bude
dále hovořeno o systemizaci, má soud na mysli systemizaci státních zaměstnanců, není-li výslovně
uvedeno jinak.
[46] Nejvyšší správní soud konstatuje, že ačkoliv z §17 odst. 1 zákona o státní službě
by se mohlo zdát, že systemizace schvalovaná vládou řeší skutečně pouze souhrnné počty
služebních míst s určitými specifiky a objem prostředků na platy státních zaměstnanců
pro jednotlivé služební úřady, je zřejmé, že její dosah je výrazně závažnější. Jak vyplývá z §17
odst. 2, je vypracovávána na základě návrhů služebních orgánů. Ty musí logicky vycházet
již ze svých konkrétních potřeb a tudíž předběžně plánované organizační struktury, kterou musí
v souladu s §19 zpracovávat podle schválené systemizace. Jak také vyplývá z §17 odst. 3 zákona
o státní službě, vláda je oprávněna upravit v souvislosti se schvalováním systemizace organizační
strukturu služebního úřadu. Svým usnesením tedy může buď podle tohoto ustanovení měnit
organizační strukturu služebního úřadu, nebo nepřímo souhlasit s návrhem organizační struktury
tak, jak byl předložen v rámci přípravy systemizace služebním orgánem. Jen při tomto výkladu
dává smysl schválení celkových počtů služebních míst a objemu finančních prostředků
v návaznosti na návrhy služebních orgánů. Bez faktického schválení jejich organizační struktury
nebo naopak zásahu do ní dle §17 odst. 3 by nebylo možné agregované údaje schvalovat. Tomu
svědčí i to, že pokud mají být počty služebních míst specifikovány podle §17 odst. 1 též
platovými třídami, nelze si dost dobře představit, že by je byla vláda schopna vymezit, aniž by
vycházela z návrhu organizační struktury, což pak zprostředkovaně platí i pro objem prostředků
na platy. Následné zpracování organizační struktury služebního úřadu podle §19 tak fakticky
nedává služebnímu orgánu příliš mnoho prostoru pro to, aby mohl vytvořit nezávisle organizační
strukturu, pokud musí respektovat schválenou systemizaci. Obdobně pokud má mít nějaký smysl
§17 odst. 5 zákona o státní službě ochraňující účel služebních míst a finančních prostředků dle
systemizace, musí systemizace ve své podstatě již předjímat určitou organizační strukturu
služebního úřadu. Taktéž podle §132 odst. 3 písm. a) zákona o státní službě je služební orgán
povinen s odborovou organizací projednat návrhy ve věcech systemizace služebních úřadů.
Ačkoliv by takové projednání mělo dílčí smysl i v případě, pokud by se jednalo pouze
o projednání agregovaných počtů, bez znalosti záměru organizační struktury služebních úřadů
by samotná celková čísla nedávala odborové organizaci příliš prostoru pro jakoukoliv
smysluplnou diskusi nad návrhem. K tomu, že se dané organizační dokumenty v podstatě
navzájem podmiňují dochází i odborná literatura (komentář k §17 PICHRT, J. a kol. Zákon
o státní službě: Komentář. Wolters Kluwer. dostupný v systému ASPI [cit. 5.9.2019]).
[47] Této provazbě mezi systemizací a organizační strukturou služebního úřadu odpovídají
i podkladové materiály k úpravě systemizace. Jak vyplývá z předloženého spisu a přijatého
usnesení vlády, úprava systemizace byla schválena s tím, že má být provedena podle části III
příslušného materiálu. Část III kromě agregovaných počtů služebních míst velmi podrobně
(na 37 stranách) popisovala, jaké konkrétní organizační úpravy jsou připravovány v jednotlivých
služebních úřadech, včetně organizační změny v Ministerstvu zemědělství. Ta spočívala mimo
jiné ve zrušení systemizovaného místa stěžovatele (str. 31 části III). Tato část vycházela z návrhu
změn systemizace v Ministerstvu zemědělství předloženého v souladu s §17 odst. 2 zákona
o státní služně státním tajemníkem v Ministerstvu zemědělství náměstkovi ministra vnitra
pro státní službu.
[48] Na druhou stranu je podle názoru soudu zřejmé, že ke změnám s dopady do služebních
poměrů má docházet až v návaznosti na změny organizační struktury služebního úřadu. Z §19
odst. 2 zákona o služebním poměru totiž vyplývá zjednodušený způsob schvalování organizační
struktury nebo její změny, pokud v důsledku schválení nedojde ke skončení služebního poměru
nebo odvolání ze služebního místa představeného. Z toho tedy vyplývá, že pokud je schvalována
standardně podle §19 odst. 1 téhož zákona, povede taková změna organizační struktury
ke změnám ve služebních poměrech. Ačkoliv tedy nebude dávat systemizace velký prostor
pro samostatnou činnost služebních orgánů při schvalování organizační struktury, je zřejmé,
že až tímto úkonem se organizační struktura mění.
[49] Podle soudu však není podstatné, zda ke zrušení služebního místa dochází již systemizací
nebo až schválením organizační struktury. Ani v jednom případě totiž ještě nelze považovat
za naplněnou podmínku přímého zkrácení na právech státního zaměstnance. Oba uvedené akty
mají povahu interního organizačního aktu, kterým se projevuje organizační moc nadřízených
organizovat výkon veřejné správy v rámci právními předpisy zřízených správních úřadů
(k organizační moci viz např. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha:
C. H. Beck, 2012, str. 94 – 95). Na tom nic nemění ani to, že zákon o státní službě v tomto
případě stanoví proces přijímání systemizace, její obsah i cíle. V případě systemizace je třeba vyjít
i z toho, že vláda je vrcholným orgánem výkonné moci (čl. 67 odst. Ústavy), rozhoduje ve sboru,
přičemž výsledkem je přijetí usnesení (čl. 76 Ústavy). Podle §21 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení
ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších
předpisů, se ministerstva a ústřední orgány státní správy ve veškeré své činnosti řídí ústavními
a ostatními zákony a usneseními vlády. Usnesení vlády zpravidla představuje interní akt,
který zavazuje vládu a její členy, jakož i ministerstva a ostatní ústřední orgány státní správy a jejich
prostřednictvím i ostatní orgány státní správy (správní úřady). Podle Ústavního soudu
„[z] ustanovení §17 odst. 1 zákona o státní službě … vyplývá, že v případě jednotlivých složek systemizace
služebních úřadů se jedná o klíčový prostředek, kterým vláda může dostát své odpovědnosti ústavně zakotveného
vrcholného orgánu výkonné moci za řádné fungování státní správy, jejímž personálním základem budou
zaměstnanci na služebních místech klasifikovaných platovými třídami.“ (nález Ústavního soudu ze dne
30. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 21/14, ve věci návrhu na zrušení zákona o státní službě, dále jen „nález
ve věci návrhu na zrušení zákona o státní službě“).
[50] Zákon o státní službě nestanoví, že by již schválení systemizace nebo organizační
struktury samo o sobě vedlo k zásahu do práv a povinností konkrétního zaměstnance, například
tak, že by již těmito úkony docházelo ke změně jeho služebního zařazení. Ostatně by to nebylo
dost dobře ani možné, neboť jde o obecné interní organizační akty, tedy akty dopadající
na předem neurčitý okruh adresátů. Na tom nemůže změnit nic ani argumentace stěžovatele,
že v některých případech lze již z těchto aktů zjistit, kterých konkrétních osob v daném čase,
se bude tento akt týkat. Obecnost je totiž dána tím, že subjekty regulace jsou vymezeny
definičními znaky a nikoliv určením (výčtem) jejich prvků, přičemž obecnost nemůže změnit ani
to, že se týká jen určitého počtu subjektů práva (srovnej obdobně například nález Ústavního
soudu ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. IV. ÚS 50/02). Obecnosti tak například nepozbývá právní
předpis jen tím, že reguluje chování v čase určitelného subjektu, který je však vymezen obecnými
znaky (například prezident republiky, předseda vlády nebo ministr zemědělství). Obdobně
v případě systemizace a organizační struktury bude někdy možné určit konkrétní osoby, jichž
se dotkne. Tak tomu bylo nepochybně i v případě stěžovatele, pokud bylo zřejmé, že bude rušena
právě jeho sekce a s ní související místo jejího představeného a bylo zřejmé, že vzhledem
ke krátkému času od přijetí daných dokumentů, jej bude téměř jistě zastávat právě stěžovatel.
V jiných případech to však určitelné nebude. Například tehdy, pokud bude rozhodnuto o snížení
počtu služebních míst se stejnou obsahovou náplní v určitém útvaru. V takovém případě bude
na příslušném služebním orgánu, aby ze všech osob splňujících daná kritéria teprve vybral
ty, na něž příslušné opatření dopadne. Navíc ani u určitelných státních zaměstnanců nemusí být
jisté, zda budou mít příslušné organizační dokumenty dopad do jejich subjektivních práv
a povinností. Pokud budou schváleny v dostatečném předstihu před zamýšlenou organizační
změnou, pak může v mezidobí dojít ke změně v obsazení příslušných služebních míst, případně
může dojít i ke změně organizačních dokumentů před jejich účinností, aniž by se kdy dotkly
právní sféry příslušných státních zaměstnanců.
[51] Soud samozřejmě nezpochybňuje, že k dotčení práv a povinností státního zaměstnance
může schválení systemizace i organizační struktury vést, je to ostatně i jejich cílem. Typicky
se může jednat o odvolání ze služebního místa představeného (§60 zákona o státní službě),
převedení na jiné služební místo (§61 zákona o státní službě), zařazení mimo výkon služby
z organizačních důvodů (§61 zákona o státní službě), případně i o skončení služebního poměru
[§72 odst. 1 písm. d) zákona o státní službě]. Dotčení schválením organizačních aktů je však
nepřímé, neboť k přímému dotčení dojde právě až rozhodnutím ve věcech služby. Požadavek
přímého dotčení na právech ostatně odpovídá principům správního soudnictví, které slouží
nikoliv k ochraně obecné zákonnosti, ale primárně k ochraně veřejných subjektivních práv
fyzických a právnických osob a to poté, co se nelze domoci nápravy v rámci veřejné správy
(§2 a §5 s. ř. s.).
[52] Lze si představit i jiné zásahy do práv a povinností státního zaměstnance, které popisuje
ve své kasační stížnosti stěžovatel. Mezi ně může spadat zejména faktické bránění ve výkonu
funkce, kterou státní zaměstnanec doposud zastává, neboť z ní nebyl řádně odvolán nebo
převeden na jinou. Nicméně ani v takovém případě nejde o přímý zásah do práv již schválením
samotné systemizace či organizační struktury služebního úřadu, ale až následným faktickým
postupem služebních orgánů.
[53] Již vzhledem k tomu, že systemizace, tudíž ani její případné úpravy, nemohou zasáhnout
do práv a povinností stěžovatele přímo, nemůže jít o nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s.
Z téhož důvodu nemůže systemizace představovat ani rozhodnutí podle §65 s. ř. s., neboť
i v takovém případě musí být zasaženo do práv žalobce přímo.
[54] Pokud by se však ukázalo, že by systemizace nebo organizační struktura představovaly
akt, který by již nikdy nemohl být podroben soudnímu přezkumu ani nepřímo, na což ve své
kasační stížnosti poukazuje stěžovatel, soud by musel zvažovat, zda nevyložit přímost zásahu
šířeji. Je totiž třeba souhlasit se stěžovatelem, že není přípustné, aby se nikdy nemohl domoci
ochrany proti případně nezákonné systemizaci.
[55] V prvé řadě je třeba poukázat na čl. 79 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen
„Ústava“), podle nějž [p]rávní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech
upravuje zákon. Ačkoliv dané ustanovení na první pohled nestanoví žádné zvláštní záruky pro
právní poměry státních zaměstnanců, je zřejmé, že úmysl ústavodárce byl, aby se tyto právní
poměry odlišovaly od běžných pracovněprávních vztahů. Ústavní soud v nálezu ve věci návrhu
na zrušení zákona o státní službě k danému ustanovení uvedl: „V neposlední řadě pak také ustanovení
čl. 79 odst. 2 Ústavy, které výslovně hovoří (na rozdíl např. od čl. 80 odst. 2, čl. 91 odst. 2, čl. 97 odst. 3) jen
o úpravě právních poměrů státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech. Tím tato ústavní
norma evidentně směřuje k zvláštním zárukám jejich postavení odpovídajícím jejich úkolům při výkonu státní
správy jako celku,…“
[56] Také je třeba poukázat na čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen
„Listina“), podle nějž [o]bčané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.
Ústavní soud v nálezu ze dne 19. 12. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 8/16, k výkladu pojmu veřejná funkce
ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny uvedl: „46. Správou věcí veřejných ve smyslu čl. 21 Listiny se rozumí veřejná
činnost týkající se věcí obecného zájmu prováděná v rámci výkonu veřejné moci. Veřejnou funkcí ve smyslu čl. 21
odst. 4 Listiny je pak taková funkce, jejímž výkonem se občané na správě věcí veřejných bezprostředně podílejí.
Jinými slovy, čl. 21 odst. 4 Listiny zaručuje právo na přístup k funkcím, skrze které se občané přímo podílejí
na přípravě či vydávání normativních nebo individuálních rozhodnutí anebo provádění dalších úkonů různého
charakteru, činěných v rámci výkonu veřejné moci, a to prostřednictvím kompetencí, kterými daná veřejná funkce
disponuje. Osoby vykonávající veřejnou funkci jsou do ní zásadně ustanovovány volbou či jmenováním
(srov. Šimíček, V., in Wagnerová, E. a kol.: Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters
Kluwer, a. s., 2012, s. 510).“ Podle §1 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě, tento zákon upravuje
mj. právní poměry státních zaměstnanců vykonávajících ve správních úřadech státní správu.
Služba státních zaměstnanců pak podle §5 odst. 1 zahrnuje také přípravu návrhů právních
předpisů nebo přípravu a provádění správních úkonů včetně kontroly. Minimálně velká část
státních zaměstnanců, ne-li všichni, tak bude vykonávat veřejnou funkci ve smyslu čl. 21 odst. 4
Listiny.
[57] Uvedené ustanovení Listiny chrání i nerušený výkon veřejné funkce. Jak uvedl Ústavní
soud v nálezu ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06, ve věci odvolání z funkce předsedkyně
Nejvyššího soudu: „Článek 21 odst. 4 Listiny se nevztahuje pouze na přístup k veřejné funkci ve smyslu
vzniku funkce, ale zahrnuje i právo na její nerušený výkon včetně práva na ochranu před protiprávním zbavením
této funkce. Účast na správě věcí veřejných, která je smyslem celého článku 21, se nevyčerpává pouhým získáním
funkce, nýbrž logicky trvá po celu dobu výkonu této funkce. Pokud je tedy tímto článkem Listiny sledováno
umožnit občanům správu veřejných záležitostí, musí být subjekt vykonávající funkci nadán rovněž ochranou před
libovůlí státu, která by mu mohla bránit ve výkonu veřejné funkce. Samotné právo na přístup k veřejným funkcím
by nemělo smysl, pokud by neobsahovalo i ochranu v průběhu výkonu funkce.“
[58] Bylo tedy v rozporu s garancemi vyplývajícími pro státní zaměstnance z čl. 79 odst. 2
Ústavy a z čl. 21 odst. 4 Listiny, pokud by nebylo možné přezkoumat nejen zákonnost
samotného rozhodnutí ve věcech služby zasahujících do práva funkci vykonávat, ale také
zákonnost kroků, které rozhodnutí ve věci služby předcházely. Opačný přístup by vedl k tomu,
že by schválení systemizace či organizační struktury mohlo být použito pouze k tomu, aby byl
státní zaměstnanec odvolán či přeložen ze zastávané funkce, aniž by proto byly splněny jinak
striktní zákonné podmínky. Například by došlo pouze ke zrušení zastávaného služebního místa,
nicméně by zároveň vzniklo formálně jiné, se stejnou obsahovou náplní. Důvody vedoucí
k těmto krokům by mohly být zcela zjevně protiprávní (například diskriminační). Není možné
připustit, aby prostřednictvím systemizace či organizační struktury bylo možné dosahovat
protiprávních cílů, byť k zásahu do práv a povinností státních zaměstnanců dojde až pozdějším
úkonem, jehož obsah však bude předurčen příslušným organizačním dokumentem.
[59] Institut, který se jeví jako vhodný pro účely přezkumu systemizace či změny organizační
struktury, je zakotven v §75 odst. 2 větě druhé s. ř. s. Podle ní platí, že [b]yl-li závazným podkladem
přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho
zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou
žalobou ve správním soudnictví. Systemizace ve spojení s organizační změnou představují závazný
podklad pro další rozhodování služebních orgánů. Jak totiž vyplývá z §60 odst. 1 písm. a) zákona
o státní službě ten, kdo představeného na služební místo jmenoval, jej z tohoto služebního místa
odvolá, pokud došlo ke zrušení služebního místa představeného. Představený je tedy vázán
předchozím zrušením služebního místa představeného provedeného schválením organizační
struktury v návaznosti na schválení systemizace. Obdobně podle §61 odst. 1 písm. c) zákona
o státní službě se státní zaměstnanec převede na jiné služební místo, nemůže-li vykonávat službu
na dosavadním služebním místě v důsledku zrušení jeho služebního místa z důvodu změny
systemizace. I v tomto případě zrušení služebního místa zavazuje služební orgán převést
zaměstnance na jiné služební místo. Organizační dokumenty, kterými dochází ke změnám
služebních míst, jsou tedy závaznými podklady pro služební orgány rozhodující ve věcech státní
služby. Na tomto závěru nic nemění to, že někdy mají větší a někdy menší míru diskrece.
Organizační dokumenty totiž mohou někdy fakticky vést k jasné identifikaci osoby, na níž mohou
dopadat (jako je tomu v nyní posuzované věci), nebo mohou určovat pouze určitou skupinu
osob, na které mohou, ale nemusí dopadnout (typicky v případě snížení počtu stejných
služebních míst). I ve druhém případě jsou však služební orgány organizačními dokumenty
vázány a musí učinit opatření k jejich naplnění.
[60] Podle Nejvyššího správního soudu jde v případě systemizace a organizační struktury
služebního úřadu o odlišné dokumenty, než je rozhodnutí o organizační změně podle
zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání. V rozsudku ze dne 2. 7. 2014, čj. 3 Ads 107/2013-36,
č. 3112/2014 Sb. NSS, Nejvyšší správní k tomuto institutu uvedl, že na něj zákonem nejsou
kladeny žádné formální nároky. Proto k němu přistupoval, stejně jako u organizační změny
ve smyslu zákoníku práce, jako k právní skutečnosti, která podmiňuje navazující úkony. Oproti
tomu zákon o státní službě upravuje orgány, které o systemizaci a organizační struktuře
služebního úřadu rozhodují, proces přijetí těchto dokumentů, některé jejich obsahové náležitosti
i pravidla, ze kterých mají vycházet. Podle názoru Nejvyššího správního soudu tak bylo úmyslem
zákonodárce, aby se nejednalo o ryze interní akty vnitřního řízení, které sice také zavazují
podřízené orgány, ale ty musí dát případně přednost pravidlu zákonnosti a nelze tak hovořit
o závazných aktech v užším slova smyslu (k tomu viz například též rozsudek ze dne 25. 4. 2017,
čj. 8 As 103/2016-90, k usnesení vlády k dalšímu postupu územně ekologických limitů těžby
hnědého uhlí v severních Čechách, nebo rozsudek ze dne ze dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 3/2009 -59,
č. 2009/2010 Sb. NSS, k politice územního rozvoje). Oproti tomu systemizace a na ní navazující
organizační struktura služebního orgánu právě díky uvedených odlišnostem představují závazné
akty v užším slova smyslu tak jak je má na mysli §75 odst. 2 s. ř. s. a jejich zákonnost tak přísluší
posoudit soudu.
[61] Otázkou však je, zda lze tyto organizační dokumenty považovat za „jiný úkon správního
orgánu“. Zákonná definice správního orgánu je obsažena v §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., podle nějž
[s]oudy ve správním soudnictví rozhodují o a) žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy
orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo
jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob
v oblasti veřejné správy, (dále jen "správní orgán"), …
[62] Je nepochybné, že vláda je orgánem moci výkonné, neboť je podle čl. 67 odst. 1 Ústavy
dokonce jejím vrcholným orgánem.
[63] Věci služebního poměru státních zaměstnanců spadají do oblasti veřejné správy.
K rozhraničení služebních a pracovněprávních vztahů se Nejvyšší správní soud vyjádřil
již v počátcích své existence, když v rozsudku ze dne 30. 10. 2003, čj. 6 As 29/2003-97,
č. 415/2004 Sb. NSS, uvedl: „Právní povaha služebního poměru příslušníka Policie České republiky musí
postihnout zvláštní povahu "zaměstnavatele" jako primárního nositele veřejné moci, potřebu pevného začlenění
policisty do organismu veřejné moci a účast na jejím výkonu, ba dokonce - při výkonu státní správy - i tvorbu vůle
státu. Tato potřeba zasahuje tak daleko, že tu nejde o modifikaci soukromoprávního pracovního poměru,
ale u některých kategorií veřejných a zvláště státních zaměstnanců o specifický státně zaměstnanecký poměr
veřejného práva. Ne každý vztah ke státu má podle stávající úpravy takovýto komplexní charakter. Vodítkem
tu může být charakter právní úpravy: je zřejmé, že tam, kde je užití zákoníku práce vůbec anebo z převážné části
vyloučeno a úprava služebního poměru má kodexový charakter, půjde o poměr veřejnoprávní. Soudní ochrana práv
z veřejnoprávního služebního poměru plynoucích bývá explicitně upravena v jiných procesních formách než
u soukromoprávního poměru pracovního a možnost dovolat se práv z takového poměru plynoucích bývá omezena.“
Služba státních zaměstnanců měla od počátku většinu zde uvedených rysů (povahu
„zaměstnavatele“ jako nositele veřejné moci, potřebu začlenění státního zaměstnance
do organismu veřejné moci, účast na výkonu veřejné moci a tvorbu vůle státu). Chyběl však
kodexový charakter tohoto vztahu, stejně jako veřejnoprávní forma rozhodování ve věcech
služebního poměru. To se změnilo nabytím účinnosti zákona o státní službě. Tento zákon
upravuje služební poměr komplexně s tím, že zákoník práce se na služební poměr použije jen
tehdy, pokud tak zákon o státní službě stanoví (viz §5 zákoníku práce a například značnou část
ustanovení o služební době a době odpočinku v §99 a násl. zákona o státní službě). V zákoně
je také upraveno rozhodování ve věcech služby, které je prováděno vrchnostensky služebními
orgány (§159 a násl. zákona o státní službě) za subsidiárního použití správního řádu (§160
zákona o státní službě). Tomuto závěru svědčí i to, že aniž by se výslovně této otázce detailněji
věnoval, Nejvyšší správní soud již rozhodoval v řízení o kasační stížnosti směřující proti rozsudku
o žalobě proti rozhodnutí o zařazení mimo výkon služby podle §62 odst. 1 zákona o státní
službě (rozsudek ze dne 6. 2. 2019, čj. 9 Ads 431/2018-37), stejně jako v kompetenčním
sporu o to, zda o opravném prostředku proti rozhodnutí předsedy Českého statistického úřadu
ve věci státní služby rozhoduje jako nadřízený služební orgán opět předseda Českého
statistického úřadu nebo náměstek ministra vnitra pro státní službu (rozsudek ze dne 10. 7. 2018,
čj. Komp 3/2017-34, č. 3774/2018 Sb. NSS). Obě tato rozhodnutí však mohla být vydána jen
tehdy, pokud si Nejvyšší správní soud předběžně posoudil, že jde o rozhodování v oblasti veřejné
správy (pro rozhodování kompetenčních sporů k tomu viz např. usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 8. 2016, čj. Komp 1/2016-64, č. 3548/2017 Sb. NSS).
[64] Sporné se jeví zejména naplnění zákonné zkratky správního orgánu podle v §4 odst. 1
písm. a) s. ř. s., zda bylo v této věci vládě, případně i služebnímu orgánu rozhodujícímu
o organizační struktuře, svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických
osob v oblasti veřejné správy. Tato část zavedené legislativní zkratky v §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
se však zjevně vztahuje pouze k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s.,
případně k žalobě na ochranu proti nečinností správního orgánu podle §79 a násl. s. ř. s.,
a to pouze v případě nečinnosti s vydáním rozhodnutí. V případě jiných žalob je totiž ochrana
poskytována i tehdy, pokud daný orgán veřejné správy nerozhoduje o právech a povinnostech
osob. Například v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu se lze domáhat
i vydání osvědčení. Osvědčení se podle závěrů judikatury liší od deklaratorního rozhodnutí v tom,
že se pohybuje v rovině skutkové a jde tedy o akt potvrzující sice úředně, avšak nezávazně, neboť
vyvratitelně, určité skutečnosti. Oproti tomu deklaratorní rozhodnutí je akt normativní, závazně
stanovící, že určitá osoba má, anebo naopak nemá určitá práva nebo povinnosti (viz bod 25
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008- 98,
č. 2206/2011 Sb. NSS, ve věci záznamů do katastru nemovitostí). Přestože tedy osvědčení
závazně nestanoví práva a povinnosti osoby, hovoří §79 a násl. i v souvislosti s osvědčením
o správním orgánu. Obdobně je evidentní, že ani v případě žalob na ochranu před nezákonným
zásahem podle §82 a násl. s. ř. s. nemusí být přezkoumáváno rozhodování o právech
a povinnostech fyzických a právnických osob. Naopak typickým možným nezákonným zásahem
jsou například bezprostřední zásahy (zásah do tělesné integrity zasahujícím policistou). Nicméně
i §82 a násl. používá pojem správní orgán. Soud si je vědom, že ve své dřívější rozhodovací
činnosti uváděl, že pojmovým znakem správního orgánu je právě i rozhodování o právech
a povinnostech osob. Vždy tak však činil tehdy, kdy se jednalo o žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu nebo o žalobu na ochranu proti nečinnosti při vydání rozhodnutí (viz např.
rozsudek ve věci nejmenování justičního čekatele, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 19. 8. 2010, čj. 2 As 52/2010-59, č. 2133/2010 Sb. NSS). Pojem správní orgán je tedy
třeba vykládat, nejde-li o žaloby proti rozhodnutím nebo na ochranu proti nečinnosti při vydání
rozhodnutí, tak, že se jedná o takový orgán či osobu uvedenou v §4 odst. 1 písm. a), pokud
vykonávají působnost v oblasti veřejné správy, což odpovídá i definici správního orgánu uvedené
v §1 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „spr. ř.“) (viz shodně Kühn, Z.,
Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, str. 21 – 22;
nebo Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, str. 38).
[65] Tyto závěry platí i pro výklad pojmu správní orgán uvedený v §75 odst. 2 větě druhé s. ř. s.
Podkladové úkony správního orgánu jsou ostatně typické tím, že se těmito úkony se ještě
nerozhoduje o právech a povinnostech osob. Naopak zpravidla právě to, že do těchto práv
a povinností ještě nezasahuje, je klíčovým rozlišovacím znakem pro to, aby takový akt nebyl
samostatně přezkoumatelný a byl přezkoumatelný až v rámci řízení o žalobě proti
rozhodnutí (viz body 26, 30, 34 a 35 rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 7. 2013, čj. 8 As 8/2011-66, č. 2908/2013 Sb. NSS). Mohou být i výjimky, kdy již
podkladovým aktem dochází k zásahu do práv a povinností, ale přesto nebude připuštěn jeho
samostatný soudní přezkum, například z toho důvodu, že jde o rozhodnutí, kterým se upravuje
vedení řízení před správním orgánem [§70 písm. c) – k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 11. 2017, čj. 9 As 269/2016-44, č. 3680/2018 Sb. NSS]. Ve většině případů však
půjde o takové úkony, které samy o sobě do práv a povinností nezasahují. Orgán, který v těchto
případech vydává jiný úkon, který je závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí podle
§75 odst. 2 větě druhé s. ř. s., tedy nebude zpravidla naplňovat doslovnou definici správního
orgánu podle §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[66] Ze shora uvedeného je tedy zřejmé, že systemizaci či změny organizační struktury,
lze považovat za závazný podklad ve smyslu §75 odst. 2 větě druhé s. ř. s. pro rozhodování
ve věcech služby. Je totiž vydáván vládou jako orgánem moci výkonné, v oblasti veřejné správy
(otázka organizace státní služby), přičemž je pro orgány rozhodující ve věcech služby závazný.
Z ničeho nevyplývá, že by těmito organizačními dokumenty byl vázán i soud. S ohledem
na to je soud oprávněn v rámci žaloby proti rozhodnutí ve věci služby přezkoumat zákonnost
těchto organizačních dokumentů.
[67] Ostatně právě takový postup vede k tomu, že bude ve věcech státní služby postupováno
obdobně, jako je tomu v případě zaměstnanců v pracovněprávních vztazích nebo v případě
vojáků z povolání.
[68] Pokud jde o zaměstnance, lze poukázat na obdobnou situaci v případě organizačních
změn u zaměstnavatele. Podle §52 písm. c) zákoníku práce zaměstnavatel může dát zaměstnanci
výpověď, stane-li se zaměstnanec nadbytečným vzhledem k rozhodnutí zaměstnavatele nebo
příslušného orgánu o změně jeho úkolů, technického vybavení, o snížení stavu zaměstnanců
za účelem zvýšení efektivnosti práce nebo o jiných organizačních změnách. Judikatura civilních
soudů dovodila, že samotné rozhodnutí o organizačních změnách není právním úkonem, neboť
nejde o takový projev vůle, s nímž by právní předpisy spojovaly změnu nebo zánik práv
a povinností účastníků pracovněprávního vztahu. Jedná se pouze o skutečnost (tzv. faktický
úkon), která je hmotněprávním předpokladem pro právní úkony tam, kde to právní předpisy
stanoví (například u výpovědi z organizačních důvodů). Soud se okolnostmi přijaté organizační
změny zabývá až v rámci řízení o neplatnosti výpovědi z pracovního poměru. V něm může
přezkoumávat například to, zda rozhodnutí o organizační změně bylo přijato příslušným orgánem
(rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 4. 2002, sp. zn. 21 Cdo 1105/2001, nebo rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 20. 11. 2012, sp. zn. 21 Cdo 4521/2011, č. 23/2013 Sb. NS) nebo
to, zda rozhodnutí o organizační změně skutečně sledovalo změnu úkolů zaměstnavatele,
technického vybavení, snížení stavu zaměstnanců za účelem zvýšení efektivnosti práce
nebo jinou organizační změnu, pomocí níž měl být regulován počet zaměstnanců a jejich
kvalifikační složení tak, aby zaměstnavatel nadále zaměstnával jen takový počet zaměstnanců
a v takovém kvalifikačním složení, jaké odpovídá jeho potřebám, nebo zda podle svého obsahu
nebo účelu směřovalo k jinému cíli (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 4. 2004,
sp. zn. 21 Cdo 2204/2003, č. 54/2005 Sb. NS). Pokud na posledně uvedený rozsudek stěžovatel
poukazoval s tím, že by státní zaměstnanci měli méně práv než zaměstnanci v pracovním
poměru, pak s ním nelze souhlasit. Naopak jejich ochrana je při výkladu zaujatém nyní Nejvyšším
správním soudem se zaměstnanci v pracovním poměru srovnatelná. Ostatně systemizace
pracovních míst přijímaná vládou podle §172 zákona o státní službě bude mít povahu
rozhodnutí o organizační změně, která může vést k výpovědi z pracovního poměru podle §52
písm. c) zákoníku práce a bylo by logické, aby obě systemizace podle téhož zákona byly
přezkoumávány na základě obdobných principů.
[69] V případě vojáků z povolání při chybějící podrobnější zákonné úpravě organizační
změny jako důvodu pro propuštění ze služebního poměru Nejvyšší správní soud dovodil,
že je na ni třeba vztáhnout obdobně závěry vyplývající z pracovněprávní judikatury. Rozhodnutí
o organizační změně musí mimo jiné sledovat zákonem předvídané cíle a nesmí být v rozporu
se zákazem diskriminace a zákazem zneužití práv a povinností (viz shora citovaný rozsudek
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Ads 107/2013). Obdobně pak k přezkumu organizační
změny v rámci přezkoumávání rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru uvedl,
že „[r]ozhodnutí o organizační změně musí sledovat zákonem předvídané cíle a být skutečné, nikoli „umělé“.
Nesmí být v rozporu se zákazem diskriminace a nesmí být prostředkem k obcházení či ke zneužívání
pravidel, jimiž se řídí služební poměry.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2019,
čj. 2 As 68/2017-42).
[70] Nejvyšší správní soud nespatřuje žádný relevantní důvod, proč by mělo být v případě
státních zaměstnanců postupováno výrazně odlišně, oproti pracovněprávní úpravě nebo oproti
služebnímu poměru vojáků z povolání. Rozdíl od zákoníku práce nebo od zákona 221/1999 Sb.,
o vojácích z povolání, spočívá jen v tom, že zákon o státní službě stanoví postup při přijímání
systemizace a organizační struktury, určuje orgány oprávněné tyto organizační dokumenty vydat
a částečně stanoví v §17 i hmotněprávní podmínky systemizace (vychází ze závazných pravidel
pro organizaci služebních úřadů tak, aby byl zajištěn řádný výkon působnosti služebního úřadu), čímž z něj
činí závazný podklad pro rozhodování (viz shora body [59] a [60]).
[71] Pokud pak stěžovatel poukazoval na to, že již v důsledku samotné systemizace mu bylo
fakticky bráněno ve výkonu funkce, ze které nebyl odvolán, pak ani v takovém případě nelze
dospět k závěru, že přímo systemizací došlo k zásahu do jeho veřejného subjektivního práva
na nerušený výkon funkce. K tomu mohlo dojít faktickými úkony představených, kteří mu začali
ve výkonu funkce bránit. V takovém případě by však bylo na místě bránit se žalobou na ochranu
před nezákonným zásahem představených.
[72] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že systemizace nemůže být vzhledem ke své
povaze nezákonným zásahem. V judikatuře správních soudů bylo dlouhou dobu nejisté, jakým
způsobem mají soudy postupovat, pokud se někdo brání zásahovou žalobou proti úkonu, který
z povahy věci nemůže být nezákonným zásahem. Jedna judikaturní větev zastávala názor,
že takovou žalobu je nutné odmítnout, druhá zamítnout. Tento postup sjednotil až rozšířený
senát v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, ve věci
EUROVIA CS, ve kterém dospěl k závěru, že je-li zjevné a nepochybné, že není možné,
aby jednání popsané v žalobě bylo vzhledem ke své povaze nezákonným zásahem, musí být
taková žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení
spočívající v připustitelném tvrzení nezákonného zásahu. K tomu je nutno podotknout, že tento
rozsudek byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18,
nicméně důvodem zrušení byla chybná interpretace žalobních lhůt u nezákonných zásahů, nikoli
samotná metodologie postupu při posuzování přípustnosti a důvodnosti zásahové žaloby – proti
ní Ústavní soud ničeho nenamítal (bod 22 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 7. 2018, čj. 2 As 93/2016-138). Obdobný závěr vyslovil Nejvyšší správní soud i v dalších
rozhodnutích (viz. rozsudek ze dne 23. 5. 2018, čj. 6 Afs 8/2018-37, č. 3757/2018 Sb. NSS,
ze dne 30. 8. 2018, čj. 8 As 121/2018-30, ze dne 15. 6. 2018, čj. 5 Afs 7/2018-39, nebo ze dne
29. 8. 2018, čj. 8 Afs 98/2018-52). Kasační soud proto musel rozsudek krajského soudu zrušit
a dle §110 odst. 1 s. ř. s. žalobu odmítnout.
IV. Závěr a náklady řízení
[73] Ačkoliv se obsahově s napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud ztotožnil, z důvodu
uvedeného v bodě [72] jej shledal nezákonným, neboť v případě správnosti závěru městského
soudu bylo na místě žalobu nikoliv zamítnout, ale odmítnout. Nejvyšší správní soud proto
postupoval podle §110 odst. 1 s. ř. s. a spolu se zrušením napadeného rozsudku krajského soudu
odmítl podanou žalobu.
[74] Podle §110 odst. 3 s. ř. s. platí, že zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského
soudu a rozhodl-li současně o odmítnutí návrhu, rozhodne i o nákladech řízení, které
předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu. O náhradě nákladů řízení před soudy obou
stupňů rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 3 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Podle
ustanovení prvně zmíněného nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li
řízení zastaveno nebo návrh odmítnut.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 9. října 2019
JUDr. Petr Mikeš, Ph.D.
předseda senátu