ECLI:CZ:NSS:2011:5.AFS.27.2011:37
sp. zn. 5 Afs 27/2011 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobce: M. B., zast. Mgr. Danielem Keprtou, advokátem se sídlem Masná 10, Ostrava,
proti žalovanému: Celní ředitelství Ostrava, se sídlem nám. Sv. Čecha 8, Ostrava, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 7. 10. 2010, č. j. 22 Af
77/2010 - 9,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Žalobou doručenou do datové schránky Krajského soudu v Ostravě dne 1. 9. 2010
se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí ze dne 7. 7. 2010, č. j. 4241/2010-140100-21
a č. j. 4242/2010-140100-21, jimiž žalovaný zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutím Celního
úřadu Ostrava ze dne 13. 11. 2008, č. j. 3248-9/08-146300-024 a č. j. 3248-20/08-146300-024.
Vedle označení zmiňovaných rozhodnutí žalovaného a správního orgánu prvního stupně
(navíc nepřesného) žalobce pouze vymezil rozsah žaloby tak, že napadá rozhodnutí žalovaného
v plném rozsahu, a rovněž uvedl, že navrhuje zrušení těchto rozhodnutí. Žaloba však
neobsahovala žádné žalobní body, pouze sdělení, že její bližší doplnění žalobce předloží
v dodatečné lhůtě čtrnácti dnů od jejího doručení krajskému soudu.
Krajský soud vyzval žalovaného přípisem ze dne 1. 10. 2010, aby mu sdělil, kdy byla
napadená rozhodnutí doručena žalobci. Téhož dne obdržel krajský soud odpověď žalovaného,
podle níž byla žalobou napadená rozhodnutí doručena žalobci prostřednictvím datové schránky
jeho zástupce dne 7. 7. 2010.
Usnesením ze dne 7. 10. 2010, č. j. 22 Af 77/2010 – 9, krajský soud žalobu odmítl.
V odůvodnění krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 10. 2003, č. j. 2 Azs 9/2003 – 40, publikovaný pod č. 113/2004 Sb. NSS, podle něhož
v důsledku přísné dispoziční zásady v řízení o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu
musí žaloba obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních
důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné [§71 odst. 1
písm. d) s. ř. s.]. Zákon tedy stanoví, že žaloba musí vždy obsahovat alespoň jeden žalobní bod.
Pokud tento žalobní bod neobsahuje, může být tento nedostatek odstraněn, ovšem pouze
ve lhůtě pro podání žaloby (§71 odst. 2 s. ř. s.). Po marném uplynutí této lhůty se uvedený
nedostatek stává neodstranitelným. Přitom soud není povinen v těchto případech vždy vyzývat
žalobce k odstranění takové vady žaloby podle §37 odst. 5 s. ř. s., neboť takto široce pojímaná
povinnost soudu by zjevně odporovala zmíněné zásadě dispoziční a rovněž zásadě koncentrace
řízení, v souladu s nimiž je tento typ řízení koncipován. Krajský soud připomněl rovněž nález
Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 12/99, v němž Ústavní soud shledal obdobná
ustanovení předešlé právní úpravy správního soudnictví obsažené v části páté občanského
soudního řádu, v tehdejším znění, v souladu s ústavním pořádkem.
Krajský soud dále konstatoval, že vzhledem k doručení rozhodnutí žalovaného žalobci
dne 7. 7. 2010 uplynula v daném případě dvouměsíční lhůta pro podání žaloby v úterý dne
7. 9. 2010. Do uplynutí této lhůty nebyla žaloba o žalobní body doplněna. S ohledem na tyto
skutečnosti soud žalobu pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení podle §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s. odmítl.
Proti tomuto usnesení krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) nejprve blanketní
kasační stížnost, kterou následně na výzvu krajského soudu doplnil podáním ze dne 1. 12. 2010.
Stěžovatel uvádí, že v daných věcech týkajících se spotřební daně z tabákových
výrobků nejprve Celní úřad Ostrava rozhodl platebními výměry ze dne 17. 3. 2005,
č. j. 1753-10/05-1463-024-R a č. j. 1582-03/05-1463-024-R. Odvolání stěžovatele
proti těmto rozhodnutím celního úřadu žalovaný zamítl rozhodnutími ze dne 15. 7. 2005,
č. j. 3281/05-1401-21 a ze dne 18. 7. 2005, č. j. 3280/05-1401-21. K žalobě stěžovatele Krajský
soud v Ostravě rozsudkem sp. zn. 22 Ca 233/2005 (stěžovatel uvedl v kasační stížnosti
nesprávnou sp. zn. 22 Ca 229/2005 týkající se jiné věci – pozn. NSS) zmíněná odvolací
rozhodnutí žalovaného i platební výměry správního orgánu prvního stupně zrušil. Správce daně
po té namísto pokračování v již zahájených daňových řízeních zahájil nové daňové řízení, což
odůvodnil tím, že nemohl v původním daňovém řízení provést důkazy, které zajistil později.
V tomto novém řízení pak celní orgány dospěly k nyní napadeným rozhodnutím ze dne
13. 11. 2008, č. j. 3248-9/08-146300-024 a č. j. 3248-20/08-146300-024, aniž by však bylo
ukončeno původní daňové řízení, které mělo podle stěžovatele pokračovat po zrušujícím
rozsudku krajského soudu. Tento postup hodnotil stěžovatel jako zcela účelový, celní orgány byly
vedeny snahou za každou cenu vyměřit spotřební daň, přičemž nedbaly ústavních principů
a zásad demokratického právního státu. Nové daňové řízení bylo vedeno přes existenci překážky
věci zahájené, tedy neukončeného původního daňového řízení, což žalovaný i přes vznesenou
námitku ignoroval. Vzhledem k tomu, že správce daně v novém řízení rozhodl, ačkoliv tomu
podle stěžovatele bránila překážka litispendence, je nutno jeho rozhodnutí považovat za nicotné.
K této nicotnosti byl krajský soud povinen přihlédnout z úřední povinnosti. Stěžovatel tedy
namítá, že jednak v dané věci správní orgány rozhodly, ačkoliv jim v tom bránila překážka věci
zahájené, jednak krajský soud podle stěžovatele nesprávně žalobu odmítl, ačkoliv měl
k stěžovatelem nyní tvrzené vadě správních rozhodnutí přihlížet bez ohledu na procesní postup
stěžovatele.
Stěžovatel konečně vytýká krajskému soudu také to, že ho krajský soud podle §37 odst. 5
s. ř. s. nevyzval k odstranění vad žaloby. Absence žalobních bodů není podle stěžovatele
neodstranitelnou vadou žaloby a výzva k odstranění těchto vad by nebyla v rozporu s dispoziční
ani koncentrační zásadou soudního řízení správního. Naopak účelem tohoto řízení je projednání
žaloby a přezkoumání napadeného správního rozhodnutí, nikoliv odlehčování přetíženosti
správních soudů. Navíc lhůta k odstranění vad žaloby stanovená v řádu dnů či týdnů by byla zcela
zanedbatelná v porovnání s dobou projednání žalob a kasačních stížností.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatuje, že rozsudkem sp. zn.
22 Ca 233/2005 krajský soud nevrátil věci k dalšímu řízení správci daně prvního stupně, jak
nesprávně uváděl stěžovatel, ale žalovanému. Žalovaný dále poukázal na judikaturu Nejvyššího
správního soudu (usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75,
publikované pod č. 1865/2009 Sb. NSS, rozsudek ze dne 26. 1. 2011, č. j. 5 Afs 24/2010 – 117,
www.nssoud.cz), podle níž rozhodnutím odvolacího orgánu o odvolání proti platebnímu výměru
se daňové řízení končí. V případě zrušení platebního výměru odvolacím orgánem nemůže
správce daně prvního stupně pokračovat v řízení a nemůže-li tak činit po zrušení platebního
výměru odvolacím orgánem, nemůže tak činit ani v případě zrušení platebního výměru krajským
soudem. Z těchto předpokladů vycházel i celní úřad po té, co obdržel zrušující rozsudek
krajského soudu. Celní úřad byl podle názoru žalovaného povinen zahájit nová řízení, neboť jeho
původní rozhodnutí byla zrušena soudem a zároveň se objevily nové důkazy, takže byly naplněny
podmínky obdobné důvodům pro obnovu daňového řízení podle §54 odst. 1 písm. a) zákona
č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků. Žalovaný se tedy neztotožnil s tvrzením stěžovatele
o tom, že celní úřad vedl současně v téže věci dvě samostatná řízení.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud v prvé řadě předesílá, že v případě, že je kasační stížností napadeno
usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele z povahy věci v úvahu pouze kasační
důvody podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu. Nejvyšší správní soud je v řízení o kasační stížnosti oprávněn zkoumat,
zda rozhodnutí krajského soudu a důvody, o které se toto rozhodnutí opírá, jsou v souladu
se zákonem; jeho úkolem není přímo přezkoumávat samotné žalobou napadené správní
rozhodnutí, nýbrž prověřovat, zda soud při takovémto přezkumu postupoval a uvažoval správně.
Rozsah přezkumu rozhodnutí soudu je tak vymezen povahou a obsahem přezkoumávaného
rozhodnutí. Jestliže krajský soud žalobu odmítl a věc samu neposuzoval, může Nejvyšší správní
soud v řízení o kasační stížnosti pouze přezkoumat, zda krajský soud správně posoudil podmínky
pro odmítnutí žaloby, nemůže se však již zabývat námitkami týkajícími se merita, tedy toho,
zda správní rozhodnutí je zákonné či nikoli (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 3. 2009, č. j. 3 As 44/2008 - 80, dostupný na www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud
se tak nemohl v daném případě zabývat stížní námitkou, podle níž správní orgány v daňové věci
stěžovatele rozhodly, ačkoliv jim v tom bránila překážka věci zahájené.
Námitku stěžovatele, podle níž krajský soud měl k této tvrzené překážce litispendence
přihlédnout z úřední povinnosti, byť by jinak byly podmínky pro odmítnutí žaloby, neboť podle
názoru stěžovatele měla překážka litispendence za následek nicotnost žalobou napadených
rozhodnutí, hodnotí Nejvyšší správní soud jako nedůvodnou. Nejvyšší správní soud se již
identickou námitkou zabýval v rozsudku ze dne 17. 6. 2011, č. j. 5 Afs 89/2010 – 47, který bude
zveřejněn na www.nssoud.cz. Nyní tedy Nejvyšší správní soud svoji argumentaci opakuje.
Stěžovatel směšuje dvě rozdílné procesní situace. První z nich je situace, kdy ve věci nejsou dány
podmínky řízení a tento nedostatek podmínek řízení je neodstranitelný, v takovém případě nemá
krajský soud jinou možnost než žalobu podle §46 s. ř. s. odmítnout. Naproti tomu v případě, kdy
jsou ve věci dány veškeré podmínky řízení, je soud oprávněn a zároveň tedy i povinen o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu meritorně rozhodnout, přičemž tak učiní po té, co žalobou
napadené výroky rozhodnutí přezkoumá v mezích žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.).
Z pravidla, podle něhož je soud při přezkoumání napadeného rozhodnutí vázán žalobními body,
ovšem existuje výjimka upravená v §76 odst. 2 s. ř. s., podle něhož případnou nicotnost
rozhodnutí správního orgánu vysloví soud i bez návrhu, tzn. z úřední povinnosti, aniž by musela
být nutně žalobcem namítána. Jinými slovy rovněž rozsudek, jímž soud nad rámec žalobních
bodů vysloví nicotnost žalobou napadeného rozhodnutí (§78 odst. 5 s. ř. s.), je meritorním
rozhodnutím, k jehož vydání musí být splněny veškeré podmínky řízení. Není-li byť jediná tato
podmínka řízení splněna a tento nedostatek je neodstranitelný, musí soud žalobu odmítnout, aniž
by byl oprávněn žalobou napadené rozhodnutí jakkoli přezkoumávat, tedy nemůže
ho přezkoumávat ani z toho hlediska, zda jde o rozhodnutí nicotné (viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 8. 2006, č. j. 5 As 67/2005 - 88, publikovaný
pod č. 988/2006 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud nemohl přisvědčit ani stížní námitce, podle níž měl krajský soud
v daném případě povinnost stěžovatele vyzvat k doplnění žaloby. Otázkou, jak má krajský soud
postupovat v případě, že obdrží žalobu, která neobsahuje žádný žalobní bod, se Nejvyšší správní
soud již mnohokrát zabýval, v nedávné době např. v rozsudku ze dne 4. 5. 2011,
č. j. 1 Afs 2/2011 – 55, dostupném na www.nssoud.cz a rovněž v již zmiňovaném rozsudku
ze dne 17. 6. 2011, č. j. 5 Afs 89/2010 – 47. Tyto případy jsou skutkovými okolnostmi velmi
podobné nyní posuzované věci a Nejvyšší správní soud v nich obsáhle citoval i ze své bohaté
prejudikatury k této otázce, jakož i z relevantních rozhodnutí Ústavního soudu. Postačí tedy,
aby Nejvyšší správní soud nyní tuto argumentaci v podstatě převzal, samozřejmě se zohledněním
případných skutkových odlišností nyní posuzované věci, které však nejsou takové povahy,
aby vedly Nejvyšší správní soud k odlišným závěrům. Pokud jde o věc sp. zn. 1 Afs 2/2011 – 55,
je tomu spíše naopak, neboť stěžovatelka ve věci, kterou Nejvyšší správní soud posuzoval
ve zmiňovaném rozsudku ze dne 4. 5. 2011, č. j. 1 Afs 2/2011 – 55, alespoň uvedla, kdy jí bylo
žalobou napadené rozhodnutí doručeno, zatímco v žalobě stěžovatele i tato zákonná náležitost
žaloby, významná, jak bude dále vysvětleno, pro případný další postup krajského soudu, zcela
absentovala. Ani to, že v nyní posuzovaném případě zbývala v okamžiku, kdy krajský soud
obdržel žalobu stěžovatele, o necelé tři pracovní dny delší lhůta k doplnění žaloby, než tomu bylo
ve věci sp. zn. 5 Afs 89/2010, neshledal Nejvyšší správní soud za daných okolností jako
rozhodující odlišnost, která by sama o sobě měla mít za následek jiné rozhodnutí o nyní
posuzované kasační stížnosti.
Soudní řád správní stanoví pro každé podání účastníka vůči soudu určité náležitosti,
jež toto podání musí splňovat. Pokud je nesplňuje, definuje zákon postup soudu při doplňování
náležitostí podání a odstraňování jeho vad. Rovněž definuje další postup soudu a právní následky
toho, není-li podání doplněno a vady odstraněny (§37 s. ř. s.). Náležitosti žaloby v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu (§65 a násl. s. ř. s.) vyplývají v první řadě z §37 s. ř. s.
(zejm. z jeho třetího odstavce), kde jsou stanoveny obecné náležitosti každého podání
adresovaného soudu, které se vztahují na všechna řízení podle soudního řádu správního, pokud
z jeho ustanovení o jednotlivých typech řízení neplyne (ať již přímo nebo z povahy věci),
že podání některé z náležitostí podle §37 s. ř. s. v rámci daného konkrétního typu řízení nemusí
splňovat. Podle §37 odst. 3 věty první s. ř. s. „musí být z každého podání zřejmé, čeho se týká, kdo jej
činí, proti komu směřuje, co navrhuje, a musí být podepsáno a datováno“. Další náležitosti podání však jsou
pro žalobu proti rozhodnutí správního orgánu stanoveny v §71 s. ř. s., podle něhož „musí žaloba
kromě obecných náležitostí podání obsahovat a) označení napadeného rozhodnutí a den jeho doručení nebo jiného
oznámení žalobci, b) označení osob na řízení zúčastněných, jsou-li žalobci známy, c) označení výroků rozhodnutí,
které žalobce napadá, d) žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje
žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné, e) jaké důkazy k prokázání svých tvrzení
žalobce navrhuje provést, f) návrh výroku rozsudku“ (odstavec 1). V souladu s §72 odst. 1 s. ř. s. lze
„žalobu podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo
jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. Lhůta je zachována, byla-li
žaloba ve lhůtě podána u správního orgánu, proti jehož rozhodnutí směřuje“.
Stěžovatelova žaloba obsahovala obecné náležitosti podání podle §37 odst. 3 s. ř. s.,
nicméně krajský soud zcela důvodně shledal, že podání stěžovatele nesplňovalo náležitosti žaloby,
jak je stanoví §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení žaloba kromě obecných
náležitostí podání musí obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových
a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné.
Ustanovení §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tak žalobci ukládá povinnost uvést v žalobě konkrétní
(tj. ve vztahu k žalobci a k projednávané věci individualizovaná) skutková tvrzení, doprovázená
(v témže smyslu) konkrétní právní argumentací, z nichž plyne, z jakých důvodů považuje žalobce
napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 4 Azs 149/2004 - 52, publikovaný pod č. 488/2005 Sb. NSS,
ze starší judikatury srov. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 19. 1. 1993, č. j. 6 A 85/92 - 5,
uveřejněné pod č. 19/1994 Správního práva).
K požadavku na řádnou formulaci žalobních bodů lze odkázat na rozsudek rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, publikovaný
pod č. 835/2006 Sb. NSS: „Líčení skutkových okolností nemůže být toliko typovou charakteristikou určitých
„obvyklých“ nezákonností, k nimž při vyřizování věcí určitého druhu může docházet, nýbrž zcela jasně
individualizovaným, a tedy od charakteristiky jiných konkrétních skutkových dějů či okolností jednoznačně
odlišitelným popisem. Konkretizace faktů dostatečně substancovanými žalobními body je důležitá nejen z hlediska
soudu, tj. pro stanovení programu sporu a vytýčení mezí, v nichž se soud může v souladu s dispoziční zásadou
pohybovat, ale má význam i pro žalovaného.“
Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že v „důsledku přísné dispoziční
zásady v řízení o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu musí žaloba obsahovat žalobní body, z nichž
musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí
za nezákonné nebo nicotné [§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. (…) Přitom zákon stanoví, že žaloba musí
vždy obsahovat alespoň jeden žalobní bod (viz 2. věta ustanovení §71 odst. 2 s. ř. s.). Pokud žádný žalobní
bod neobsahuje, může být tento nedostatek podmínek řízení odstraněn, a to ve lhůtě pro podání žaloby,
jak vyplývá z citovaného ustanovení §71 odst. 2 s. ř. s. Není však dána zákonná povinnost soudu v těchto
případech vždy vyzývat žalobce k odstranění těchto vad ve smyslu ustanovení §37 odst. 5 s. ř. s., neboť – takto
široce pojímaná – povinnost soudu by zjevně odporovala zmíněné zásadě dispoziční a rovněž zásadě koncentrace
řízení, v souladu s nimiž je tento typ řízení koncipován“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 10. 2003, č. j. 2 Azs 9/2003 - 40, publikovaný pod č. 113/2004 Sb. NSS, nebo
obdobně rozsudek ze dne 27. 2. 2004, č. j. 4 Azs 3/2004 – 48, dostupný na www.nssoud.cz).
Ústavní souladnost tohoto přístupu byla potvrzena v usnesení Ústavního soudu ze dne
7. 1. 2004, sp. zn. IV. ÚS 613/03, jímž byla odmítnuta ústavní stížnost proti rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 10. 2003, č. j. 2 Azs 9/2003 - 40, pro nepřípustnost z důvodu
nevyčerpání všech právních prostředků k ochraně práva. Toto nevyčerpání shledal Ústavní soud
v „nedbání o ochranu vlastních práv“ stěžovatele, jenž proti rozhodnutí správního orgánu brojil pouze
podáním neobsahujícím žalobní body obdobně jako v případě nyní posuzovaném.
Otázkou formulace tzv. žalobních bodů a poučovací povinností u odstraňování vad
žaloby se zabýval nejnověji rozšířený senát v rozsudku ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78,
publikovaném pod č. 2162/2011 Sb. NSS. V tomto rozhodnutí se rozšířený senát přiklonil
k výkladu, podle něhož „je nutno za žalobní bod považovat každé vyjádření žalobce, z něhož byť i jen
v nejhrubších obrysech lze dovodit, že napadené správní rozhodnutí z určitého důvodu považuje za nezákonné.
Jinými slovy, náležitost žaloby dle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je splněna, pokud jsou z tvrzení žalobce seznatelné
skutkové děje a okolnosti individuálně odlišitelné od jiných ve vztahu ke konkrétnímu případu žalobce, jež žalobce
považoval za relevantní k jím domnělé nezákonnosti správního rozhodnutí“. Povinnost vyzvat žalobce
k doplnění žalobních bodů podle §37 odst. 5 s. ř. s. vznikne podle rozšířeného senátu krajskému
soudu tehdy, bude-li žaloba podaná v zákonné lhůtě obsahovat žalobní bod alespoň v takto
vymezené míře konkrétnosti. Rozšířený senát rovněž zdůraznil, že „lhůta stanovená v §71 odst. 2
větě druhé a třetí dopadá nejen na případy, kdy žalobce doplní vedle již obsažených další (nový) žalobní bod,
ale i na případy, kdy v žalobě neuvedl žalobní bod žádný; jen v těchto případech uplyne zákonná lhůta (§72
odst. 1 s. ř. s.) marně, ve všech ostatních případech je na místě postup dle §37 odst. 5 s. ř. s.“. Jinými slovy,
pokud žalobce neformuluje ani v nejhrubších rysech, s čím v rozhodnutí nesouhlasí, ve lhůtě
pro podání žaloby, nevzniká krajskému soudu povinnost vyzývat žalobce k odstranění vady
žaloby podle §37 odst. 5 s. ř. s. Závěr, že správní žaloba musí obsahovat žalobní bod ve lhůtě
pro podání žaloby, potvrdil také Ústavní soud v nálezu ze dne 1. 12. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 17/09
(9/2010 Sb.), v němž bylo uvedeno mimo jiné, že „žaloba ve správním soudnictví musí žalobní
bod ve lhůtě pro podání žaloby obsahovat. Pokud tomu tak není, je podání pouhým oznámením záměru obrátit
se na správní soud se žalobou, které ovšem nemá i při extenzivním výkladu pojmu žalobní bod žádné relevantní
účinky“.
Nejvyšší správní soud posoudil shodně jako krajský soud žalobu stěžovatele
jako blanketní. Z jejího obsahu je zcela zřejmé, že neobsahovala ani jeden žalobní bod,
a to ani v nejhrubších rysech. Správní soudnictví je přitom ovládáno dispoziční a koncentrační
zásadou. Žalobní body stanoví meze přezkumu napadeného správního rozhodnutí (§75 odst. 2
s. ř. s.). Správní soud není povinen ani oprávněn za žalobce konkrétní důvody nezákonnosti
správního rozhodnutí dovozovat, tedy z vlastní iniciativy nahrazovat projev vůle žalobce a sám
vyhledávat vady napadeného správního aktu (srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne
10. 3. 1999, sp. zn. I. ÚS 164/97, a ze dne 19. 11. 1999, sp. zn. IV. ÚS 432/98).
Ve smyslu §75 odst. 2 s. ř. s. správní soud přezkoumá v mezích žalobních bodů
napadené výroky rozhodnutí. Správní žaloba stěžovatele byla doručena do datové schránky
krajského soudu ve středu dne 1. 9. 2010, v 8.09 hod., přičemž v úterý dne 7. 9. 2010 uplynula
dvouměsíční lhůta pro podání žaloby ke krajskému soudu podle §72 odst. 1 s. ř. s. Pokud
přihlédneme k tomu, že nejprve musely být provedeny vstupní úkony podatelny a kanceláře
soudu nezbytné k založení soudního spisu a k zapsání věci do rejstříku, zbývalo nanejvýš
necelých 5 pracovních dnů (resp. 4 plné pracovní dny) na to, aby byla vada žaloby spočívající
v absenci žalobních bodů odstraněna. Stěžovatelem stanovená čtrnáctidenní lhůta, v níž hodlal
žalobní body doplnit, již byla mimo rámec zákonné lhůty, v níž by ještě mohly být žalobní body
doplněny.
Účelem §37 odst. 5 s. ř. s. je upozornit podatele na vady podání, vyzvat ho k jejich
odstranění, stanovit mu k tomu lhůtu a upozornit ho na následky spojené s neodstraněním vad.
Lze-li určitou náležitost žaloby účinně uvést či doplnit jen v zákonem stanovené nepřekročitelné
lhůtě, má smysl vyzývat k takovému doplnění pouze tehdy, bude-li to vůbec „technicky“
proveditelné a smysluplné. Ze nálezu Ústavního soudu ze dne 1. 4. 2003, sp. zn. II. ÚS 392/01,
vyplývá, že soud je povinen takovou výzvu učinit, je-li objektivně možné, že by žalobce žalobní
bod ve lhůtě pro podání žaloby doplnil (u uvedené věci Ústavní soud shledal lhůtu pěti dnů
dostatečnou pro nutnost poučení o důsledcích nedoplnění žalobního bodu). V přiměřené lhůtě
po doručení žaloby na soud (tedy zpravidla v řádu několika dnů po doručení) se krajský soud
musí s obsahem žaloby seznámit přinejmenším do té míry, aby si mohl učinit úsudek o tom,
zda má předepsané náležitosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2010,
č. j. 7 As 15/2010 - 56, www.nssoud.cz).
Z uvedeného vyplývá, že v posuzovaném případě bylo nutné ve lhůtě pro podání žaloby
učinit dva úkony, aby bylo možné žalobu věcně projednat: krajský soud by nejprve musel
stěžovatele vyzvat k doplnění žalobních bodů s poučením, že nebude-li žaloba v této lhůtě
doplněna o žalobní body, bude podání odmítnuto; následně by stěžovatel na takovou výzvu
krajského soudu musel reagovat a podání doplnit o žalobní body do konce lhůty podle §72
odst. 1 s. ř. s. Tyto úkony by však bylo namístě činit teprve poté, co by krajský soud měl
postaveno najisto, kdy v daném případě uplyne lhůta k podání žaloby, neboť soudy nejsou
oprávněny svými úkony jakkoliv prodlužovat lhůtu k podání žaloby podle §72 odst. 1 s. ř. s.
Podle §36 odst. 1 s. ř. s. je „soud povinen poskytnout účastníkům řízení poučení o jejich procesních
právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli újmu“. Vzhledem k obsahu
předmětné žaloby nelze pochybovat o tom, že si stěžovatel byl vědom nedostatků podané žaloby.
Nebylo tedy nezbytné mu výslovně sdělovat, že žaloba neobsahuje žalobní bod, a postačilo, avšak
jen v případě, že by to bylo z časového hlediska smysluplné a že by si takový úsudek mohl soud
učinit již ze samotného obsahu žaloby, stěžovatele upozornit, že žalobní body je nutno uplatnit
dříve než ve lhůtě, kterou v žalobě ohlásil, neboť jen tak k nim bude možno přihlédnout.
V podané žalobě zástupce stěžovatele označil rozhodnutí žalovaného číslem jednacím
a uvedl datum jejich vydání (v I. části žaloby navíc nepřesně), neuvedl však, kdy mu byla tato
rozhodnutí doručena, byť mu tak ukládá §71 odst. 1 p ísm. a) s. ř. s., natož aby ke svému podání
přiložil kopii napadených rozhodnutí (§71 odst. 2 s. ř. s.) a případně i kopii doručenek, kterými
by datum doručení rozhodnutí doložil. Krajský soud tedy neměl k dispozici žádný podklad,
z něhož by mohl přesně určit počátek a tudíž i konec běhu lhůty pro podání žaloby. Krajský soud
tedy nejprve přípisem vyzval žalovaného, aby soudu sdělil, kdy bylo rozhodnutí žalovaného
stěžovateli doručeno. Tento údaj byl totiž nezbytný pro posouzení včasnosti podané žaloby,
bez něho tedy krajský soud nemohl stěžovatele poučit o následku nedoplnění žalobních bodů
v zákonem stanovené lhůtě (§72 odst. 1 s. ř. s.), neboť nebylo postaveno najisto, kdy měla lhůta
pro podání žaloby uplynout. Krajský soud z odpovědi žalovaného zjistil, že lhůta pro podání
žaloby uplynula dne 7. 9. 2010, proto dne 7. 10. 2010 rozhodl o odmítnutí podané žaloby podle
§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Krajský soud jistě měl úkon spočívající ve zjištění data doručení
žalobou napadených rozhodnutí učinit dříve než až po měsíci od obdržení žaloby. Nicméně
na straně druhé po něm za daných okolností nebylo reálné požadovat, aby vměstnal úkony
spočívající ve zjištění data doručení žalobou napadených rozhodnutí u žalovaného a následné
výzvy stěžovateli do tak krátkého času, aby stěžovatel měl ještě možnost tyto žaloby doplnit
o žalobní body, jestliže na celý tento postup bylo k dispozici necelých pět pracovních dnů.
Prodlení krajského soudu s prvním úkonem v této věci tedy nemělo v daném případě vliv
na zákonnost jeho rozhodnutí o odmítnutí žaloby. Jen na okraj lze poznamenat, že stěžovatel
v daném případě žalobu nedoplnil ani v jím avizované lhůtě 14 dnů od podání žaloby.
Lze tak uzavřít, že v řešeném případě byla lhůta necelých pěti pracovních dnů příliš krátká
na to, aby krajský soud mohl spolehlivě ověřit okamžik doručení žalobou napadeného rozhodnutí
stěžovateli, následně stěžovatele vyzývat k odstraňování vad podané žaloby podle §37 odst. 5
s. ř. s. a aby stěžovatel mohl ještě v této lhůtě vady odstranit. Krajský soud si opatřil
od žalovaného informaci o doručení napadeného rozhodnutí, z níž seznal, že již nebylo možné
stěžovatele vyzývat k doplnění žalobních bodů, neboť lhůta pro podání žaloby uplynula dne
7. 9. 2010. Skutečnost, že zástupce stěžovatele komunikoval se soudem prostřednictvím datové
schránky, na této skutečnosti nemohla v řešeném případě ničeho změnit, neboť ze žaloby
samotné nebylo zřejmé, kdy lhůta pro její podání uplyne, a krajský soud nemohl tedy okamžitě
po té, co žalobu obdržel, na ni reagovat výzvou k jejímu doplnění. V posuzovaném případě bylo
krajskému soudu objektivně znemožněno, aby stěžovatele vhodným způsobem vyzval
k odstranění vad podání podle §37 odst. 5 s. ř. s. (obdobně srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 4. 2. 2009, č. j. 2 As 69/2008 - 148, www.nssoud.cz).
Lze ještě doplnit, že procesní postup účastníků řízení, včetně toho, zda žalobce podá
žalobu až v samém závěru lhůty, kdy tak může učinit, souvisí s jeho procesní odpovědností
a musí nést případné důsledky, které z jeho vlastního načasování takových kroků plynou. Tak
je tomu i u stěžovatele. V řešeném případě to platí tím spíše, že zástupce stěžovatele
je advokátem, tedy profesionálem, který má svým klientům zajistit odbornou pomoc, měl by být
tedy i nepochybně obeznámen s okolnostmi podání správní žaloby, resp. s jejími náležitostmi.
Samotný účel zastoupení je totiž zřejmý: profesionál má garantovat kvalifikované uplatňování
práv účastníka řízení (k tomu srov. stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 21. 5. 1996,
sp. zn. Pl. ÚS-st 1/96). Krajský soud tedy zcela správně žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., neboť stěžovateli se v žalobní lhůtě nepodařilo uvést žádný žalobní bod. V řízení tedy
nebyla, a to neodstranitelně, splněna podmínka řízení spočívající v tom, že v žalobě musí být
účinně uplatněn, byť třeba i jen v nejhrubších rysech, alespoň jeden žalobní bod.
Nejvyšší správní soud tedy neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu
s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy právo na náhradu
nákladů řízení, ze spisu však nevyplývá, že by mu takové náklady v řízení o kasační stížnosti
vznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 24. června 2011
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu