ECLI:CZ:NSS:2009:5.AS.16.2008:68
sp. zn. 5 As 16/2008 - 68
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
Ph.D. a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobce:
J. B., zastoupený Mgr. Šárkou Podlenovou, advokátkou se sídlem Hybernská 9, Praha 1, proti
žalovanému: Policejní prezidium České republiky, Ředitelství služby dopravní policie, se
sídlem Strojnická 27, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 28. 11. 2007, č. j. 2 Ca 9/2007 - 34,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 4800 Kč, a to do třic eti (30) dnů od právní moci tohoto rozsudku,
k rukám jeho advokátky, Mgr. Šárky Podlenové.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
Dne 25. 10. 2006 došlo v obci Roztoky u Prahy k dopravní nehodě mezi dvěma osobními
motorovými vozidly, přičemž jedno z nich řídil žalobce. O této nehodě policisté dopravního
inspektorátu Policie ČR, Okresního ředitelství Praha-západ sepsali protokol, v němž za viníka
dopravní nehody, při níž byla na vozidle žalobce způsobena škoda 80 000 Kč a na druhém
vozidle škoda 200 000 Kč, označili žalobce. Orgán policie dospěl k závěru, že žalobce porušil
§4 písm. a) a b) a §22 odst. 2 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích,
čímž naplnil skutkovou podstatu přestupku dle §22 odst. 1 písm. i) zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích, v tehdy účinném znění (dále jen „zákon o přestupcích“), za což mu byla
v blokovém řízení udělena pokuta dle §13 odst. 2 zákona o přestupcích ve výši 1000 Kč.
Rozhodnutím ze dne 4. 5. 2007, č. j. PSC - 4170/ČJ – DP - 2007, dopravní inspektorát
Policie České republiky, Správy Středočeského kraje, ve zkráceném přezkumném řízení dle §98
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), uvedené rozhodnutí vydané
v blokovém řízení zrušil a věc vrátil dopravnímu inspektorátu Polic ie ČR, Okresního ředitelství
Praha-venkov k doplnění a postoupení příslušnému správnímu orgánu k projednání, neboť
dospěl k závěru, že vzhledem k právní kvalifikaci skutku dle §22 odst. 1 písm. i) zákona
o přestupcích nebyly dány zákonné důvody pro projednání daného přestupku v blokovém řízení
a že tento přestupek měl být v souladu s §22 odst. 8 zákona o přestupcích oznámen příslušnému
správnímu orgánu k projednání a k rozhodnutí. Proti uvedenému rozhodnutí podal žalobce
odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 5. 6. 2007, č. j. PPR - 686/RDP - 2007, zamítl
a odvoláním napadené rozhodnutí potvrdil.
Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou k Městskému soudu v Praze, který
o ní rozsudkem ze dne 28. 11. 2007, č. j. 2 Ca 9/2007 - 34, rozhodl tak, že rozhodnutí
žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, přičemž svůj rozsudek odůvodnil následujícím
způsobem.
Městský soud konstatoval, že blokové řízení prováděné dle §85 a §86 zákona
o přestupcích je specifickým druhem řízení o přestupcíc h, v němž lze přestupek projednat
uložením pokuty v blokovém řízení, jestliže je spolehlivě zjiště n, nestačí domluva a obviněný
z přestupku je ochoten pokutu zaplatit (§84 odst. 1 zákona o přestupcích). Uložením pokuty
v blokovém řízení je řízení o přestupku ukončeno, proti uložení pokuty v blokovém řízení
se nelze dovolat. Uvedené zákonné podmínky tedy musí být splněny kumulativně, pokud by
přestupek nebyl spolehlivě zjištěn, nebo by obviněný z přestupku odmítal zaplatit pokutu, muselo
by být prováděno dokazování, a to již v běžném správním řízení. Městský soud v Praze v tomto
ohledu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2004, č. j. 6 As 49/2003 -
46, publikovaný pod č. 505/2005 Sb. NSS. Městský soud poukázal rovněž na §86 písm. a)
zákona o přestupcích, který stanoví, že orgány policie mohou v blokovém řízení projednat
též přestupky proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu dle §22 zákona o přestupcích.
Pokud žalovaný odkazoval na porušení §58 odst. 1 zákona o přestupcích, toto ustanovení
upravuje podle městského soudu pouze součinnost ve věci přestupku mezi orgány policie a obce.
Městský soud připustil, že ustanovení §94 až §99 správního řádu umožňují
u pravomocných správních rozhodnutí provést přezkumné řízení, pokud jsou tato rozhodnutí
v rozporu se zákonem, nicméně správní orgán provádějící přezkumné řízení je dle §94 odst. 5
správního řádu povinen šetřit práva účastníků nabytá v dobré víře. Podle názoru městského
soudu postupoval správní orgán přezkoumávající rozhodnutí v blokovém řízení v rozporu
s tímto ustanovením, neboť nešetřil práv žalobce, která žalobce nab yl v dobré víře v souvislosti
s projednáním přestupku v blokovém řízení.
II.
Shrnutí základních argumentů uvedených v kasační stížnosti a vyjádření žalobce
Žalovaný („stěžovatel“) napadl rozsudek Městského soudu v Praze včasnou kasační
stížností, ovšem v záhlaví kasační stížnosti bylo původně uveden o Ministerstvo vnitra s tím,
že kasační stížnost podává ředitelka odboru právního Ministerstva vnitra JUDr. I. P. Podáním ze
dne 31. 3. 2008 JUDr. I. P. Nejvyššímu správnímu soudu sdělila, že uvedenou kasační stížnost
podala v zastoupení stěžovatele, a zároveň předložila plnou moc ze dne 17. 12. 2007, jímž ji
stěžovatel zmocnil k podání kasační stížnosti a jednání před Nejvyšším správním soudem
v předmětné věci.
Podle ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s. ovšem musí být stěžovatel v řízení o kasační
stížnosti zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který
za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních
zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Vzhledem k tomu, že JUDr. I. P. není zaměstnancem
stěžovatele, tedy Policejního prezidia ČR, ale Ministerstva vnitra a není ani advokátkou, a nebyla
tedy oprávněna stěžovatele zastupovat v řízení o předmětné kasační stížnosti, Nejvyšší správní
soud usnesením ze dne 28. 4. 2008, č. j. 5 As 16/2008 - 59, v souladu s ustanovením §37 odst. 5
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. stěžovatele vyzval, aby ve stanovené lhůtě předložil soudu buďto
doklad o vysokoškolském právnickém vzdělání zaměstnance stěžovatele, který bude pověřen
jednat jménem stěžovatele po celou dobu dalšího řízení o kasační stížnosti, nebo plnou moc
udělenou advokátovi pro zastupování stěžovatele po celou dobu dalšího řízení o kasační stížnosti.
Na tuto výzvu reagoval stěžovatel podáním ze dne 5. 5. 2008, k němuž připojil pověření pro svou
zaměstnankyni s odpovídajícím právnickým vzděláním Mgr. K. H., aby jménem stěžovatele
jednala v dalším řízení o kasační stížnosti. Tím byla uvedená překážka řízení o kasační stížnosti
odstraněna.
Stěžovatel v kasační stížnosti uvádí důvody dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy namítá
nesprávné posouzení právní otázky městským soudem.
Stěžovatel setrval na svém názoru, že uložením pokuty žalobci v blokovém řízení
byl porušen zákon. Ustanovení §22 odst. 10 přestupkového zákona podle stěžovatele taxativně
stanoví přestupky v silniční dopravě, které mohou být projednány v blokovém řízení. Přestupek
s právní kvalifikací podle §22 odst. 1 písm. i) zákona o přestupcích tudíž musí být projednán
podle §22 odst. 8 zákona o přístupcích (a nikoli podle §22 odst. 10 téhož zákona) s tím, že za něj
může být uložena sankce v rozmezí 2500 Kč až 5000 Kč. Spr ávní orgán provádějící zkrácené
přezkumné řízení tedy v souladu se zákonem uvedené rozhodnutí v blokovém řízení zrušil
a stěžovatel postupoval rovněž v souladu se zákonem, pokud odvolání žalobce proti rozhodnutí
vydanému v přezkumném řízení zamítl a toto rozhodnutí potvrdil.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí. Žalobce především
nesouhlasil s názorem stěžovatele, že by ustanovení §22 odst. 10 zákona o přestupcích
obsahovalo taxativní výčet přestupků projednatelných v blokovém řízení. Toto ustanovení
je třeba podle žalobce vykládat tak, že za jednání v něm uvedená, lze v blokovém řízení uložit
pokutu v takové výši, kterou toto ustanovení připouští. Pokud však za přestupek,
jehož projednání v blokovém řízení zákon nezakazuje (viz §22 odst. 11 zákona o přestupcích,
podle něhož nelze v blokovém řízení projednat přestupek, za který se ukládá zákaz činnosti),
není ve zvláštní části zákona stanovena sankce, použije se ustanov ení obecné části zákona, tedy
§13 odst. 2 zákona o přestu pcích, jak se stalo i v případě žalobce. Projednání přestupku
v blokovém řízení tedy v daném případě nebylo v rozporu se zákonem. Navíc rozhodnutí vydané
v blokovém řízení bylo zrušeno pro údajný rozpor s §58 odst. 1 zákona o přestupcích,
což je ovšem jiný důvod, než který stěžovatel obhajuje v kasační stížnosti. Žalobce rovněž
souhlasil se závěrem městského soudu, že správní orgány v přezkumném řízení nešetřily práv
žalobce nabytých v dobré víře. Žalobce setrval též na svém tvrzení, že žalobou na padené
rozhodnutí je nepřezkoumatelné, neboť konkrétně nespecifikuje podklady, z něhož správní
orgány v přezkumném řízení vycházely.
III.
Právní hodnocení věci
Nejvyšší správní soud přezkoumal rozsudek městského soudu v mezích §109 odst. 2 a 3
s. ř. s. a neshledal kasační stížnost důvodnou.
O kasační stížnosti Nejvyšší správní soud uvážil, vázán rozsahem a důvody kasační
stížnosti,
takto:
Blokové řízení je vedle řízení příkazního jednou z forem zkráceného řízení o přestupku,
jehož výsledkem je individuální správní akt, tj. rozhodnutí v materiálním smyslu, jímž
se obviněnému z přestupku ukládá povinnost zaplatit pokutu. Přes svou neformální povahu
je tedy blokové řízení o přestupku druhem správního řízení a jeho výsledek je třeba považov at
za rozhodnutí správního orgánu dle §65 odst. 1 s. ř. s. To ostatně vyplývá z již citovaného
rozsudku ze dne 29. 12. 2004, č. j. 6 As 49/2003 - 46, publikovaného pod č. 505/2005 Sb. NSS,
v němž Nejvyšší správní soud konstatoval: „Posuzuje-li Nejvyšší správní soud charakter uložení blokové
pokuty z hlediska přímého dopadu do sféry stěžovatelčiny, tj. do stěžovatelčiných subjektivních práv, pak dospívá
k závěru, že uložení pokuty v blokovém řízení představuje akt vydaný příslušným správním orgánem s cílem
autoritativně zasáhnout do právních vztahů osoby obviněné z přestupku jako účastníka řízení o přestupku. Jde
tedy o rozhodnutí mající podobu individuálního správního aktu. Jsou tak splněny podmínky podávané z §65
odst. 1 s. ř. s., tj. jde o úkon správního orgánu, jímž se osobě, která se přestupku dopustila, zakládá povinnost
zaplatit pokutu.“ Nejvyšší správní soud v citované věci ovšem dospěl k závěru, že žalobu směřující
přímo proti rozhodnutí o uložení pokuty v blokovém řízení je přesto třeba odmítnout, neboť
takové rozhodnutí bylo vydáno v důsledku souhlasu obviněného z přestupku s tím, že přestupek
nebude projednáván v řízení, jehož předmětem by bylo skutkové i právní posouzení jeho jednání.
Je tedy třeba vycházet z toho, že obviněný z přestupku nevyužil opravné prostředky v řízení
o přestupku, jež mohlo být z jeho dispozice vyvoláno, a to proto, že nevyvolal ani samotné řízení
v prvním stupni. Jde tak o situaci, kdy žalobce nevyčerpal všechny opravné prostředky v řízení
před správním orgánem, které jsou právními předpisy připuštěny a je tudíž dán důvod
pro odmítnutí žaloby jako nepřípustné podle §68 písm. a) s. ř. s. ve spojení s §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.
Jiná situace ovšem nastává, pokud je rozhodnutí vydané v blokovém řízení následně
správním orgánem zrušeno. U obnovy řízení (nyní §100 správního řádu) dospěl Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 6. 2. 2008, č. j. 3 As 58/2007 - 117, dostupném na www.nssoud.cz,
k závěru, že tato je v případě rozhodnutí vydaného v blokovém řízení pojmově vyloučena, neboť
nezbytnou podmínkou blokového řízení je souhlas obviněného se zjištěním přestupku
a uložením sankce, a tudíž nelze následně zpochybňovat skutkový stav, o němž řádné dokazování
právě z důvodu souhlasu obviněného s blokovým řízením vůbec neproběhlo. Nejvyšší správní
soud naproti tomu nevidí žádný důvod, jenž by v obecné rovině vylučoval provedení
přezkumného řízení dle §94 a násl. správního řádu (včetně případné možnosti zkráceného
přezkumného řízení dle §98 správního řádu) ve vztahu k rozhodnutí vydanému v blokovém
řízení. Takový postup by byl na místě např. tehdy, pokud by byla obviněnému uložena
v blokovém řízení vyšší pokuta, než zákon připouští, nebo by byl v blokovém řízení projednán
přestupek, za nějž se dle zákona ukládá trest zákazu činnosti a který tudíž v blokovém řízení
projednat nelze. Pokud je výsledkem přezkumného řízení zrušení blokové pokuty, s nímž
obviněný z přestupku nesouhlasí, neboť tak jako v daném případě má být dle rozhodnutí
o přezkumu věc postoupena příslušnému správnímu orgánu k novému řízení a tedy hrozí i nové
uložení sankce, má obviněný z přestupku nepochybně možnost napadnout takové rozhodnutí -
po vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení – žalobou ve správním soudnictví.
Základní podmínkou pro zrušení (či změnu) správního rozhodnutí v přezkumném řízení
je ovšem v každém případě rozpor přezkoumávaného rozhodnutí s právním předpisem, tedy jeho
nezákonnost (viz §97 odst. 3 správního řádu). Tato podmínka v daném případě nebyla splněna,
neboť bloková pokuta byla žalobci uložena zcela v souladu se zákonem. Jak již konstatoval
městský soud s odkazem na citované rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, pro projednání
přestupku v blokovém řízení musí být v souladu s §84 odst. 1 zákona o přestupcích splněny
kumulativně 3 podmínky: 1) přestupek je spolehlivě zjišt ěn, 2) nepostačuje domluva
a 3) obviněný z přestupku je ochoten pokutu zaplatit. Je třeba plně souhlasit s městským soudem,
že všechny tyto zákonné podmínky byly v předmětné věci splněny. Zároveň se nejednalo
o přestupky, za něž se dle zákona o přestupcích ukládá trest zákazu činnosti či které lze projednat
jen na návrh a které tak v blokovém řízení projednat nelze.
Pokud jde o pokutu uloženou v blokovém řízení, §84 odst. 1 zákona o přestupcích
odkazuje na obecné ustanovení §13 odst. 2 zákona o přestupcích, podle něhož lze v blokovém
řízení dle §84 téhož zákona uložit pokutu do 1000 Kč, pokud tento zákon nebo jiný zákon
nepřipouští uložit v takovém řízení pokutu vyšší. Zvláštním ustanovením, které připouští uložit
za některé přestupky v silniční dopravě vyšší pokutu než 1000 Kč, je právě §22 odst. 10 zákona
o přestupcích, který stanoví zvláštní sazby blokových pokut pro zde vyjmenované přestupky.
Skutečnost, že přestupek dle §22 odst. 1 písm. i) cit. zákona v tomto výčtu uveden není, tedy
neznamená, že by tento přestupek vůbec nemohl být vůbec projednán v blokovém řízení,
ale znamená pouze to, že se pro určení výše blokové pokuty uplat ní obecné ustanovení §13
odst. 2 tohoto zákona, tedy výše pokuty do 1000 Kč. Tomu odpovídá i ustanovení §86 písm. a)
zákona o přestupcích, které zakládá pravomoc orgánů policie projednávat v blokovém řízení
veškeré přestupky proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu dle §22 zákona
o přestupcích, nikoliv pouze přestupky uvedené v §22 odst. 10 tohoto zákona. Uložení pokuty
v blokovém řízení tak v daném případě nebránilo ani ustanovení §58 zákona o přestupcích, které
stanoví obecnou povinnost státních orgánů a orgánů samosprávy (včetně orgánů policie) oznámit
příslušným správním orgánům přestupky, o nichž se dozví, nejsou-li samy příslušny k jejich
projednávání. V daném případě byla příslušnost orgánů policie k projednání daného přestupku
v blokovém řízení (na rozdíl od jeho případného projednání v běžném správním řízení) zcela
nepochybně dána.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že policejní orgán uložil žalobci pokutu
v blokovém řízení zcela v souladu se zákonem, naopak rozhodnutí o zrušení blokové pokuty
v přezkumném řízení, jakož i rozhodnutí stěžovatele ve druhém stup ni je z uvedených důvodů
třeba považovat za nezákonná. Městský soud tedy nepochybil, pokud žalobou napadené
rozhodnutí stěžovatele zrušil, byť se Nejvyšší správní soud neztotožnil se všemi důvody, které
městský soud v této souvislosti uvedl. Je totiž sice pravdou, že se správní orgány v přezkumném
řízení otázkou ochrany práv nabytých v dobré víře (§94 odst. 5 správního řádu) vůbec
nezabývaly, v rámci řízení o žalobě však ani nemělo smysl, aby městský soud tuto otázkou
posuzoval za situace, kdy chyběla zce la základní podmínka pro případné zrušení rozhodnutí
v přezkumném řízení dle §94 a násl. správního řádu, totiž nezákonnost přezkoumávaného
rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud tedy neshledal tuto kasační stížnost důvodnou , a proto ji v souladu
s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
IV.
Náklady řízení
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, žalobce byl naopak v řízení o kasační
stížnosti úspěšný, má tedy právo na náhradu nákladů, které v tomto řízení důvodně vynaložil.
Výše náhrady se sestává z odměny advokátky za dva úkony právní služby (převzetí věci
a vyjádření ke kasační stížnosti, tj. 2 x 2100 Kč) a ze dvou paušálních náhrad hotových výdajů
advokátky po 2 x 300 Kč /§7, §9 odst. 3 písm. f), §11 odst. 1 písm. a) a d), a §13 odst. 3
vyhlášky č. 177/1996 Sb./, celkem tedy 4800 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 15. ledna 2009
JUDr. Lenka Matyášová, Ph.D.
předsedkyně senátu