ECLI:CZ:NSS:2007:5.AS.18.2006
sp. zn. 5 As 18/2006 - 61
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Václava Novotného a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobce: E., s. r. o., zast. Mgr. Jindřichem Vítkem, advokátem se sídlem v Praze 2, Nad
Petruskou 1, proti žalovanému: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, se sídlem v Praze
10, Krátká 10, zast. JUDr. Zdeňkem Hromádkou, advokátem se sídlem ve Zlíně, Rašínova
522, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 9.
2005, č. j. 11 Ca 178/2005 – 31,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 9. 2005, č. j. 11 Ca 178/2005 – 31
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále také jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
shora uvedeného usnesení soudu, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 20. 5. 2005, č. j. Ru/108/05, podle ust. §46 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
neboť v zákonem stanovené lhůtě žalobce nedoplnil žalobní body, a bylo zároveň rozhodnuto
o náhradě nákladů řízení.
Napadené usnesení městský soud zdůvodnil ust. §37 odst. 2 a 3 a ust. §71 odst. 1, 2
s. ř. s. Konstatoval, že je ve výlučné dispozici žalobce, v jakém rozsahu rozhodnutí správního
orgánu napadá a z jakých skutkových a právních důvodů tak činí, přičemž v tomto soudním
řízení správním se uplatňuje zásada dispoziční a zásada koncentrace. V důsledku přísné
dispoziční zásady o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu musí žaloba obsahovat
žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje
žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné, přičemž zákon stanoví,
že žaloba musí obsahovat aspoň jeden žalobní bod /ust. §71 odst. 1 písm. d) a ust. §71
odst. 2 věta druhá s. ř. s./. Pokud žaloba žádný žalobní bod neobsahuje, může být tento
nedostatek odstraněn pouze ve lhůtě pro podání žaloby a v těchto případech tak není dána
zákonná povinnost soudu vyzývat žalobce k odstranění vad podle ust. §37 odst. 5 s. ř. s.
Tento svůj právní názor městský soud opřel i o publikované rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu ze dne 23. 10. 2003, č. j. 2 Azs 9/2003 - 40. Žaloba žalobce žádný žalobní bod
neobsahovala a ve lhůtě stanovené pro podání žaloby nebyl takový bod ani uveden, proto
dospěl městský soud k závěru, že nejsou splněny zákonné podmínky pro to, aby se žalobou
mohl zabývat. Žalobce žalobní body doplnil až v podání ze dne 6. 9. 2002, resp. 13. 9. 2005,
z obsahu správního spisu vyplývá, že žalobci bylo doručeno správní rozhodnutí dne
27. 5. 2005, nejzazší lhůta k uvedení žalobních bodů tak uplynula dne 27. 7. 2005. Za tohoto
stavu tak městský soud žalobu odmítl podle ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť se jednalo
o odstranitelný nedostatek podmínky řízení, který se však po marném uplynutí lhůty stal
neodstranitelným.
Shora uvedené usnesení napadl stěžovatel kasační stížností v celém rozsahu, přičemž
tvrdil, že toto rozhodnutí je nezákonné /ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s./. Podle jeho názoru
nelze zásadu koncentrace řízení aplikovat v počátečním stadiu řízení, n eboť soud měl
postupovat podle ust. §35 odst. 7 s. ř. s. a odstraňovat vady žaloby. Toto ustanovení je třeba
aplikovat na všechny typy řízení podle soudního řádu správního, a to s ohledem na jeho
systematické zařazení (v hlavě II. části třetí s. ř. s. není takto stanovená povinnost zakotvena,
je potřeba tak užít obecná ustanovení o řízení upravená v hlavě I. části třetí s. ř. s.). Stěžovatel
podanou žalobu doplnil bez vyzvání soudu dne 6. 9. 2005 a 13. 9. 2005, neboť čekal
na vynesení rozsudku ve věci kasa ční stížnosti sp. zn. 7 As 10/2005. Stěžovatel pro podporu
svého názoru uvedl článek JUDr. J . D., zveřejněný v P. r. č. 12/2003, podle něhož
koncentrační zásadu je možné aplikovat jen v případě, že v žalobě již žalobní body byly
uvedeny. Postupem soudu tak podle názoru stěžovatele bylo porušeno jeho právo na
projednání věci podle článku 36 Listiny základních práv a svobod.
Stěžovatel dále nesouhlasil s tím, že jej soud nevyzval k tomu, aby žalobu doplnil,
přičemž odkázal na publikovaný nález Ústavního soudu 392/01. Ve věci tam posuzované
stěžovatelka podala žalobu pět dní před koncem lhůty, přitom ústavní soud konstatoval,
že měla být vyzvána k odstranění vad žaloby, neboť nelze nezvratně presumovat, že by vady
návrhu po řádné výzvě a ve lhůtě k tomu určené nebyly odstraněny. Stěžovatel dále uvedl,
že mu není jasné, proč byl vyzýván k zaplacení soudního poplatku z podané žaloby, když jeho
žaloba byla odmítnuta. Rovněž stěžovatel uvedl, že nechápe, proč je v odůvodnění usnesení
uvedeno, že nejzazší lhůta pro doplnění žaloby uplynula ke dni 27. 7. 2005, proč tedy nebyl
vyzván k doplnění této žaloby, když výzva k zaplacení soudního poplatku mu byla doručena
28. 6. 2005 (tedy proč byl vyzýván k odstranění těchto nedostatků podání, spočívajících
pouze v nedostatku kolkových známek, a nikoliv k odstranění nedostatků dalších). Napadené
usnesení navrhl zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný s podanou kasační stížností nesouhlasil a navrhoval její zamítnutí jako
nedůvodné. Podle názoru žalovaného nebyl soud povinen vyzývat stěžovatele k doplnění
žalobních bodů, neboť vymezení rozsahu žalobních bodů je pouze v dispozici žalobce,
do níž soud nezasahuje. Výklad, který zastává stěžovatel, by byl příliš široký, navíc
za situace, kdy stěžovatel byl zastoupen advokátem. Rozšiřování žalobních bodů
by rozšiřovalo něco, co už existuje, a tím je žaloba, nikoliv žalobní body. Neuvedení
žalobních bodů pak je neodstranitelným nedostatkem podmínky řízení, neboť chybí rozsah,
v němž má soud žalobu projednat (us t. §75 odst. 2 s. ř. s.). Tento rozsah přezkumu je pouze
v dispozici žalobce a ten jej musí stanovit. Ke vznesené námitce nesouladu postupu soudu
s právem na projednání věci podle článku 36 Listiny základních práv a svobod žalovaný
uvedl, že práva na soudní ochranu se lze domáhat pouze stanoveným postupem,
který upravují jednotlivé procesní předpisy. Stěžovatelem citovaný nález Ústavního soudu
na posuzovanou problematiku přímo nedopadá, neboť se nevztahuje na aplikaci soudního
řádu správního.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Správní soudnictví je institutem, který slouží k zajištění právní ochrany fyzických
a právnických osob, které byly rozhodnutím správního orgánu zkráceny na svých
subjektivních právech. Řízení ve správním soudnictví je plně ovládáno zásadou dispoziční
a je na žalobci, zda proti rozhodnutí správního orgánu jímž se zakládají, mění ruší
nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, podá žalobu u soudu či nikoliv.
Možnost napadení pravomocného správního rozhodnutí a zejména možnost jeho
zrušení soudem je bezesporu určitým zásahem do principu právní jistoty. Proto zákon stanoví,
že žalobu je možno podat v poměrně krátké lhůtě podle ust. §72 odst.1 s. ř. s., ale i to, že jen
v této lhůtě je možno žalobu rozšířit, tedy i uvádět další žalobní důvody (§72 odst. 3 a 4
s. ř. s.). Podle ust. §37 odst. 5 s. ř. s. obsahuje-li podání vady, vyzve předseda senátu podatele
k jejich odstranění a stanoví k tomu lhůtu. Nebude-li podání ve lhůtě doplněno nebo opraveno
a v řízení nebude možno pro tento nedostatek pokračovat, soud řízení o takovém podání
odmítne; o tom musí být podatel ve výzvě poučen. Při posuzování, zda se jedná o vady
podání, které brání projednání věci, a je proto důvod vyžadovat jejich odstranění anebo, zda je
rozsah přezkumné činnosti soudu dostatečně v žalobě vymezen, je třeba postupovat zvlášť
uvážlivě.
Ve shodě s konstantní judikaturou Ústavního soudu (viz např. nález
sp. zn. II. ÚS 738/2000) - je nutno vycházet především ze skutečnosti, že smyslem procesních
podmínek řízení obecně je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv,
resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích a urychlení procesu
rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Stanovení těchto podmínek proto
musí být provedeno transparentně, srozumitelně a předvídatelným způsobem a nesmí být
zejména zneužíváno k tomu, aby v praxi docházelo k denegatio iustitiae (odepření
spravedlnosti). Stejně tak nesmí docházet k neodůvodněným průtahům. Není proto dán
prostor pro formalistický postup soudu v tom směru, že bude požadovat doplnění takových
údajů, které jsou ze spisu zřejmé a přitom z podané žaloby je patrno, z jakých skutkových
a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné,
jaké důkazy k prokázání svých tvrzení žalobce navrhuje provést a konečně též návrh výroku
rozsudku. Nedůvodná výzva soudu k odstranění vad, byť na ni žalobce nereaguje, ve svém
důsledku znamená zastavení řízení, tedy odepření ústavně zaručeného práva, tj. práva
na spravedlivé projednání věci před soudem Stejně tak k porušení práva na to, aby věc byla
vyřízena v přiměřené lhůtě dochází i tím, že je žalobce vyzýván k provedení a doplnění
úkonů, jichž není pro řízení třeba. Otázka přepjatého formalismu byla ostatně již v řadě
případů odpovězena jak Ústavním soudem, tak také i Evropským soudem pro lidská práva.
Primárním účelem soudní ochrany obecně je poskytování ochrany subjektivním
právům, a pokud jde o správní soudnictví zvláště, potom subjektivním právům veřejným; tato
ochrana musí být skutečná a spravedlivá. Soudy jsou nezávislé a nestranné státní orgány,
které usilují o nalezení spravedlnosti rozhodováním v konkrétních věcech a které nemohou
odmítnout zabývat se určitou věcí ze zcela formálních či sp íše formalistických důvodů,
ale pouze z takových příčin, které poskytování soudní ochrany skutečně vylučují; jiný přístup
by byl ztěží ústavně-konformní a znamenal by odepření spravedlnosti. Právo na spravedlivý
proces je jedním ze základních práv, které má každý vůči státu, a které mu garantuje nejen
Listina základních práv a svobod, ale též Úmluva o ochraně lidských práv a základních
svobod. Meze práva na spravedlivý proces stanoví jednotlivé procesní řády (např. náležitosti
žaloby, lhůta pro její podání, procesní podmínky), při jejichž výkladu je v souladu s čl. 4
odst. 4 Listiny základních práv a svobod nezbytné šetřit jejich podstaty a smyslu
a nezneužívat je k jiným účelům, než pro které byla stanovena (srovn. rozhodnutí rozšířeného
senátu 5 Afs 16/2003 ze dne 12. 10. 2004, příst. www.nssoud.cz).
Stejný přístup je třeba volit i při odstraňování vad žaloby, tedy skutečných nedostatků
obecných či zvláštních náležitostí žaloby, které brání tomu, aby žaloba mohla být podkladem
projednání a rozhodnutí věci. Zde soud musí v prvé řadě zvážit, zda je nezbytné vadu
odstranit, ale i to, zda ji odstranit ještě lze. V této souvislosti odkazuje Nejvyšší správní soud
na rozhodnutí II. ÚS 392/01 ze dne 1. 4. 2003, kterého se stěžovatel po právu dovolává;
přitom ve věci tam projednávané bylo zrušeno právě usnesení Městského soudu v Praze
z důvodu, že nevydal výzvu k odstranění vad podání s odůvodněním, že: „vada žaloby
již nemohla být zhojena s odkazem na lhůtu v §250h odst. 1 o. s. ř., resp. §250b o. s. ř“.
Městský soud v Praze opírá své rozhodnutí o rozsudek 2 Azs 9/2003 ze dne
23. 10. 2003, z něhož uvádí, že „není však dána zákonná povinnost soudu vždy vyzývat
žalobce k odstranění vad podle §37 odst. 5 s. ř. s, neboť takto široce pojímaná povinnost
soudu by zjevně odporovala zásadě dispoziční a zásadě koncentrace řízení“. Nejvyšší správní
soud neshledal důvod se od právního názoru zde uvedeného jakkoli odchýlit, přitom
za rozhodné ve věci považuje právě užití slova „vždy“, které má své opodstatnění.
Ze spisu vyplynulo, že stěžovatel podal žalobu k Městskému soudu v Praze dne
22. 6. 2005; v této uvedl označení žalobce, žalovaného, označil celkem 12 osob na řízení
zúčastněných včetně jejich sídel, dále označil rozhodnutí žalovaného, přitom uvedl, že s ním
nesouhlasí a podle ust. §65 a násl. zák. č. 150/2002 a na základě §19 zák. č. 231/2001, zákon
o provozování rozhlasového a televizního vysílání, podává žalobu proti rozhodnutí správního
orgánu. Dále uvedl, že důvody žaloby a jejich odůvodnění budou doplněny v co nejkratší
lhůtě. Dále žaloba obsahovala návrh na rozsudek stávající ze tří výroků. Usnesením
městského soudu ze dne 28. 6. 2005, doručené zástupci stěžovatele dne 7. 7. 2005,
tedy bezprostředně po podání žaloby, byl stěžovatel vyzván k zaplacení soudního poplatku,
tento byl uhrazen dne 12. 7. 2005. Dne 13. 7. 2005 byla zaslána žaloba k vyjádření
žalovanému. Usnesením soudu 11 Ca 178/2005-31 ze dne 20. 9. 2005 byla žaloba odmítnuta
s odůvodněním že žaloba podaná dne 22. 6. 2005 neobsahuje žádný žalobní bod a ve lhůtě
stanovené zákonem pro podání žaloby, žádný žalobní bod nebyl uveden; za této situace
se soud nemohl žalobou zabývat, neboť nastal neodstranitelný nedostatek podmínky řízení.
Jak již bylo uvedeno, žaloba ve správním soudnictví představuje procesní úkon, jímž
se žalobce obrací na soud a žádá jej, aby jeho veřejnému subjektivnímu právu, které bylo
ohroženo či porušeno, originálně poskytl spravedlivou ochranu. Jestliže tedy soudní řád
správní požaduje, aby žaloba splňovala určité náležitosti, nečiní tak proto, aby krajské soudy
formalisticky trvaly na naplnění litery zákona, ale proto, aby žaloba mohla být podkladem
právě pro poskytování několikráte zmíněné spravedlivé ochrany veřejným subjektivním
právům v rámci soudního řízení. Stejný přístup je třeba volit i při odstraňování vad žaloby,
tedy skutečných nedostatků obecných či zvláštních náležitostí žaloby, které brání tomu,
aby žaloba mohla být podkladem projednání a rozhodnutí věci. Zde soud musí v prvé řadě
zvážit, zda je nezbytné vadu odstranit. Pokud je namístě vady odstraňovat, pak soud musí
žalobce vždy k odstranění těchto vad vyzvat, stanovit mu k jejich odstranění přiměřenou
lhůtu, a poučit jej jednak o následcích nesplnění této výzvy, a jednak o tom, jak má vadu
odstranit. Toto poučení přitom musí být konkrétní a musí být diferencované v závislosti
na individuální charakteristice žalobce, vůči němuž směřuje V souvislostech výše uvedených
je nutno podotknout, že je nezbytné rozlišovat mezi procesními podmínkami, náležitostmi
žaloby a věcnou legitimací.
Nejvyšší správní soud vychází z ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., které je třeba
chápat jako vyjádření možnosti dané soudům meritorně se nezabývat podáními, jež nesplňují
náležitosti kladené na žaloby ve správním soudnictví, a tedy například neposkytují soudu
dostatek informací k tomu, aby vůbec mohl meritorně rozhodnout. Je přitom třeba rozlišovat
na straně jedné takové nedostatky v podání, jež zakládají poučovací povinnost soudu,
aby nebyla odepřena spravedlnost ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod či čl. 6
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, přičemž důsledkem nesplnění této
poučovací povinnosti by byla nezákonnosti takového rozhodnutí soudu (srov. nálezy
II. ÚS 79/94, I. ÚS 63/96, II. ÚS 127/96, a na straně druhé takové nedostatky, které nelze
odstranit ani po poučení soudem, neboť jejich závažnost zabraňuje soudu posoudit žalobu
jako žalobu vůbec, a v takovém případě nezbývá soudu než podání odmítnout.
Podle §37 odst. 5 s. ř. s. předseda senátu usnesením vyzve podatele k opravě
nebo odstranění vad podání a stanoví k tomu lhůtu. Nebude-li podání v této lhůtě doplněno
nebo opraveno a v řízení nebude možno pro tento nedostatek pokračovat, soud řízení
o takovém podání usnesením odmítne, nestanoví-li zákon jiný procesní důsledek. O tom musí
být podatel ve výzvě poučen.
Podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením
odmítne návrh, jestliže soud o téže věci již rozhodl nebo o téže věci již řízení u soudu probíhá
nebo nejsou-li splněny jiné podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný
nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat.
Stěžovatel byl bezprostředně po podání žaloby vyzván k úhradě soudního poplatku,
tímto postupem soud stěžovatele uvedl do situace, že se mohl oprávněně domnívat, že jeho
věc bude projednána. Seznámil-li se soud s obsahem žaloby zjevně v době běhu lhůty,
ve které lze vady podání odstranit, bylo jeho povinností vyzvat k odstranění vad podání
v rozsahu nezbytném k tomu, aby ve věci mohl rozhodnout. Jestliže tak neučinil, přitom svým
dosavadním postupem dával najevo vůli věcí se zabývat meritorně, ačkoliv měl dostatek času
pro odstranění vad podání, nepostupoval v souladu s ustanovením §37 odst. 5 a §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s., který s výzvou k odstranění vad počítá. Učinit tak měl tím spíše, kdy podání
stěžovatele obsahovalo veškeré ostatní náležitosti dle §37 odst. 2 a 3 s. ř. s., náležitosti
dle §71 odst. 1 písm. a), b), c), a f), dle §71 odst. 2 cit. zákona byl připojen opis napadeného
rozhodnutí. Za dané situace postrádalo podání stěžovatele náležitost dle §71 odst. d) s. ř. s.;
k odstranění tohoto nedostatku měl být proto v souladu s ust. §37 odst. 5 s. ř. s. vyzván.
(srovn. 5 Azs 311/2005, 2 Azs 117/2004 www.nssoud.cz; dále též II ÚS 392/01,
www.judikatura.cz, ).
Nelze rovněž odhlédnout od skutečnosti, že stěžovatel podáním ze dne 6. 9. 2005
a 13. 9. 2005 žalobu doplnil a soud tak ještě před tím, než rozhodl dne 20. 9. 2005 měl
možnost se s tímto doplněním - důvody žaloby - seznámit.
Nejvyšší správní soud s přihlédnutím k výše uvedenému dospěl k závěru,
že nesprávným postupem Městského soudu v Praze bylo stěžovateli odňato právo na přístup
k soudu, shledal kasační námitky ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. důvodnými,
a proto napadené usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc vrátil tomuto soudu
k projednání. V dalším řízení je Městský soud v Praze vázán právním názorem výše
vysloveným (§110 odst. 3 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí rozhodne Městský soud v Praze i o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. února 2007
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu