ECLI:CZ:NSS:2012:5.AS.65.2012:44
sp. zn. 5 As 65/2012 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobkyně: G. M. G., zastoupená JUDr. Petrem Filipkem, advokátem se sídlem Dolní nám. 13,
Opava, proti žalované: Vězeňská služba České Republiky, Věznice a ústav pro výkon
zabezpečovací detence Opava, Krnovská 68, Opava, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 24. 6. 2011, č. j. 22 A 83/2011 - 5,
takto:
I. Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 24. 6. 2011, č. j. 22 A 83/2011 - 5,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Odměna a náhrada hotových výdajů advokáta JUDr. Petra Filipka se u r č u j e
částkou 5760 Kč. Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu
do šedesáti dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
Dne 12. 5. 2011 byl Krajskému soudu v Ostravě doručen návrh žalobkyně ze dne
9. 5. 2011, označený jako „Správní žaloba proti rozhodnutí ředitele věznice, plk. Mgr. Ivo
Turoka, použít pro zdravotní eskortu žalobkyně dne 29. 4. 2011 poutací opasek“.
Ve svém podání žalobkyně uvádí, že byla na den 29. 4. 2011 objednána do civilního
zdravotnického zařízení. Ředitel věznice, plk. Mgr. Ivo Turok, rozhodl, že při zmíněné eskortě
bude žalobkyně spoutána poutacím opaskem, a nikoli pouze pouty na rukou. Žalobkyně
podotýká, že je ve výkonu trestu odnětí svobody poprvé, není zvlášť nebezpečnou recidivistkou,
nebyl jí udělen trest odnětí svobody delší než 5 let, tento trest jí nebyl uložen za spáchání
násilného trestného činu a žalobkyně se nedopustila ani násilného činu vůči odsouzeným
či příslušníkům Vězeňské služby ČR. Žalobkyně dále nikdy nenarušila průběh eskorty, nepokusila
se o útěk a ve výkonu trestu se chová slušně. Vzhledem k uvedenému má žalobkyně za to,
že k použití poutacího opasku při zmíněné eskortě nebyl zákonný důvod, a naopak lze takový
postup posoudit jako projev šikany vůči její osobě. Napadené „rozhodnutí“ je tedy dle jejího
názoru nezákonné. Dále žalobkyně konstatuje, že proti rozhodnutí správního orgánu je osoba,
jíž se takové rozhodnutí dotýká, oprávněna podat žalobu podle §65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Konečně žalobkyně
uvádí, že svou žalobu dále doplní prostřednictvím svého zástupce.
Ve zmiňovaném podání ze dne 9. 5. 2011 žalobkyně zároveň navrhla, aby jí soud
osvobodil od soudních poplatků a aby jí ustanovil zástupce z řad advokátů.
Krajský soud v Ostravě uvedené podání žalobkyně posoudil jako žalobu proti rozhodnutí
žalované ze dne 29. 4. 2011 o použití poutacího opasku při eskortě žalobkyně a tuto žalobu
prvním výrokem usnesení ze dne 24. 6. 2011, č. j. 22 A 83/2011 - 5, odmítl. Druhým výrokem
pak zamítl návrh žalobkyně na osvobození od soudních poplatků a na ustanovení zástupce z řad
advokátů.
V odůvodnění usnesení krajský soud uvedl, že napadený výsledek činnosti žalované není
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Rozhodnutím ve smyslu uvedeného ustanovení lze
rozumět jen takové akty orgánů veřejné moci, jež jsou výsledkem příslušného, často
formalizovaného řízení a s jejichž vydáním spojuje vznik, změnu, zrušení či závazné určení práva
a povinnosti některý z obecně závazných právních předpisů České republiky. Od takových
rozhodnutí je však třeba odlišovat jiné faktické pokyny či donucení a další výsledky činnosti
orgánů veřejné moci, které však rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. nejsou. Krajský soud
dospěl k závěru, že právě o takový případ se jedná v posuzované věci, a proto žalobu podle §46
odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl jako nepřípustnou, jelikož směřovala proti úkonu žalované, který je
dle §70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkoumání vyloučen, neboť není rozhodnutím ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. K návrhu žalobkyně na osvobození od soudních poplatků a na ustanovení
zástupce z řad advokátů krajský soud uvedl, že vzhledem k uvedeným důvodům pro odmítnutí
žaloby tento návrh zjevně nemohl být úspěšný. Žalobkyně tedy dle krajského soudu nenaplnila
předpoklady pro osvobození od soudních poplatků podle §36 odst. 3 s. ř. s.; jednou
ze zákonných podmínek pro ustanovení zástupce soudem pak je v souladu s §35 odst. 8 s. ř. s.
to, že u navrhovatele jsou předpoklady, aby byl osvobozen od soudních poplatků.
Uvedené usnesení krajského soudu napadla žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížností.
Stěžovatelka obecně namítá, že usnesení krajského soudu, jímž odmítl její žalobu
proti „faktickému rozhodnutí“ žalované, je nezákonné ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
neboť žalobou napadené „rozhodnutí“ je přezkoumatelné ve správním soudnictví. Stěžovatelka
zároveň soud žádá o osvobození od soudních poplatků a o ustanovení zástupce z řad advokátů.
Usnesením ze dne 30. 9. 2011, č. j. 22 A 83/2011 - 16, Krajský soud v Ostravě osvobodil
stěžovatelku od soudních poplatků a zároveň jí ustanovil zástupce JUDr. Petra Filipka, advokáta.
Podáním ze dne 4. 11. 2011 doplnil ustanovený zástupce jménem stěžovatelky výše
zmíněnou kasační stížnost o konkrétní důvody. V doplnění kasační stížnosti připouští, že žalobou
napadený výsledek činnosti žalované není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., krajskému
soudu však vytýká, že tuto skutečnost vyhodnotil jako důvod pro odmítnutí žaloby. Dle jeho
názoru je z žaloby zcela zřejmé, proti jakému výsledku činnosti žalované stěžovatelka svou žalobu
směřuje. Krajský soud tudíž měl předmětnou žalobu posoudit dle jejího obsahu, tedy jako žalobu
proti nezákonnému zásahu správního orgánu ve smyslu §82 s. ř. s., případně měl stěžovatelku
vyzvat k odstranění vad podání. Zároveň měl soud stěžovatelce za tímto účelem ustanovit
zástupce. V této souvislosti ustanovený zástupce podotýká, že hranice mezi rozhodnutím
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. na jedné straně a zásahem ve smyslu §82 s. ř. s. na straně druhé
je v mnoha případech velmi nezřetelná; domnívá se proto, že po stěžovatelce nebylo možné
požadovat, aby bez adekvátní právní pomoci takovou složitou právní otázku sama posoudila.
Ustanovený zástupce dále považuje za nezákonný také výrok kasační stížností napadeného
usnesení, jímž krajský soud zamítl návrh stěžovatelky na osvobození od soudních poplatků
a na ustanovení zástupce z řad advokátů. Ten se totiž opírá o závěr soudu, že žaloba v daném
případě zjevně nemohla být úspěšná. K tomuto závěru soud dospěl ze stejných důvodů,
pro které předmětnou žalobu odmítl, přičemž si ani nevyžádal žalobou napadený akt žalované
ani její vyjádření k věci.
Žalovaná se ke kasační stížnosti ve stanované lhůtě nevyjádřila. K výzvě Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 1. 2012, č. j. 5 As 65/2012 - 19, nicméně předložila soudu dva
dokumenty, a to Pokyn k provádění eskort do civilních zdravotnických zařízení a Trvale platné
závěry z porad vedoucích oddělení vězeňské a justiční stráže, spolu s písemným sdělením ze dne
3. 2. 2012, v němž uvádí, že v posuzované věci nebyl vydán žádný správní akt; dále z podání
vyplývá, že poutání odsouzených pouty s poutacím opaskem upravuje zmíněný pokyn,
který vydal dne 7. 9. 2010 vedoucí oddělení vězeňské a justiční stráže a schválil ředitel Věznice
a ústavu pro výkon zabezpečovací detence Opava. Danou problematiku upravují také doložené
Trvale platné závěry z porad vedoucích odboru vězeňské a justiční stráže, které zpracoval ke dni
28. 12. 2011 ředitel odboru vězeňské a justiční stráže a které dne 29. 12. 2011 schválil generální
ředitel Vězeňské služby ČR.
Uvedené sdělení žalovaná následně doplnila samostatným podáním ze dne 23. 3. 2012,
se kterým soudu předložila originál seznamu eskort na den 24. 9. 2011. Z podání vyplývá,
že seznam eskort je součástí denního rozkazu vedoucího oddělení vězeňské a justiční stráže.
Seznam zpracovává vrchní inspektor strážní služby pro eskortní službu dle požadavků
zdravotního střediska a schvaluje jej vedoucí oddělení vězeňské a justiční stráže. Dále z podání
vyplývá, že eskorta se stěžovatelkou proběhla dne 24. 9. 2011, přičemž byla použita pouta
s poutacím opaskem v souladu s Pokynem k provádění eskort do civilních zdravotnických
zařízení a Trvale platnými závěry z porad vedoucích oddělení vězeňské a justiční stráže.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatelka
byla účastníkem řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.), a je zastoupena
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou.
Nejvyšší správní soud předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatelka kasační stížností
napadla usnesení krajského soudu o odmítnutí návrhu. Takovou kasační stížnost lze opřít pouze
o důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikovaný
pod č. 625/2005 Sb. NSS). Pod tento důvod spadá i případ, kdy vada řízení před soudem měla
nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu
(viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2005, č. j. 6 As 4/2004 - 53,
dostupný na www.nssoud.cz).
Jelikož tedy kasační stížnost nesměřuje proti meritornímu rozhodnutí, nebude
se ani Nejvyšší správní soud moci zabývat věcí samou, tj. nebude se zabývat otázkou zákonnosti
žalobou napadeného výsledku činnosti žalované. Předmětem posouzení Nejvyššího správního
soudu v daném řízení bude toliko otázka, zda krajský soud postupoval správně, když žalobu
stěžovatelky podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl, když dospěl k závěru, že směřovala
proti úkonu žalované, který je dle §70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkoumání vyloučen,
neboť není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
V posuzovaném případě krajský soud návrh stěžovatelky ze dne 9. 5. 2011 vyložil
dle jeho označení, tedy že se jedná o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. Předmět řízení krajský soud vymezil v záhlaví kasační stížností napadeného
rozhodnutí tak, že rozhodl „o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 4. 2011 o použití poutacího
opasku při eskortě žalobkyně“. V odůvodnění usnesení krajský soud blíže uvádí, že předmětnou
žalobou se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí, že při eskortě
stěžovatelky do zdravotnického zařízení dne 29. 4. 2011 bude použit poutací opasek, a nikoliv jen
pouta. Následně krajský soud uvádí, že žalobu odmítl, neboť dospěl k závěru, že napadený
výsledek činnosti žalované není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s. Přitom soud podotkl,
že od takových rozhodnutí je třeba odlišovat jiné faktické pokyny či donucení a další výsledky
činnosti orgánů veřejné moci, které však rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. nejsou.
Konečně krajský soud uvedl, že právě o takový případ se v posuzovaném případě jedná.
Nejvyšší správní soud předně uvádí, že nikterak nezpochybňuje závěr krajského soudu,
podle kterého žalobou napadený výsledek činnosti žalované není rozhodnutím správního orgánu
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
Povahou rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. se podrobně zabýval
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 -
98, publikovaném pod č. 2206/2011 Sb. NSS, v němž uvedl, že „formální definiční znaky (správního)
rozhodnutí definice „rozhodnutí“ ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. sice sama o sobě neobsahuje, jsou však přítomny
jako znaky vymezující nezbytné vlastnosti přezkoumávaného aktu na těch místech dílu prvního části druhé s. ř. s.,
která se týkají např. časových podmínek podání žaloby (oznámení rozhodnutí jako zásadně písemného
formalizovaného aktu) či vlastností, které nutně musí mít, aby obstál v přezkumu (přezkoumatelnost; náležitosti,
mj. formální, které vylučují, že by šlo o akt nicotný)“. Rozšířený senát tedy rozhodnutí definoval
jako formalizovaný a standardizovaný akt se zákonem předepsanými náležitostmi umožňujícími
rychle a jednoduše rozpoznat původce i adresáta (adresáty) takového aktu, obsah práv
a povinností jím upravených i důvody, pro které je do nich zasahováno. Zároveň rozšířený senát
vymezil i pojem rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s. v materiálním slova smyslu, přičemž zdůraznil,
že na postup správního orgánu by bylo možné nahlížet jako na rozhodnutí v materiálním smyslu
jen tehdy, pokud by šlo o akt, který by po obsahové stránce měl povahu „rozhodnutí“ ve smyslu
definice obsažené v §65 odst. 1 s. ř. s. a m ěl mít podle zákona též formu správního rozhodnutí,
avšak který by pro procesní pochybení správního orgánu nebyl v takto předepsané formě vydán.
Dále se rozšířený senát v citovaném usnesení zabýval také rozdílem mezi žalobou
proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a s. ř. s. a zásahovou žalobou podle §82 a s. ř. s.
Vycházel přitom z úvahy, že „věcný rozsah tří základních typů žalob v řízení podle s. ř. s. je nutno
v pochybnostech vykládat tak, aby pokud možno každý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující
do sféry jeho práv nebo povinností (tj. stanovící mu nové povinnosti, které dosud neměl, anebo odmítající jej zbavit
určitých povinností, které již má; přiznávající, anebo odmítající mu přiznat určitá jednotlivcem nárokovaná práva;
jinak zasahující do jeho právem chráněné sféry konáním, anebo opomenutím, tedy mj. i nekonáním v případě,
že právo stanovuje povinnost veřejné správy za stanovených podmínek konat, ať již předepsanou formou, anebo
fakticky) byl podroben účinné soudní kontrole“. Z toho pak rozšířený senát dovodil, že „[r]ozdíl mezi
žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou proto primárně spočívá ve formě aktů nebo
úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu chrání proti aktům majícím
obecně povahu individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního
práva (ať již vydávaného podle správního řádu, zákona o správě daní a poplatků či jakéhokoli jiného zvláštního
zákona). Oproti tomu zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím
proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními
úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony,
nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného
než rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.“.
V nyní posuzované věci stěžovatelka ve svém návrhu na zahájení řízení výslovně uvedla,
že se jedná o žalobu proti rozhodnutí ředitele věznice, plk. Mgr. Ivo Turoka, přičemž poukázala
na možný přezkum v řízení podle §65 a násl. s. ř. s. Kopii napadeného „rozhodnutí“ ovšem
stěžovatelka k žalobě nepřiložila; napadené „rozhodnutí“ pak v žalobě ani nikterak blíže
nespecifikuje, tj. neuvádí datum, kdy mělo být „rozhodnutí“ vydáno, ani jeho číslo jednací, a dále
neuvádí ani den doručení, resp. jiného oznámení napadeného „rozhodnutí“ stěžovatelce.
Z obsahu žaloby tedy nelze ani usuzovat na to, že žalovaná v dané věci vskutku správní
rozhodnutí vydala. Formulace žalobních námitek naopak nasvědčuje tomu, že žaloba
je ve své podstatě namířena proti postupu žalované, kdy stěžovatelka byla při zmíněné eskortě
do zdravotnického zařízení spoutána poutacím opaskem. Stěžovatelka výslovně namítá, že tímto
postupem žalované (v kasační stížnosti jej již sama označuje jako „faktické rozhodnutí“) byla
zkrácena na svých právech.
Ve svém sdělení ze dne 3. 2. 2012, doplněném samostatným podáním ze dne 23. 3. 2012,
žalovaná taktéž uvádí, že v posuzované věci nebyl vydán individuální správní akt. Konkrétně
ze sdělení a z předložených dokumentů vyplývá, že seznam eskort, který obsahuje mimo jiné údaj
o složení eskorty, o výstroji a výzbroji, o způsobu poutání či o účelu eskorty, je součástí denního
rozkazu vedoucího oddělení vězeňské a justiční stráže, přičemž tento seznam eskort v souladu
s interním předpisem zpracovává vrchní inspektor strážní služby pro eskortní službu a vedoucí
oddělení vězeňské a justiční stráže jej následně schvaluje.
Napadený výsledek činnosti žalované pak nemůže být posouzen ani jako správní
rozhodnutí v materiálním smyslu. Podle §3 odst. 1 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu
odnětí svobody o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o výkonu trestu odnětí svobody“), zajišťuje střežení odsouzených, dozor nad nimi,
metody zacházení s odsouzenými a stanovené podmínky výkonu trestu Vězeňská služba ČR.
Podle §3 odst. 2 téhož zákona je pak Vězeňská služba ČR oprávněna odsouzeným vydávat
pokyny a příkazy a používat vůči nim jen taková omezení a donucovací prostředky, které
připouští zvláštní zákon. Tímto zvláštním zákonem je zákon č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě
a justiční stráži České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Vězeňské
službě“), jenž obsahuje výčet donucovacích prostředků, přičemž v tomto výčtu uvedeném v §17
odst. 2 uvádí pod písm. e) také pouta s poutacím opaskem. Podle §17 odst. 1 zákona o Vězeňské
službě platí, že „[p]okud je to nezbytné k zajištění pořádku a bezpečnosti, je příslušník (rozuměj příslušník
Vězeňské služby - pozn. Nejvyššího správního soudu) při plnění svých úkolů oprávněn použít donucovací
prostředky proti osobám, které ohrožují život nebo zdraví, úmyslně poškozují majetek nebo násilím se snaží mařit
účel výkonu zabezpečovací detence, výkonu vazby nebo výkonu trestu odnětí svobody, anebo narušují pořádek
nebo bezpečnost v prostorách Vězeňské služby, ve věznici pro místní výkon trestu, v budovách soudů, jakož
i jiných místech činnosti soudů, budovách státních zastupitelství nebo ministerstva a v bezprostřední blízkosti
střežených objektů“. Podle odst. 3 téhož ustanovení „příslušník rozhoduje, který z donucovacích prostředků
použije podle konkrétní situace tak, aby dosáhl účelu sledovaného služebním zákrokem. Přitom je povinen dbát,
aby použití donucovacího prostředku bylo přiměřené účelu zákroku a aby jím nebyla způsobena újma zřejmě
nepřiměřená povaze a nebezpečnosti protiprávního jednání“. Konečně §17 odst. 4 zákona o Vězeňské
službě stanoví, že při předvádění osoby ve výkonu zabezpečovací detence, ve výkonu vazby nebo
výkonu trestu odnětí svobody mimo objekt ústavu lze použít donucovací prostředky uvedené
v odstavci 2 pod písmeny b), c) a e) - tj. i pouta s poutacím opaskem - i bez splnění podmínek
uvedených v odstavci 1; příslušník je oprávněn je použít, pokud to je ke splnění účelu úkonu
nezbytné.
Z citovaných ustanovení je zřejmé, že zákonodárce nepředpokládal, že by o použití pout
s poutacím opaskem jako donucovacího prostředku při eskortách odsouzeného do civilních
zařízení mělo být v konkrétním případě vydáváno správní rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1
s. ř. s. Jakkoli §17 odst. 3 zákona o Vězeňské službě stanoví, že příslušník rozhoduje, který
z donucovacích prostředků použije podle konkrétní situace tak, aby dosáhl účelu sledovaného
služebním zákrokem, nelze z tohoto ustanovení dovozovat, že by se o takové věci vedlo správní
řízení, jehož výsledkem by byl formální individuální správní akt. Uvedená zákonná ustanovení
tak pouze stanoví možné donucovací prostředky, které je Vězeňská služba ČR oprávněna vůči
odsouzeným používat, a zároveň stanoví meze jejich použití.
Jakkoli se tedy Nejvyšší správní soud ztotožnil se závěrem krajského soudu, že žalobou
napadený výsledek činnosti žalované není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s, zůstává
otázkou, zda krajský soud v daném případě postupoval správně, když návrh stěžovatelky
ze dne 9. 5. 2011 bez dalšího posoudil jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle §65
s. ř. s. a tuto žalobu jako nepřípustnou odmítl. S ohledem na značně široké vymezení pojmu
zásahu správního orgánu totiž nelze vyloučit, že žalobou napadený výsledek činnosti žalované
by v daném případě mohl být kvalifikován jako zásah podle §82 s. ř. s.
Jak již Nejvyšší správní soud nastínil výše, byla žaloba stěžovatelky v posuzovaném
případě nejasná, neboť z ní nebylo zřejmé, zda se jedná o žalobu proti rozhodnutí správního
orgánu podle §65 s. ř. s., nebo o zásahovou žalobu ve smyslu §82 s. ř. s.
Ze samotného přezkoumávaného usnesení pak je zřejmé, že krajský soud si byl problematické
formulace návrhu na zahájení řízení, resp. rozporu plynoucího z obsahu předmětné žaloby
a jejího označení, vědom: krajský soud sice žalobu odmítl, neboť dospěl k závěru, že napadený
výsledek činnosti žalované není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., zároveň ovšem podotkl,
že od takových rozhodnutí je třeba odlišovat jiné faktické pokyny či donucení a další výsledky
činnosti orgánů veřejné moci, které však rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. nejsou,
přičemž krajský soud uvedl, že právě o takový případ se v posuzovaném případě jedná, tedy
výslovně připustil, že žaloba stěžovatelky mohla mířit proti faktickému pokynu či donucení
správního orgánu.
K otázce podřazení návrhu na zahájení řízení pod konkrétní typ řízení dle soudního řádu
správního se Nejvyšší správní soud vyjádřil již v rozsudku ze dne 19. 10. 2006,
č. j. 6 Aps 2/2005 - 60, dostupném na www.nssoud.cz, v němž dospěl k závěru, že ve správním
soudnictví není navrhovatel povinen výslovně určit, dle jakého ustanovení či dílu soudního řádu
správního bude soud jeho návrh posuzovat, ani soud není tímto případným označením vázán.
Dle §2 odst. 1 s. ř. s. totiž soudy ve správním soudnictví poskytují ochranu veřejným
subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem
za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem. Z tohoto ustanovení je zřejmé,
že způsob poskytnutí ochrany (tj. volbu příslušného typu řízení v rámci hlavy druhé části třetí
s. ř. s.) je stanoven zákonem, pouze jím je soud vázán, nikoli označením tohoto typu v žalobě.
Krajský soud ovšem v daném případě vycházel právě z toho, jak žalobu označila
stěžovatelka, tedy že ji označila jako správní žalobu proti rozhodnutí ředitele věznice,
plk. Mgr. Ivo Turoka, použít pro zdravotní eskortu stěžovatelky dne 29. 4. 2011 poutací opasek,
přičemž zároveň stěžovatelka odkázala na příslušná zákonná ustanovení o řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu. Krajský soud tímto způsobem postupoval i přes skutečnost,
že s ohledem na obsah žaloby se dalo usuzovat na to, že stěžovatelka fakticky brojí proti zásahu
žalované, který stěžovatelka považuje za nezákonný a který spočívá v tom, že při eskortě
stěžovatelky do civilního zdravotnického zařízení jí byl nasazen poutací opasek, a nikoliv
jen pouta na rukou. S ohledem na formulaci žaloby tedy nebylo možné vyloučit, že se jednalo
o žalobu proti nezákonnému zásahu správního orgánu ve smyslu §82 a násl. s. ř. s. Krajský soud
přitom v odůvodnění svého usnesení dokonce sám připustil, že žalobou napadený výsledek
činnosti žalované by mohl být kvalifikován jako faktický pokyn či donucení orgánu veřejné moci,
přičemž není pochyb o tom, že takové úkony Vězeňská služba ČR činí při výkonu veřejné správy,
tedy jako správní orgán. I přes úzkou souvislost činnosti Vězeňské služby ČR při zajišťování
výkonu trestu odnětí svobody odsouzených s trestním řízením a i přes určité zákonem vymezené
pravomoci soudů rozhodujících v trestním řízení a státních zastupitelství týkající se výkonu trestu
odnětí svobody odsouzených nevykonává tuto činnost Vězeňská služba ČR jako orgán činný
v trestním řízení (viz mj. §12 odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., trestní řád, a contrario), nezbývá tedy
než tuto činnost, ať již je prováděna civilními zaměstnanci nebo příslušníky Vězeňské služby ČR
ve služebním poměru, v rozsahu, v jakém zasahuje do práv a povinností odsouzených, považovat
za výkon veřejné správy.
V rozsudku ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197, dostupném na www.nssoud.cz,
Nejvyšší správní soud dále zdůraznil, že pro účely určení žalobního typu je třeba
žalobu posuzovat podle jejího obsahu, přičemž pro soud je závazný petit žaloby. Obdobný závěr
Nejvyšší správní soud učinil již dříve v rozsudku ze dne 24. 6. 2004, č. j. 2 Ans 1/2004 - 64,
publikovaném pod č. 670/2005 Sb. NSS, v němž uvedl, že „soud rozhoduje o návrhu, jaký žalobce
učiní, a ten je dán petitem a jemu odpovídající věcnou argumentací“.
Z uvedené judikatury zdejšího soudu ovšem také vyplývá, že pokud by byl mezi obsahem
žaloby a navrženým petitem rozpor, případně pokud by žaloba žádný petit neobsahovala, bylo by
třeba takovou vadu nejprve odstranit postupem dle §37 odst. 5 s. ř. s. Není-li postaveno najisto,
čeho se žalobce žalobou domáhá, a soud přesto ve věci rozhodne, zatíží tím své řízení vadou,
která může mít vliv na zákonnost rozhodnutí (viz cit. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197).
Je zřejmé, že stěžovatelka nesprávně označila svůj návrh jako žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu, což bylo v rozporu s obsahem žaloby, kterým stěžovatelka brojí proti
faktickému úkonu žalované. K tomu přistupuje vada podání spočívající v tom, že předmětná
žaloba neobsahuje petit, jenž představuje nutnou náležitost jak žaloby proti rozhodnutí [viz §71
odst. 1 písm. f) s. ř. s.], tak i žaloby proti nezákonnému zásahu [viz §84 odst. 3 písm. d) s. ř. s.].
V každém případě se ovšem jednalo o vadu odstranitelnou, soud tedy nebyl oprávněn vydat
rozhodnutí, aniž by se pokusil tyto vady postupem dle §37 odst. 5 s. ř. s. odstranit.
Krajský soud tedy byl povinen ujasnit si přípustnost žaloby a dalším podmínky řízení
v souladu s obsahem žaloby; nebyl přitom vázán označením žaloby. Jinými slovy, krajský soud
měl stěžovatelku vyzvat, aby odstranila zmiňované vady žaloby a upřesnila, čeho se touto žalobou
domáhá.
Teprve pokud by stěžovatelka na výzvu soudu podle §37 odst. 5 s. ř. s. neupřesnila
a nedoplnila své podání, byl by krajský soud povinen zkoumat, zda lze v řízení o podání
stěžovatelky i přes tuto skutečnost pokračovat, a pokud by to možné nebylo, byl by povinen
podání podle §37 odst. 5 s. ř. s. odmítnout (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
3. 2. 2010, č. j. 1 As 78/2009 - 76, dostupný na www.nssoud.cz).
Krajský soud ovšem namísto toho návrh na zahájení řízení bez dalšího posoudil
jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 odst. 1 s. ř. s. a jelikož dospěl k závěru,
že v daném případě žalobou napadený výsledek činnosti žalované není rozhodnutím ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s., odmítl žalobu podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jako nepřípustnou.
Tím krajský soud zatížil své řízení vadou, která mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí.
V této souvislosti je dále podstatná i okolnost, že stěžovatelka ve svém podání ze dne
9. 5. 2011 spolu s návrhem na zahájení řízení krajskému soudu adresovala také návrh, aby jí soud
osvobodil od soudních poplatků a aby jí ustanovil zástupce z řad advokátů. Krajský soud
nicméně o tomto návrhu rozhodl až v předmětném usnesení o odmítnutí žaloby, kterým se řízení
před krajským soudem končí, ačkoliv s ohledem na zachování procesních práv stěžovatelky
tak měl učinit na prvním místě, tedy ještě před tím, než by se pokusil odstranit vady žaloby,
jak bylo popsáno výše. Je pravděpodobné, že pokud by soud shledal, že v daném případě
jsou splněny podmínky pro ustanovení zástupce z řad advokátů, stěžovatelka by prostřednictvím
ustanoveného advokáta vady žaloby snáze odstranila. I v tomto ohledu tedy krajský soud
pochybil, a zatížil tak řízení vadou, která mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí.
Samotný výrok kasační stížností napadeného usnesení, jímž krajský soud zamítl návrh
stěžovatelky na osvobození od soudních poplatků a na ustanovení zástupce z řad advokátů,
pak nemůže obstát ani s ohledem na důvody, pro které krajský soud návrh stěžovatelky zamítl.
Krajský soud zde totiž vycházel ze závěrů, na základě kterých předmětnou žalobu stěžovatelky
odmítl. Jak ovšem vyplývá z již uvedeného, tyto závěry neobstojí, neboť v dané věci nejde
o případ, kdy žaloba stěžovatelky zjevně nemohla být úspěšná.
Vzhledem k uvedenému Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou
a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. usnesení krajského soudu v plném rozsahu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. V něm bude Krajský soud v Ostravě vázán právním názorem Nejvyššího
správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Ostravě v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Byť Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu ruší a věc mu vrací k dalšímu
řízení, je povinen zároveň rozhodnout o odměně a úhradě hotových výdajů ustanoveného
zástupce stěžovatelky, které dle §35 odst. 8 s. ř. s. hradí stát. Odměna a hotové výdaje
ustanoveného advokáta sice totiž patří mezi náklady řízení ve smyslu §57 s. ř. s., nejde
však o náhradu nákladů řízení mezi jeho účastníky ve smyslu §60 s. ř. s., o níž má dle §110
odst. 3 s. ř. s. v případě náhrady nákladů řízení o kasační stížnosti po zrušení napadeného
rozhodnutí krajského soudu rozhodovat v dalším řízení krajský soud.
Ustanovenému zástupci stěžovatelky byla přiznána odměna a náhrada hotových výdajů
v celkové částce 4800 Kč [dva úkony právní služby po 2100 Kč podle §11 odst. 1 písm. b) a d)
ve spojení s §9 odst. 3 písm. f) a §7 bodem 5 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), v účinném znění,
a dále dva režijní paušály po 300 Kč podle §13 odst. 3 advokátního tarifu], zvýšená o částku
připadající na DPH ve výši 20 %, celkem tedy 5760 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. dubna 2012
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu