ECLI:CZ:NSS:2008:5.AZS.50.2008:62
sp. zn. 5 Azs 50/2008 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D., JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D., JUDr. Marie
Turkové a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobkyně: G. I., zastoupená JUDr. Igorem
Honusem, advokátem se sídlem Sokolská 21, Ostrava, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra,
Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v
Ostravě ze dne 15. 1. 2008, č. j. 63 Az 16/2007 - 37,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
III. Odměna advokáta JUDr. Igora Honuse se u r č u je částkou 2856 Kč. Tato částka
bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do šedesáti dnů od právní moci
tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
Dne 16. 2. 2007 podala žalobkyně žádost o udělení mezinárodní ochrany. Žalobkyně jako
hlavní důvod své žádosti uvedla vydírání ze strany neznámých osob, které ji nutily k odvolání její
výpovědi. Žalobkyni byl totiž dne 30. 6. 2006 vykraden byt, což nahlásila na policii . Policie pak
po necelých třech měsících zadržela pachatele loupeže. Krátce nato začala žalobkyně dostávat
anonymní telefonáty a dopisy, ve kterých jí neznámá osoba opakovaně vyhrožovala fyzickou
likvidací, pokud své oznámení nevezme zpět . Žalobkyně však oznámení nestáhla (resp. žalobkyně
tvrdí, že oznámení chtěla stáhnout, ale policie mezitím spis předala prokuratuře a žalobkyni
sdělila, že oznámení již v této fázi trestního řízení stáhnout nelze). V reakci na výhružné
telefonáty se žalobkyně přestěhovala na jinou adresu, nicmé ně po soudním jednání,
které se konalo dne 15. 1. 2007 (a ve kterém byli pachatelé loupeže odsouzeni na 6 a 8 let odnětí
svobody), jí neznámá osoba začala opět telefonicky vyhrožovat fyzickou likvidací,
resp. zmrzačením. Žalobkyně tvrdí, že dostala velký strach a přestala vycházet z domu. Nakonec
se rozhodla z Ukrajiny odjet. O výhrůžkách žalobkyně policii ani jiný státní orgán neinformovala
a pomoc nikoho nepožádala, neboť se obávala tak učinit.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 19. 2. 2007, č. j. OAM-1-136/VL-10-12-2007, zamítl
žádost žalobkyně o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodnou podle §16 odst. 1
písm. g) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č . 283/1991 Sb., o Policii České
republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“) . Hlavní argumentem
žalovaného pro shledání zjevné nedůvodnosti byl závěr, (1) ohledně §12 zákona o azylu, že chybí
spojitost mezi výhrůžkami neznámých osob a azylově relevantními důvody; a (2) ohledně §14a
zákona o azylu, že se nejednalo o ohrožení ze strany státních orgánů, nýbrž ze strany soukromých
osob. Žalovaný konkrétně uvedl, že „[se] jednalo [o] …ohrožení ze strany soukromých osob, které… [pod
§14a odst. 2 zákona o azylu] podřadit nelze, protože nebylo prokázáno, že by stát jejich jednání schvaloval,
toleroval či jej přímo podporoval“ a dále konstatoval, že vzhledem ke skutečnosti, že se žalobkyně
neobrátila s výhrůžkami vůči její osobě na relevantní státní orgány, „neprokázala, že tyto soukromé
osoby jednají se souhlasem státu, a tak nelze státním orgánům jejich jednání přič ítat“.
Žalobkyně napadla toto rozhodnutí žalobou ke Krajskému soudu v Ostravě, ve které
brojila proti zamítnutí její žádosti jako zjevně nedůvodné podle §16 odst. 1 písm. g) zákona
o azylu, proti absenci samostatného výroku o neudělení humanitárního azylu podle §14 zákona
o azylu a proti absenci výroku o nevztažení překážky vycestování podle někdejšího §91 zákona
o azylu, přičemž v doplnění žaloby tento žalobní bod upřesnila tak, že jí měla být udělena
doplňková ochrana dle §14a odst. 1 a 2 písm . b) zákona o azylu. Žalobkyně zejména zdůraznila,
že Ukrajinu opustila proto, aby unikla z dosahu pachatelů, kteří jí vykradli byt a později byli
uvězněni, a jejich kompliců, neboť jí tyto osoby vyhrožovaly, a to i po uvěznění těchto pachatelů
a v těchto skutečnostech spatřovala naplnění zákonných podmínek pro udělení doplňkové
ochrany.
Krajský soud rozsudkem ze dne 15. 1. 2008 tuto žalobu zamítl. V odůvodnění krajský
soud ve shodě s žalovaným konstatoval, že problémy žalobkyně nepokládá za azylově relevantní,
neboť z nich vyplynulo, že obava žalobkyně nemá spojitost s žádným azylově relevantním
důvodem. Dále krajský soud k §12 zákona o azylu uvedl, ž e považuje domněnku žalobkyně
o nedostupnosti ochrany před vyhrožováním ze strany neznámých osob za nedůvodnou,
vzhledem k tomu, že policie byla schopna zadržet pachatele loupeže v jejím bytě a tyto pachatele
odsoudit k trestu odnětí svobody. V otázce posouzení doplňkové ochrany podle §14a zákona
o azylu se krajský soud opět ztotožnil s názorem žalovaného, když konstatoval, že „ohrožení
ze strany soukromých osob… [pod §14a odst. 2 zákona o azylu] podřadit nelz e, protože nebylo prokázáno,
že by stát jejich jednání schvaloval, toleroval či jej přímo podporoval“, přičemž žalobkyně „ [n]euvedla žádné
skutečnosti svědčící o tom, že nemůže nebo není ochotna … využít ochrany státu, jehož je státním občanem “. Dále
krajský soud neshledal u žalobkyně hrozbu vážné újmy ve smyslu §14a odst . 2 zákona o azylu,
neboť jí nehrozí uložení nebo vykonání trestu smrti, ani mučení, nelid ské či ponižující zacházení
ani jiný typ vážné újmy zakotvený v §14a odst . 2 zákona o azylu.
II.
Shrnutí základních argumentů uvedených v kasační stížnosti a vyjádření
žalovaného
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek ze dne 15 . 1. 2008, č. j. 63 Az 16/2007 - 37,
včasnou kasační stížností, v níž uvedla důvody dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem) a dle §103 odst. 1 písm. b)
s. ř. s. (vady řízení před správním orgánem spočívající podle stěžovatelky v daném případě v tom,
že skutková podstata, z níž správní orgán vycházel, nemá oporu ve spisech a je s nimi v rozporu).
Pokud jde o námitky podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., stěžovatelka namítá, že splňuje
podmínky pro udělení doplňkové ochrany podle §14a odst. 2 písm. b) zákona o azylu,
který definuje jako jednu z forem vážné újmy mučení nebo nelidské či ponižující zacházení
nebo trestání žadatele o mezinárodní ochranu. Stěžovatelka opakuje, že po zadržení pachatelů
loupeže jí bylo vyhrožováno fyzickou likvidací, pokud nevezme trestní oznámení zpět, přičemž
tyto telefonáty pokračovaly i po odsouzení výše uvedených pachatelů . Stěžovatelka dále uvádí,
že již v době vyšetřování trestné činnosti měla z těchto výhrůžných telefonátů takový strach,
že byla rozhodnuta vzít trestní oznámení zpět, a proto šla s tímto záměrem na policii, ale policie
jí sdělila, že takový úkon již učinit nemůže a na výhrůžky nebrala zřetel . Proto se ze strachu
přestěhovala mimo své trvalé bydliště, nicméně výhrůžné telefonáty pokračovaly i na nové adrese.
Krajský soud přitom nikterak nezpochybnil skutkový děj předložený stěžovatelkou, ale přesto
dospěl k závěru, že stěžovatelka neuvedla žádné skutečnosti, na základě kterých by bylo možné
dospět k závěru, že by jí v zemi původu hrozilo nebezpečí vážné újmy. Dále stěžovatelka uvádí,
že vždy tvrdila a stále tvrdí, že se obrátila na policii poté, co jí bylo vyhrožováno ze strany
soukromých osob. Vyhrožování pokračovalo i po odsouzení pachatelů, přičemž policie podle
stěžovatelky po zajištění pachatelů loupeže již neměla zájem na její osobě, a tudíž ani na její
ochraně.
Pokud jde o námitky podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., stěžovatelka poukazuje
na to, že navrhovala (v řízení před krajským soudem – pozn. NSS) vyžádání podkladů
od příslušného ukrajinského trestního soudu, které by potvrdily důvodnost její žádosti
o mezinárodní ochranu, přičemž tyto podklady si dle jejího názoru měl vyžádat již žalovaný .
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti z opakoval argumenty uvedené ve svém
rozhodnutí ze dne 19. 2. 2007 a navrhl zamítnutí kasační stížnosti pro její nedůvodnost .
III.
Posouzení přípustnosti a přijatelnosti kasační stížnosti
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kas ační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů
od doručení napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.), byla podána osobou oprávněnou (§102
s. ř. s.) a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.), který jí byl sice ustanoven
krajským soudem v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného, dle usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2007, č. j. 1 Afs 120/2006 - 117, publikovaného
pod č. 1460/2008 Sb. NSS, je však takto ustanovený advokát oprávněn zastupovat účastníka
řízení také v řízení o kasační stížnosti a v jeho zastoupení také kasační stížnost podat.
Po konstatování přípustnosti kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud ve smyslu
ustanovení §104a s. ř. s. dále zabýval otázkou, zda kasační stížnost svým významem podstatně
přesahuje vlastní zájmy stěžovatelky. O přijatelnou kasační stížnost se podle usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 - 39, publikovaného pod č. 933/2006 Sb.
NSS, jedná v následujících typových případech: (1) kasační stížnost vznáší neprejudikovanou
či nedostatečně prejudikovanou právní otázku; (2) kasační stížnost obsahuje právní otázku,
která je dosavadní judikaturou řešena rozdílně; (3) je pot řeba učinit judikatorní odklon; (4) pokud
bylo v napadeném rozhodnutí krajského soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít
dopad do hmotněprávního postavení stěžovatele.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je přijatelná, neb oť se krajský
soud dopustil zásadního pochybení spočívajícího v nesprávném právním posouzení, které prima
facie mohlo mít dopad do hmotněprávního postavení stěžovatelky (čtvrtý důvod přijatelnosti),
a je tedy třeba blíže se zabývat jednotlivými kasačními n ámitkami.
IV.
Právní hodnocení věci
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu v rozsahu
vymezeném v §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a z celkového hlediska neshledal kasační stížnost
důvodnou.
Nejvyšší správní soud nejprve zdůrazňuje, že kasační stížnost brojí výhradně
proti neudělení doplňkové ochrany, a nikoliv jiných forem mezinárodní ochrany zakotvených
v zákoně o azylu. Tím je dán i rozsah přezkumné činnosti Nejvyššího správního soudu.
Krajský soud uvedl tři důvody pro zamítnutí té části žaloby stěžovatelky, která se týkala
doplňkové ochrany podle §14a zákona o azylu: (1) způsobení vážné újmy soukromými subjekty
přesahuje rozsah §14a odst. 2 zákona o azylu; (2) vyhrožování fyzickou likvidací
a/nebo zmrzačením nespadá ani pod jeden z typů vážné újmy zakotvených v §14a odst. 2
zákona o azylu, tj. v projednávaném případě nejde mj. o mučení, nelidské či ponižující zacházení;
a (3) stěžovatelka neuvedla žádné skutečnosti svědčící o tom, že nemůže nebo není ochotna
využít ochrany ukrajinských orgánů. Při posuzování těchto tří důvodů Nejvyšší správní soud
vycházel zejména z následujících ustanovení.
Podle §2 odst. 7 zákona o azylu, v rozhodném znění, se „za pronásledování…pro účely
tohoto zákona považovalo závažné porušení lid ských práv, jakož i opatření působící psychický nátlak nebo jiná
obdobná jednání, pokud jsou prováděna, podporována nebo trpěna státními orgány, stranami nebo organizacemi
ovládajícími stát nebo podstatnou část jeho území ve státě, jehož je cizinec státním občanem, nebo státu posledního
trvalého bydliště v případě osoby bez státního občanství. Za pronásledování se považuje i jednání soukromých osob
podle věty první, pokud lze prokázat, že stát, strany nebo organizace, včetně mezinárodních organizací,
kontrolující stát nebo podstatnou část jeho území nejsou schopny odpovídajícím způsobem zajistit ochranu
před takovým jednáním“.
Podle §14a odst. 1 zákona o azylu se „doplňková ochrana … udělí cizinci, který nesplňuje důvody
pro udělení azylu, bude-li v řízení o udělení mezinárodní ochrany zjištěno, že v jeho případě jsou důvodné obavy,
že pokud by byl cizinec vrácen do státu, jehož je státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního
občanství, do státu svého posledního trvalého bydliště, by mu hrozi lo skutečné nebezpečí vážné újmy podle odstavce
2 a že nemůže nebo není ochoten z důvodu takového nebezpečí využít ochrany státu, jehož je státním občanem,
nebo svého posledního trvalého bydliště“.
Podle §14a odst. 2 zákona o azylu se „za vážnou újmu…považuje
a) uložení nebo vykonání trestu smrti,
b) mučení nebo nelidské či ponižující zacházení nebo trestání žadatele o mezinárodní ochranu,
c) vážné ohrožení života nebo lidské důstojnosti z důvodu svévolného násilí v situacích mezinárodního
nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu, nebo
d) pokud by vycestování cizince bylo v rozporu s mezinárodními závazky České republiky “.
Podle čl. 6 směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29 . dubna 2004 o minimálních normách,
které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí n ebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli
žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu,
a o obsahu poskytované ochrany (dále jen „kvalifikační směrnice“) „mezi původce pronásledování
nebo vážné újmy patří
a) stát;
b) strany nebo organizace ovládající stát nebo podstatnou část území státu;
c) nestátní původci, lze-li prokázat, že původci uvedení v písmenech a) a b), včetně mezinárodních
organizací, nejsou schopni nebo ochotni poskytnout ochranu před pronásledováním nebo vážnou újmou, které jsou
uvedeny v článku 7“.
Podle čl. 7 odst. 1 kvalifikační směrnice „ochranu mohou poskytovat
a) stát nebo
b) strany nebo organizace, včetně mezinárodních organizací, které ovládají stát nebo podstatnou část
území státu“.
Podle čl. 7 odst. 2 kvalifikační směrnice se „má … zpravidla za to, že ochrana je poskytována,
jestliže subjekty uvedené v odstavci 1 [čl. 7 této směrnice] učiní přiměřené kroky k zabránění pronásledování
nebo způsobení vážné újmy, mimo jiné zavedením ú činného právního systému pro odhalování, stíhání a trestání
jednání představujících pronásledování nebo způsobení vážné újmy, a žadatel má k této ochraně přístup “.
O věci uvážil Nejvyšší správní soud následovně.
Za prvé, pokud jde o závěr krajského sou du, že způsobení vážné újmy soukromými
subjekty nespadá pod §14a odst. 2 zákona o azylu, ten je v rozporu s čl. 6 kvalifikační směrnice
i s judikaturou Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 16. 9. 2008, č. j. 3 Azs 48/2007 -
57, www.nssoud.cz, Nejvyšší správní soud konstatoval, že přestože je materie původců
pronásledování kvalifikační směrnicí formulována zcela jasně, způsob, jímž byla transponována
do zákona o azylu, tak jednoznačný není, nicméně dospěl k závěru, že soukromé osoby mohou
být původci jak pronásledování (§12 zákona o azylu), tak vážné újmy (§14a zákona o azylu),
a to z následujících důvodů:
„Jak již dříve Nejvyšší správní soud judikoval, mohou se ustanovení §91 zákona o azylu uplatnit
i v případě, „kdy naplnění skutkových podstat v něm uvedených je přičitatelné toliko soukromým osobám a kdy
se na jejich naplnění veřejná moc vůbec nepodílí či se dokonce děly v přímém rozporu s její vůlí“ (rozsudek ze dne
5. 10. 2006, č. j. 2 Azs 66/2006 - 52, publ. pod č. 1066/2007 Sb. NSS). K tomu lze nyní doplnit,
že původci pronásledování, resp. vážné újmy, jsou podle čl. 6 směrnice definováni shodně jak pro účely určení osoby
uprchlíka (osoby s nárokem na udělení azylu), tak pro účely vymezení osoby, která má nárok na podpůrnou
(doplňkovou) ochranu, a výše citovaný dříve vyslovený názor Nejvyššího správního soudu má tedy nově explicitní,
zcela jednoznačnou oporu ve znění kvalifikační směrnice [rozdíl mezi překážkou vycestování a doplňkovou
ochranou Nejvyšší správní soud na tomto místě pomíjí, neb oť účel obou institutů je v rozsahu rozhodném
pro projednávanou věc shodný, tj. provedení článku 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
ve znění protokolů č. 3, 5 a 8 (publ. pod č. 209/1992 Sb.)].
Tuto skutečnost je na místě zdůraznit zejmé na proto, že novelizované znění zákona o azylu přejalo
předmětnou směrnicí formulovanou zásadu pouze ve vztahu k definici pronás ledování, tedy potažmo pouze
ve vztahu k osobě mající nárok na udělení azylu, nikoli však již ve vztahu k definici vážné újmy, t j. k osobě
s nárokem na udělení doplňkové ochrany (srov. §2 odst. 7 zákona o azylu, příp. §2 odst. 8 v aktuálním znění,
kde je hrozba vážné újmy zmíněna jen jakoby na okraj a zcela nekoncepčně na samém konci ustanovení) .
Dle názoru Nejvyššího správního soudu se jedná o zjevný legislativní lapsus, který je nutno překlenout
eurokonformním výkladem, a to tak, že pokud jde o původce pronásledování, či vážné újmy (resp . jejich povahu),
vztahuje se definice uvedená v §2 odst . 7 rovněž na definici osoby s nárokem na doplňkovou ochranu. Jinak
řečeno soukromé osoby mohou být původci jak pronásledování (§12 zákona o azylu), tak vážné újmy (§14a
zákona o azylu).
Pro úplnost lze dodat, že pravidlo stanovené kvalifikační směrnicí ohledně soukromých původců reálnéh o
nebezpečí vážné újmy má svůj předobraz již v rozhodovací praxi Evropskéh o soudu pro lidská práva
(jehož judikatura byla ostatně směrnici inspirací). Konkrétně lze odkázat např. na rozsudek velkého senátu
ESLP ve věci HLR proti Francii, ze dne 29 . 4. 1997, číslo stížnosti 24573/94, Reports 1997 -III, odstavec
40: „Vzhledem k absolutní povaze zaručeného práva nevylučuje Soud, že čl ánek 3 Úmluvy může dopadat
i na případy, kdy nebezpečí pochází od osob, či skupin osob, které nejsou veřejnými činiteli. Musí však být
prokázáno, že nebezpečí je skutečné (real risk) a orgány přijímajícího státu (myšleno přijímajícího vyhoštěnou
osobu) nejsou schopny zamezit tomuto nebezpečí poskytnutím odpovídající ochrany .“ (K pojmu „reálné nebezpečí“
srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, č. j. 2 Azs 48/2007 - 71, www.nssoud.cz.)“
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 9. 2008, č. j. 3 Azs 48/2007 - 57,
www.nssoud.cz).
To v projednávané věci znamená, že výše zmíněný závěr krajského soudu, že „ ohrožení
ze strany soukromých osob … [pod §14a odst. 2 zákona o azylu] podřadit nelz e, protože nebylo prokázáno,
že by stát jejich jednání schvaloval, toleroval či jej přímo podporoval“, je n esprávný, neboť není nutné,
aby stát v projednávaném případě jednání vyděračů schvaloval, toleroval či jej přímo podporoval;
postačí, pokud není schopen nebo ochoten poskytnout před vážnou újmou ochranu. Stěžovatelka tudíž
nemusí prokazovat, že soukromé osoby jednají se souhlasem státu, jak naznačuje žalovaný,
neboť přičitatelnost vážné újmy [v tomto případě mučení nebo nelidského či ponižujícího
zacházení ve smyslu §14a odst. 2 písm. b) zákona o azylu] státním orgánům není pojmovým
znakem doplňkové ochrany (na rozdíl např. od definice mučení v čl. 1 Úmluvy proti mučení
a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání ze dne 10. 12. 1984,
publ. pod č. 143/1988 Sb.). Jediné, co musí stěžovatelka prokázat je, že jí hrozí skutečné
nebezpečí vážné újmy a že nemůže nebo není ochotna z důvodu takového nebezpečí využít
ochrany státu, jehož je státním občanem. Krajský soud tedy otázku původců vážné újmy posoudil
nesprávně.
Za druhé, pokud jde o závěr krajského soudu, že vyhrožování fyzickou likvidací
či zmrzačením nespadá ani pod jeden z typů vážné újmy zakotvených v §14a odst. 2 zákona
o azylu, je rovněž nesprávný. Fyzická likvidace či zmrzačení nepochybně spadají pod čl. 3
Úmluvy (Altun proti Turecku, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 27. 2. 2007,
stížnost č. 56760/00, §74 - §87; či Jalloh proti Německu, rozsudek velkého senátu Evropského
soudu pro lidská práva ze dne 11. 7. 2006, stížnost č. 54810/00, §67 - §68), z něhož primárně
§14a odst. 2 písm. b) zákona o azylu [a čl. 15 písm. b) kvalifikační směrnice] vycházejí. I otázku
možných typů vážné újmy tedy posoudil krajský soud nesprávně. Z toho rovněž plyne,
že žalovaný ani krajský soud neposuzovaly reálnost hrozby vážné újmy stěžovatelky (k aplikaci
testu „reálného nebezpečí“ srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2008,
č. j. 2 Azs 45/2008 - 67, a ze dne 15. 8. 2008, č. j. 5 Azs 24/2008 - 48, oba dostupné
na www.nssoud.cz).
Za třetí, krajský soud konstatoval, že stěžovatelka ne uvedla žádné skutečnosti svědčící
o tom, že nemůže nebo není ochotna využít ochrany ukrajinských orgánů. V této souvislosti
je nutné se nejprve vypořádat s námitkou stěžovatelky, která v kasační stížnosti uvádí, že vždy
tvrdila a stále tvrdí, že se obrátila na policii poté, co jí bylo vyhrožováno ze strany soukromých
osob. Nejvyšší správní soud ale konstatuje, že tato námitka stěžovatelky je v rozporu s jejím
tvrzením zachyceném v protokolu o pohovoru, kde stěžovatelka nejprve uvádí, že „to, že mi někdo
telefonicky vyhrožuje, jsem na polici neoznámila, protože jsem měla strach “ a následně na otázku žalovaného
„Obrátila jste se o pomoc na nějaký jiný úřad, např . na prokuraturu?“ odpověděla: „Ne, nikam jsem
se o pomoc neobrátila.“ (důraz doplněn). Protichůdné tvrzení stěžovatelky zmíněné až v kasační
stížnosti tak Nejvyšší správní soud považuje za nevěrohodné a bere naopak za prokázané,
že se stěžovatelka na policii ani na žádné jiné orgány v zemi původu s žádostí o ochranu
neobrátila.
Spornou otázkou ovšem je, (1) zda-li je žadatel o mezinárodní ochranu, jemuž hrozí
vážná újma od nestátních subjektů, povinen se vždy pokusit vyhledat ochranu u poskytovatelů
ochrany v zemi původu; a (2) do jaké míry musí žadatel tvrdit, proč se nepokusil v zemi původu
vyhledat ochranu, resp. prokázat, že nemůže nebo není ochoten z důvodu nebezpečí vážné újmy
využít ochrany státu, jehož je státním občanem. Žalovaný ani krajský soud se k prvnímu
výkladovému problému explicitně nevyjádřili a ve druhém bodě dospěli k závěru, že stěžovatelka
neprokázala, že nemůže nebo není ochotna z důvodu nebezpečí vážné újmy využít ochrany státu,
jehož je státním občanem (tj. Ukrajiny). Krajský soud k druhému bodu dodal, že domněnka
stěžovatelky o nedostupnosti ochrany před vyhrožováním ze strany n eznámých osob se jeví
neodůvodněnou vzhledem k tomu, že policie byla schopna zadržet pachatele loupeže v jejím bytě
a tyto pachatele odsoudit k trestu odnětí svobody.
Pokud jde o první výkladový problém, při posuzování dostupnosti a účinnosti ochrany
poskytované v zemi původu je klíčový podíl (resp. absence podílu) státní moci (otázka
kvazistátních entit definovaných v §2 odst . 7 zákona o azylu a čl. 7 odst. 1 písm. b) kvalifikační
směrnice v projednávané věci nevyvstává, a proto se jí Nejvyšší správní s oud nezaobírá) na vážné
újmě (resp. na hrozbě vážné újmy). Tento podíl lze na základě §2 odst . 7 zákona o azylu,
v rozhodném znění, a čl. 7 odst. 1 kvalifikační směrnice rozdělit typově do tří kategorií: (1) vážná
újma prováděná státem; (2) vážná újma podporovaná nebo tolerovaná státem; a (3) vážná újma,
kterou stát nepodporuje ani netoleruje, ale přesto k ní dochází, protože tento stát není schopen
nebo ochoten poskytnout adekvátní ochranu. V projednávaném případě vyhrožování jednoznačně
vycházelo od nestátních subjektů (jednalo se o běžnou kriminalit u), které stát nepodporoval
ani netrpěl, a proto se jedná o třetí kategorii a relevantní otázka zní, zda -li byly ukrajinské státní
orgány schopny a ochotny proti tomuto jednání poskytnout ochranu.
Pro posouzení otázky, zda stát je či není ochoten a schopen zajistit ochranu před vážnou
újmou je klíčový čl. 7 odst. 2 kvalifikační směrnice (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 9. 2008, č. j. 3 Azs 48/2007 - 57, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 9. 2008, č. j. 5 Azs 66/2008 - 70, oba www.nssoud.cz). K aplikaci čl. 7 odst. 2 kvalifikační
směrnice se vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 9. 2008, č. j. 3 Azs 48/2008 -
57, kde konstatoval, že tento článek musí být aplikov án, ačkoliv nebyl explicitně transponován
do zákona o azylu. V rozsudku ze dne 30. 9. 2008, č. j. 5 Azs 66/2008 - 70, pak Nejvyšší správní
soud zdůraznil, že čl. 7 odst. 2 kvalifikační směrnice stanoví ve skutečnosti dvě podmínky
pro existenci účinné ochrany v zemi původu. Poskytovatelé ochrany uvedení v čl. 7 odst. 1
směrnice poskytují zpravidla účinnou ochranu tehdy, (1) pokud činí přiměřené kroky k zabránění
pronásledování nebo způsobení vážné újmy, mimo jiné zavedením účinného právního systému
pro odhalování, stíhání a trestání jednání představujících pronásledování nebo způsobení vážné
újmy, a (2) pokud stěžovatel má k této ochraně přístup . Obě podmínky musí být splněny
kumulativně; v opačném případě není účinná ochrana dostupná. Pokud jde o první podmínku
stanovenou čl. 7 odst. 2 kvalifikační směrnice, Nejvyšší správní soud v témže rozsudku
konstatoval, že „ta vychází z premisy, že žádný stát není schopen zabránit veškeré trestné činnosti . Stejně
tak každý stát musí respektovat procesní práva ostatních dotčených osob…, resp. zastavit trestní řízení v případě
nedostatku důkazů. Nicméně obecně účinný právní systém pro odhalování, stíhání a trestání jednání
představujících pronásledování nebo způsobení vážné újmy není vždy dostatečný . Pokud lze z dostupných informací
o zemi původu dovodit, že v obecné rovině funkční systém právní ochrany není v praxi s to pro určitou specifickou
skupinu (či jednotlivce) účinnou ochranu zajistit, nelze takový právní systém považ ovat za dostatečný, i kdyby
pro většinu populace jinak dostatečný byl. Z tohoto důvodu je první podmínka stanovená čl. 7 odst. 2 kvalifikační
směrnice do jisté míry modifikována slovem „zpravidla“ v čl. 7 odst. 2 kvalifikační směrnice. Znění čl. 7 odst. 2
kvalifikační směrnice, podle něhož se má zpravidla za to, že ochrana je poskytována v případě učinění
přiměřených kroků k zabránění pronásledování zavedením obecně účinného právního systému, neznamená,
že takový právní systém bude vždy považován za dostatečnou ochranu, nýbrž pouze to, že zavedení obecně
účinného právního systému bude obvykle dostatečné … . Slovo „zpravidla“ v čl. 7 odst. 2 kvalifikační směrnice
tedy v projednávaném případě znamená, že pokud je žadatel o mezinárodní ochranu „vyčleněn“ (tj . zastává
v hierarchii azylově relevantní skupiny významné postavení; viz výše), nelze vždy zavedení obecně účinného
právního systému pro odhalování, stíhání a trestání jednání představujících pronásledování nebo způsobení vážné
újmy považovat za „přiměřený krok“ k zabránění pronásledování nebo působení vážné újmy ve smyslu čl. 7
odst. 2 kvalifikační směrnice; poskytovatelé ochrany uvedení v čl. 7 odst. 1 téže směrnice musí v odůvodněných
případech poskytnout ochranu zaměřenou specificky na danou skupinu či jednotlivce, tj . podniknout dodatečné
specificky zaměřené či ve výjimečných případech i individuální kroky nad rámec zavedení obecně účinného právního
systému“.
Projednávaný případ se však od věci č. j. 5 Azs 66/2008 - 70 liší v jednom základním
aspektu, a to ve zdroji pronásledování či působení vážné újmy . Ve věci č. j. 5 Azs 66/2008 - 70
„totiž stěžovatel nenamít[al], že mu hrozí pronásledování nestátními subjekty či subjekty státem tolerovanými
či podporovanými, nýbrž tvrd[il], že byl pronásledován ze strany státních orgánů, kon krétně policie
a bezpečnostních složek, a že mu od těchto orgánů hrozí pronásledování i v budoucnu . Žalovaný i krajský soud
jsou povinni k této skutečnosti přihlédnout, neboť povinnost pokusit se vyhledat ochranu před pronásledováním
či vážnou újmou (resp. vyčerpat dostupné prostředky ochrany) nejprve v zemi původu je nutné v případě
pronásledování ze strany státu (resp. osob státem podporovaných) posuzovat odlišně od případů pronásledování
nebo vážné újmy způsobených nestátními subjekty. V prvém případě je totiž nutné obzvláště obezřetně zvažovat,
zda-li výše instančně postavené orgány či jiní poskytovatelé ochrany jsou schopni a ochotni poskytnout účinnou
ochranu ve smyslu čl. 7 odst. 2 kvalifikační směrnice. Pokud tomu tak není, tak nelze po stěžovateli požadovat,
aby se na tyto orgány obracel“. To ale neznamená, že v případě, kdy je původcem vážné újmy čistě
nestátní subjekt, se žadatel o mezinárodní ochranu musí vždy obrátit na poskytovatele ochrany
zakotvené v čl. 7 odst. 1 kvalifikační směrnice. Pokud je zjevné, že orgány v zemi původu nejsou
schopny (např. proto, že vůbec neexistují) či ochotny (např. proto, že určitou skupinu
ve společnosti systematicky odmítají chránit, ač ji samy neperzekuují) poskytnout účinnou
ochranu před vážnou újmou způsobenou nestátními subjekty, rovněž nelze po žadateli
požadovat, aby se na tyto orgány obracel.
Pokud to však zjevné není, jako v projednávaném případě, žadatel musí v pohovoru
se žalovaným uvést (samozřejmě postačí, pokud tak učiní svými slovy, aniž by musel nutně
používat právnickou terminologii), proč se na poskytovatele ochrany s žádostí neobrátil;
tj. např. (1) proto, že v daném státě neexistuje účinný právní systém pro odhalování, stíhání
a trestání jednání představujících způsobení vážné újmy, či (2) proto, že takový systém v daném
státě existuje, ale on k této ochraně nemá přístup (např . z důvodu diskriminace určité skupiny
v daném státě), či (3) že z důvodu jeho specifického postavení (k tomu viz výše citovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2008, č. j. 5 Azs 66/2008 - 70) musí
poskytovatelé ochrany uvedení v čl. 7 odst. 1 kvalifikační směrnice učinit další dodatečné kroky
na jeho ochranu nad obecný standard stanovený čl. 7 odst. 2 kvalifikační směrnice, nicméně nejsou
schopni nebo ochotni tak učinit. Třetí kategorie ovšem presumuje, že poskytovatelé ochrany
o hrozbě vážné újmy vědí, protože jinak nemohou dodatečnou ochranu poskytnout (resp. nelze
zjistit, zda-li by ji poskytli); což má zásadní dopad na případy běžné kriminality . V této souvislosti
je ale nutné připomenout, že jisté požadavky jsou kladeny i na žalovaného, který by měl vhodnou
sekvencí otázek vést pohovor se žadatelem tak, aby zjistil, proč žadatel ochranu nevyhledal a poté
jeho tvrzení porovnat s dostupnými informacemi o zemi původu. Jak konstatoval Nejvyšší
správní soud již v rozsudku ze dne 30. 9. 2008, č. j. 5 Azs 66/2008 - 70, „[j]istá procesní aktivita je
… požadována i po žalovaném, který by měl v průběhu pohovoru vhodně kladenými otázkami zjistit, zda -li
žadatelem tvrzené skutečnosti jsou relevantní pro udělení azylu či doplňkové ochrany a tvrzení žadatele podle toho
klasifikovat.“ To ovšem nic nemění na tom, že břemeno tvrzení ohledně nedostupnosti
(resp. nedostatečnosti) ochrany v zemi původu leží na straně stěžovatelky.
V projednávaném případě však stěžovatelka v průběhu pohovoru pouze v obecné rovině
konstatovala, že „to, že [jí] někdo telefonicky vyhrožuje, … na polici neoznámila, protože … měla strach “,
a tudíž břemeno tvrzení ohledně nedostatečnosti, resp. nedostupnosti, ochrany před vážnou
újmou v zemi původu neunesla. Z tohoto důvodu stěžovatelka v tomto kasačním bodě neuspěla.
Ze stejného důvodu Nejvyšší správní soud nepovažuje za vhodné vyjadřovat se k rozložení
důkazního břemene u doplňkové ochrany [k rozložení důkazního břemene u azylu podle §12
písm. b) zákona o azylu viz výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 9. 2008, č. j. 5 Azs 66/2008 - 70], neboť by se jednalo o nadbytečné obiter dictum bez reálného
dopadu na projednávanou kauzu. Ke kasační námitce stěžovatelky, podle níž se měl již žalovaný
vyžádat podklady od příslušného ukrajinského soudu, Nejvyšší správní soud toliko poznamenává,
že žalovaný skutkový děj tak, jak ho vylíčila stěžovatelka ve své žádosti o mezinárodní ochranu
a v následném pohovoru, nezpochybňoval, chybělo však vysvětlení stěžovatelky, proč
se neobrátila s žádostí o ochranu před nebezpečím vážné újmy na ukrajinské orgány. V tomto
ohledu chyběla tvrzení stěžovatelky, k jejichž ověření by si žalovaný případně mohl vyžádat
důkazy. Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje se závěrem žalovaného a krajského soudu
v tomto bodě i přesto, že by jejich odůvodnění mohlo být detailnější .
Jelikož k udělení doplňkové ochrany je třeba splnit všechny podmínky stanovené §14a
odst. 1 zákona o azylu [resp. čl. 2 písm. e) kvalifikační směrnice] kumulativně – tj., že žadatel (1)
se musí nacházet mimo zemi svého původu; (2) musí mít důvodné obavy, že mu hrozí skutečné
nebezpečí (reálná hrozba); (3) vážné újmy; (4) nemůže nebo není ochoten využít ochrany v zemi
původu; a (5) nesmí se na něj vztahovat vylučující klauzule (Nejvyšší správní soud zde presumuje,
že stěžovatelka nesplňuje podmínky pro udělení azylu) – je zjevné, že stěžovatelce by nemohla
být doplňková ochrana udělena, neboť neunesla břemeno tvrzení ohledně čtvrté podmínky,
a proto Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou i přes zásadní pochybení
krajského soudu v několika aspektech definice doplňkové ochrany.
Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud podotýká, že i když souhlasí
se žalovaným v tom, že stěžovatelka nemá nárok na udělení doplňkové ochrany, neboť nesplňuje
podmínky zákonem (kvalifikační směrnicí) vyžadované, forma zkráceného řízení (zamítnutí
žádosti jako zjevně nedůvodné) se vzhledem k nemalé složitosti posuzování všech výše
popsaných otázek jeví v projednávaném případě jako nanejvýš sporná. Nejvyšší správní soud
již v rozsudku ze dne 16. 9. 2008, č. j. 3 Azs 48/2007 - 57, www.nssoud.cz, konstatoval, že „§16
odst. 1 písm. g) zákona o azylu [aktuálně písm . f) tohoto ustanovení] je na místě využívat s maximální
obezřetností a omezit jeho aplikaci pouze na případy, kdy je podaná žádost o udělení mezinárodní ochrany
skutečně zcela zjevně neoprávněná“. Tato výtka je plně na místě i v projednávaném případě. V této
souvislosti je nutné podotknout, že svůj podíl na současné situaci nese i český zákonodárce,
který zvolil minimalistickou transpozici kvalifikační směrnice a některá ustanovení této směrnice
explicitně do zákona o azylu netransponoval, čímž částečně přenesl odpovědnost za korektní
transpozici kvalifikační směrnice na správní soudy (a samozřejmě na žalovaného) . To pouze
zvýrazňuje povinnost žalovaného a správních soudů vykládat zákon o azylu v souladu
s komunitárním právem, což v praxi znamená, že si orgány rozhodující o mezinárodní ochraně
nevystačí pouze se zákonem o azylu, ale musí mít vždy po ruce i kvalifikační směrnici –
a to tím spíše, že některá (netransponovaná) ustanovení kvalifikační směrnice mohou vést
k posunu, korekci, či v krajním případě dokonce k odklonu od názorů zastávaných v dosavadní
rozhodovací praxi žalovaného a judikatuře správních soudů (srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. 8. 2008, č. j. 5 Azs 24/2008 - 48, www.nssoud.cz).
V.
Shrnutí
Nejvyšší správní soud dospěl k následujícím závěrům. Za prvé, krajský soud pochybil
při posouzení původců vážné újmy, když konstatoval, že hrozbu vážné újmy ze strany
soukromých osob nelze podřadit pod §14a odst. 2 zákona o azylu, protože nebylo prokázáno,
že by stát jejich jednání schvaloval, toleroval či jej přímo podporoval. Definice původců
pronásledování v čl. 6 kvalifikační směrnice se totiž vztahuje i na doplňkovou ochranu, a tudíž
není nutné, aby v projednávaném případě stát jednání vyděračů schvaloval, toleroval či jej přímo
podporoval; postačí, pokud není schopen nebo ochoten poskytnout před vážnou újmou ochranu.
Stěžovatelka tak nemusí prokazovat, že soukromé osoby jednají se souhlasem státu, jak naznačuje
žalovaný, neboť přičitatelnost vážné újmy státním orgánům není nez bytným pojmovým znakem
doplňkové ochrany. Za druhé, krajský soud posoudil nesprávně i otázku možných typů vážné
újmy, když dospěl k závěru, že fyzická likvidace či zmrzačení nepředstavují vážnou újmu
ve smyslu §14a odst. 2 písm. b) zákona o azylu. Za třetí, v případě, kdy je původcem vážné újmy
čistě nestátní subjekt, se žadatel o mezinárodní ochranu nemusí vždy obrátit na poskytovatele
ochrany zakotvené v čl. 7 odst. 1 kvalifikační směrnice. Pokud je zjevné, že orgány v zemi
původu nejsou schopny či ochotny poskytnout účinnou ochranu před vážnou újmou způsobenou
nestátními subjekty, nelze po žadateli požadovat, aby se na tyto orgány obracel . Pokud to však
zjevné není, jako v projednávaném případě, žadatel musí v pohovoru se žalovaným uvést,
proč se na poskytovatele ochrany s žádostí neobrátil; břemeno tvrzení ohledně nedostupnosti
(resp. nedostatečnosti) ochrany v zemi původu tudíž leží na straně stěžovatelky . Stěžovatelka však
toto břemeno tvrzení neunesla, a tím nesplnila jednu z nezbytných podmínek pro udělení
doplňkové ochrany. Jelikož k udělení doplňkové ochrany je třeba splnit všechny podmínky
stanovené v §14a odst . 1 zákona o azylu kumulativně a nesplnění byť jen jedné z nich znamená
nemožnost udělení doplňkové ochrany, Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost,
i přes uvedená pochybení krajského soudu, důvodnou a zamítl ji.
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy právo na náhradu
nákladů řízení, které mu však nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly .
Jak již bylo řečeno, stěžovatelce byl krajským soudem ustanoven zástupce z řad advokátů;
v takovém případě platí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát (§35 odst . 8 s. ř. s.).
Ustanovenému zástupci stěžovatelky byla přiznána odměna a náhrada hotových výdajů v celkové
částce 2856 Kč [jeden úkon právní služby za 2100 Kč spočívající v pí semném podání soudu
týkajícím se věci samé podle §11 odst. 1 písm. d) ve spojení s §9 odst. 3 písm. f) a §7 bodem 5
vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (advokátní tarif), ve znění účinném od 1. 9. 2006, dále jeden režijní p aušál po 300 Kč
podle §13 odst. 3 advokátního tarifu a DPH ve výši 19 %, tj. 456 Kč, celkem tedy 2 856 Kč].
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. října 2008
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu