ECLI:CZ:NSS:2008:5.AZS.24.2008:48
sp. zn. 5 Azs 24/2008 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D., JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D., JUDr. Marie
Turkové a JUDr. Jaroslava Vlašína, v právní věci žalobce: V. H. H., zast. Mgr. Bc. Ivo
Nejezchlebem, advokátem se sídlem Joštova 4, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se
sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 20. 12. 2007, č. j. 56 Az 157/2007 - 24,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
Rozhodnutím žalovaného ze dne 23. 8. 2007, č. j. OAM-10-332/LE-PA03-PA03-2007,
byla zamítnuta žádost žalobce o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodná podle §16
odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České
republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“). Hlavní argumentem
žalovaného byl závěr, že žalobce pobýval na území České republiky nelegálně od roku 2005,
přičemž žádost o mezinárodní ochranu podal až v roce 2007 poté, co mu bylo cizineckou policií
uděleno správní vyhoštění (proti kterému se žalobce v samostatném řízení odvolal). Žalovaný
odkázal mj. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2006, č. j. 7 Azs 137/2005 - 46
(chybně označený jako č. j. 7 As 137/2004 ze dne 22. 9. 2004) a na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 8. 2005, č. j. 8 Azs 57/2005 - 65 (oba rozsudky dostupné
na www.nssoud.cz).
Žalobce brojil proti tomuto rozhodnutí žalobou u Krajského soudu v Brně, ve které
napadl zamítnutí své žádosti o mezinárodní ochranu jako zjevně nedůvodné podle §16 odst. 2
zákona o azylu. Žalobce dále tvrdil, že vzhledem ke skutečnosti, že má v České republice dceru
s českou státní občankou, bylo by podle něj jeho vycestování v rozporu s mezinárodními závazky
České republiky, a to konkrétně v rozporu se závazkem na ochranu soukromého a rodinného
života a dále se závazkem na ochranu práva dítěte na kontakt s oběma rodiči.
Krajský soud žalobu rozsudkem ze dne 20. 12. 2007, č. j. 56 Az 157/2007 - 24, zamítl.
V otázce aplikace §16 odst. 2 zákona o azylu se krajský soud ztotožnil s názorem žalovaného,
neboť §16 odst. 2 zákona o azylu nevyžaduje pravomocné rozhodnutí o správním vyhoštění
(postačí prokázání existence hrozícího vyhoštění) a žadatel neprokázal, že žádost o mezinárodní
ochranu nemohl podat dříve (tj. před udělením správního vyhoštění). Ohledně námitek týkajících
se žalobcem tvrzeného rozporu s mezinárodními závazky České republiky, krajský soud
konstatoval, že se jedná o námitky, které se nevztahují k řízení o mezinárodní ochraně, nýbrž
k řízení o správním vyhoštění vedeném podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“).
II.
Shrnutí základních argumentů uvedených v kasační stížnosti a vyjádření žalobce
Žalobce („stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž uvedl
důvody dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. (vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata,
z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi
v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním
orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou
vadu měl krajský soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit)
a implicitně rovněž §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky krajským soudem).
K §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. stěžovatel namítal, že žalovaný i krajský soud
při posuzování jeho žádosti o mezinárodní ochranu vycházel z rozhodnutí o správním vyhoštění
stěžovatele, jehož závěry vzaly oba orgány za prokázané a nevyčkaly výsledků přezkumu tohoto
rozhodnutí, které následně nadřízený správní orgán v přezkumném řízení pro nesrovnalosti
a pochybení ze strany rozhodujícího správního orgánu svým rozhodnutím ze dne 22. 11. 2007
zrušil. K §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. stěžovatel zopakoval svůj argument, že vzhledem k jeho
postavení rodinného příslušníka (konkrétně otce) občana České republiky by jeho vycestování
bylo v rozporu s mezinárodními závazky České republiky, a to konkrétně v rozporu se závazkem
na ochranu soukromého a rodinného života a dále se závazkem na ochranu práva dítěte
na kontakt s oběma rodiči [ačkoliv stěžovatel neuvádí konkrétní ustanovení zákona o azylu,
Nejvyšší správní soud má za to, že se opírá o §14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu]. Dále uvedl,
že rozhodnutí o správním vyhoštění bylo vydáno v rozporu se zákonem o pobytu cizinců,
a konkretizoval, proč se tak dle jeho názoru stalo.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti zopakoval argumenty uvedené v jeho
rozhodnutí. Zejména pak uvedl, že snaha o legalizaci pobytu na území České republiky není
azylově relevantním důvodem a odkázal na k tomu se vztahující prejudikaturu Nejvyššího
správního soudu.
III.
Posouzení přípustnosti a přijatelnosti kasační stížnosti
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů
od doručení napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), a je podána osobou oprávněnou,
neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.),
stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Stěžovatel namítá kasační důvody podle
§103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s., a kasační stížnost je proto přípustná.
Po konstatování přípustnosti kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud ve smyslu
ustanovení §104a s. ř. s. dále zabýval otázkou, zda kasační stížnost svým významem podstatně
přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Pokud by tomu tak nebylo, musela by být podle tohoto
ustanovení odmítnuta jako nepřijatelná. Zákonný pojem „přesah vlastních zájmů stěžovatele“,
který je podmínkou přijatelnosti kasační stížnosti, představuje neurčitý právní pojem,
jehož výklad provedl Nejvyšší správní soud již ve svém usnesení ze dne 26. 4. 2006,
č. j. 1 Azs 13/2006 - 39, publikovaném pod č. 933/2006 Sb. NSS. O přijatelnou kasační stížnost
se podle tohoto usnesení může jednat v následujících typových případech:
1) Kasační stížnost se dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny
judikaturou Nejvyššího správního soudu;
2) kasační stížnost se týká právních otázek, které jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně.
Rozdílnost v judikatuře přitom může vyvstat na úrovni krajských soudů i v rámci Nejvyššího
správního soudu;
3) kasační stížnost bude přijatelná pro potřebu učinit judikatorní odklon, tj. Nejvyšší
správní soud ve výjimečných a odůvodněných případech sezná, že je namístě změnit výklad
určité právní otázky, řešené dosud správními soudy jednotně;
4) další případ přijatelnosti kasační stížnosti bude dán tehdy, pokud by bylo v napadeném
rozhodnutí krajského soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotněprávního
postavení stěžovatele.
O zásadní právní pochybení se v konkrétním případě může jednat především
tehdy, pokud:
a) Krajský soud ve svém rozhodnutí nerespektoval ustálenou a jasnou soudní judikaturu a nelze
navíc vyloučit, že k tomuto nerespektování nebude docházet i v budoucnu;
b) krajský soud v jednotlivém případě hrubě pochybil při výkladu hmotného či procesního
práva.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je přijatelná, neboť judikaturou
Nejvyššího správního soudu není dosud řešena otázka, zda-li použití §16 odst. 2 zákona o azylu
vyžaduje existenci pravomocného rozhodnutí o vyhoštění, či zda postačuje vydání rozhodnutí
o vyhoštění, a je tedy splněn důvod přijatelnosti uvedený výše pod bodem 1). Stejně tak Nejvyšší
správní soud neměl dosud možnost se po transpozici Směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna
2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez
státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů
potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (dále jen „kvalifikační
směrnice“ – pozn.: Nejvyšší správní soud respektuje český název směrnice, tak jak byl zveřejněn
v oficiální české verzi textu směrnice v Úředním věstníku EU, byť není příliš zdařilý a nedává
vlastně smysl. Správně by měl název znít: „…,o minimálních podmínkách, které musí splňovat
příslušníci…“) detailně vyjádřit ke vztahu §16 odst. 2 zákona o azylu na jedné straně a §12
a §14a zákona o azylu na straně druhé. Nejvyšší správní soud považuje situaci po uplynutí
transpoziční lhůty (dne 10. 10. 2006) kvalifikační směrnice do českého zákona o azylu
za kvalitativně novou situaci v českém azylovém právu, a tudíž považuje za nutné se vyjádřit
i k otázkám prejudikovaným před uplynutím této lhůty. I otázka vztahu §16 odst. 2 zákona
o azylu na jedné straně a §12 a §14a zákona o azylu na straně druhé tedy spadá pod důvod
přijatelnosti uvedený výše pod bodem 1).
IV.
Právní hodnocení věci
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu v rozsahu
vymezeném v §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a neshledal kasační stížnost důvodnou.
IV. a)
První otázkou je, zda použití §16 odst. 2 zákona o azylu vyžaduje existenci
pravomocného rozhodnutí o vyhoštění, či zda postačuje pouhé vydání rozhodnutí o vyhoštění.
Ustanovení §16 odst. 2 zákona o azylu zní následovně: „Jako zjevně nedůvodná se zamítne i žádost
o udělení mezinárodní ochrany, je-li z postupu žadatele patrné, že ji podal s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění,
vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny, ačkoliv mohl požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve,
a pokud žadatel neprokáže opak.“ Podle krajského soudu v řízení o udělení mezinárodní ochrany
správnímu orgánu nepřísluší přezkoumávat správnost rozhodnutí o správním vyhoštění žadatele.
Použití §16 odst. 2 zákona o azylu nevyžaduje existenci pravomocného rozhodnutí o vyhoštění,
vliv nemá ani to, že proti rozhodnutí o vyhoštění byla podána žaloba. Krajský soud tedy uzavřel,
že je pouze třeba, aby byla prokázána existence hrozícího vyhoštění; zcela tedy postačuje vydání
nepravomocného rozhodnutí o vyhoštění.
Nejvyšší správní soud se s tímto výkladem plně ztotožňuje. Ve své početné judikatuře
mnohokrát zdůrazňoval, že účel zákona o azylu a rozsah jím chráněných práv se zásadně liší
od účelu zákona o pobytu cizinců a tímto zákonem chráněných zájmů [např. rozsudek ze dne
3. 4. 2006, č. j. 2 Azs 124/2005 - 67, rozsudek ze dne 28. 1. 2004, č. j. 2 Azs 78/2003 - 36,
či rozsudek ze dne 10. 7. 2003, č. j. 7 Azs 2/2003 - 46 a r ozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. 7. 2007, č. j. 2 Azs 30/2007 - 69 (všechny dostupné na www.nssoud.cz)]. Tento rozdíl
platí i pro vztah §16 odst. 2 zákona o azylu a rozhodnutí o správním vyhoštění; ustanovení §16
odst. 2 zákona o azylu totiž nikterak nezávisí na nabytí právní moci rozhodnutí o správním
vyhoštění. Ustanovení §16 odst. 2 zákona o azylu je odrazem zkušenosti, že valná většina žádostí
o mezinárodní ochranu podaných až poté, co žadateli bylo uděleno správní vyhoštění
(byť by se jednalo o rozhodnutí napadené odvoláním, příp. žalobou a následně třeba i zrušené),
je účelová. První podmínka stanovená v §16 odst. 2 zákona o azylu [k dalším podmínkám
viz níže pod bodem IV. b)], tj. hrozící vyhoštění, vydání nebo předání k trestnímu stíhání
do ciziny, reflektuje tuto zkušenost a presumuje, že taková opožděná žádost výrazně snižuje
věrohodnost dotčeného žadatele. Tato věrohodnost je narušena stejně v případě
nepravomocného rozhodnutí o vyhoštění jako v případě rozhodnutí pravomocného. Z tohoto
důvodu je možné žádost označit za zjevně nedůvodnou podle §16 odst. 2 zákona o azylu
(samozřejmě za předpokladu splnění ostatních podmínek daných tímto ustanovením) pouze
na základě nepravomocného rozhodnutí o správním vyhoštění. Slovní spojení „hrozící
vyhoštění“ tedy nelze vykládat jako „vyhoštění hrozící na základě pravomocného rozhodnutí
o vyhoštění“.
IV. b)
Jako druhou v pořadí je nutné posoudit otázku vztahu §16 odst. 2 zákona o azylu
na jedné straně a §12 a §14a zákona o azylu na straně druhé.
Žalovaný i krajský soud vycházejí z prejudikatury Nejvyššího správního soudu z doby
před transpozicí kvalifikační směrnice. V rozsudku ze dne 4. 5. 2006, č. j. 7 Azs 137/2005 - 46,
dostupném na www.nssoud.cz, citovaném žalovaným, Nejvyšší správní soud konstatoval,
že „…stěžovatelka podala žádost o azyl až po více jak dvou letech pobytu v České republice, v době po obdržení
správního vyhoštění. Je tedy zřejmé, že stěžovatelka zcela naplnila dikci ust. §16 odst. 1 písm. k) zákona
o azylu, a proto správní orgán postupoval zcela v souladu se zákonem, když její žádost jako zjevně nedůvodnou
zamítl. V žádném případě nelze hovořit o tom, že by skutková podstata, ze které při svém rozhodování správní
orgán vycházel, byla nedostatečně zjištěna, neboť ze všech prohlášení stěžovatelky učiněných v průběhu správního
řízení zcela jednoznačně vyplynulo, že její bezprostřední pohnutkou k podání žádosti o azyl bylo právě správní
vyhoštění. Proto ani krajský soud při přezkoumávání rozhodnutí správního orgánu nepochybil, jestliže v něm
neshledal žádnou vadu. Jak správně uvedl krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí, veškeré důvody,
které stěžovatelka v rámci azylového řízení uváděla, byly čistě ekonomického charakteru, tudíž stěžovatelka
nesplnila podmínky, za kterých by jí mohl být udělen azyl“.
V rozsudku ze dne 22. 8. 2005, č. j. 8 Azs 57/2005 - 65, dostupném rovněž
na www.nssoud.cz, pak Nejvyšší správní soud dodal, že „jestliže tedy v daném případě byla žádost
stěžovatele o azyl zamítnuta z důvodu, že byla podána s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, ačkoliv stěžovatel
mohl požádat o udělení azylu dříve [§16 odst. 1 písm. k) zákona o azylu], není možno žalovanému vytýkat,
že se podrobně nezabýval podstatou žádosti z hlediska stěžovatelem tvrzených azylových důvodů, neboť by to bylo
nadbytečné. Řečeno jinými slovy: i kdyby žalovaný shledal, že stěžovatel byl v zemi původu skutečně pronásledován
z „politických“ důvodů, nezakládalo by to jeho právo na udělení azylu, jestliže by žádost o udělení azylu v České
republice podal teprve v okamžiku hrozícího vyhoštění, ačkoliv ji mohl podat již dříve“.
Ke vztahu §12 a §16 zákona o azylu se Nejvyšší správní soud vyjádřil i v mnoha dalších
rozsudcích. Jedná se mj. např. o rozsudek ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130,
publikovaný pod č. 244/2004 Sb. NSS, kde konstatoval, že „k dané námitce je třeba především
zhodnotit vztah ustanovení §12 a §16 zákona o azylu. Institut azylu plní funkci ochrany osob, které jsou
v zemi původu pronásledovány za uplatňování politických práv a svobod, nebo ochrany osob, které mají
odůvodněný strach z pronásledování z důvodu rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině
nebo pro zastávání určitých politických názorů v zemi původu. Zákon o azylu přitom v §2 odst. 5 vymezuje,
co lze za pronásledování považovat. Zákon o azylu ovšem – a to v souladu s podmínkami mezinárodní ochrany
osob pronásledovaných státní mocí – vymezuje případy žádostí, o nichž lze zrychleným a zjednodušeným způsobem
rozhodnout. Mezi tyto případy, kdy lze žádost zamítnout jako zjevně nedůvodnou ve lhůtě 30 dnů od jejího
podání, byl novelou zákona o azylu (zákonem č. 2/2002 Sb.) účinnou ke dni 1. 2. 2002 zařazen i důvod
uvedený v §16 odst. 1 písm. k), tedy případy žádostí o udělení azylu podané s cílem vyhnout se hrozícímu
vyhoštění nebo vydání k trestnímu stíhání do ciziny, ačkoliv žádost mohla být podána dříve. Zákon o azylu
v ustanovení §16 obsahuje jednak případy, kdy k naplnění podmínek zamítnutí žádosti jsou rozhodné důvody,
pro které se žadatel o azyl azylové ochrany dovolává a kdy je třeba tvrzení žadatele a doložení tvrzených
skutečností vážit (např. ekonomické důvody, tvrzení všeobecné nouze, jiné než azylově relevantní důvody,
nevěrohodná tvrzení atp.), jednak případy objektivních skutečností, u nichž jsou důvody žádosti o azyl zcela
nerozhodné (např. neexistence či padělaní cestovního dokladu, hrozba vyhoštění či vydání k trestnímu stíhání).
Přes rozdílnost obou kategorií zjevné nedůvodnosti (z hlediska nezbytnosti hodnocení žadatelem uváděných
důvodů) rozhodne správní orgán při naplnění podmínek kteréhokoliv důvodu a dodržení zákonné lhůty
pro rozhodnutí o zamítnutí žádosti, čímž je vyloučeno rozhodnutí podle §12 zákona o azylu. Je tak zcela
nerozhodné, jaké důvody stěžovatel tvrdil a jaké důkazy předkládal k doložení svého tvrzení o politickém
pronásledování. Podstatné ovšem je, zda byly v jeho případě podmínky ustanovení §16 odst. 1 písm. k) zákona
o azylu naplněny“. V rozsudku ze dne 27. 5. 2004, č. j. 7 Azs 124/2004 - 45, publikovaném
pod č. 349/2004 Sb. NSS pak Nejvyšší správní soud tuto argumentaci rozvedl následujícím
způsobem: „Zákon o azylu vedle pozitivního vymezení předpokladů pro udělení azylu v §12 stanoví také
vylučující důvody, při jejichž naplnění nelze žadateli azyl udělit. Tyto důvody jsou taxativně stanoveny v §15
a §16 zákona o azylu.… Pokud jsou splněny podmínky vymezené v ustanovení §16 odst. 1 zákona o azylu
pro zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné, není zákonný důvod zkoumat případnou existenci důvodů
pro udělení azylu podle §12 písm. b) zákona o azylu …, protože udělení azylu je za takové situace vyloučeno“.
Ve stejném duchu se vyjádřil rovněž rozsudek ze dne 20. 10. 2005, č. j. 2 Azs 423/2004 - 81,
dostupný na www.nssoud.cz.
Konečně v rozsudku ze dne 12. 1. 2005, č. j. 4 Azs 300/2004 - 36, www.nssoud.cz,
Nejvyšší správní soud judikoval, že byla-li žádost o azyl podána až poté, co bylo rozhodnuto
o správním vyhoštění žadatele, a tato žádost byla zamítnuta jako zjevně nedůvodná podle §16
odst. 1 písm. k) zákona o azylu, nemohou před soudem obstát námitky nesprávného posouzení
skutkového stavu věci vztahující se k důvodům udělení azylu.
Výše uvedená judikatura byla posléze následována i ve vztahu k §16 odst. 2 zákona
o azylu, kam se důvod zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné z důvodu vyhýbání se vyhoštění
(na základě novely č. 350/2005 Sb.) přesunul z původního §16 odst. 1 písm. k) zákona o azylu.
Lze tedy konstatovat, že judikaturu k §16 odst. 1 písm. k) zákona o azylu (před novelou
č. 350/2005 Sb.) lze vztáhnout i na §16 odst. 2 zákona o azylu (ve znění po novele
č. 350/2005 Sb.).
Z výše uvedeného reprezentativního vzorku početné judikatury Nejvyššího správního
soudu vyplývá přes drobné odlišnosti následující závěr: pokud jsou splněny podmínky uvedené
v §16 odst. 2 zákona o azylu [resp. v §16 odst. 1 písm. k) zákona o azylu před novelou
č. 350/2005 Sb. ], udělení azylu podle §12 zákona o azylu je bez dalšího a ve všech případech
vyloučeno, a to i v případě, že by dotčenému žadateli hrozilo pronásledování z azylově
relevantních důvodů.
Všechna tato rozhodnutí však spojuje jedna skutečnost – byla vydána v době před
uplynutím lhůty pro transpozici kvalifikační směrnice (tedy před 10. 10. 2006) a některá dokonce
před jejím přijetím. Závěry vyplývající z této judikatury je tak třeba přezkoumat z hlediska
souladu s kvalifikační směrnicí, neboť po přijetí a po uplynutí transpoziční lhůty této směrnice
platí, že zákon o azylu a ostatní relevantní vnitrostátní právní předpisy musí být vykládány
v souladu s textem a účelem této směrnice. Tuto povinnost tzv. eurokonformního výkladu
vnitrostátního práva je nutno odvodit z čl. 10a a čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR a jejich prostřednictvím
ze samotných základních principů komunitárního práva, k nimž výkladem zejména čl. 10 a čl. 249
Smlouvy o založení ES (viz nález Ústavního soudu ze dne 3. 5. 2006, 434/2006 Sb., bod 81)
dospěl ve své judikatuře Evropský soudní dvůr. Princip nepřímého účinku směrnic,
tedy povinnost výkladu relevantního vnitrostátního práva v souladu s textem a účelem směrnice,
formuloval Evropský soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 10. 4. 1984 ve věci 14/1983 Von
Colson a Kamann proti Land Nordrhein-Westfalen, [1984] ECR 1891 a potvrdil v celé řadě dalších
rozhodnutí, např. v rozsudku ze dne 13. 11. 1990 ve věci C-106/89 Marleasing SA proti La
Comercial Internacional de Alimentacion SA, [1990] ECR I-4135. K této otázce lze odkázat
i na relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, srov. rozsudek ze dne 29. 9. 2005,
č. j. 2 Afs 92/2005 - 45, publikovaný pod č. 741/2006 Sb. NSS, rozsudek ze dne 29. 8. 2007,
č. j. 1 As 3/2007 - 83, publikovaný pod č. 1401/2007 Sb. NSS či rozsudek ze dne 1. 5. 2008,
č. j. 1 As 17/2008 - 67, dostupný na www.nssoud.cz. Přímo ve vztahu ke kvalifikační směrnici
tuto povinnost potvrzuje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2008,
sp. zn. 2 Azs 45/2008, který bude zveřejněn na www.nssoud.cz.
Byť z rozsudku Evropského soudního dvora ze dne 8. 10. 1987 ve věci 80/86 Kolpinghuis
Nijmegen BV, [1987] ECR 3969, by bylo možné vyvodit závěr, že povinnost eurokonformního
výkladu relevantních ustanovení vnitrostátního práva platí nejen od okamžiku uplynutí
transpoziční lhůty, ale již od okamžiku vstupu směrnice v platnost, tento názor není všeobecně
přijímán, a to i s ohledem na existenci jiných rozhodnutí Evropského soudního dvora, které tento
závěr spíše nepotvrzují (rozsudek ze dne 5. 4. 1979 ve věci 148/78 Tulio Ratti, [1979] ECR 1629).
Je ovšem zcela nepochybné, že tato povinnost platí pro výklad příslušných ustanovení
vnitrostátního práva od okamžiku uplynutí transpoziční lhůty. Pokud by případný konflikt těch
ustanovení kvalifikační směrnice, která jednoznačně stanoví práva žadatelům o mezinárodní
ochranu, s ustanoveními zákona o azylu nebylo možné vyřešit eurokonformním výkladem
zákona, bylo by po uplynutí transpoziční lhůty směrnice třeba vycházet z ustálené judikatury
Evropského soudního dvora, tedy ze závěru, že vzhledem k vertikálnímu vztahu mezi žadatelem
o mezinárodní ochranu a státem, který prostřednictvím k tomu příslušného správního orgánu
jeho žádost posuzuje, mají taková ustanovení směrnice přímý účinek a tudíž i aplikační přednost
před kolidujícími ustanoveními zákona o azylu. Rozhodnutí žalovaného bylo vydáno dne
23. 8. 2007, tedy po uplynutí transpoziční lhůty, a tudíž výše uvedené principy přímého
a nepřímého účinku směrnice jsou na projednávaný případ plně použitelné.
Relevantní ustanovení kvalifikační směrnice znějí následovně. Článek 13 kvalifikační
směrnice stanoví: „Členské státy přiznávají postavení uprchlíka státním příslušníkům třetích zemí a osobám
bez státní příslušnosti, které splňují podmínky pro získání postavení uprchlíka v souladu s kapitolami II a III“.
Článek 18 kvalifikační směrnice stanoví: „Členské státy přiznají status podpůrné ochrany státnímu
příslušníku třetí země nebo osobě bez státní příslušnosti splňujícím podmínky pro získání podpůrné ochrany podle
kapitol II a V“. Kapitola II kvalifikační směrnice stanoví podmínky společné jak pro udělení azylu
tak pro udělení doplňkové ochrany (posouzení věrohodnosti, institut uprchlíka sur place, původce
pronásledování, poskytovatele ochrany a institut možnosti vnitřní ochrany), kapitola III obsahuje
podmínky pouze pro udělování azylu (pojem pronásledování, důvody pronásledování,
pozastavující a vylučující klauzuli) a konečně kapitola V obsahuje podmínky pouze pro udělování
doplňkové ochrany (pojem vážné újmy, pozastavující a vylučující klauzuli).
Články 13 a 18 kvalifikační směrnice hovoří jasně o povinnosti členských států azyl,
resp. doplňkovou ochranu, udělit a neobsahují žádné výjimky.
Žádné z ustanovení kvalifikační směrnice v kapitole II, III ani kapitole V neobsahují
možnost neudělit azyl, resp. doplňkovou ochranu z důvodu podání žádosti o mezinárodní
ochranu až poté, co žadateli hrozí vyhoštění – za předpokladu, že žadatel splňuje veškeré prvky
definice uprchlíka, resp. definice beneficienta doplňkové ochrany. Zejména pak takovou výjimku
neobsahují vylučující klauzule z obou statusů uvedené v čl. 12 a čl. 17 kvalifikační směrnice.
Z kvalifikační směrnice tudíž plyne, že členský stát EU je povinen žadateli udělit azyl, resp.
doplňkovou ochranu, pokud jsou splněny všechny prvky definice uprchlíka, resp. definice
beneficienta doplňkové ochrany, v kvalifikační směrnici uvedené, a to i v případě, že žadatel
pobýval na území členského státu EU nelegálně a žádost o mezinárodní ochranu podal až poté,
co mu hrozilo vyhoštění.
Tento závěr ostatně potvrzuje i Směrnice Rady č. 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005
o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení
uprchlíka (dále jen „procedurální směrnice“). Transpoziční lhůta pro tuto směrnici uplynula sice
až dne 1. 12. 2007, tedy až po vydání rozhodnutí žalovaného, nicméně v projednávaném případě
slouží pouze jako doplňkový prostředek výkladu, jenž potvrzuje výklad přijatý na základě čl. 13
a čl. 18 kvalifikační směrnice. Požadavek výkladu kvalifikační směrnice ve spojitosti
s procedurální směrnicí ostatně vyplývá ze systematického výkladu evropského azylového acquis.
Azylové právo ES totiž není pouze společným souborem azylových směrnic, ale tvoří společný
evropský azylový systém, a tudíž je k němu nutno i takto přistupovat (viz BATTJES, H.,
SPIJKERBOER, T.: The Systematic nature of the Common European Asylum System, in:
The European Immigration and Asylum Policy: Critical Assessment Five Years After Amsterdam Treaty,
Bruylant, Brusel, 2005, str. 265). Jak bude dále rozvedeno níže, žádnou z azylových směrnic,
včetně procedurální směrnice, nelze vnímat odděleně, neboť by došlo k narušení soudržnosti
celého systému. Na okraj Nejvyšší správní soud dodává, že §16 odst. 2 zákona o azylu zůstal
nedotčen i po uplynutí lhůty pro transpozici procedurální směrnice.
Procedurální směrnice skutečně umožňuje posoudit žádost o mezinárodní ochranu
(vzhledem k tomu, že Česká republika se rozhodla na základě čl. 3 odst. 3 procedurální směrnice
stanovit jednotné řízení jak pro udělování azylu, tak pro udělování doplňkové ochrany) podanou
pouze za účelem vyhýbání se vyhoštění ve zrychleném řízení. Článek 23 odst. 4 procedurální
směrnice ve své relevantní části stanoví, že „členské státy mohou rovněž stanovit, že se posuzovací řízení
v souladu se základními zásadami a zárukami uvedenými v kapitole II upřednostní nebo urychlí, pokud:…
i) žadatel bez zjevného důvodu nepodal žádost dříve, i když k tomu měl příležitost nebo; j) žadatel podává žádost
pouze proto, aby pozdržel nebo zmařil výkon dřívějšího anebo blížícího se rozhodnutí, které by vedlo k jeho
vyhoštění,…“. Ani písm. i) ani písm. j) článku 23 odst. 4 procedurální směrnice však nestanoví
bez dalšího nemožnost udělení mezinárodní ochrany, pokud žadatel bez zjevného důvodu
nepodal žádost dříve, i když k tomu měl příležitost, resp. pokud podal žádost za účelem vyhýbání
se hrozícímu vyhoštění.
Pokud tedy žadatel bez zjevného důvodu nepodal žádost dříve, i když k tomu měl
příležitost, mohou sice členské státy postupovat v řízení v souladu s čl. 23 odst. 4 písm. i)
procedurální směrnice, tento postup však bez dalšího nevede ve všech případech k nemožnosti
udělení mezinárodní ochrany; nesplnění podmínky stanovené písm. i) musí být bráno v potaz
pouze jako jedno z kritérií, byť nepochybně významné, při celkovém posouzení věrohodnosti
žadatele o mezinárodní ochranu. Jak uvádí manuál Mezinárodní asociace soudců uprchlického
práva (dále též „Manuál IARLJ“): „Dlouhé zpoždění v podání žádosti o azyl … je jednoznačně relevantním
faktorem a může samo o sobě vést k zamítnutí slabé a opožděné žádosti. Nicméně, nepodání žádosti na letišti
hned po příletu, kdy je žádost podána v průběhu následujícího dne či podobně… může mít malou váhu
[při posouzení žádosti], a to i v případě absence rozumného důvodu pro toto zpoždění” (IARLJ: Manual
for Refugee Law Judges Relating to European Council Qualification Directive 2004/83/EC and European
Council Procedures Directive 2005/85/EC, 2007, kap. 4, str. 49-50). Nejvyšší správní soud se s tímto
výkladem ztotožňuje.
Pokud jde o čl. 23 odst. 4 písm. j) procedurální směrnice, Nejvyšší správní soud v prvé
řadě upozorňuje na to, že narozdíl od §16 odst. 2 zákona o azylu znění čl. 23 odst. 4 písm. j)
směrnice obsahuje slovo „pouze“ a tudíž výslovně stanoví, že žádost je možné posoudit
jako zjevně nedůvodnou, pokud „žadatel podává žádost pouze proto, aby [se vyhnul vyhoštění]”.
Pokud tedy žadatel sice podal žádost o mezinárodní ochranu až poté, co mu hrozí
vyhoštění, nicméně splňuje podmínky pro udělení alespoň jedné z forem mezinárodní ochrany,
nepodal svou žádost „pouze“ za účelem vyhýbání se vyhoštění. Manuál IARLJ k tomu uvádí
následující: „Ačkoliv žadatel může mít v takových případech obtíže při prokázání věrohodnosti takto opožděné
žádosti, těžko lze najít postup, jak by členský stát mohl takovou žádost jednoduše zamítnout bez dalšího
zkoumání …, aniž by porušil své závazky ze Ženevské úmluvy.“ (kap. 4, str. 30 a 49). Jako exemplární
případ problematičnosti restriktivního výkladu by bylo možné zmínit např. žadatele,
jenž by pobýval na území České republiky legálně na základě jednoho z pobytových režimů
a jenž by o mezinárodní ochraně vůbec neuvažoval, dokud by mu nehrozilo, že mu tento
pobytový režim nebude udělen a – byť vlastní vinou – by podal žádost o mezinárodní ochranu
až poté, co mu legální pobyt skončil, přičemž v mezidobí mu bylo uděleno správní vyhoštění.
Stejně tak nelze automaticky zamítat jako zjevně nedůvodné žádosti cizinců, kteří se dostali
do České republiky nelegálně (např. v přepravním prostoru kamionu apod.) a po jejich „vysazení“
jsou dříve, než se mohou zorientovat, zkontrolováni cizineckou policií a je jim okamžitě uděleno
správní vyhoštění.
Lze tedy uzavřít, že z čl. 13 a 18 kvalifikační směrnice ve spojení s čl. 23 odst. 4 písm. i)
a j) procedurální směrnice vyplývá, že žádost o mezinárodní ochranu lze posoudit jako zjevně
nedůvodnou, pokud žadatel podává žádost „pouze“ proto, aby pozdržel nebo zmařil výkon
dřívějšího anebo blížícího se rozhodnutí, které by vedlo k jeho vyhoštění, přičemž podání žádosti
po obdržení rozhodnutí o správním vyhoštění a priori nevylučuje, že mu bude udělen azyl
nebo doplňková ochrana, pokud mu hrozí pronásledování z azylově relevantních důvodů,
resp. skutečné nebezpečí vážné újmy pro účely doplňkové ochrany. Z toho jednoznačně vyplývá
rozpor mezi závazkem České republiky plynoucím z komunitárního práva a dosavadním
výkladem §16 odst. 2 zákona o azylu zastávaným Nejvyšším správním soudem.
Poté, co Nejvyšší správní soud konstatoval tento rozpor, je nutné se vypořádat s otázkou,
zda je povinen se jeho pětičlenný senát obrátit na rozšířený senát podle §17 s. ř. s. Podle §17
odst. 1 s. ř. s. „dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru,
který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc
k rozhodnutí rozšířenému senátu. Při postoupení svůj odlišný právní názor zdůvodní.“ Podle druhého
odstavce téhož paragrafu „ustanovení odstavce 1 neplatí, byl-li odlišný právní názor již vysloven ve stanovisku
Nejvyššího správního soudu.“ Požadavek uvedený v §17 odst. 1 s. ř. s. však neplatí absolutně. Ústavní
soud konstatoval, že „účelem ustanovení §17 odst. 1 s. ř. s. je toliko překážet případné nejednotě
v rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, nikoli sloužit coby zvláštní instrument, jímž by (teprve!) mohl
být uplatněn princip vázanosti tohoto soudu nálezem soudu Ústavního (čl. 89 odst. 2 Ústavy) v situaci,
kdy rozhodující senát má (vzhledem k této vázanosti) rozhodnout na základě odlišného právního názoru,
než který byl dosud v judikatuře Nejvyššího správního soudu aplikován. Opačný názor (vtělený do předposledního
odstavce odůvodnění usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu) by vedl k absurdnímu závěru, že by zde vždy
po kasaci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu musel rozhodovat rozšířený senát, a to jen proto, aby aplikoval
závazný právní názor Ústavního soudu, neboť nepochybně ani on by se z jeho závaznosti nemohl vymanit.“
(nález ze dne 20. 3. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 4/06). Tento závěr posléze přejal i Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 17. 4. 2008, č. j. 4 Ads 5/2005 - 84, dostupném na www.nssoud.cz
(srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2005, č. j. 2 Afs 180/2004 - 44,
dostupný tamtéž).
Dalším obecně uznávaným důvodem pro neaplikaci §17 s. ř. s. je přijetí nových
či novelizace stávajících právních předpisů. Nejvyšší správní soud se této otázce věnoval
v rozsudku ze dne 29. 5. 2008, č. j. 2 Azs 17/2008 - 61, dostupném na www.nssoud.cz: „Pokud
stěžovatel uvádí, že právní názor městského soudu je v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu,
pak je třeba upozornit na to, že stěžovatel nedodává, jaký konkrétní judikát zdejšího soudu má na mysli,
natož aby z něj citoval.… Pouze v rozsudku ze dne 21. 9. 2006, č. j. 1 Azs 206/2005 - 59, www.nssoud.cz,
na okraj zdejší soud lhůtu počítá od právní moci rozhodnutí krajského soudu.… Především ovšem jde
o rozhodnutí, které postupovalo podle právního stavu účinného před 12. 10. 2005
(viz též čl. II zákona č. 350/2005 Sb.). S účinností od následujícího dne bylo zákonem
č. 350/2005 Sb. do zákona o azylu vtěleno ustanovení §32 odst. 5, které přiznalo
odkladný účinek i podání kasační stížnosti ve věci mezinárodní ochrany (tehdy azylu).
A právě od tohoto ustanovení odvodil zdejší soud v nyní projednávaném případě smysl dvouleté lhůty. Obě
rozhodnutí tak mohou obstát vedle sebe.“ Výše uvedený závěr týkající se vnitrostátního právního
předpisu lze nepochybně vztáhnout i na předpisy komunitární. Referenčním rámcem pro české
soudy po přístupu do EU již nejsou toliko právní předpisy přijaté Parlamentem České republiky,
ale i právní předpisy přijaté Evropským společenstvím. Opačný výklad by byl nejen v rozporu
se zásadami závaznosti, přímého účinku a přednosti práva Evropského společenství, ale popíral
by i smysl čl. 10a Ústavy České republiky. Tento výklad přijal i rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v rozsudku ze dne 8. 7. 2008, č. j. 9 Afs 59/2007 - 56, www.nssoud.cz,
když konstatoval, že Nejvyšší správní soud je v řízení o opětovné kasační stížnosti vázán
závazným právním názorem, který sám v téže věci vyslovil v předchozím zrušujícím rozsudku,
neboť i přípustnost samotné opětovné kasační stížnosti je omezena na důvody, které Nejvyšší
správní soud v téže věci dosud nevyřešil [§104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.]. Nicméně tato vázanost
právním názorem je podle rozšířeného senátu prolomena v případě změny skutkových zjištění
či právních poměrů nebo dojde-li k podstatné změně judikatury, a to na úrovni, kterou by byl
krajský soud i každý senát Nejvyššího správního soudu povinen respektovat v novém rozhodnutí.
Takový případ nastane např. tehdy, uváží-li v mezidobí mezi prvním zrušujícím rozsudkem
Nejvyššího správního soudu a jeho rozhodováním v téže věci o opětovné kasační stížnosti
o rozhodné právní otázce jinak Ústavní soud, Evropský soud pro lidská práva, Evropský soudní
dvůr, ale i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v řízení podle §17 s. ř. s. nebo plénum
či kolegium ve stanovisku přijatém podle §19 s. ř. s. Pokud tato zásada platí v opětovném
rozhodování o téže věci, pak není na základě argumentu a maiori ad minus pochyb, že platí
i pro rozhodování ve věci jiné.
Projednávaný případ je specifický v tom, že §16 odst. 2 zákona o azylu zůstal nedotčen
i po přijetí (resp. po uplynutí lhůty pro transpozici) kvalifikační a procedurální směrnice. To však
nic nemění na tom, že i za těchto okolností je Nejvyšší správní soud povinen dostát závazkům
plynoucím z čl. 10a Ústavy České republiky a interpretovat §16 odst. 2 zákona o azylu v souladu
s komunitárním právem. Nejvyšší správní soud již ve výše uvedeném rozsudku ze dne
13. 8. 2008, sp. zn. 2 Azs 45/2008, konstatoval, že zákon o azylu musí být vykládán souladně
s kvalifikační směrnicí, a to bez ohledu na to, že sám text daného zákonného ustanovení [zde §12
písm. b) zákona o azylu] se vlivem kvalifikační směrnice nijak nezměnil.
Na základě výše uvedených závěrů lze tedy konstatovat, že pokud ustanovení směrnice
Evropského společenství jasně a jednoznačně vyžaduje odklon od stávající judikatury
(tj. judikatury z doby před uplynutím lhůty pro transpozici dotčené směrnice) Nejvyššího
správního soudu, je Nejvyšší správní soud povinen tento judikatorní odklon učinit a není přitom
povinen předkládat věc rozšířenému senátu dle §17 s. ř. s. V této souvislosti je však nutné
také připomenout, že vedle požadavku, aby příslušná ustanovení směrnice Evropského
společenství jasně a jednoznačně vyžadovala odklon od stávající judikatury Nejvyššího správního
soudu, musí být splněna též podmínka, aby i výklad těchto ustanovení směrnice Evropského
společenství byl zjevný a jasný, takže neponechává prostor pro jakoukoliv rozumnou pochybnost
(acte clair), případně k této otázce již existuje ustálená judikatura Evropského soudního dvora
(acte éclairé) - srov. rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 6. 10. 1982 ve věci 283/81 Srl
CILFIT a Lanificio di Gavardo SpA proti Ministerstvu zdravotnictví, [1982] ECR 3415. Jen v těchto
případech totiž platí výjimka z povinnosti Nejvyššího správního soudu jakožto soudu posledního
stupně předložit dle čl. 234 Smlouvy o založení ES předběžnou otázku Evropskému soudnímu
dvoru ve věci výkladu komunitárního práva (pro aplikaci doktríny acte clair a acte éclairé
srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, č. j. 1 As 13/2007 - 63,
publikovaný pod č. 1461/2008 Sb. NSS a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 8. 2007, č. j. 1 As 3/2007 - 83, publikovaný pod č. 1401/2007 Sb. NSS). Podle názoru
Nejvyššího správního soudu jsou v daném případě podmínky pro použití zásady acte clair,
jak vyplývá z dosavadního výkladu, splněny.
Zbývá tedy uvést, zda-li je možné §16 odst. 2 zákona o azylu vykládat eurokonformně
či je nutné přistoupit k přímé aplikaci komunitárního práva, v tomto případě konkrétně
kvalifikační a procedurální směrnice (k tomu viz výše). Nejvyšší správní soud je toho názoru,
že eurokonformní výklad §16 odst. 2 zákona o azylu je možný. Ustanovení §16 odst. 2 zákona
o azylu je nutné vykládat tak, že „jako zjevně nedůvodná se zamítne i žádost o udělení mezinárodní ochrany,
je-li z postupu žadatele patrné, že ji podal [POUZE] s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vydání
nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny, ačkoliv mohl požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve, a pokud
žadatel neprokáže opak“. Jen takový výklad je v souladu s čl. 13 a 18 kvalifikační směrnice
ve spojení s čl. 23 odst. 4 písm. i) a j) procedurální směrnice (viz výše). Tento výklad ostatně
odpovídá i dalším důvodům pro posouzení žádosti jako zjevně nedůvodné [§16 odst. 1 písm. a):
„[žadatel] uvádí POUZE ekonomické důvody“ či §16 odst. 1 písm. c): „[žadatel] žádá o udělení
mezinárodní ochrany POUZE proto, aby unikl situaci všeobecné nouze“]. Vložení slůvka „pouze“ nic
nemění na tom, že podání žádosti o mezinárodní ochranu až v případě hrozícího vyhoštění
je ve valné většině případů účelové (k tomu viz skutkový stav ve většině výše uvedených
dosavadních rozhodnutích Nejvyššího správního soudu). Nicméně pokud žadatel přesvědčivě
prokáže, že mu hrozí v zemi původu pronásledování z azylově relevantních důvodů
nebo skutečné nebezpečí vážné újmy, je žalovaný povinen se zabývat i jeho tvrzeními podle §12
a §14a zákona o azylu, a případně azyl či doplňkovou ochranu udělit. Z výše uvedeného vyplývá,
že v případě podání žádosti o mezinárodní ochranu až ve chvíli, kdy žadateli hrozí vyhoštění,
existuje vyvratitelná domněnka, že tato žádost byla účelová. Žadatel však může prokázat nejen,
že žádost nemohl podat dříve, ale (nezávisle na tom, že ji mohl podat dříve) rovněž, že ji nepodal
pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění. Použití ustanovení §16 odst. 2 zákona o azylu
tudíž vyžaduje třístupňový test: (1) zda hrozí stěžovateli vyhoštění, vydání nebo předání
k trestnímu stíhání do ciziny [k výkladu této podmínky viz bod IV. a) rozsudku]; (2) zda mohl
žadatel požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve; a (3) zda je z postupu žadatele patrné,
že žádost o mezinárodní ochranu podal „pouze“ s cílem vyhnout se tomuto hrozícímu vyhoštění,
vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny. Tyto tři podmínky musí být splněny
kumulativně; v případě nesplnění byť jedné z nich nelze §16 odst. 2 zákona o azylu aplikovat.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud podotýká, že si je dobře vědom častých případů
zneužívání azylové procedury, na které §16 odst. 2 zákona o azylu a ostatně celý institut zjevně
nedůvodných žádostí dopadá. Z tohoto důvodu při posuzování třetího bodu testu (zda
je z postupu žadatele patrné, že žádost o mezinárodní ochranu podal „pouze“ s cílem vyhnout
se hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny) leží důkazní břemeno
výhradně na žadateli. Jakýkoliv jiný závěr by učinil §16 odst. 2 zákona o azylu (a ostatně celý
institut zjevně nedůvodných žádostí) zbytečný, neboť by mezi posuzováním standardních
a zjevně nedůvodných žádostí o mezinárodní ochranu nebyl žádný rozdíl. Zásadním, nikoliv
však výlučným faktorem (viz např. institut uprchlíka sur place či beneficienta doplňkové ochrany
sur place; srov. čl. 5 kvalifikační směrnice), pro posouzení třetího bodu testu je mj. délka času,
jež uplynula od chvíle, kdy žadatel začal pobývat na území České republiky nelegálně, do udělení
rozhodnutí o správním vyhoštění. Jak bylo uvedeno již výše, existuje zásadní rozdíl mezi aplikací
§16 odst. 2 zákona o azylu na žadatele, jenž pobýval na území České republiky nelegálně
po tři roky a bylo mu uděleno již druhé správní vyhoštění, a žadatelem, kterému bylo uděleno
správní vyhoštění ihned po jeho příletu v tranzitním prostoru mezinárodního letiště Praha-
Ruzyně a jenž podal žádost o mezinárodní ochranu den či dva poté. Mezi další faktory pak patří
věrohodnost tvrzení žadatele o mezinárodní ochranu. Nicméně je nutné mít stále na paměti,
že žádost o mezinárodní ochranu je nutné posuzovat jako celek a podání žádosti o mezinárodní
ochranu až v případě hrozícího vyhoštění je pouze jedno z kritérií, byť nepochybně významné,
v celkovém posouzení věrohodnosti žadatele o mezinárodní ochranu.
Ustanovení §16 odst. 2 zákona o azylu tudíž nelze vykládat jako další vylučující klauzuli;
vylučující klauzule jsou taxativně vymezeny v čl. 12 a 17 kvalifikační směrnice (v zákoně o azylu
pak v §15 a §15a) a rozšíření důvodů pro vyloučení z mezinárodní ochrany by bylo v rozporu
s komunitárním právem. Vzhledem ke skutečnosti, že Úmluva o právním postavení uprchlíků
z roku 1951 (publ. pod č. 208/1993 Sb.) až na vzácné výjimky neobsahuje procesní ustanovení,
byla procesní úprava ponechána na smluvních stranách této úmluvy. Po komunitarizaci
evropského azylového acquis však tento soubor azylového práva obsahuje i procesní úpravu
(procedurální směrnici), která je pro členské státy Evropského společenství závazná a v jejímž
světle je nutné vnitrostátní úpravu vykládat.
Na základě výše uvedeného třístupňového testu vyplývajícího z §16 odst. 2 zákona
o azylu Nejvyšší správní soud považuje za nesporné, že stěžovateli hrozí správní vyhoštění
a že mohl podat žádost o mezinárodní ochranu dříve. Spornou je pouze otázka, zda stěžovatel
nepodal žádost o mezinárodní ochranu „pouze“ s cílem vyhnout se správnímu vyhoštění.
Stěžovatel tvrdí, že vzhledem k tomu, že je zapsán jako otec V. F., jež je českou státní příslušnicí,
jeho vyhoštění by bylo v rozporu s mezinárodními závazky podle §14a odst. 2 písm. d) zákona o
azylu, a to konkrétně v rozporu se závazkem na ochranu soukromého a rodinného života a dále
se závazkem na ochranu práva dítěte na kontakt s oběma rodiči. Své tvrzení doložil rodným
listem, ve kterém je zapsán jako otec V. F. Žalovaný otcovství stěžovatele považuje za fingované.
Poukazuje přitom na skutečnost, že si stěžovatel nepamatuje příjmení své dcery ani její matky,
a na rozhovor s matkou V. F., která vypověděla, že stěžovatele nechala zapsat do rodného listu V.
F. na základě příslibu finanční odměny ve výši 20 000 Kč. Nejvyšší správní soud má za to, že
stěžovatel toto tvrzení žalovaného nevyvrátil. Nejvyšší správní soud vzal v potaz, že ačkoliv se V.
F. narodila dne X a až tímto okamžikem tedy nastala skutečnost, kterou stěžovatel považuje za
rozhodnou pro svoji o žádost o doplňkovou ochranu, stěžovatel podal žádost o mezinárodní
ochranu i tak až o měsíc později, tj. dne 9. 8. 2007. Nejvyšší správní soud přihlédl rovněž
k celkové nevěrohodnosti stěžovatele a k rozporům v důvodech, které stěžovatel v průběhu
řízení uváděl jako důvody pro udělení mezinárodní ochrany. Stěžovatel tudíž neunesl důkazní
břemeno pro účely třetího bodu testu podle §16 odst. 2 zákona o azylu, tedy neprokázal, že
žádost nepodal pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění.
Nejvyšší správní soud za těchto okolností nepovažuje za nutné se na rámec výše
uvedeného vyjadřovat k otázce otcovství (o níž ostatně stále probíhá spor v řízení o správním
vyhoštění) a k argumentaci, kterou stěžovatel vztahuje k §14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu,
pouze konstatuje, že případný rozpor vyhoštění stěžovatele s právem na soukromý a rodinný
život není v projednávaném případě na místě zkoumat v rámci řízení dle zákona o azylu.
Tato otázka bude posouzena v rámci řízení o správním vyhoštění (srov. §119a zákona o pobytu
cizinců).
V.
Shrnutí
Nejvyšší správní soud dospěl k následujícím závěrům. Za prvé, použití §16 odst. 2
zákona o azylu nevyžaduje existenci pravomocného rozhodnutí o vyhoštění, je pouze třeba,
aby byla prokázána existence „hrozícího vyhoštění“, zcela tedy postačuje vydání rozhodnutí
o vyhoštění. Za druhé, pokud ustanovení směrnice Evropského společenství jasně a jednoznačně
vyžaduje odklon od stávající judikatury Nejvyššího správního soudu z období před uplynutím
lhůty pro transpozici dotčené směrnice, je Nejvyšší správní soud povinen tento judikatorní
odklon učinit a není přitom povinen obrátit se na rozšířený senát ve smyslu §17 s. ř. s. Za třetí,
§16 odst. 2 zákona o azylu vykládaný v souladu s čl. 13 a 18 kvalifikační směrnice a s čl. 23
odst. 4 písm. i) a j) procedurální směrnice vyžaduje pro svou aplikaci třístupňový test: (1)
zda hrozí stěžovateli vyhoštění, vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny; (2) zda mohl
žadatel požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve; a (3) zda je z postupu žadatele patrné,
že žádost o mezinárodní ochranu podal „pouze“ s cílem vyhnout se tomuto hrozícímu vyhoštění,
vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny. Tyto tři podmínky musí být splněny
kumulativně; v případě nesplnění byť jedné z nich nelze §16 odst. 2 zákona o azylu aplikovat.
V projednávaném případě byly splněny všechny tři podmínky pro použití §16 odst. 2
zákona o azylu. Uplatněné kasační námitky tudíž nejsou důvodné. Nejvyšší správní soud
tedy neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
VI.
Rozhodnutí o nákladech řízení
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.) a žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl,
že se žalovanému nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 15. srpna 2008
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu