ECLI:CZ:NSS:2010:6.ADS.67.2010:66
sp. zn. 6 Ads 67/2010 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobkyně: V. K.,
zastoupené Mgr. Dagmar Rezkovou Dřímalovou, advokátkou, se sídlem Muchova 9/223, Praha
6, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, odbor sociální péče a zdravotnictví, se
sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 2. 2009, č. j. MHMP
839985/2008, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 7. 12. 2009, č. j. 1 Cad 58/2009 - 27,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Ustanovené zástupkyni stěžovatelky Mgr. Dagmar Rezkové Dřímalové, advokátce,
se sídlem Muchova 9/223, Praha 6, se přiznáv á odměna za zastupování ve výši
1600 Kč; tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dní
od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl žalobu žalobkyně (dále
jen „stěžovatelky“), kterou brojila proti výše uvedenému rozhodnutí žalovaného, jímž bylo
potvrzeno rozhodnutí Úřadu městské části Praha 12 ze dne 12. 11. 2008,
č. j. ODP/NEZ/3/2008/JUZ. Posledně jmenovaným rozhodnutím byla stěžovatelce zvýšena
na částku 3684 Kč s účinností od 1. 6. 2006 opakovaná dávka sociální péče podle zákona
č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sociální
potřebnosti“).
Stěžovatelka podala dne 28. 12. 2009 včasnou kasační stížnost, kterou doplnila právní
zástupkyně dnem 29. 7. 2010. Stěžovatelka v kasační stížnosti namítá kasační důvody
podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“). Konkrétně stěžovatelka namítá následující:
Úřad městské části Praha 12 (dále převážně jen „správní orgán prvního stupně“)
i žalovaný nerespektovaly rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 3 Cad 96/2006 - 45 ze dne
27. 5. 2007, kterým soud zkoumal nepřezkoumatelnost původního rozhodnutí žalovaného
a v kontextu toho i rozhodnutí správního rozhodnutí prvního stupně; dle názoru zástupkyně
stěžovatelky následně vydaná rozhodnutí správních orgánů obou stupňů trpí stejnými vadami
jako obě rozhodnutí původní. Stěžovatelka je toho názoru, že tímto postupem byla porušena
Listina základních práv a svobod, zákon č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti a zákon
č. 463/1991 Sb., o životním minimu (dále jen „zákon o životním minimu“). Soud měl
dle stěžovatelky zrušit rozhodnutí žalovaného ve smyslu ustanovení §78 odst. 5 s. ř. s.,
neboť správní orgán v dalším řízení nerespektoval právní názor vyslovený soudem ve zrušujícím
rozsudku. V dalším odkázala stěžovatelka na žalobu a kasační stížnost, které ve věci již podala
a jež podrobněji rozvádí její námitky proti napadeným rozhodnutím správních orgánů a rozsudku
soudu.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud ze správního a soudního spisu zjistil následující skutečnosti
rozhodující pro posouzení věci:
Ze spisové dokumentace Úřadu městské části Praha 12 vyplývá, že stěžovatelka pobírala
opakovanou dávku sociální péče podle zákona o sociální potřebnosti. Pokud jde o výši dávky
přiznané počínaje měsícem červen 2006, je ve spisu založen přípis stěžovatelky ze dne 8. 6. 2006,
ke kterému stěžovatelka přiložila mj. doklad o úhradě nájmu, doklad o úhradě nákladů
za elektřinu a doklad o úhradě daně z nemovitosti v měsíci květnu 2006, celkem šlo o částku
3852 Kč. Z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 14. 6. 2006,
č. j. ODP/NEZ/408/2006/FOL, pak vyplývá, že tuto částku vzal jako prokázané náklady
spojené s užíváním celého bytu; vzhledem k tomu, že byt užívají celkem tři osoby, přiznal
stěžovatelce jako odůvodněné náklady na domácnost jednu třetinu z této částky, tedy 1284 Kč.
Částka k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb činila 2400 Kč, skutečné
nezbytné odůvodněné náklady stěžovatelky tak stanovil správní orgán prvního stupně na částku
3684 Kč.
Proti tomuto rozhodnutí stěžovatelka podala dne 4. 7. 2006 odvolání doplněné dnem
26. 7. 2006, v němž namítala, že podle ustanovení §3 odst. 2 písm. e) a §3 odst. 3 písm. a)
zákona o životním minimu je částkou potřebnou k zajištění výživy a ostatních základních potřeb
občana spolu s částkou potřebnou k zajištění nezbytných nákladů na domácnost suma 4420 Kč,
neboť ze všech dokladů vyplývá, že stěžovatelka je jednotlivcem bez společně posuzovaných
osob. Z částky určené na nezbytné náklady na domácnost osoby, která není s nikým společně
posuzovaná, podle stěžovatelky nelze nic odečítat, neboť jde podle jejího názoru o částku
minimální a stanovenou zákonem o životním minimu. V postupu správního orgánu prvního
stupně spatřuje stěžovatelka nelogičnost; v jedné složce životního minima považuje stěžovatelku
za jednotlivce bez společně posuzovaných osob, ve druhé složce se považují za společně
posuzované další dvě osoby, přestože ze zákona nejsou osobami společně posuzovanými.
V dalším pak brojila za přiznání částky za vynaložené náklady za účelem zajištění práce vlastní
iniciativou. Celkově tedy požadovala, aby odvolací orgán v napadením rozsahu rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně zrušil a ve věci rozhodl tak, že se stěžovatelce ode dne
1. 6. 2006 zvyšuje částka na 4420 Kč měsíčně, přičemž by tuto částku měl současně zvýšit
o částku prokazatelně vynaloženou na náklady vlastní iniciativy zvýšit si příjem vlastní prací, která
pro přiznání dávky za měsíc červen 2006 činila 190 Kč.
Žalovaný ve svém rozhodnutí ze dne 29. 8. 2006, č. j. MHMP 265448/2006,
jako na relevantní právní důvod, proč setrval na názoru správního orgánu prvního stupně, uvedl,
že podle ustanovení §4 odst. 1 zákona o sociální potřebnosti se občanu, který se považuje
za sociálně potřebného, poskytují jednorázové nebo opakované dávky k zabezpečení výživy
a ostatních základních osobních potřeb a k zajištění nezbytných nákladů na domácnost,
přičemž se podle ustanovení §4 odst. 3 zákona o sociální potřebnosti při rozhodování o výši
dávky přihlíží k částkám životního minima, ke skutečným odůvodněným nákladům
na zabezpečení výživy a ostatních potřeb a nezbytným nákladům na domácnost posuzovaného
občana, k výši příjmu a k majetkovým poměrům. Žalovaný přezkoumal sociální situaci
jmenované, která byla vedena v evidenci Úřadu práce hl. m. Prahy, pobočky v Praze 4, nepobírala
podporu v nezaměstnanosti a konstatoval, že podle předložených dokladů podíl skutečných
nezbytných nákladů na bydlení jmenované činí 1284 Kč. Námitky stěžovatelky odmítl s odkazem
na pravidla stanovení dávky sociální péče jako irelevantní, neboť právě dikce §4 odst. 3 zákona
o sociální potřebnosti, který ve své dispozici přikazuje přihlédnout k výši částek životního
minima, vede logicky k tomu, že výsledná částka dávky sociální péče podle zákona o sociální
potřebnosti částky životního minima dosáhnout nemusí. Žalovaný také odmítl zohlednit náklady
stěžovatelky vynaložené na prokazování iniciativy zvýšit si příjem vlastní prací,
neboť k těmto výdajům dle platné právní úpravy nelze přihlédnout.
Stěžovatelka podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu k Městskému soudu v Praze
a domáhala se zrušení žalovaného rozhodnutí. Namítla nedostatečné skutkové zjištění,
nesrozumitelnost a nepřezkoumatelnost vydaného rozhodnutí. Namítla rovněž rozpor
se zákonem a projevila nesouhlas s tím, že jí v rozporu se zákonem o životním minimu bylo
přiznáno od 1. června 2006 jako příspěvek sociální péče pouze 3684 Kč měsíčně místo zákonem
o životním minimu pro jednotlivce bez společně s ním posuzovaných osob částky 4420 Kč.
Stěžovatelka poukázala na to, že je jednotlivcem bez s ní společně posuzovaných osob
a ze zákona o životním minimu jí tak náleží 2020 Kč měsíčně, což je ze zákona o životním
minimu částka potřebná k zajištění nezbytných nákladů na domácnost, jde-li o jednotlivce,
kterým stěžovatelka je. Poukázala na to, že napadené rozhodnutí neobsahuje žádné zdůvodnění,
proč by se v jejím případě mělo jednat o jakési tři osoby, když je naprosto zřejmé, že stěžovatelka
je jednotlivcem bez společně s ní posuzovaných osob. Žalovaný neuvedl v rozhodnutí
podle jakého zákona a jeho konkrétního ustanovení se přihlíží při stanovení dávky sociální péče
i k osobám, které nepatří do okruhu společně posuzovaných osob. Stěžovatelka rovněž
žalovanému vytkla, že do nezbytných nákladů na domácnost je zahrnuto pouze nájemné,
zálohy na elektřinu a plyn bez toho, aby do těchto nákladů byly zahrnuty i náklady na údržbu
domácnosti.
Městský soud rozsudkem ze dne 27. 5. 2008, č. j. 3 Cad 96/2006 - 45, rozhodnutí
žalovaného zrušil dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nepřezkoumatelnost spočívající
v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí; přitom uvedl, že žalovaný
v napadeném rozhodnutí učinil závěr, že dle přiložených dokladů podíl skutečných nezbytných
nákladů na domácnost činí 1284 Kč, když celková výše činí 3582 Kč; na nákladech se podílí
tři osoby. Toto tvrzení bylo uvedeno i v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně,
aniž by bylo blíže uvedeno, o jaké další spolubydlící osoby se jedná. Stěžovatelka již v řízení
o odvolání namítala, že se nejedná o společně s ní posuzované osoby, žalovaný správní orgán
se blíže s tímto tvrzením nevypořádal; v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně se rovněž
hovoří o třech spolubydlících osobách, avšak není zde konkretizováno, o jaké osoby se jedná,
jaký je jejich vztah ke stěžovatelce ve smyslu §4 odst. 1 zákona o životním minimu.
Tento nedostatek v odůvodnění napadeného rozhodnutí způsobuje jeho nepřezkoumatelnost.
Žalovaný následně rozhodnutím č. j. MHMP 476667/2008 ze dne 2. 10. 2008 zrušil
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně č. j. ODP/NEZ/408/2006/FOL ze dne
14. 6. 2006 a věc vrátil k novému projednání a rozhodnutí. V odůvodnění shrnul právní závěry
vyplývající z rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 3 Cad 96/2006 - 45 ze dne 27. 5. 2008
a uložil prvoinstančnímu správnímu orgánu vyrovnat se s uvedenými nedostatky a v rámci
nového projednání vydat příslušné rozhodnutí v uvedené věci.
Úřad městské části Praha 12, odbor sociálních věcí, vydal ve věci nové rozhodnutí
ze dne 12. 11. 2008, č. j. ODP/NEZ/3/2008/JUZ, kterým s účinností od 1. 6. 2006 zvýšil
opakovanou dávku sociální péče na 3684 Kč. V odůvodnění správní orgán uvedl,
že podle předložených dokladů o výdajích na domácnost - fotokopie poštovní poukázky
typu A prokazující zaplacení nájemného ve výši 2477 Kč, fotokopie dokladu SIPO prokazující
úhradu nákladů na elektřinu ve výši 920 Kč a fotokopie daňové složenky finančního úřadu
za úhradu daně z nemovitosti na rok 2006 ve výši 455 Kč, došlo ke změně odůvodněných
nákladů na domácnost na částku 3852 Kč. V žádosti ze dne 30. 1. 2006 stěžovatelka uvedla,
že v bytě s žadatelem bydlí 2 další osoby - matka stěžovatelky a manžel matky. Příjemce dávky
žije v jednom bytě s dalšími dvěma osobami, zároveň byly doloženy náklady týkající se celého
bytu bez rozlišení, jaká spotřeba se týká pouze příjemce dávky. Je tedy patrné, že na nákladech
na byt se podílí 3 osoby, částka na náklady na domácnost byla proto stanovena ve výši jedné
třetiny celkových nákladů, tj. 1284 Kč. Částku k zajištění výživy a ostatních základních potřeb
stanovil správní orgán prvního stupně na 2400 Kč, skutečné nezbytné odůvodněné náklady
pak na částku 3684 Kč.
Proti tomuto rozhodnutí stěžovatelka podala dne 10. 12. 2008 odvolání. Stěžovatelka
nesouhlasila se zvýšením částky dávky sociální péče na výši 3684 Kč, neboť v tomto směru bylo
rozhodnutí a řízení, které mu předcházelo, v hrubém rozporu se zákonem č. 500/2004 Sb.,
správní řád, zákonem č. 463/1991 Sb., o životním minimu a zákonem č. 482/1991 Sb., o sociální
potřebnosti ve znění pozdějších předpisů, stejně tak i v hrubém rozporu s rozsudkem Městského
soudu v Praze sp. zn. 3 Cad 96/2006 ze dne 27. 5. 2008, který původní rozhodnutí žalovaného
i správního orgánu prvního stupně zrušil a vydal závazný pokyn správním orgánům, jak mají
při výměře dávky sociální péče postupovat. Stěžovatelka podotkla, že odvolání směřuje
i proti částce přiznané ve výši 2400 Kč k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb.
S odvoláním na §4 odst. 3 zákona o sociální potřebnosti stěžovatelka spatřuje jako rozporný
postup se zákonem takový, kdy správní orgán zkoumá skutečné náklady na domácnost
a ne současně skutečné náklady na výživu a ostatní základní potřeby občana. Stěžovatelka
namítla, že jí nebyly přiznány ani náklady na prokazování snahy zvýšit si příjem vlastní prací
ve výši 290 Kč. Stěžovatelka dále brojila proti postupu výpočtu skutečně odůvodněných nákladů
na domácnost, podle jejího názoru, je očividné, že by celkové náklady na nájemné a energie bylo
možné dělit maximálně dvěma, vzhledem k tomu, že v bytě nežijí 3 jednotlivci, ale naopak
dvě domácnosti, jedna skládající se z příjemkyně dávky a druhá z manželů M.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 12. 2. 2009, č. j. MHMP 839985/2008, odvolání zamítl
a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil. Po rekapitulaci předchozího řízení
konstatoval žalovaný, že stěžovatelka je v evidenci Úřadu práce hl. m. Prahy, pobočka v Praze 4,
nepobírá podporu v nezaměstnanosti. V měsíci červnu 2006 došlo ke změně skutečných
odůvodněných nákladů na bydlení, které činí celkovou částku 3852 Kč. V předloženém
platebním dokladu SIPO jsou uvedeny náklady za elektřinu ve výši 920 Kč, úhrada nájemného
ve výši 2477 Kč a úhrada daně z nemovitosti na rok 2006 ve výši 455 Kč.
Správnímu orgánu prvního stupně je známá skutečnost, že se jmenovanou užívají byt
další 2 osoby. Jmenovaná je příjemcem opakující se dávky sociální péče, správní orgán prvního
stupně byl povinen zjistit, s kým jmenovaná užívá byt pro účely zjištění společně posuzovaných
osob. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka žádné změny nenahlásila, vyšel správní orgán
z původních údajů uvedených v žádosti o dávku. Byt užívají 3 osoby, podíl skutečných
nezbytných nákladů na bydlení stěžovatelky činí 1/3 z celkové částky nákladů hrazených
za bydlení v měsíci červnu 2006 v celkové výši 3852 Kč, tj. 1284 Kč. Žalovaný dále rekapituloval,
že stěžovatelka se ve smyslu §4 zákona o životním minimu, posuzuje jako jednotlivec; dle §3
odst. 2 písm. e) zákona o životním minimu, se za částku potřebnou k zajištění výživy a ostatních
základních osobních potřeb občana považuje částka 2400 Kč, za částku potřebnou k zajištění
nezbytných nákladů na domácnost se považuje 2020 Kč dle ustanovení §3 odst. 3 písm. a)
citovaného zákona.
Žalovaný konstatoval, že podle ustanovení §4 odst. 1 zákona o sociální potřebnosti
se občanu, který se považuje za sociálně potřebného, poskytují jednorázové nebo opakované
dávky k zabezpečení výživy a ostatních základních osobních potřeb a k zajištění nezbytných
nákladů na domácnost, přičemž se podle ustanovení §4 odst. 3 zákona o sociální potřebnosti
při rozhodování o výši dávky přihlíží k částkám životního minima, ke skutečným odůvodněným
nákladům na zabezpečení výživy a ostatních potřeb a nezbytným nákladům na domácnost
posuzovaného občana, k výši příjmu a k majetkovým poměrům. K částkám životního minima
se při rozhodování o výši dávky přihlíží, výše dávky nemusí výši životního minima dosahovat.
Výše dávky byla stanovena součtem částky na zabezpečení výživy a ostatních základních potřeb
ve výši 2400 Kč a částky k zajištění nezbytných nákladů na domácnost, tj. 1284 Kč, tj. celkem
3684 Kč. Žalovaný uzavřel, že dávka byla stanovena v souladu s kritérii danými ustanovením §4
zákona o sociální potřebnosti. Dle platné právní úpravy nelze při stanovení výše dávky zohlednit
případné náklady vynaložené na prokazování iniciativy zvýšit si příjem vlastní prací.
Stěžovatelka proti uvedenému rozhodnutí žalovaného podala dne 28. 4. 2009 žalobu
k Městskému soudu v Praze. Stěžovatelka v zásadě nesouhlasila se stanovením dávky sociální
péče ve výši 3684 Kč; dávka by měla být stanovena ve výši minimálně 4420 Kč. Stěžovatelka
s výrokem rozhodnutí žalovaného nesouhlasí, rozhodnutí je nesrozumitelné, nepřezkoumatelné,
vydané v rozporu se zákonem, zejména o správním řízení, o životním minimu, o sociální
potřebnosti, o sociálním zabezpečení. Stěžovatelka poukazuje na to, že je dle zákona
jednotlivcem bez společně s ní posuzovaných osob, splňuje zákonné podmínky sociální
potřebnosti, je nemajetná, nemá jiné příjmy, než dávku sociální péče, přičemž jí měly být
současně navíc uhrazeny minimálně i náklady na prokazování vlastní snahy zvýšit si příjem vlastní
prací oslovováním zaměstnavatelů ve výši 290 Kč. Podle stěžovatelky žalovaný nezkoumal
odůvodněné náklady na výživu a ostatní základní osobní potřeby, skutečné odůvodněné náklady
na výživu a ostatní základní osobní potřeby činily u stěžovatelky minimálně 4800 Kč měsíčně.
Stěžovatelka žalovanému dále vytýkala postup při stanovení nezbytných nákladů na domácnost,
kdy nemělo dojít k dělení výše prokázaných nákladů třemi, ale při existenci dvou domácností
v bytě mohlo dojít k dělení maximálně dvěmi. Závěr žalovaného, že byt užívají tři osoby
a tudíž každé z této osob vzniká povinnost podílet se na nákladech na bydlení, považuje
stěžovatelka za nesmysl nemající opor v žádném zákoně i vzhledem k tomu, že manžel matky
stěžovatelky neměl ke stěžovatelce žádnou vyživovací ani jinou povinnost. Stěžovatelka navrhla
Městskému soudu, aby věc zrušil a vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Žalovaný se vyjádřil k žalobě dne 22. 6. 2009. V podání zrekapituloval úvahy,
kterými se řídil při vydání žalovaného rozhodnutí. Dále uvedl, že má za to, že částka stanovená
zákonem o životním minimu k zajištění nezbytných nákladů na domácnost nemusí být v této výši
přiznána, pokud jsou nezbytné náklady sociálně potřebné osoby ve skutečnosti jiné (nižší)
nebo pokud takové náklady osoba vůbec nemá; nemusí se přitom jednat jen o případy uvedené
v §3 odst. 2, 3, 4 zákona o sociální potřebnosti. Poskytnutí částky nižší, než stanoví zákon
o životním minimu, neznamená, že osoba není sociálně potřebná, ale že míra jejích potřeb
je nižší, než předpokládá zákon; pokud by dávka byla poskytnutá ve výši zákonného limitu
a skutečná potřeba byla nižší, nejednalo by se o dávku k zajištění nákladů nezbytných. Žalovaný
setrval na názoru, že pokud v tomtéž bytě žijí i osoby, které nepatří do okruhu společně
posuzovaných osob dle zákona o životním minimu, je jejich povinností podílet se na nákladech
na domácnost a tato skutečnost se promítá do skutečných odůvodněných nákladů na domácnost
stěžovatelky. Žalovaný navrhl žalobu zamítnout jako nedůvodnou.
Městský soud v Praze žalobu zamítl kasační stížností napadeným rozsudkem ze dne
7. 12. 2009, č. j. 1 Cad 58/2009 - 27, jako nedůvodnou, přitom rozhodl o nákladech řízení.
Rozhodnutí žalovaného nepovažoval soud za nepřezkoumatelné, neboť rozhodnutí je dostatečně
jasné, určité a srozumitelné, splňuje všechny podmínky uvedené v §68 odst. 3 správního řádu.
Soud dále konstatoval, že základním prováděcím zákonem k čl. 30 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod je zákon o sociálním zabezpečení, který specifikuje to, co ustanovení
čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod nazývá pomocí, která je nezbytná pro zajištění
základních životních podmínek, stanovuje jeho obsah a podmínky této pomoci, přičemž žádné
z jeho ustanovení neříká, že tato pomoc má spočívat v poskytnutí životního minima;
v ustanovení §4 odst. 3 je uvedeno, že k částkám životního minima se při stanovení dávky
sociální potřebnosti přihlíží a nelze se tedy ztotožnit s tvrzením stěžovatelky, která dovodila,
že dávka sociální potřebnosti musí dosáhnout částky životního minima. Městský soud s odkazem
na závěry Nejvyššího správního soudu vyslovené v rozsudku ze dne 24. 10. 2007,
č. j. 6 Ads 76/2007 - 70, uvedl, že zákon o sociální potřebnosti konstrukcí výpočtu dávky dle §4
odst. 3 klade důraz na fakticitu v souladu se zásadou skutečné potřeby - v případě dávky
podle zákona o sociální potřebnosti nejde o mechanicky poskytovanou dávku v zákonem pevně
stanovené výši bez ohledu na skutečné odůvodněné potřeby příjemce dávky. Městský soud
v Praze považoval za správné skutečnost, že správní orgán zjišťoval, s kým stěžovatelka žije
v bytě a vyzval ji podle §7 odst. 1 citovaného zákona k prokázání nákladů na bydlení, byť bylo
zřejmé, že není osobou společně posuzovanou, a že vede samostatnou domácnost. Předložené
doklady k prokázání nákladů na domácnost se týkaly celého bytu bez rozlišení toho,
co spotřebovala stěžovatelka skutečně sama, a co je spotřeba oněch ostatních osob. Městský soud
uzavřel, že správní orgán postupoval zcela v souladu s limity správní diskrece ve smyslu §4
odst. 3 zákona o sociální potřebnosti, pokud vyšel z premisy, že se na těchto doložených
nákladech podílejí ve skutečnosti tři osoby, a to přibližně stejným dílem.
Stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížností, neboť byla účastníkem
řízení, z něhož napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze vzešlo (§102 s. ř. s.),
a tuto kasační stížnost podala včas (§106 odst. 2 s. ř. s.).
Považuje-li stěžovatelka kasační stížností postup Městského soudu v Praze za rozporný
s právními předpisy, namítá vnitřní rozpornost rozsudku a nejasnost úvah soudu, uplatňuje
tímto kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tj. nepřezkoumatelnost spočívající
v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. Stěžovatelka dále brojí proti postupu
Městského soudu v Praze, jenž měl zrušit rozhodnutí žalovaného pro nepřezkoumatelnost
dle §75 s. ř. s., avšak takto neučinil; Nejvyšší správní soud podřadil tuto námitku
podle ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. pod kasační důvod tvrzené vady řízení spočívající
v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu
ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu měl zrušit.
Námitky stěžovatelky sporující stanovení výše dávky sociální péče subsumoval Nejvyšší
správní soud pod kasační důvod tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní
soud za této situace napadený rozsudek Městského soudu v Praze v mezích řádně uplatněných
kasačních důvodů a v rozsahu kasační stížnosti podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. přezkoumal,
přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Kasační námitku stěžovatelky, že Městský soud v Praze měl zrušit rozhodnutí žalovaného
podle §78 odst. 5 s. ř. s., neboť ten nerespektoval v dalším řízení právní názor vyslovený
soudem, považuje Nejvyšší správní soud za nedůvodnou. Městský soud v rozsudku ze dne
27. 5. 2008, č. j. 3 Cad 96/2006 - 45, spatřoval nepřezkoumatelnost žalovaného rozhodnutí
v závěru žalovaného, že dle přiložených dokladů podíl skutečných nezbytných nákladů
na domácnost činí jednu třetinu, a že na nákladech se podílí tři osoby, přičemž obdobnou úvahu
obsahovalo i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, aniž by bylo blíže uvedeno,
o jaké další spolubydlící osoby se jedná. Soud dále spatřoval vadu rozhodnutí i v tom,
že se ani správní orgán prvního stupně ani žalovaný blíže nevypořádal se stěžovatelčinými
námitkami ohledně jejího vztahu k těmto osobám. Nejvyšší správní soud uvádí, že se obdobnou
otázkou zabýval již v rámci řízení o jiné věci stěžovatelky; svůj závěr formuloval rozsudkem
ze dne 4. 11. 2008, č. j. 6 Ads 131/2007 - 123, kterým na základě kasační stížnosti žalovaného
zrušil rozsudek Městského soudu v Praze (jenž původně zrušil rozhodnutí žalovaného z důvodu
nepřezkoumatelnosti). V duchu níže uvedených úvah Nejvyšší správní soud tedy nahlížel
na oba ve věci vydané rozsudky Městského soudu v Praze - č. j. 3 Cad 96/2006 - 45 ze dne
27. 5. 2008 a č. j. 1 Cad 58/2009 - 27 ze dne 7. 12. 2009.
V rozsudku ze dne 4. 11. 2008, č. j. 6 Ads 131/2007 - 123, Nejvyšší správní soud
poukázal na správní judikaturou setrvale respektovanou zásadu definovanou již rozsudkem
Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 6. 1996, č. j. 6 A 825/95 - 7, podle níž soud může
jako překlenutelnou procesní chybu posoudit to, když i přes určitou nedostatečnost odůvodnění
písemného vyhotovení rozhodnutí jsou skutkové údaje, z nichž správní orgán vycházel, obsahem
správního spisu, a skutkové a právní úvahy správního orgánu, které vedly k vydání rozhodnutí,
jsou ze spisu v základních rysech bez pochyb rekonstruovatelné. Účelem soudního přezkumu
správních rozhodnutí není lpění na formální dokonalosti správních rozhodnutí, ale účinná
ochrana veřejných subjektivních práv adresátů veřejné správy. Vědom si tohoto úkolu správního
soudnictví, může Nejvyšší správní soud poněkud slevit z nároků na dodržení jinak zcela
oprávněných požadavků §68 správního řádu s vědomím toho, že ve správním spisu nalezl
dostatečnou oporu pro úvahu, že je rozhodnutí stěžovatelky po právní i skutkové stránce
v souladu se zákonem. Na tomto místě je tedy třeba zdůraznit, že obecně nelze považovat
za nepřezkoumatelné správní rozhodnutí, které neobsahuje, formálně vzato, veškeré náležitosti
ve smyslu §68 správního řádu. Městským soudem v Praze požadovaná skutková zjištění,
která v odůvodnění rozhodnutí postrádal, jsou nepochybně obsahem spisové dokumentace
(stěžovatelkou uvedené náklady na domácnost, skutečnost, že obývá byt spolu se dvěma dalšími
osobami), přičemž tato skutková zjištění nebyla stěžovatelkou v žádné fázi řízení správního
ani soudního zpochybněna. Pokud jde o náležitosti další (tj. o zjištění příbuzenského poměru
mezi osobami obývajícími byt a o zachycení aplikačního postupu rozhodného ustanovení),
je třeba úvahy Městského soudu v Praze o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí odmítnout i z dalšího
důvodu, než pro pouhou skutečnost, že postup správního orgánu je zřejmý z obsahu spisu.
Nejvyšší správní soud podotýká, že otázka případné nepřezkoumatelnosti pro nedostatek
důvodů, která se týká především skutkových zjištění, je úzce spjata s otázkou relevantní právní
normy, jež má být aplikována, a jejího obsahu. Neboť je to právě hypotéza právní normy,
která stanoví okruh potřebných skutkových zjištění nutných k tomu, aby ji bylo lze aplikovat,
popř. aby bylo lze konstatovat, že nastaly účinky předvídané její dispozicí. Stěžovatelka
totiž vytkla v žalobě rozhodnutí správního orgánu prvního stupně i žalovaného to, že neuvedl
pro svůj postup řádné (v jejím pojetí) zákonné ustanovení a nevypořádal se se skutkovým
zjištěním, že stěžovatelka nežije s nikým ve společné domácnosti. Tím se obě otázky do značné
míry prolínají a pro posouzení věci je potřebné tázat se po relevantních ustanoveních, jež bylo
třeba aplikovat.
V případě stěžovatelky bylo zjevné, že sice nežije s nikým ve společné domácnosti,
resp. že není osobou společně posuzovanou, nicméně pokud jde o náklady na bydlení, byl
správní orgán konfrontován se skutkovým zjištěním, které, jak již bylo výše uvedeno,
je dostatečně zachyceno v obsahu správního spisu, že stěžovatelka žije v jednom bytě s dalšími
dvěma osobami (byť v oddělených domácnostech), a zároveň stěžovatelka doložila
některé náklady (elektřina, nájem) týkající se celého bytu, tedy obou (příp. tří) domácností
bez rozlišení, co spotřebovala skutečně sama, a co je spotřeba oněch ostatních osob, které nejsou
sociálně potřebné a nejsou společně posuzovány se stěžovatelkou. Za této situace bylo logické
a zcela v souladu s limity správní diskrece ve smyslu §4 odst. 3 zákona o sociální potřebnosti,
pokud správní orgán prvního stupně vyšel z premisy, že se na těchto doložených nákladech
podílejí ve skutečnosti tři osoby, a to přibližně stejným dílem - i tento myšlenkový postup
je ze správního spisu zřejmý (celková výše nákladů v rozhodnutí uvedených odpovídá položkám
doloženým stěžovatelkou, výsledně přiznaná částka je jednou třetinou). V tomto ohledu
neshledává Nejvyšší správní soud úvahu správního orgánu za nepřezkoumatelnou. Proto nelze
ani městskému soudu vytýkat, že v tomto ohledu neshledal v nyní napadnutém správním aktu
pochybení.
Nejvyšší správní soud dále považuje za nutné konstatovat, že stěžovatelka odmítá
akceptovat základní rozdíl mezi částkou životního minima stanovenou zákonem o životním
minimu jako referenční částkou, která pouze stanoví hranici, odkdy se jedinec nachází ve stavu
hmotné nouze ve smyslu čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, a částkou přiznané
dávky sociální péče podle zákona o sociální potřebnosti za právní úpravy účinné do 1. 1. 2007.
Vzhledem k tomu, že částka životního minima, jak Nejvyšší správní soud zcela jasně
již v minulosti vyložil, měla v koncepci pomoci v hmotné nouzi do 1. 1. 2007 pouze a jen
definiční charakter, nikdy se od ní nic neodečítalo, ani se k ní nic nepřičítalo, zákon nezaručoval
na životní minimum nárok. Funkcí zákona o životním minimu bylo definovat pojem hmotné
nouze ve smyslu čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. To činil v ustanovení §1,
v němž říká, že životní minimum je společensky uznanou minimální hranici příjmů občana,
pod níž nastává stav jeho hmotné nouze. V dalších ustanoveních pak zákon o životním minimu
pouze konkretizuje výši této (objektivní) hranice, která definuje stav hmotné nouze. Již důvodová
zpráva k zákonu o životním minimu (www. psp.cz) uvedla, že „stanovením životního minima
je specifikována ve smyslu čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod skupina občanů, kteří jsou v hmotné
nouzi a kterým by z tohoto důvodu měla být poskytnuta pomoc. Způsob, forma poskytování a bližší podmínky
pomoci budou stanoveny ve zvláštních předpisech, a to především v republikových předpisech upravujících
poskytování dávek sociální péče podmíněných sociální potřebností.“ Teprve zákon o sociální potřebnosti
tedy stanoví ono dávkové schéma, pravidla, podle nichž se dávka bude osobě sociálně potřebné
vypočítávat a poskytovat; dávky sociální péče se stěžovatelce za právní úpravy účinné v době
rozhodování před správními orgány poskytovaly podle pravidel zákona o sociální potřebnosti,
nikoliv podle zákona o životním minimu.
Stěžovatelka ve svých vyjádřeních v podstatě zaměňuje pojem „částka potřebná k zajištění
nezbytných nákladů na domácnost“ dle zákona o životním minimu (v případě stěžovatelky
stanovená na výši 2020 Kč) s pojmem „nezbytné náklady na domácnost“ dle ustanovení §4
zákona o sociální potřebnosti (v případě stěžovatelky stanovená na výši 1284 Kč),
ačkoliv se jedná o dva různé instituty, které při posuzování sociální potřebnosti mají rozdílnou
roli. První uvedené je jednou ze složek, podle níž se stanovuje životní minimum jako společensky
uznaná minimální hranice příjmů občana, pod níž nastává stav jeho hmotné nouze. Teprve poté,
pokud příjem občana nedosahuje zákonem stanovených částek životního minima a občan
si nemůže tento příjem zvýšit vzhledem ke svému věku, zdravotnímu stavu nebo z jiných
vážných důvodů vlastním přičiněním, považuje se občan podle §1 odst. 1 zákona o sociální
potřebnosti za sociálně potřebného. Takovému občanu se poskytují jednorázové nebo měsíčně
se opakující peněžité nebo věcné dávky, a to k zabezpečení výživy a ostatních základních
osobních potřeb a k zajištění nezbytných nákladů na domácnost (§4 odst. 1 zákona o sociální
potřebnosti). Podle §4 odst. 3 citovaného zákona se poté při stanovení dávky sociální
potřebnosti přihlíží k částkám životního minima, ke skutečným odůvodněným nákladům
na zabezpečení výživy a ostatních základních potřeb a nezbytných nákladů na domácnost
posuzovaného občana (společně posuzovaných osob), k výši příjmu a k majetkovým poměrům.
Z uvedeného plyne, že dávka sociální péče poskytovaná podle zákona o sociální potřebnosti
k účelům stanoveným v §4 odst. 1 zákona o sociální potřebnosti, je stanovená ve výsledné výši
na základě diskrečního oprávnění správního orgánu a má reflektovat osobní situaci stěžovatelky;
ostatně stěžovatelka předkládá potřebné podklady správnímu orgánu právě za účelem posouzení
jejích poměrů.
Velmi zjednodušeně řečeno, účelem zákona o životním minimu je stanovit mezní hranici
příjmů, pod níž nastává hmotná nouze občana, zatímco účelem zákona o sociální potřebnosti je
poskytnout občanovi, jehož příjem nedosahuje stanovených částek životního minima
a tento příjem není schopen zvýšit vzhledem ke svému věku, zdravotnímu stavu nebo z jiných
vážných důvodů vlastním přičiněním, mj. dávku sociální péče. Výše této dávky je pak stanovena
v souladu s §4 odst. 1 a §4 odst. 3 zákona o sociální potřebnosti v zásadě tak, aby pokryla
pouze nezbytné náklady žadatele o dávku; dávka nemusí dosahovat částek životního minima;
správní orgán je přitom oprávněn zkoumat nezbytnost nákladů, v případě stěžovatelky
tedy zejména nákladů na její domácnost jako domácnost jednotlivce.
Ani z jednoho z ustanovení zákona o sociální potřebnosti nelze dovodit, že dávka sociální
potřebnosti (která je praktickou realizací pomoci nezbytné pro zajištění základních životních
podmínek) musí dosáhnout částky životního minima, nevyplývá tedy povinnost správního orgánu
při poskytnutí dávky sociální péče automaticky „dorovnat“ touto dávkou příjmy občana do částky
životního minima, v případě stěžovatelky tedy součtem částek 2400 Kč (částka potřebná
k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb občana) a 2020 Kč (částka potřebná
k zajištění nezbytných nákladů na domácnost) na částku 4420 Kč.
Při rozhodování o výši dávky sociální péče za dodržení pravidel uvedených v §4 odst. 3
zákona o sociální potřebnosti tedy vždy jde o posuzování konkrétní situace občana
a jeho odůvodněných nákladů; co je nezbytným nákladem na domácnost stěžovatelky zůstává
na posouzení správního orgánu.
Ze správního spisu vyplývá, že k prokázání odůvodněných nákladů na domácnost
stěžovatelka doložila dne 8. 6. 2006 fotokopii platebního dokladu SIPO za měsíc květen 2006
vystaveného na jméno M. L. Ing., trv. bytem M. 3235/5, M., X Praha Y znějící na částku 920 Kč
za elektřinu, včetně fotokopie poštovní poukázky vystavené na stejnou osobu znějící na částku
2477 Kč, jíž bylo uhrazeno nájemné a služby za měsíc květen 2006. Osoba plátce těchto nákladů,
jak ze správního i soudního spisu vyplývá, je jednou z celkem tří obyvatel bytu, ve kterém žije
i stěžovatelka. Správní orgán v souladu s §4 odst. 3 zákona o sociální potřebnosti zkoumal výši
nezbytných nákladů na domácnost stěžovatelky - samostatně posuzované osoby za situace, kdy
stěžovatelka prokazatelným způsobem obývá jeden byt s dalšími osobami (ať tyto tvoří jednu či
více dalších domácností). Předložila-li stěžovatelka k prokázání odůvodněných nákladů na svou
domácnost doklady, z nichž vyplynulo, že jimi byly zaplaceny náklady za celý byt, přičemž je
z těchto dokladů zřejmé, že náklady uhradil pouze jeden ze tří obyvatelů bytu, je tím spíše na
místě správní úvaha, jakou mírou se na těchto nákladech podílela stěžovatelka a jaké jsou tedy za
výše uvedených nesporných skutečností nezbytné náklady na její domácnost. Za těchto
předpokladů nelze ničeho vytknout závěrům správních orgánů obou stupňů a stejně tak
i Městského soudu v Praze, podle kterých za nezbytné náklady na domácnost stěžovatelky byla
považována poměrná část ve výši 1/3 nákladů za celý byt, tedy částka 1284 Kč. Jiné náklady
spojené s bydlením stěžovatelka ani netvrdila, ani neprokazovala.
K námitce stěžovatelky, která žalovanému vytýká, že zatímco náklady na domácnost byly
zkoumány, nebyly posouzeny její skutečné odůvodněné náklady na zabezpečení výživy a ostatní
základní potřeby, lze poukázat na závěry žalovaného i městského soudu, že stěžovatelka tvoří
domácnost jako jednotlivec, je tedy osobou samostatně posuzovanou ve smyslu zákona
o životním minimu. Ze spisového materiálu dále vyplývá, že stěžovatelka je vedena v evidenci
Úřadu práce hl. m. Prahy, pobočky v Praze 4, nepobírá podporu v nezaměstnanosti a není
schopna zvýšit si příjem vlastní prací, nemá žádný příjem a ani žádný majetek. Z postupu
správních orgánů je patrné, že s přihlédnutím k částce potřebné k zajištění výživy a ostatních
základních osobních potřeb stěžovatelky jako jednotlivce ve výši 2400 Kč podle zákona
o životním minimu za současného užití pravidel uvedených v §4 odst. 3 zákona o sociální
potřebnosti stanovily výslednou částku k zabezpečení výživy a ostatních základních osobních
potřeb na 2400 Kč. Na tomto místě lze uvést, že na rozdíl od částky k zajištění nezbytných
nákladů na domácnost stěžovatelky (osoby samostatně posuzované) zde ostatně ani nebyl
obdobný důvod stanovit tuto složku dávky sociální péče v jiné výměře. V takovém postupu,
který je ve prospěch stěžovatelky, nespatřoval vadu ani Městský soud v Praze a Nejvyšší správní
soud tento závěr sdílí. K opakovaným námitkám stěžovatelky, jimiž se domáhala přiznání
i nákladů prokazatelně vynaložených vlastní iniciativou zvýšit si příjem vlastní prací, dodává
Nejvyšší správní soud tolik, že zákon o sociální potřebnosti takový postup neumožňuje.
Nejvyšší správní soud neshledal s ohledem na výše uvedené kasační stížnost důvodnou,
proto ji zamítl (§110 s. ř. s.).
Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 1, 2 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Stěžovatelce byla pro řízení o kasační stížnosti usnesením Městského soudu v Praze
ze dne 23. 2. 2010, č. j. 2 Cad 71/2008 - 66, ustanovena zástupcem Mgr. Dagmar Rezková
Dřímalová, advokátka, se sídlem Muchova 9/223, Praha 6; podle ustanovení §35 odst. 8 s. ř. s.
platí v takovém případě odměnu advokáta včetně hotových výdajů stát. Podle ustanovení §9
odst. 3 písm. f) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů, přiznal Nejvyšší správní
soud právnímu zástupci odměnu za dva úkony právní služby, a to 2 x 500 Kč podle §11 odst. 1
písm. b) (převzetí věci a studium spisu u soudu) a §11 odst. 1 písm. d) (doplnění kasační
stížnosti) citované vyhlášky a náhradu hotových výdajů za dva úkony právní služby ve výši
2 x 300 Kč (§13 odst. 3 citované vyhlášky), celkem tedy 1600 Kč. Uvedená částka bude
vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní moci tohoto usnesení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. října 2010
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu