ECLI:CZ:NSS:2017:6.AFS.1.2017:27
sp. zn. 6 Afs 1/2017 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců Mgr. Jany Brothánkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce:
SVITAP J.H.J. spol. s r. o., se sídlem Kijevská 8, Svitavy, zastoupeného JUDr. Milanem
Jelínkem, advokátem, se sídlem Resslova 1253, Hradec Králové, proti žalovanému:
Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, o žalobě proti rozhodnutím
žalovaného č. j. 39948/15/5000-10470-711175 a č. j. 39947/15/5000-10470-711175, ze dne
18. 11. 2015 v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci
Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 16. 11. 2016, č. j. 52 Af 7/2016 - 86,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Včas podanou kasační stížností se žalobce domáhá zrušení rozsudku Krajského soudu
v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 16. 11. 2016, č. j. 52 Af 7/2016 - 86
(dále „napadený rozsudek“), jímž krajský soud zamítl žalobu proti rozhodnutím žalovaného
ze dne 18. 11. 2015, č. j. 39948/15/5000-10470-711175, a č. j. 39947/15/5000-10470-711175
(dále „napadené rozhodnutí 1 a 2“).
[2] Žalovaný napadenými rozhodnutími zamítl odvolání žalobce a potvrdil platební výměry
Finančního úřadu pro Pardubický kraj (dále „správce daně) ze dne 22. 10. 2014, a to platební
výměr č. j. 1372153/14/2800-04704-603473, kterým byl žalobci podle §44a odst. 3 písm. a),
§44a odst. 4 písm. b), c) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně
některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla) vyměřen odvod za porušení rozpočtové
kázně do státního rozpočtu ve výši 34.539 Kč a platební výměr č. j. 1372158/14/2800-04704-
603473, kterým byl žalobci podle §44a odst. 3 písm. d), §44a odst. 4 písm. b), c) rozpočtových
pravidel vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně do Národního fondu ve výši 195.721 Kč.
[3] Napadená rozhodnutí žalovaný odůvodnil shodně tím, že žalobce v rámci projektu
na zajištění vzdělávacích aktivit, a to systematického profesního vzdělávání zaměstnanců žalobce,
s názvem „Odborný růst = konkurenční výhoda,“ na který mu byla přidělena dotace ze státního
rozpočtu ČR a z Evropského sociálního fondu (dále jen „ESF“), porušil rozpočtovou kázeň,
jelikož porušil povinnost plynoucí mu z předmětného rozhodnutí Ministerstva průmyslu
a obchodu ČR (dále jen „rozhodnutí MPO“) o přidělení dotace v rámci Operačního programu
lidské zdroje a zaměstnanost (dál jen „OP LZZ“) postupovat v souladu s D9 - metodickým
pokynem pro zadávání zakázek OP LZZ ze dne 15. 10. 2009, verze 1.3 (dále jen „metodický
pokyn“). V prvé řadě se žalobce měl dopustit v rámci výběrového řízení dodavatele, jenž měl
zajistit příslušná školení, skryté diskriminace, když stanovil nepřiměřené kvalifikační předpoklady,
a to, aby měl dodavatel zkušenosti s realizací projektů v rámci ESF. Stanovením
tohoto kvalifikačního parametru, který nebyl vzhledem k předmětu zakázky důvodný
ani přiměřený její velikosti, složitosti a technické náročnosti, totiž mohlo dojít k omezení
potenciálního okruhu uchazečů/dodavatelů, kteří s ESF zkušenosti nemají, ale byli by schopni
vypracovat a zajistit komplexní program profesního vzdělávání na stejné úrovni jako
ti uchazeči/dodavatelé, kteří tyto zkušenosti mají. Princip nediskriminace v rámci výběrového
řízení je přitom jako obecný předpoklad dostatečně jasně upraven v čl. 1 bod 3 písm. c)
„Společná ustanovení pro zadávání zakázek“ metodického pokynu. V hodnotících kriteriích
žalobce dále uplatnil i kvalifikační kritérium zkušenosti lektorů s ESF, jejich reference a úspěchy,
čímž mohlo dojít k ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky, čímž došlo k porušení čl. 2. bod 2.5
„Zadávání zakázek, na které se nevztahují postupy upravené zákonem č. 137/2006 Sb.,
o veřejných zakázkách“ metodického pokynu. Žalobce rovněž překročil maximální částku
v rozpočtové položce dotační projekt a uplatnil i nezpůsobilé náklady, přičemž není rozhodné,
že žalobce tyto náklady následně nepožadoval k proplacení.
[4] Za uvedená porušení rozpočtové kázně žalovaný shledal přiměřenou i výši stanoveného
odvodu, 5% z celkové výše dotace, podle §44a odst. 4 písm. b), c), rozpočtových pravidel
a částí IV., čl. 2 „Diferenciace odvodu za porušení rozpočtové kázně“ bodu 2.3
rozhodnutí MPO.
[5] V žalobě proti napadeným rozhodnutím žalobce namítal, že se nedopustil diskriminace
potenciálních dodavatelů tím, že ve výzvě stanovil požadavek, aby dodavatel měl zkušenosti
s realizací projektu ESF. Dodavatel totiž zajišťoval vzdělávací programy financované
z prostředků ESF, tudíž kvalifikační požadavek zjevně měl souvislost s předmětem plnění.
Správní orgány se neměly zabývat tím, zda se jednalo o požadavek nezbytně nutný. Za podstatné
považuje to, zda byl okruh potenciálních dodavatelů zúžen přiměřeně. Správce daně nemá ničím
podložen svůj závěr o tom, že školení financovaná z prostředků ESF nejsou nijak specifická;
úřední osoby ostatně ani obsah těchto školení nezkoumaly. Žalovaný neměl příslušné důvody
domýšlet v napadeném rozhodnutí. Zúžení okruhu uchazečů nemělo žádný reálný vliv na výběr
nejvhodnější nabídky, když se o zakázku ucházelo 16 dodavatelů. Podmínky dotace byly
podle žalobce nejednoznačné, tudíž jimi žalovaný nemůže argumentovat; pokud chtěl
poskytovatel dotace zakázat, aby příjemci dotace požadovali po svých dodavatelích doložení
zkušeností s realizací projektů financovaných z ESF, měl toto vtělit do podmínek čerpání dotace,
jak se stalo v pozdějších verzích metodického pokynu. Setrval na stanovisku, že nestanovil
kvalifikační předpoklad jako hodnotící kritérium, neboť jím určil kvalitu nabízených programů,
nikoli zkušenosti dodavatele s realizací projektů v rámci ESF. Tuto okolnost použil
pouze jako jeden z aspektů tohoto kritéria. Zdůraznil rovněž, že ne každé vytýkané pochybení
nemající žádný vliv na nakládání s poskytnutými prostředky představuje porušení rozpočtové
kázně. Ve vztahu k závěrům žalovaného ohledně použití části finančních prostředků
na nezpůsobilé výdaje podotknul, že odpovídající finanční částky nepožadoval k proplacení,
tudíž se nemůže jednat o porušení rozpočtové kázně, když nedošlo k žádné újmě na veřejných
rozpočtech. Odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši 5% z celkové částky dotace považoval
za neproporcionální. Je totiž třeba zohlednit, k jaké části poskytnutých prostředků se vytýkané
pochybení vztahuje. Žalovaný tedy nezohlednil, že část dotace byla čerpána bezchybně.
[6] Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku zrekapituloval průběh řízení a obsah
podmínek poskytnuté dotace. Zdůraznil, že princip nediskriminace podle podmínek dotace
spočívá v tom, že je zadavatel povinen v průběhu zadávání zakázky postupovat vždy tak,
aby jeho jednáním nedošlo k diskriminaci žádného z dodavatelů; to znamená, že podmínky
zadání zakázky musí být zadavatelem vždy stanoveny tak, aby zároveň umožňovaly výběr
nejvhodnějšího dodavatele, ale na druhé straně neuzavíraly přístup jinému dodavateli do řízení,
např. z důvodů, které nesouvisejí s předmětem veřejné zakázky. Ze spisu soud zjistil, že obsahem
předmětného projektu byly aktivity zaměřené na prohloubení znalostí zaměstnanců žalobce,
tedy vypracování a zajištění komplexního programu profesního vzdělávání zaměstnanců.
Kvalifikačními předpoklady by v takovém případě měly být kvalita týmu a odborné předpoklady
lektorů ve vztahu k předmětu lektorské činnosti. Zkušenosti s realizací projektů v rámci ESF
však s předmětem zakázky nesouvisí, neboť se netýkají odbornosti uchazeče v oboru
a bez splnění tohoto požadavku mohou uchazeči předmět zakázky řádně splnit. Předmět
samotných přednášek dle zjištění správních orgánů neměl úzkou souvislost s ESF.
Takovýto technický kvalifikační požadavek tedy není přiměřený a vede ke skryté diskriminaci
těch uchazečů o zakázku, kteří neměli s ESF zkušenosti. K omezení okruhu zájemců
tímto postupem mohlo dojít, není proto podstatné, kolik uchazečů se reálně přihlásilo. Soud
shledal, že zpráva o daňové kontrole obsahovala všechny zákonem požadované náležitosti,
přičemž z provedeného dokazování bylo možné učinit závěr o obsahu předmětných školení,
tudíž žalovaný nemusel provádět (a ani neprováděl) dokazování. Povinnost nediskriminace byla
podle soudu řádně a srozumitelně zakotvena v metodickém pokynu, kterým se měl žalobce řídit;
nelze přitom chtít, aby metodický pokyn obsahoval přesný výčet jednotlivých možných porušení
tam uvedených povinností. Dále uvedl, že kritéria v podobě zkušenosti lektorů, jejich referencí,
úspěchů a zkušeností v rámci dotací ESF spadají pod kvalifikační kritéria, nikoli hodnotící.
Hodnotícími kritérii dle metodického pokynu nemohly být kritéria odpovídající požadavkům
na prokázání kvalifikace uchazeče, ledaže by výjimečně z předmětu zakázky vyplývala nezbytnost
použití takových kritérií, což však žalobce neprokázal. Pokud žalobce namítá, že primárně
hodnotil kvalitu nabízených programů, je to irelevantní, neboť v jejím rámci přihlížel právě
k tomuto kritériu. Není podstatné, jakou váhu tomuto kritériu přiložil. Dále soud vysvětlil,
že pokud došlo k porušení metodického pokynu, mohlo tím rovněž dojít ke vlivu na výběr
nejvhodnější nabídky, což vedlo k tomu, že žalobce neoprávněně použil prostředky státního
rozpočtu a Národního fondu, když porušil povinnost stanovenou mu rozhodnutím Ministerstva
průmyslu a obchodu, čímž porušil rozpočtovou kázeň. Žalobce měl dotaci použít
pouze na způsobilé výdaje; pokud zde pochybil (což přiznal i samotný žalobce), jednalo se
o porušení rozpočtové kázně, za které má být odveden odvod za porušení rozpočtové kázně.
Na tom ničeho nemění následný postup žalobce spočívající v neuplatnění těchto výdajů
v roce 2012, jelikož je rozhodnutí správce daně v této otázce toliko deklaratorní. Je možné
však tuto skutečnost uplatnit v rámci prominutí vyměřeného odvodu za porušení rozpočtové
kázně. K samotné výši odvodu odkázal na rozpočtová pravidla, která poskytovateli umožňují
stanovit, že nesplnění podmínek podle ustanovení §14 odstavce 3 písm. g) rozpočtových
pravidel nebo některých z nich bude postiženo odvodem za porušení rozpočtové kázně nižším,
než kolik činí celková částka dotace. Poskytovatel v takovém případě vždy stanoví, kolik procent
bude odvod za porušení rozpočtové kázně činit. Poskytovatel přitom takto postupoval a stanovil
výši odvodu, tudíž se žalovaný od něj nemohl odchýlit.
II. Kasační stížnost a vyjádření
[7] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti napadenému rozsudku kasační stížnost.
V doplnění kasační stížnosti ze dne 2. 2. 2017 uvedl, že nebyl povinen při výběrů dodavatelů
postupovat podle zákona o veřejných zakázkách, tudíž se krajský soud nemohl dovolávat
judikatury Nejvyššího správního soudu vztahující se k zákonu o veřejných zakázkách.
Jeho povinnosti byly stanoveny poskytovatelem dotace v rozhodnutí o poskytnutí dotace,
přičemž podle jeho názoru tyto podmínky byly stanoveny velmi obecně a neurčitě. Nenárokovou
povahu dotace nelze uplatňovat jako argument při zkoumání, zda podmínky čerpání dotace byly
dodrženy. Poskytovatel dotace neuložil žalobci postupovat dle zákona o veřejných zakázkách.
Krajský soud nadto judikaturu Nejvyššího správního soudu aplikoval nesprávně,
jelikož ta považuje za skrytou diskriminaci stanovení zjevně nepřiměřených technických
kvalifikačních předpokladů, přičemž soud uvedl, že se nejedná o esenciální kritérium,
bez jehož naplnění by nebylo možné předmět zakázky řádně splnit. Tato kritéria jsou
podle stěžovatele různé intenzity. Měl přitom za to, že jeho postup byl zcela racionální
a že neomezil zásadním způsobem soutěž o získání zakázky, když se do ní přihlásilo 16 uchazečů.
Racionalita takové podmínky podle něj spočívá v tom, že uchazeč zná specifika související
s dodržováním pravidel čerpání těchto finančních prostředků, což přináší výhodu spočívající
ve snížení rizik, že dodavatel nesplní pravidla čerpání prostředků z ESF. Soud i žalovaný
pochybily dále v tom, že nesprávně interpretovaly výzvu k podání nabídek, když dospěly
k závěru, že stěžovatel zahrnul mezi hodnotící kritéria též kvalifikační předpoklady. Použil
totiž čtyři hodnotící kritéria, přičemž jedním z dílčích hodnotících kritérií byla kvalita nabízených
programů. V souladu se zásadou transparentnosti pouze upřesnil, k jakým aspektům bude
přihlížet. Problematickým se stal aspekt „zkušenosti lektorů se školením v rámci dotací ESF“.
Došlo navíc k záměně „zkušeností uchazečů“, které byly součástí kvalifikačních předpokladů,
se „zkušenostmi lektorů“, k nimž bylo částečně přihlédnuto v rámci hodnocení nabídek;
zdůraznil dále to, že ani zde nebyl prokázán dopad na výběr nejvhodnější nabídky. V neposlední
řadě namítal porušení zásady proporcionality, když nebylo přihlédnuto, že jedno své pochybení
napravil tím, že o předmětnou částku ponížil žádost o čerpání, tudíž fakticky tyto prostředky
neobdržel. Pokud sám uznal pochybení a přijal opatření k nápravě vzniklého stavu
(a to i před samotným zahájením daňové kontroly), nelze mu uložit odvod za porušení
rozpočtové kázně. Neproporcionální je rovněž výše odvodu ve vztahu k porušení pravidel
pro výběr dodavatelů, neboť mělo být individuálně zváženo, jaké dopady mohlo mít jednání
příjemce dotace na hospodárnost vynaložení veřejných prostředků.
[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 27. 2. 2017 uvedl, že podle jeho názoru
je rozsudek krajského soudu zákonný a správný. Vyložil, že obecně je zadavatel povinen stanovit
rozsah požadovaných informací a dokladů, uvést způsob prokázání splnění kvalifikačních
předpokladů a vymezit minimální úroveň těchto kvalifikačních předpokladů odpovídající druhu,
rozsahu a složitosti předmětu plnění veřejné zakázky; zadavatel však nesmí stanovit
takové podmínky, které by mohly omezovat práva potencionálních uchazečů účastnit se
zadávacího řízení a v konečném důsledku ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Stěžovatel
podle žalovaného porušil princip nediskriminace, který měl dodržet podle Metodického pokynu;
jeho postupem mohl být ovlivněn výběr nejvhodnější nabídky, neboť se nemuseli přihlásit
potenciální dodavatelé, kteří nemají zkušenosti s realizací projektů v rámci ESF. Stěžovatelem
požadované zkušenosti totiž nesouvisí s předmětem zakázky. Judikatura Nejvyššího správního
soudu byla na věc aplikována korektně. Setrval na stanovisku, že požadavek technického
kvalifikačního předpokladu v podobě doložení zkušeností s realizací projektů v rámci ESF není
důvodný a zjevně přiměřený k velikosti, složitosti a technické náročnosti předmětné zakázky.
Jedná se tak o případ skryté diskriminace. Ve vztahu k výši odvodu za toto porušení uvedl, že byl
vázán Rozhodnutím MPO.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti,
přičemž zjistil, že je podána včas, osobou oprávněnou, jež je zastoupena advokátem, a je
proti napadenému rozsudku přípustná za podmínek ustanovení §102 a §104 s. ř. s.
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost stěžovatele v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že napadený rozsudek takovými vadami netrpí a že kasační stížnost není důvodná.
[11] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Nepřezkoumatelnost je natolik závažnou vadou rozhodnutí krajského soudu,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal,
tedy z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.). Má-li rozhodnutí soudu projít testem
přezkoumatelnosti, je třeba, aby se ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jednalo o rozhodnutí
srozumitelné, s uvedením dostatku důvodů podporujících výrok rozhodnutí.
Za nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost lze považovat zejména ta rozhodnutí,
která postrádají základní zákonné náležitosti; z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno
či jak bylo rozhodnuto; která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů
(pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních
námitek); jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním; která neobsahují vůbec právní závěry
vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu
k výroku jednoznačné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 – 130).
[12] V případě napadeného rozsudku se krajský soud nedopustil výše uvedené
nesrozumitelnosti v podobě vnitřní rozpornosti výroku, nerozlišení výroku a odůvodnění,
nezjistitelnosti jeho adresátů či nevhodné formulace, protože napadený rozsudek jasně
a přehledně obsahuje všechny zákonem předepsané náležitosti. Ostatně samotný stěžovatel
jeho obsahu porozuměl, neboť s tam uvedenými závěry věcně polemizuje v kasační stížnosti,
v níž namítá nesprávné posouzení otázky vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně. Nelze
tudíž hovořit o tom, že by rozsudek krajského soudu byl nesrozumitelný. Skutečnost,
že stěžovatel se závěry soudu nesouhlasí a požaduje jiné odůvodnění, které by nadto plně
odpovídalo jeho postoji, nepředstavuje důvod ke zrušení napadeného rozsudku pro jeho údajnou
nesrozumitelnost.
[13] Pokud jde o nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu pro nedostatek důvodů,
pod tento termín spadají rovněž nedostatky důvodů skutkových. Nepřezkoumatelnost
pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud rozhodovací důvody o skutečnosti
v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75), nebo pokud zcela opomenul
vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004,
č. j. 4 Azs 27/2004 – 74).
[14] Ani v tomto směru nezjistil Nejvyšší správní soud žádné pochybení krajského soudu,
neboť ten uvedl, z jakého důvodu má za to, že napadená rozhodnutí žalovaného byla v souladu
se zákonem. Krajský soud vyjádřil svůj právní názor ohledně zákonnosti napadeného rozhodnutí;
z faktu, že nepřisvědčil argumentaci stěžovatele a že dospěl k závěrům, se kterými nesouhlasí,
nelze dovozovat nepřezkoumatelnost rozsudku.
[15] Stěžovatel ve vztahu k nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu uvádí výslovně
pouze to, že se krajský soud nezabýval jeho námitkou, že žalovaný zaměňuje zkušenosti
uchazečů, které označuje za kvalifikační předpoklad, se zkušenostmi lektorů,
které podle jeho názoru představuje řádné hodnotící kritérium. Touto námitkou,
byť ve stručnosti, se krajský soud zabýval na str. 10 napadeného rozsudku. To, zda tam uvedené
závěry jsou správné, je již věcí posouzení sporné právní otázky.
[16] Z obsahu předloženého správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že na základě
žádosti stěžovatele o finanční podporu ze dne 24. 8. 2009 schválené dne 6. 10. 2009 bylo
Ministerstvem průmyslu a obchodu vydáno rozhodnutí o poskytnutí dotace č. 20/39 v rámci
„Operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost,“ na jehož základě byla stěžovateli
poskytnuta dotace v celkové výši 3.913.441,20 Kč na projekt „Odborný růst = konkurenční
výhoda.“ Předmětem projektu byly aktivity primárně zaměřené na rozvoj specifických znalostí
zaměstnanců vedoucí k rozvoji jejich multifunkčnosti, a tím ke zvýšení konkurenceschopnosti
žalobce. Datum zahájení realizace projektu bylo stanoveno na 1. 2. 2010 a datum ukončení
na 31. 1. 2012. Stěžovatel byl oprávněn použít dotaci na způsobilé výdaje zde uvedené s tím,
že byl povinen dodržet maximální částky u jednotlivých rozpočtových položek projektu
a oprávněn provést přesun těchto peněz v rámci jednotlivých kapitol do výše 15% objemu,
pokud by tento přesun neměl vliv na splnění účelu projektu. Dotace byla určena pouze na úhradu
způsobilých výdajů, tj. výdajů definovaných Příručkou D5 – metodikou způsobilých výdajů OP
LZZ. Při zadávání zakázek pak byl stěžovatel dle části II., čl. 7 „Zakázky“ rozhodnutí MPO
povinen postupovat v souladu s pravidly stanovenými metodickým pokynem. Dále bylo v části
IV. čl. 2 rozhodnutí MPO diferencováno, jaké sankce budou stěžovateli uloženy v případě,
kdy poruší rozpočtovou kázeň, a to dle závažnosti porušení podmínek, když v bodě 2.3 bylo
stanoveno, že dojde-li k porušení povinností v oblasti zakázek po vyplacení jakékoli části dotace,
jejímž porušením byl podstatně ovlivněn nebo mohl být ovlivněn výběr nejvhodnější nabídky
a nejedná se o porušení povinností stanovených zákonem o veřejných zakázkách, bude odvod
za porušení rozpočtové kázně vyměřen ve výši 5% z celkové částky dotace. V části II.
„Povinnosti příjemce dotace“ rozhodnutí MPO čl. 21 „Příručky“ jsou výslovně uvedeny příručky,
jimiž je příjemce dotace povinen se řídit. Mezi nimi jek uvedena příručka: D5- Metodika
způsobilých výdajů OP LZZ verze 1.4 a D9- Metodický pokyn pro zadávání zakázek OP LZZ
verze 1.3.
[17] Popis aktivit v rámci rozpočtu je obsahem přílohy č. 1 rozhodnutí MPO, jednotlivé
položky a kapitoly rozpočtu byly obsaženy v příloze č. 2 rozhodnutí MPO, přílohu č. 3 poté
tvořil harmonogram jednotlivých aktivit projektu, přílohu č. 4 přehled monitorovacích indikátorů
a přílohu č. 5 klíčové osoby realizačního týmu. Toliko příloha č. 1 a příloha č. 3 byla dotčena
změnou v důsledku vydání rozhodnutí o změně č. 1 ze dne 10. 9. 2010. Z prohlášení stěžovatele
jako příjemce dotace ze dne 26. 1. 2010 jednoznačně vyplývá, že byl seznámen s rozhodnutím
MPO, vyslovil s ním souhlas a zavázal se k jeho plnění a ke splnění stanovených podmínek.
[18] Na základě tohoto rozhodnutí zveřejnil stěžovatel dne 7. 1. 2010 na webových stránkách
www.esfcr.vz výzvu k podání nabídky na zajištění vzdělávacích aktivit pro projekt: „Odborný
růst = konkurenční výhoda,“ kterou aktualizoval dne 15. 10. 2010. Jejím předmětem bylo
vypracování a zajištění komplexního programu profesního vzdělávání zaměstnanců žalobce.
Ve výzvě stěžovatel stanovil kvalifikační předpoklady pro uchazeče/dodavatele, jedním
z technických kvalifikačních předpokladů přitom byla stanovena zkušenost s realizací projektů
v rámci ESF. V rámci hodnotících kritérií poté stanovil, že budou nabídky hodnoceny na základě
4 kritérií, a to včetně kvality nabízených programů s váhou 40%, kdy se bude posuzovat
i zkušenost lektorů a jejich reference a úspěchy a jejich zkušenost se školeními v rámci dotací
ESF. Na základě této výzvy se přihlásilo celkem 16 uchazečů.
[19] Nejvyšší správní soud souhlasí s postupem krajského soudu, který odkázal na judikaturu
Nejvyššího správního soudu vztahující se k zákazu diskriminace podle zákona o veřejných
zakázkách. Princip nediskriminace popsaný v Metodickém pokynu pro zadávání zakázek,
podle kterého tento princip spočívá v tom, „že zadavatel je povinen v průběhu zadávání zakázky
postupovat vždy tak, aby jeho jednáním nedošlo k diskriminaci žádného z dodavatelů. To znamená, že podmínky
pro zadání zakázky musí být zadavatelem vždy stanoveny tak, aby zároveň umožňovaly výběr nejvhodnějšího
dodavatele, ale na druhé strany neuzavíraly přístup jinému dodavateli do řízení, např. z důvodů, které nesouvisejí
s předmětem veřejné zakázky.“ Tato úprava přitom odpovídá tomu, co Nejvyšší správní soud judikuje
ve vztahu k §6 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „ZVZ“). Za důležité Nejvyšší správní soud považuje rovněž to, že jak v případě
Metodického pokynu, tak i v případě ZVZ, je zásada nediskriminace uplatňována v oblasti
zadávání zakázek, kdy je poptáváno plnění od dalšího subjektu. Pokud tedy Nejvyšší správní soud
dospěl k určitým závěrům ve vztahu k rovnému zacházení dle ZVZ, nevidí nejmenší důvod
se od nich odchýlit v případě principu nediskriminace dle Metodického pokynu pro zadávání
zakázek, když účel obou principů je zjevně stejný.
[20] Proto Nejvyšší správní soud stejně jako krajský soud odkazuje na rozsudek tohoto soudu
ze dne 5. 6. 2008, č. j. 1 Afs 20/2008 – 152, podle kterého „Pojem „diskriminace“ podle §6 ZVZ
(obdobně jako podle dříve platného §25 odst. 1 zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách) v prvé řadě
implikuje „rozdílný, jiný přístup k jednotlivci než k celku“, tedy odlišné zacházení s jednotlivcem ve srovnání
s ostatními členy srovnávané skupiny, jak to vyplývá již ze samotného pojmu „diskriminace“… tento zákaz
zahrnuje jednak zákaz diskriminace zjevné, tedy odlišného zacházení s jednotlivcem ve srovnání s celkem,
jednak též zákaz diskriminace skryté, pokud tato vede v podstatě k obdobným právem zakázaným důsledkům
(v oblasti práva veřejných zakázek tedy poškozování hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí
mezi dodavateli)… K diskriminaci může dojít nepřiměřeně nastavenou kvalifikací… Zadavatel je oprávněn
využít prostor daný zákonem a prostřednictvím stanovení úrovně ekonomických a finančních kvalifikačních
předpokladů nebo technických kvalifikačních předpokladů znevýhodnit některé dodavatele. Toto je možné
pouze tehdy, je-li to odůvodněno objektivními okolnostmi. Navíc tyto požadavky musí být vždy přiměřené,
jinak se zadavatel dopustí porušení zásady zákazu diskriminace… Nepřiměřeně o nastavené kvalifikační
předpoklady totiž již neplní jakoukoliv rozumnou ekonomickou funkci, ale v rozporu s cílem zákona o veřejných
zakázkách brání konkurenčnímu prostředí mezi dodavateli. Jak totiž správně uvedl krajský soud,
někteří z dodavatelů mají v takovém případě a priori znemožněnu účast v zadávacím řízení, byť by předmět
veřejné zakázky mohli realizovat stejně úspěšně jako dodavatelé ostatní.“
[21] Explicitně tuto problematiku ve vztahu ke stanovení kvalifikačních předpokladů řešil
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 9. 7. 2009, č. j. 9 Afs 87/2008 - 81, v němž dospěl
k právnímu závěru, že „nastavení technických kvalifikačních předpokladů, které nemají žádnou vazbu
na předmět a rozsah požadované zakázky ve smyslu §30 zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách,
ale znemožní některým dodavatelům ucházet se o veřejnou zakázku, lze považovat za skrytou formu nepřípustné
diskriminace v zadávacích řízeních ve smyslu §25 citovaného zákona.“
[22] Z obsahu spisu vyplývá, že stěžovatel poptával provedení školení svých zaměstnanců,
které bylo zjednodušeně řečeno zaměřeno na zlepšení jejich výkonnosti, znalostí a schopností
ve vztahu k jimi prováděné práci, která se týká výroby technických tkanin. V žádném případě
stěžovatel nepoptával školení, které by se zabývalo fungováním, používáním či čerpáním
Evropského sociálního fondu. Z tohoto fondu sice tato zakázka měla být následně proplacena,
ale z pouhého způsobu proplácení a poskytnutí dotace však nelze dovodit, že by stěžovatel musel
a měl jako podmínku účasti stanovit zkušenost s realizací projektů v rámci Evropských
strukturálních fondů, neboť tyto zkušenosti se nevztahují k předmětu jimi poskytovaného plnění
– školení zaměstnanců stěžovatele na problematiku nevztahující se k těmto fondům.
I kdyby totiž stěžovatel kryl tato školení z jiných finančních zdrojů (nikoli prostřednictvím dotace
z těchto fondů, ale zejména ze svých prostředků), poptával by totiž zcela totožné plnění – školení
svých zaměstnanců. Předmětným postupem stěžovatele tedy došlo k tomu, že zejm. dodavatelé
vzniklí v době nedávné před zveřejněním výzvy k podání nabídky se nemohli výběru účastnit,
neboť nemohli disponovat stěžovatelem požadovanými zkušenostmi s realizací projektů v rámci
ESF, ačkoli by měli lektory, kteří by byli schopni poskytnout stěžovatelem poptávané plnění –
školení jeho zaměstnanců. Takový výsledek považuje Nejvyšší správní soud za skrytou
diskriminaci, neboť požadavek předchozích zkušeností s realizací projektů nemá žádnou vazbu
na předmět a rozsah požadované zakázky (srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 9. 7. 2009, č. j. 9 Afs 87/2008 – 81); a to bez ohledu na to, kolik se nakonec
přihlásilo uchazečů.
[23] Údajná specifika spojená s tím, že zakázky byly placeny z Evropského sociálního fondu,
nejsou v žádném případě tak významná, jak uvádí stěžovatel. Nejvyšší správní soud k tomu musí
na úvod uvést, že stěžovatel ve skutečnosti žádná specifika neuvádí. Z obsahu správního spisu
vyplývá pouze to, že nad rámec běžných povinností museli dodavatelé např. „uvádět logo ESF,
EU a OP LZZ na všech příslušných informačních, školnících a propagačních materiálech
spojených se školením, na certifikátech o absolvování školení“, resp. informovat
ve svých materiálech o zdroji financování. Tato povinnost stanovená nad rámec „běžných
školení“ podle Nejvyššího správního soudu nedokládá, že by toto „specifikum“ nebyli schopni
na základě příslušné smluvní úpravy splnit i ti dodavatelé, kteří neměli předchozí zkušenosti
s realizací projektů v rámci ESF.
[24] Na výše uvedených závěrech ničeho nemění to, že princip nediskriminace byl
v metodickém pokynu uveden obecně. Tyto podmínky totiž musí být formulována často
jen velmi obecným způsobem, aby byly aplikovatelné na širokou škálu možných dotací
a navazujících zakázek. Není možné po poskytovateli dotace požadovat kazuistické vyjmenování
všech případů, na které dopadá porušení zásady nediskriminace. Tento pojem spadá do kategorie
tzv. neurčitých právních pojmů, jejich obecné definování pro jejich povahu nemusí být vhodné
či dokonce ani možné. To platí tím spíše o právních zásadách, jejichž obecnost a abstraktnost
je již samotným klasifikačním znakem právních zásad jako specifického druhu právních pravidel.
Neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně
definovat; jejich obsah a rozsah se může měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace
normy. Při interpretaci neurčitého právního pojmu se správní orgán musí zabývat konkrétní
skutkovou podstatou, jakož i ostatními okolnostmi případu, přičemž sám musí alespoň rámcově
obsah a význam užitého neurčitého pojmu objasnit, a to z toho hlediska, zda posuzovanou věc
lze do rámce vytvořeného rozsahem neurčitého pojmu zařadit. Proto se zjištění, zda v daném
případě byla porušena zásada nediskriminace, musí odvíjet od hodnocení všech okolností
konkrétního případu, z nichž správní orgán učiní závěr, zda je daný pojem naplněn či nikoli.
Zákonodárce užitím neurčitých pojmů dává orgánu aplikujícímu právní předpis prostor,
aby posoudil, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého pojmu či nikoli – srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2012, č. j. 1 Afs 15/2012 – 38 ve vztahu k zásadě
transparentnosti.
[25] Poskytovatel dotace tedy nemusel demonstrativním či taxativním výčtem specifikovat,
co se považuje za porušení principu nediskriminace, neboť jakýkoli výčet by byl nepřesný,
neúplný a neaplikovatelný na všechny možné případy, které by zdánlivě splňovaly tam uvedené
znaky. Je totiž nutné zkoumat vždy jednotlivé okolnosti daného případu, což správní orgány
ve vztahu k porušení tohoto principu dodržely, přičemž s jejich závěry se Nejvyšší správní soud
ztotožňuje.
[26] Pokud stěžovatel namítá, že krajský soud i žalovaný nesprávně interpretovaly výzvu
k podání nabídek, když dospěly k závěru, že stěžovatel zahrnul mezi hodnotící kritéria
též kvalifikační předpoklady, musí Nejvyšší správní soud souhlasit s krajským soudem
i žalovaným, že stěžovatel přihlížel v rámci kritéria hodnocení kvality nabízených programů
k aspektu „zkušenosti lektorů se školením v rámci dotací ESF“. Nejvyšší správní soud má za to,
že toto kritérium vlastní kvalitu nabízených programů nijak neovlivňuje a nijak se ke kvalitě
plnění nevztahuje, neboť jak bylo výše uvedeno, stěžovatel nepoptával plnění, které by se přímo
dotýkalo Evropského sociálního fondu, tj. jeho fungování a aplikování v praxi. Lektoři „znalí
školení v rámci dotací ESF“ by oproti lektorům bez těchto zkušeností nemohli fakticky podat
kvalitnější školení, neboť to se těchto dotací a fondů jakkoli netýkalo. Stěžovatel tímto kritériem
fakticky požadoval prokázání kvalifikace v podobě odborné způsobilosti dodavatelů,
resp. jeho lektorů (v podobě jejich předchozích zkušeností), tj. zajištění dodavatele,
který disponuje dostatečným technickým a personálním zázemím. Kritérium zkušenosti lektorů
se školením v rámci dotací ESF tak navazuje na jeho požadavek, aby dodavatelé měli zkušenosti
s realizací projektu ESF, neboť dodavatelé mohou tuto zkušenost získat primárně skrze
své zaměstnance a pracovníky, zde skrze své lektory, čímž požadoval doložení referencí
dodavatele – srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2016,
č. j. 5 As 213/2015 – 38.
[27] Nejvyšší správní soud se nemůže ztotožnit ani s námitkou stěžovatele, že došlo
k porušení zásady proporcionality ve vztahu k těm výtkám finančních orgánů (přijetí dotace
k proplacení nezpůsobilých výdajů), když toto pochybení stěžovatel sám napravil tím,
že o předmětnou částku ponížil „žádost o čerpání“. Nejvyšší správní soud sice v rozsudku ze dne
29. 10. 2009, č. j. 1 Afs 100/2009 – 63, dospěl k závěru, že „z hlediska posuzování dodržení rozpočtové
kázně je rozhodující stav, který tu je v době rozhodování finančního úřadu, a nikoliv ten, jež existoval
v nějakém předchozím období.“ V posuzované věci však nelze hovořit o tom, že došlo k situaci
popsané v tomto rozsudku. Stěžovatel totiž dle zjištění správních orgánů obdržel platby
odpovídající nezpůsobilým výdajům. Následně však měl v závěrečné monitorovací zprávě
z účetního hlediska toto své pochybení „napravit“ tím, že vyúčtoval nižší částku
(než kterou údajně mohl nárokovat) odpovídající těmto nezpůsobilým výdajům. Je tedy zjevné,
že stěžovatel tyto peněžní prostředky přijal, a to v rozporu s podmínkami dotace, což stěžovatel
ani nerozporuje (tudíž těmito prostředky po určitý čas disponoval v rozporu s podmínkami
dotace), přičemž následně pouze v „závěrečném vyúčtování“ své pochybení zohlednil tím,
že účetně tyto výdaje označil jako nezpůsobilé výdaje. Jestliže stěžovatel určitou část dotace
obdržel v rozporu s dotačními podmínkami, došlo ve vztahu k této částce k porušení rozpočtové
kázně [stěžovatel neoprávněně použil peněžní prostředky dotace – srov. §44 odst. 1 písm. b)
rozpočtových pravidel]. Nelze přisvědčit domněnce stěžovatele, podle které nedošlo k porušení
rozpočtové kázně, resp. došlo ke zhojení předmětného pochybení, pokud na něj sám
poskytovatele dotace upozornil a ve vztahu k další částce čerpané z poskytnuté dotace navrhl
započtení nezpůsobilých výdajů. K porušení rozpočtové kázně v daném případě došlo
již v okamžiku, kdy stěžovatel použil předmětné finanční prostředky v rozporu s podmínkami,
za nichž mu byly poskytnuty. Pokud příslušnou finanční částku vrátil, případně mu tato byla
poskytovatelem ve smyslu §14e rozpočtových pravidel při čerpání další části dotace nevyplacena
v rozsahu nezpůsobilých výdajů, nemůže mít tato skutečnost žádný vliv na oprávnění příslušného
finančního úřadu uložit stěžovateli povinnost učinit odvod za porušení rozpočtové kázně.
[28] V této souvislosti Nejvyšší správní soud podotýká, že nebylo nijak doloženo,
zda stěžovatelovo „závěrečné vyúčtování“ bylo spojeno s faktickým navrácením peněžních
prostředků. Z obsahu spisu a kasační argumentace tedy vyplývá pouze to, že stěžovatel přijal část
dotace již v roce 2011, přičemž v rámci této části byly zohledněny i nezpůsobilé výdaje,
což stěžovatel údajně zohlednil až následně „ve vyúčtování“ v monitorovací zprávě.
Z ničeho nevyplývá, že by jím požadované prostředky v roce 2011 na nezpůsobilé výdaje
neobdržel, resp. kdy byly tyto prostředky skutečně vráceny poskytovateli dotace – byť i tím,
že by jinou část dotace obdržel stěžovatel poníženou o tyto nezpůsobilé výdaje. Stěžovatel
tímto směrem netvrdí, že by v odpovídající výši došlo k nevyplacení dotace,
či že by jiným způsobem navrátil neoprávněně použité finanční prostředky. Nelze tak dovozovat
pouze z toho, že se k porušení rozpočtové kázně v závěrečné monitorovací zprávě „přiznal“.
Za takové situace nelze hovořit o nezákonnosti a nepřiměřenosti postupu správních orgánů,
které musely pochybení stěžovatele vydáním platebního výměru zohlednit; pokud v mezidobí
došlo k faktickému navrácení peněžních prostředků odpovídající těmto nezpůsobilým výdajům,
je možné tuto částku započíst do plnění povinnosti provést odvod [§44 odst. 5 písm. b)
rozpočtových pravidel]. Nelze však dovozovat, že by postup správních orgánů byl nezákonný,
neboť ty musí i v případě nevyplacení části dotace poskytovatelem rozhodnout, zda k porušení
rozpočtové kázně došlo, a vydáním platebního výměru postup poskytovatele dotace potvrdit.
[29] Nejvyšší správní soud dále nemůže přisvědčit stěžovateli, že správní orgány měly zvážit
výši odvodu za porušení rozpočtové kázně i ve vztahu k tomu pochybení, u kterého byla výše
odvodu stanovena v podmínkách dotace. Tento postup odpovídá ustanovení §44a odst. 4
písm. b) rozpočtových pravidel. Finanční orgány nemají pravomoc zpětně měnit kritéria
poskytnuté dotace. Pokud poskytovatel dotace stanovil pravidla pro výpočet odvodu za porušení
rozpočtové kázně, příjemce dotace na ně přistoupil, nemůže následně požadovat,
aby tyto podmínky nebyly dodrženy, byť to je pro něj nevýhodné. Primárně to byl totiž on,
kdo nesplnil podmínky dotace, za což musí nést odpovědnost v podobě odvodu za porušení
rozpočtové kázně.
[30] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že kasační stížnost je zjevně nedůvodná,
a v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. ji zamítl.
IV. Závěr a náklady řízení
[31] O nákladech řízení rozhodl soud v souladu s §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel nebyl ve věci úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení; žalovaný,
který měl ve věci úspěch, žádné náklady nad rámec běžné správní činnosti nevynaložil,
proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že se žalovanému náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. září 2017
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu