ECLI:CZ:NSS:2008:6.AS.12.2007:140
sp. zn. 6 As 12/2007 - 140
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Karla Šimky,
JUDr. Milady Tomkové, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce:
F. H., zastoupený JUDr. Vladimírem Kyselákem, advokátem se sídlem Zahradnická 140,
Příbram, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 12/1222,
Praha 1, o ka sační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 6. 12. 2006,
č. j. 7 Ca 193/2005 - 86,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Skutkový stav a dosavadní průběh řízení
[1] Žalobce je autodopravcem. Od února 1992 je oprávněn k provozování mezinárodní
linkové dopravy na trase Praha (CZ) – Košice (SK). Dne 13. 10. 2004 předložila společnost
s ručením omezeným NOBLESS LINE žádost o udělení povolení k provozování mezinárodní
linkové dopravy na stejné trase. Příslušný správní orgán prvního stupně, Ministerstvo dopravy,
odbor silniční a veřejné dopravy, rozhodnutím ze dne 29. 3. 2005, č. j. 13/2005 – 110 -
SDOS/11, povolení vydal. Dovodil, že žádost splňuje všechny požadavky čl. 7 Nařízení Rady
(EHS) č. 684/92 ze dne 16. března 1992 o společných pravidlech pro mezinárodní přepravu
cestujících autokary a autobusy (ZV Úř. věst., kap. 6, sv. 1 s. 306 – 314; dále jen „nařízení
684/92“). V řízení směřujícímu k vydání povolení jednal správní orgán jak se žalobcem,
tak s dalšími subjekty již provozujícími linkovou dopravu na stejné trase, jako s účastníky
správního řízení dle zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení.
[2] Do rozhodnutí Ministerstva dopravy podal žalobce rozklad. Ten byl rozhodnutím
ministra ze dne 13. 6. 2005, č. j. 23/2005 – 510 RK/2, zamítnut a vydání povolení bylo
potvrzeno.
[3] Správní žalobu proti rozhodnutí ministra odmítl dne 6. 12. 2006 Městský soud v Praze.
V odůvodnění zdůraznil, že žalobce vůbec neměl být účastníkem řízení před správním orgánem.
Ustanovení tehdy platného §14 správního řádu předvídalo, že účastníkem řízení je ten,
o jehož právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno
nebo jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo
dotčeny. Rozhodnutím o (ne)udělení povolení k provozování linkové dopravy jiným subjektem
však nemohou být pojmově dotčena žádná práva ani právem chráněné zájmy žalobce.
[4] Dle názoru městského soudu nelze postavení účastníka správního řízení dovodit
ani z přímo použitelných norem práva Společenství, tedy nařízení 684/92. Z žádného
z ustanovení čl. 7 nařízení nelze vyvodit závěr, že by účastníkem licenčního řízení mohly být
kromě žadatele o vydání povolení ještě další osoby. Městský soud odkázal na existující rozsudek
Soudního dvora ze dne 17. 12. 1987 ve věci Bovo Tours BV a Van Nood Touringcars BV
proti Minister van Verkeer en Waterstaat a dalším, věc 88/86, Recueil, 1987, str. 5429, kde bylo,
s ohledem na dřívější úpravu řízení vedoucího k vydání povolení konstatováno, že pro splnění
požadavků plynoucích z práva Společenství postačuje, pokud mají konkurenční podniky
možnost přednést v rámci řízení své argumenty. Pokud se tedy Soudní dvůr na půdorysu tehdy
platné právní úpravy (předchozího nařízení 517/72 ze dne 28. února 1972 o zavedení společných
pravidel pro linkovou a zvláštní linkovou dopravu autokary a autobusy mezi členskými státy,
v češtině nepublikováno) spokojil s tím, že konkurenční podnik má pouze právo být slyšen,
nikoliv účastnit se řízení, pak o to víc musí stejný závěr platit pro úpravu současnou, která právo
konkurenčních podniků být slyšen v rámci řízení o udělení povolení k provozování mezinárodní
autobusové linky již výslovně ani nezakotvuje. S odkazem na výše citované rozhodnutí Soudního
dvora soud konečně neshledal důvod k předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru
Evropských společenství k výkladu předmětného čl. 7 nařízení 684/92.
II.
Kasační stížnost
[5] V kasační stížnosti, kterou žalobce opírá o důvody §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s.,
je namítáno, že Městský soud v Praze nesprávně posoudil právní otázku účastenství ve správním
řízení a z tohoto důvodu nezákonně odmítl žalobu. Rozhodnutí soudu je dle názoru žalobce
navíc nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
[6] Žalobce zdůrazňuje, že čl. 7 odst. 4 písm. d) nařízení 684/92 předpokládá, že příslušný
úřad členského státu neudělí povolení k provozování linkové dopravy v případě zjištění
existenčního ohrožení pro současné dopravce. Pro vyhodnocení bezprostředního ohrožení
stávajících dopravců je nezbytná právě součinnost existujících provozovatelů linek. Navíc
je zřejmé, že v případě, že by se stávající dopravce nemohl vydanému povolení nijak bránit,
znamenalo by to porušení čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, který zaručuje každému
možnost obrátit se na soud v případě tvrzené nezákonnosti rozhodnutí správního orgánu.
Z těchto skutečností žalobce dovozuje, že by měl mít v řízení o udělení povolení k provozování
mezinárodní autobusové linky postavení účastníka, a to bez ohledu na to, zda mu právo
Společenství toto postavení výslovně přiznává. Dle názoru žalobce nicméně předmětná úprava
právem Společenství jeho účastenství přímo nevylučuje.
[7] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že byť bylo se stěžovatelem
ve správním řízení jednáno jako s účastníkem řízení, plně respektuje názor Městského soudu
v Praze. Korektnost závěrů soudu žalovaný dovozuje jednak z práva Společenství, jednak z české
vnitrostátní úpravy.
[8] Článek 7 odst. 4 nařízení 684/92 obsahuje taxativní výčet případů, kdy povolení dopravci
vydáno nebude. Čl. 7 odst. 4 písm. d) nařízení 684/92, o které žalobce opírá své účastenství,
stanoví, že příslušný správní orgán nevydá povolení, pokud je prokázáno, že by dotyčná doprava
bezprostředně ohrozila existenci již povolené linkové dopravy. Dle názoru žalovaného není cílem
tohoto ustanovení chránit jednotlivé dopravce před konkurencí, ale chránit zájem cestujících
v tom smyslu, aby byla v přepravním spojení zachována dopravní obslužnost jako celek,
nikoliv dopravní služby poskytované jednotlivými dopravci. Tento závěr žalovaný opírá jednak
o jazykový, jednak o historický výklad nařízení 684/92. Samotné nařízení přímo nezakládá
konkrétní práva stávajícím dopravcům, respektive právem chráněný zájem, který by samotným
rozhodnutím o povolení mezinárodní linkové dopravy mohl být dotčen.
[9] Postavení účastníka řízení nelze dovodit ani z práva vnitrostátního. Vydáním povolení
k provozování linkové dopravy jinému subjektu se právní postavení žalobce nikterak nemění;
nedochází proto k jeho dotčení ve smyslu §14 správního řádu. Existující právo žalobce
spočívající v provozování mezinárodní linkové osobní dopravy pro vymezenou dopravní trasu
a s tím přímo související povinnost provozovat mezinárodní linku podle schváleného jízdního
řádu zůstávají nedotčeny.
[10] Žalovaný konečně poukázal na existující rozhodnutí Nejvyššího správního soudu,
které stejnou právní otázku řešilo odlišně (rozsudek ze dne 19. prosince 2006,
č. j. 4 As 24/2006 - 85, publikováno pod č. 1122/2007 Sb. NSS). Protože předmětem řízení
je posouzení výkladu práva Společenství (nařízení 684/92), navrhl žalovaný, aby se Nejvyšší
správní soud v souladu s čl. 234 Smlouvy o založení Evropských společenství obrátil na Soudní
dvůr Evropských společenství s předběžnou otázkou. S ohledem na skutečnost, že Nejvyšší
správní soud je soudem, proti jehož rozhodnutí nejsou přípustné opravné prostředky, je tento
soud s ohledem na třetí pododstavec čl. 234 SES povinen obrátit se na Soudní dvůr.
III.
Otázka předložená rozšířenému senátu
[11] Při předběžné poradě zjistil v dané věci rozhodující šestý senát, že nesouhlasí s právním
názorem vyjádřeným v jiném předchozím rozhodnutí Nejvyššího správního soudu,
které se týkalo obdobné věci.
[12] V již zmíněném rozsudku ze dne 19. 12. 2006, č. j. 4 As 24/2006 - 85, č. 1122/2007 Sb.
NSS došel zdejší soud k závěru, že stávající autodopravce provozující povolenou linkovou
dopravu má v řízení o povolení nové mezinárodní linkové dopravy postavení účastníka řízení,
neboť evropským právem chráněné zájmy stávajícího autodopravce mohou být rozhodnutím
o povolení další dopravy na téže lince přímo dotčeny ve smyslu §14 správního řádu. Pro tento
závěr svědčí dvě skutečnosti: za prvé, lze si jen stěží představit, že řádné vyšetření poměrů
na předmětné lince, kterou nařízení předpokládá jako podklad pro rozhodnutí o (ne)povolení
další dopravy, by bylo možné bez součinnosti dosavadních provozovatelů téže autobusové linky.
Za druhé, pokud by bylo účastenství odepřeno, pak v případě chybného posouzení rozhodných
skutečností by stávající dopravce neměl reálnou možnost se proti povolení vydanému novému
dopravci bránit, což by v konečném důsledku znamenalo porušení čl. 36 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod.
[13] Předkládající šestý senát nesdílí závěry o nutnosti účastenství stávajících dopravců v řízení
o povolení k provozování mezinárodní linkové dopravy opřené toliko o potřebu
jejich součinnosti při zjišťování stavu na trhu. Zamítnutí žádosti o povolení ze strany
povolujícího orgánu vyžaduje závěr, že ohrožení existence již povolené linkové dopravy
je prokázáno. Za tím účelem si musí obstarat relevantní informace, které dále vyhodnocuje
a na základě kterých dospěje k závěru o prokázání či neprokázání existence ohrožení.
Požadovaný rozsah skutkových zjištění je pak dán obsahem právní normy a způsob jejich zjištění
plyne z procesního předpisu. Takový způsob zjišťování skutkového stavu věci je zcela obvyklý
v řízeních, která jsou ovládána zásadou inkviziční. V takových řízeních je pravidlem, že správní
orgán zjišťuje relevantní informace od subjektů, které účastníky řízení vůbec nejsou.
[14] Na základě podrobného rozboru minulé i současné právní úpravy práva Společenství
šestý senát uzavřel, že účastenství jiných subjektů nelze dovodit ani na základě právní úpravy
Společenství, ani na základě právní úpravy české. V souladu s ustanovení §17 odst. 1 s. ř. s.
nicméně věc předložil k posouzení rozšířenému senátu s otázkou, zda má být jako účastník řízení
o vydání povolení o mezinárodní autobusové linkové dopravy podle nařízení č. 684/92 přizván
coby účastník řízení také dopravce, který již přepravu cestujících na stejné lince provozuje.
IV.
Věcné posouzení
[15] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu především konstatoval odlišnost dosavadní
judikatury a názoru předkládajícího senátu, což odůvodňuje předložení věci s odůvodněným
odlišným právním názorem ke sjednocení postupem dle §17 odst. 1 s. ř. s. Po zjištění, že právní
otázka, pro kterou mu je věc předkládána, je jedinou kasační námitkou, rozhodl v souladu
s ustanovením §71 odst. 2 písm. a) Jednacího řádu NSS současně s vyřešením sporné právní
otázky o kasační stížnosti věcně sám. Důvodnost kasační stížnosti přezkoumal v mezích
jejího rozsahu a uplatněného důvodu (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
[16] Kasační stížnost není důvodná.
[17] Přistoupením České republiky k Evropské unii se stalo právo Společenství integrální
součástí českého právního pořádku. Samo určuje způsob své vnitrostátní aplikace (srov. nález ÚS
ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, č. 154/2006 Sb.). Právo Společenství však ve většině
oblastí, které upravuje, nemá komplexní úpravu; stanoví převážně hmotně-právní
základy,přičemž jejich institucionální a procesní realizaci ponechává na právních řádech členských
států. Výchozím principem v těchto oblastech je proto procesní autonomie členských států
při realizaci práva Společenství na vnitrostátní úrovni (srov. např. rozsudek Soudního dvora
ze dne 16. 12. 1976, Rewe-Zentralfinanz eG et Rewe-Zentral AG proti Landwirtschaftskammer
für das Saarland, 33/76, Recueil, s. 1989, bod 6, nejnověji např. rozsudek ze dne 12. 2. 2008, Willy
Kempter KG proti Hauptzollamt Hamburg-Jonas, C-2/06, zatím nepublikováno, body 45 - 53
či rozsudek ze dne 13. 3. 2007, Unibet (London) Ltd a Unibet (International) Ltd proti Justitiekanslern,
C-432/05, Sb. rozh., s. I-2271, bod 36 a n.; viz též rozsudek NSS ze dne 19. 7. 2006,
č. j. 3 Azs 259/2005 - 42, č. 977/2006 Sb.).
[18] Z principu procesní autonomie v obecné rovině vyplývá, že pokud není určitá otázka
řízení výslovně upravena právem Společenství, pak zůstává její řešení v kompetenci členských
států. V konkrétním případě to pak znamená, že pokud není účastenství v řízení o vydání
povolení k provozování mezinárodní autobusové dopravy založeno přímo použitelným či,
za určitých podmínek, přímo účinným právem Společenství, pak se aplikuje vnitrostátní procesní
rámec, tedy za předpokladu, že vyhovuje požadavkům rovnocennosti a účinnosti. V tomto pořadí
také přísluší zkoumat otázku účastenství.
IV. 1.
Právo Evropských společenství
[19] Ze žádného ustanovení nařízení č. 684/92 nelze dovodit, že by tento předpis vyžadoval,
aby členské státy ve své právní úpravě zajistily pro konkurenční dopravce, kteří již provozují
linkovou dopravu na trase, pro kterou je podána žádost o další povolení, postavení účastníka
řízení s právy a povinnostmi z tohoto postavení plynoucími. Právě naopak; výklad jazykový,
logický, historický, systematický a konečně též teleologický odůvodňují závěr opačný.
[20] Povolení pro mezinárodní linkovou dopravu, vydávaná na základě nařízení č. 684/92,
jsou upravena v oddílu II. nařízení. Postup při udělování povolení pak specifikují čl. 7 a čl. 8
nařízení č. 684/92. Obecně se vychází z toho, že žádosti, která splňuje náležitosti nařízením
předvídané, bude vyhověno a povolení vydáno, s výjimkou případů vypočtených v odst. 4
čl. 7 nařízení, které zní:
„Povolení bude vydáno s výjimkou případů, kdy
a) žadatel není schopen provozovat dopravu, na niž se žádost vztahuje, vozidly, která jsou
mu bezprostředně dostupná;
b) žadatel v minulosti porušil vnitrostátní nebo mezinárodní právní předpisy o silniční dopravě, zejména
podmínky a požadavky související s povolením pro mezinárodní silniční přepravu cestujících nebo se dopustil
závažného porušení pravidel bezpečnosti silničního
provozu, zejména norem týkajících se vozidel a doby řízení a odpočinku řidičů;
c) v případě žádosti o prodloužení povolení již nejsou splněny podmínky pro udělení tohoto povolení;
d) je prokázáno, že by dotyčná doprava bezprostředně ohrozila existenci již povolené linkové dopravy,
s výjimkou případů, kdy dotyčnou linkovou dopravu provozuje pouze jediný dopravce nebo jediná skupina
dopravců;
e) se zdá, že provozování dopravy uvedené v žádosti je zaměřeno pouze na nejvýnosnější přepravu
na dotyčných spojích;
f) členský stát na základě podrobné analýzy rozhodne, že uvedená doprava by vážně ovlivnila funkčnost
srovnatelné železniční dopravy na příslušných přímých úsecích. Každé rozhodnutí učiněné podle tohoto ustanovení
se spolu s příslušným odůvodněním oznámí dotyčnému
dopravci.“
[21] Nezbytnost svého účastenství ve správním řízení dovozuje žalobce mimo jiné právě
z výše citovaného čl. 7 odst. 4 písm. d) nařízení, tedy z toho, aby mohlo být „prokázáno,
že by dotyčná doprava bezprostředně ohrozila existenci již povolené linkové dopravy“. V rozsahu argumentu
jazykového je však problematická již skutečnost, že žalobce ve své kasační stížnosti zaměňuje
ohrožení „dopravy“, o kterém hovoří nařízení, za ohrožení konkrétního „dopravce“. Z české
verze předmětného ustanovení nařízení, stejně jako z jazykových verzí jiných, je nicméně patrné,
že chráněným statkem je existence již povolené linkové dopravy („the existence of regular services
already authorized“; „l'existence des services réguliers déja autorisés“; „das Bestehen der bereits genehmigten
Liniendienste“; „l'esistenza dei servizi regolari gia autorizzati“ atd.), tedy jakéhosi minimálního standardu
dopravní obslužnosti na dané lince, nikoliv zájmy linku již provozujícího konkrétního dopravce.
[22] Skutečnosti, že chráněným statkem je doprava ve smyslu dopravní obslužnosti
a její dostupnosti a nikoliv jednotliví dopravci coby ekonomické subjekty, svědčí také argument
logický. Stejné písmeno čl. 7 odst. 4 nařízení totiž dále stanoví, že správní orgán bezprostřední
ohrožení existence již povolené linkové dopravy vůbec nezkoumá v případech, „kdy dotyčnou
linkovou dopravu provozuje pouze jediný dopravce nebo jediná skupina dopravců“. Jinými slovy, v okamžiku,
kdy je na předmětné lince činný jenom jediný dopravce nebo skupina dopravců, pak správní
orgán povolení druhému zájemci o vstup na stejný trh bez dalších úvah o jakémkoliv ohrožení
stávající linkové dopravy vydá. Je patrné, že komunitární zákonodárce zde vyšel z přesvědčení
o obecné užitečnosti soutěže i na regulovaných trzích, kde zájem na existující soutěži
mezi dopravci převáží nad zájmy odlišnými. Stejně tak je zřejmé, že v podobném případě nařízení
nikterak nechrání, ani zprostředkovaně, zájmy existujících dopravců provozujících předmětnou
linku. Za těchto okolností by byl poněkud nelogický závěr, že pokud provozuje linku jediný
dopravce, který bude nezbytně vždy bezprostředněji ohrožen vstupem jiného soutěžitele na trh,
tak pro tento případ komunitární zákonodárce žádnou účast stávajícího dopravce na řízení
před správním orgánem nepředvídá, zatímco pokud provozuje předmětnou linku kupříkladu
pět dopravců, pak budou „chráněni“ více a bude jim umožněno účastenství.
[23] Stejné směřování komunitárního zákonodárce je ostatně také patrné za pomoci srovnání
současné platné právní úpravy s právní úpravou předchozí. Na základě evoluce právní úpravy
v oblasti regulace a procesu povolování mezinárodní linkové dopravy právem Společenství
lze dovodit, že současným úmyslem komunitárního zákonodárce je spolupůsobení ostatních
konkurentů při vstupu nového dopravce na stejný trh, které bude z povahy věci vždy odmítavé,
omezit či úplně vyloučit. Právní úprava, která předcházela současné úpravě nařízením č. 684/92,
bylo Nařízení Rady ES č. 517/72 z 28. února 1972 o zavedení společných pravidel pro linkovou
a zvláštní linkovou dopravu autokary a autobusy mezi členskými státy (Journal officiel,
L 67 ze dne 20. 3. 1972, s. 19, nebylo publikováno v češtině). Toto nařízení předvídalo účast
stávajících dopravců v procesu povolování nových linek. Uvozující ustanovení nařízení
(preambule) stanovily, „že přepravci musí mít příležitost vhodným způsobem vyjádřit své zájmy ve vztahu
k určitým rozhodnutím členských států k povolením“. Tento výkladový postulát konkretizovalo
ustanovení čl. 16 odst. 2 nařízení 517/72, které stanovilo, že „Členské státy zaručí, že [stávající]
dopravci budou mít sami o sobě možnost vyjádřit své zájmy vhodným způsobem ve vztahu
k takovým rozhodnutím [rozhodnutím povolujícího orgánu].“
[24] Rozsah požadavku „mít možnost vyjádřit své zájmy“ byl předmětem výkladu ze strany
Soudního dvora ve věci Bovo Tours (rozsudek Soudního dvora ze dne 17. 12. 1987 ve věci Bovo
Tours BV a Van Nood Touringcars BV proti Minister van Verkeer en Waterstaat a dalším, věc 88/86,
Recueil, s. 5429). Věc se týkala povolení linkové dopravy na trase Amsterdam – Londýn,
kdy rozhodnutí holandského regulátora o vydání dalšího povolení napadli konkurenční dopravci
na stejné trase. Předběžné otázky, které holandský College van beroep voor het bedrijfsleven (správní
soud posledního stupně ve věcech obchodu a průmyslu) adresoval Soudnímu dvoru, se mimo
jiné týkaly výkladu článku 16 odst. 2 tehdejšího nařízení. Konkrétně šlo o otázku, zda holandská
vnitrostátní úprava, která dovoluje konkurenčním dopravcům podávat písemné námitky
proti žádostem, o kterých ještě nebylo rozhodnuto, v průběhu 30 dnů od vystavení těchto žádostí
k nahlédnutí veřejnosti, je či není v souladu s čl. 16 odst. 2 Nařízení Rady č. 517/72.
[25] V odpovědi na tuto otázku Soudní dvůr konstatoval, že tento procesní rámec požadavky
stanovené čl. 16 odst. 2 nařízení 517/72 splňuje. Z ustanovení čl. 16 odst. 2 stejně
jako z ostatních ustanovení nařízení totiž dle Soudního dvora neplyne, že by konkurenčním
podnikům musela být dána možnost následného odvolání či soudního přezkumu.
[26] Z výše uvedeného je tedy patrné, že Soudní dvůr ani v situaci, kdy v platném nařízení
existoval výslovný požadavek slyšení (vyjádření zájmů) ze strany konkurenčních dopravců,
z tohoto ustanovení nevyvodil požadavek plného účastenství, neřkuli možnosti soudního
přezkumu povolení uděleného jinému dopravci. V současném textu nařízení pak ustanovení
podobného typu již naprosto chybí; jediná procesní práva, jejichž provedení a účinné vymáhání
je po členských státech vyžadováno, jsou práva dopravce, který žádost podal a jehož žádost
o udělení povolení byla správním orgánem zamítnuta (čl. 8 odst. 2 nařízení 684/92). A fortiori
tudíž, pokud požadavek plného účastenství ve správním řízení a možnosti podávat opravné
prostředky proti správnímu rozhodnutí ze strany konkurenčních dopravců nebylo vyžadováno
za minulé právní úpravy, které přiznávala konkurenčním dopravcům alespoň možnosti „slyšení“,
pak rozhodně nebude součástí úpravy současné, která nepřiznává konkurenčním dopravcům
vůbec žádná procesní práva.
[27] Tento výklad konečně odpovídá také smyslu a celkovému směřování současné právní
úpravy v oblasti regulace mezinárodní autobusové dopravy na úrovni práva Společenství. Z výše
uvedeného historického srovnání je totiž patrné, že právní úprava prochází postupnou
liberalizací. Sektor, původně výrazně regulován nařízením č. 517/72, je postupně otevírán.
Již úvodní ustanovení současného nařízení č. 684/92 a především jeho postupných novel
[Nařízení Rady (ES) č. 11/98 ze dne 11. prosince 1997 a dále pak Nařízení Rady (ES)
č. 1791/2006 ze dne 20. listopadu 2006] zdůrazňují, že byť je dosud potřebné zachovat
povolovací režim pro linkovou dopravu mezi členskými státy, je zároveň nezbytné zpružnit
správní procesy, rozvolnit míru regulace a podrobit celý sektor pravidlům hospodářské soutěže.
Nastoupený trend pak má být v nejbližší budoucnosti dovršen přijetím nového nařízení na úrovni
Společenství, které by mělo ještě více zjednodušit správní řízení pro vydávání povolení a dále
liberalizovat přístup na trh. Důvod pro zamítnutí žádosti obsažený v současném čl. 7 odst. 4
písm. d) nařízení č. 684/92 má být bez náhrady vypuštěn; do budoucna má být jediným důvodem
pro odepření povolení případ, kdyby povolení k provozování dopravy na lince, ke které žádost
směřuje, vážně ovlivnila funkčnost srovnatelné dopravy provozované v rámci závazku veřejné
služby na příslušných přímých úsecích [srov. Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady
o společných pravidlech pro mezinárodní přepravu cestujících autokary a autobusy, COM (2007)
264 ze dne 23. 5. 2007, přístupné na http://eur-lex.europa.eu/cs/prep/index.htm, str. 30].
[28] Z platné právní úpravy tedy nelze dovodit, že by právo Společenství vyžadovalo
účastenství ve správním řízení či přístup ke správním soudům pro konkurenční dopravce;
nastoupený trend je přesně opačný. Postupné zjednodušování správního řízení vedoucího
k vydávání příslušného povolení a celkové nastavení řízení dává jasnou přednost ulehčenému
přístupu nových dopravců – soutěžitelů na trh před ochranou ekonomických zájmů stávajících
dopravců. Požadavku účastenství konkurujících dopravců tak konečně nesvědčí ani argument
smyslem a cílem právní úpravy. Pokud z čl. 7 odst. 4 písm. d) nařízení 684/92 vyplývá,
že kritériem, jež musí být při rozhodování správního orgánu ohledně vydání povolení zkoumáno,
je možné „ohrožení existence již povolené linkové dopravy“, pak toto ustanovení nelze považovat
za protekcionistický prvek ve vztahu k subjektům, jež autobusovou dopravu již provozují (tedy
ve vztahu k jednotlivým soutěžitelům působícím na trhu), který by takto uměle konzervoval
úroveň hospodářské soutěže mezi jednotlivými dopravci, jež jsou vzájemně ve vztahu
horizontálním – konkurenčním, ale jako ustanovení garantující samotnou existenci autobusové
dopravy v zájmu veřejném ve snaze zajistit dopravní dostupnost veřejnosti. Toto ustanovení
tedy směřuje k ochraně veřejného zájmu na zajištění linkové dopravy, tj. k tomu, aby v příčinné
souvislosti s vydáním povolení nedošlo k bezprostřednímu ohrožení existence již povolené
dopravy, jinými slovy aby ve veřejném zájmu byla i po vydání nového povolení zachována
dopravní dostupnost veřejnosti alespoň na té úrovni, na jaké byla před vydáním takového
povolení.
[29] Článek 7 odst. 4 písm. d) nařízení 684/92 tedy vyjadřuje protekcionismus spotřebitelský,
jenž je právem Společenství obecně podporovaný. Rozumí-li se totiž linkovou dopravou
„pravidelná přeprava cestujících“, pak je třeba linkovou dopravu chápat v dynamickém pojetí
coby činnost, k níž na trhu provozování autobusové dopravy dochází. Právní norma zde tedy
směřuje k ochraně před samotným ohrožením takové činnosti do budoucna, nikoli před možným
ohrožením obchodního úspěchu na trhu již etablovaných soutěžitelů. Nejsou to tedy zájmy
těch provozovatelů autobusové dopravy, kteří na trhu již působí, jež by mělo toto ustanovení
chránit, a není proto důvodu poskytovat jim formou účastenství ve správním řízení prostor
k tomu, aby proti vydání povolení dalšímu autodopravci ve vlastním hospodářském zájmu
jakkoli brojili.
[30] Z výše uvedeného je tedy jasně patrné, že právo Společenství vnímá ustanovení
čl. 7 odst. 4 písm. d) nařízení č. 684/92 jako ustanovení směřující k ochraně zájmu dopravní
obslužnosti a cestujících, nikoliv jako ochranu stávajících dopravců před konkurencí. Účastenství
žalobce proto nemohlo být založeno přímo použitelným právem Společenství.
IV. 2.
Předběžná otázka k Soudnímu dvoru ES
[31] Při projednání věci se rozšířený senát také zabýval podnětem žalovaného na předložení
předběžné otázky týkající se výkladu čl. 7 odst. 4 písm. d) nařízení 684/92 Soudnímu dvoru
Evropských společenství v souladu s čl. 234 SES. Tento článek stanoví, že:
„Soudní dvůr má pravomoc rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se:
a) výkladu této smlouvy;
b) platnosti a výkladu aktů přijatých orgány Společenství a ECB;
c) výkladu statutů subjektů zřízených aktem Rady, pokud tak tyto statuty stanoví.
Vyvstane-li taková otázka před soudem členského státu, může tento soud, považuje li rozhodnutí o této
otázce za nezbytné k vynesení svého rozsudku, požádat Soudní dvůr o rozhodnutí o této otázce.
Vyvstane-li taková otázka při jednání před soudem členského státu, jehož rozhodnutí nelze napadnout
opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, je tento soud povinen obrátit se na Soudní dvůr.“
[32] Argumentaci žalovaného lze přisvědčit v tom, že Nejvyšší správní soud, potažmo tedy
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, je soudem, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými
prostředky podle vnitrostátního práva. Třetí pododstavec čl. 234 SES mu tedy ukládá na první pohled
kategorickou povinnost předložit Soudnímu dvoru předběžnou otázku týkající se výkladu práva
Společenství vždy tehdy, pokud vyvstane. Judikatura Soudního dvora však z této povinnosti činí
tři, respektive dvě výjimky: za prvé, otázka práva Společenství není relevantní pro řešení daného
případu. Za druhé, k dané otázce existuje ustálená judikatura Soudního dvora, tedy typově stejné
kauzy již byly Soudním dvorem rozhodnuty. Za třetí, výklad a správná aplikace práva
Společenství jsou naprosto zjevné. (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, Srl CILFIT
a Lanificio di Gavardo SpA proti Ministero della sanita, 283/81, Recueil, s. 3415; rozsudek Soudního
dvora ze dne 15. 9. 2005, Intermodal Transports BV proti Staatssecretaris van Financiën, C-495/03,
Sb. rozh., s. I-8151; blíže viz Bobek, M., Komárek, J., Passer, J. M., Gillis, M., Předběžná otázka
v komunitárním právu. Linde: Praha, 2005, str. 221 - 231).
[33] S ohledem na výše podanou argumentaci právem Společenství (bod IV. 1.) je patrné,
že v projednávané věci byly naplněny podmínky pro realizaci třetí výjimky z povinnosti soudu
posledního stupně předložit předběžnou otázku Soudnímu dvoru: výklad práva Společenství byl
naprosto zjevný. Jak výklad jazykový, včetně srovnání různých jazykových verzí práva
Společenství, tak výklad systematický, logický, historický a koneckonců i argumentace smyslem
a účelem právní normy jasně směřují k výkladu práva Společenství rozšířeným senátem zaujatým.
Za těchto okolností nebyl důvod obrátit se na Soudní dvůr s předběžnou otázkou.
[34] Pokud při posuzování povinnosti předložit předběžnou otázku Soudnímu dvoru naplnil
Nejvyšší správní soud požadavky Soudního dvora, pak, a fortiori, také splnil požadavky
formulované Ústavním soudem v tomto ohledu, které jsou znatelně mírnější; s otázkou výkladu
práva Společenství se detailně vypořádal a své rozhodnutí neobrátit se na Soudní dvůr zdůvodnil
(srov. usnesení ze dne 30. 6. 2008, sp. zn. IV. ÚS 154/08 a usnesení ze dne 24. 7. 2008,
sp. zn. III. ÚS 2738/07, obě rozhodnutí jsou přístupná na http://nalus.usoud.cz).
IV. 3.
Vnitrostátní právo
[35] V souladu s ustanovení §39 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, postupují
v řízeních vedených podle tohoto zákona správní orgány při absenci zvláštní úpravy v zákoně
samotném podle obecných předpisů o správním řízení. Tímto obecným předpisem byl
v projednávané věci v době řízení před správními orgány zákon č. 71/1967 Sb., správní řád.
[36] V souladu s §18 odst. 1 správního řádu bude účastníkem řízení vždy ten, kdo podal
návrh na zahájení řízení. Účastníkem tedy bude vždy žadatel o vydání povolení k provozování
mezinárodní linkové dopravy (§10 odst. 2 zákona o silniční dopravě). Pokud se týká dalších
účastníků řízení, pak je nutné zkoumat, zda dopravci provozující již existující mezinárodní
autobusovou dopravu na stejné lince mohou splňovat podmínky některé z definic účastníka
správního řízení obsažených v §14 správního řádu.
[37] Zákon o silniční dopravě samotný žádné další účastníky řízení nepředvídá; je tedy zjevné,
že účastenství konkurenčních dopravců nemůže spadat pod třetí definici účastníka v §14 odst. 2
správního řádu. První a druhá definice mají jako společný jmenovatel dotčení práv nebo právem
chráněných zájmů daného subjektu, přičemž otevřenější je v tomto pohledu definice druhá
(§14 odst. 1 věta první za středníkem), neboť vyžaduje pouze tvrzené dotčení: „účastníkem řízení
je i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech
přímo dotčen, a to až do té doby, než se prokáže opak.“ Tvrzený zásah do práv či právem chráněného
zájmu je kategorií velice širokou. Ve svém nedávném rozhodnutí ohledně otázky tvrzeného
zásahu do práv v kontextu čl. 65 odst. 1 s. ř. s. rozšířený senát konstatoval, že k žalobní
legitimaci postačuje tvrzené porušení, na jehož základě není možné zjevně a jednoznačně
vyloučit, že by k zásahu do subjektivních práv žalobce dojít nemohlo (usnesení
ze dne 23. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, www.nssoud.cz). Nicméně i kdyby zdejší soud
analogicky použil stejného standardu v projednávané věci, existenci tvrzeného či možného zásahu
do práv či právem chráněného zájmu dovodit možné není, a to ze dvou důvodů.
[38] Za prvé, neexistuje právo na to být prostředky státní regulace chráněn před konkurencí.
Za druhé, i při velice extenzivním výkladu práva vlastnit majetek (čl. 11 Listiny, respektive čl. 1
Prvního dodatkového protokolu k Evropské úmluvě) či obecné podnikatelské svobody každého
ekonomického subjektu (čl. 2 odst. 3 Listiny) a de facto podřazením předchozí udělené licence
či povolení pod jistý typ „majetkového“ práva, což je sám o sobě postup dosti pochybný, i tehdy
by bylo zapotřebí šíři základních práv vážit a poměřovat s veřejným zájmem a právem ostatních.
Nejenom tedy, že nerušená hospodářská soutěž je veřejným zájmem, který nalézá svůj někdy
věrnější, někdy méně zdařilý obraz v platných právních předpisech. Ostatní hospodářské subjekty
mají stejný zájem jako dosavadní provozovatel vstoupit na ekonomicky rentabilní trh. Nelze tedy
než uzavřít, že v konkrétním případě není možné tvrdit porušení neexistujícího práva.
[39] O typově odlišnou situaci by se mohlo jednat v případě, kdyby veřejná moc udělila právo
výlučné využívání určitého statku (provozování linky), typicky na určité časové období,
konkrétnímu subjektu. Před uplynutím daného období by nicméně chtěla liberalizovat daný trh
k ekonomické škodě daného subjektu. V podobných případech by bylo možné uvažovat
o porušení legitimního očekávání, případně nabytých práv. O situaci podobného typu se zde však
zjevně nejedná; trh mezinárodní linkové přepravy byl, byť regulován, stále trhem otevřeným.
[40] Neobstojí konečně ani argument, že účastenství konkurentů je nezbytné pro řádné
vyšetření poměrů na předmětné lince, kterou nařízení 684/92 předpokládá jako podklad
pro rozhodnutí vnitrostátního správního orgánu o povolení nové linky. Správní řízení je svojí
povahou řízením inkvizičním; správní orgán je povinen zjistit přesně a úplně skutečný stav věcí
potřebných pro rozhodnutí (§32 odst. 1 předchozího správního řádu, respektive §50 odst. 1 a 2
zákona č. 500/2004, správního řádu současného). V daném případě jistě musí správní orgán
rozhodující o udělení povolení zkoumat stav již povolené linkové dopravy na dotčené trase.
Je tedy z úřední povinnosti povinen zjišťovat, a to do značné míry bez ohledu na důkazy
navržené účastníky či okruh účastníků samotný, zda jsou dány skutkové okolnosti, které vydání
rozhodnutí podmiňují. Ze skutečnosti, že pro vydání rozhodnutí je zapotřebí zjistit okolnosti
týkající se určitých skutečností či určitých subjektů, tedy nikterak neplyne nutnost účastenství
daných subjektů ve správním řízení. Správní orgán rozhodující o vydání povolení nemá
totiž povinnost zjišťovat případné subjektivní dopady vydání povolení na jednotlivé
provozovatele na příslušném trhu již působící ve snaze je chránit před vstupem dalšího
soutěžitele na trh, ale objektivní důsledky vydání povolení ve vztahu k samotnému zajištění
existence linkové autobusové dopravy do budoucna.
[41] Provozovatel stávající linkové dopravy tedy nesplňuje žádnou z definic účastníka
§1 správního řádu. Za těchto okolností není důvodu blíže se zabývat bez bližší argumentace
vznášenou obecnou námitkou porušení čl. 36 odst. 2 Listiny, tedy porušení ústavně zaručeného
práva na přístup k soudu. Pokud nelze shledat práva ani právem chráněné zájmy,
jež by povolením mezinárodní linkové dopravy uděleném konkurenčnímu dopravci mohla
být dotčena, pak účastenství v takovém řízení správním nelze podle §14 správního řádu
účinného do 31. 12. 2005 dovodit; z těchto závěrů pak plynou důsledky pro aktivní legitimaci
v soudním řízení správním. Kde nejsou práva, definičně nemůže dojít ani k jejich porušení
v otázce přístupu k soudu.
V.
K nákladům řízení
[42] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Žalobce, který neměl ve věci úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný,
kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladu řízení příslušelo,
se náhrady nákladů řízení nedomáhal. Žádný z účastníků nemá proto právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. listopadu 2008
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu