ECLI:CZ:NSS:2013:6.AS.35.2013:44
sp. zn. 6 As 35/2013 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudců JUDr. Tomáše Langáška a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: Mgr. Ing. J. B.,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, 170 34 Praha 7, týkající se žaloby
na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. února 2013, č. j. 11 A 157/2012 - 22,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 11 A 157/2012 - 22 ze dne 19. února 2013
se r uší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobce se domáhal u Městského soudu v Praze ochrany před nezákonným zásahem.
Tento zásah měl podle jeho tvrzení spočívat v tom, že v pátek dne 24. 8. 2012 ve 23.30 hodin jel
žalobce po Modřanské ulici v Praze 4, přičemž dodržoval předpisy i povolenou maximální
rychlost. Přesto jej policejní vozidlo, které jej předtím v protisměru míjelo, dostihlo a zastavilo.
Jako důvod silniční kontroly policisté uvedli podezření ze spáchání přestupku – jízdy pod vlivem
alkoholu. Jeden z policistů (číslo X) požádal žalobce o doklady, mimo jiné chtěl i občanský
průkaz, a nechal jej dýchnout do přístroje pro zjišťování hladiny alkoholu v krvi. Výsledek
zkoušky na alkohol byl negativní. Provedenou kontrolu označil žalobce za zneužití úřední
pravomoci, neboť k ní nezavdal svým jednáním žádný důvod. Právo podle něj příslušníkům
policie neumožňuje provádět silniční kontroly se zkouškou na alkohol a vyžadovat předložení
občanského průkazu od řidiče pouze preventivně, aniž by se opírali o konkrétní skutkové
okolnosti.
[2] Městský soud v Praze (dále též „městský soud“) žalobu zamítl v návětí označeným
rozsudkem, v němž konstatoval, že zásah byl v souladu se zákonem. Příslušníci policie mají
podle městského soudu právo v rámci dohledu nad bezpečností a plynulostí provozu
na pozemních komunikacích vyzvat řidiče, aby se podrobil vyšetření, zda není ovlivněn
alkoholem [§124 odst. 9 písm. f) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění účinném
v době zásahu]. Mohou tak učinit i preventivně, neboť zákon jim výslovně ukládá povinnost
provádět prevenci v oblasti bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích [§124 odst. 8
písm. e) zákona o silničním provozu]. Řidič je tudíž povinen se vyšetření podrobit již na základě
samotné výzvy učiněné příslušníkem policie, nemusí přistoupit další skutkové okolnosti,
např. důvodná domněnka o ovlivnění alkoholem [§5 odst. 1 písm. f) zákona o silničním
provozu]. Ustanovení zvláštního právního předpisu, na které zákon o silničním provozu odkazuje
(§16 zákona č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými
výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, ve znění
účinném v době zásahu) se použije pouze jako procesní norma upravující postup příslušných
orgánů poté, co je učiněna výzva, tedy zejména pro průběh samotného vyšetření.
[3] Nad rámec nutného odůvodnění městský soud upozornil, že jako žalovaný správní orgán
označil žalobce Ministerstvo vnitra. V dané věci však byla pasivně legitimována Policie České
republiky, neboť ta vystupuje při provádění úkonů podle ustanovení §124 zákona o silničním
provozu jako správní orgán, resp. jako orgán moci výkonné, nikoliv jako ozbrojený bezpečnostní
sbor (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2011 č. j. 6 Aps 3/2011 - 63,
všechna citovaná rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Nedostatek
pasivní legitimace žalovaného označil městský soud za další důvod, pro který podanou žalobu
zamítl.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[4] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas kasační
stížnost z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). V kasační stížnosti namítl, že pouhé nesprávné
označení žalovaného nemůže být při dostatečném skutkovém vylíčení věci důvodem
pro zamítnutí žaloby správním soudem, a odkázal v tomto směru na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 8. 2008 č. j. 2 Aps 4/2008 - 138. Jestliže městský soud jednal
jako s žalovaným s Ministerstvem vnitra, ačkoliv jím měla být v souladu se zákonem Policie
České republiky, pak naopak sám způsobil vadu řízení před soudem, jež mohla zapříčinit
nezákonnost jeho rozhodnutí.
[5] Rozsudek označil stěžovatel za nepřezkoumatelný, jelikož se nijak nevyrovnal s otázkou,
zda nezákonný zásah nepředstavovala nedůvodná výzva k předložení občanského průkazu.
Zjišťování totožnosti osoby podle stěžovatele představuje zásah do základního práva
na nedotknutelnost osoby a jejího soukromí, k tomu odkázal na názory právní doktríny (Mates, P.
Zjišťování totožnosti ve správním právu, Právní rozhledy 12/2002, s. 607). V daném případě
chyběl podle něj ke zjišťování totožnosti zákonný podklad (§63 odst. 2 zákona č. 273/2008 Sb.,
o Policii České republiky, ve znění účinném v době zásahu), navíc totožnost lze osvědčit i jinými
prostředky než občanským průkazem. Pokud jde o závěry soudu týkající se výzvy k podstoupení
orientačního vyšetření na přítomnost alkoholu, nevypořádal se podle stěžovatele soud
přezkoumatelným způsobem s jeho argumentací, že nestačí, aby měl orgán veřejné moci
k nějakému postupu kompetenci, ale musí mít i důvod ji využít. Stěžovatel již v žalobě poukázal
na nálezy Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2008 sp. zn. I. ÚS 1835/07 (N 196/51 SbNU 375)
a ze dne 18. 2. 2010 sp. zn. I. ÚS 1849/08 (N 30/56 SbNU 339), podle nichž jakýkoliv zásah
veřejné moci do osobní sféry jednotlivce musí naplňovat požadavek přiměřenosti.
[6] Žalovaný ve svém vyjádření navrhl kasační stížnost zamítnout. Nesprávné označení
žalovaného nebylo podle něj jediným a stěžejním důvodem pro zamítnutí žaloby a na zákonnost
rozhodnutí soudu nemohlo mít případné jednání s nesprávným žalovaným žádný vliv,
neboť Ministerstvo vnitra ve svém vyjádření k žalobě vycházelo ze spisu Obvodního ředitelství
Policie Praha IV., lze tudíž předpokládat, že tento orgán by podal vyjádření obdobného obsahu.
Pokud jde o nedostatek důvodů rozhodnutí, podle žalovaného je z rozsudku městského soudu
zřejmé, že policisté měli konkrétní důvod k zásahu, a to podezření ze spáchání přestupku – jízdy
pod vlivem alkoholu, jež vycházelo ze způsobu jízdy stěžovatele. Tuto „zřejmost“ žalovaný
dovozuje z citace svého vlastního vyjádření k žalobě městským soudem na str. 2 napadeného
rozsudku, kde je zmiňován výsledek šetření stěžovatelova podnětu odborem vnitřní kontroly
Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy. K orientačnímu vyšetření na přítomnost
alkoholu byli navíc policisté oprávněni stěžovatele vyzvat i preventivně bez konkrétního důvodu,
jak soud dovodil v odůvodnění napadeného rozsudku.
[7] V replice k vyjádření žalovaného stěžovatel uvedl, že důvodem silniční kontroly nemohl
být jeho údajný způsob jízdy (kličkování), jelikož se s policejním vozidlem míjel na horizontu,
takže jeho posádka nemohla sledovat jeho způsob jízdy ani předtím, než se minuli,
ani poté (stěžovatel zajel za horizont a za zatáčku). Navíc tento, účelově smyšlený, důvod
mu policisté při kontrole nesdělili, objevil se až po podání žaloby. Pokud jde o zjišťování
totožnosti, jako řidič byl povinen mít u sebe pouze řidičský průkaz a ten při silniční kontrole
předložit (§6 odst. 8 a 12 zákona o silničním provozu). Silniční kontrola sama o sobě
tedy nemohla být důvodem ke zjišťování totožnosti prostřednictvím občanského průkazu.
K legitimnosti zásahu spočívajícího v požadování občanského průkazu se městský soud vůbec
nevyjádřil. Stěžovatel přitom poukázal na jiný rozsudek Městského soudu v Praze ze dne
30. 5. 2013 č. j. 8 A 273/2011 - 67, z něhož vyplývá, že pro zjišťování a zaznamenávání osobních
údajů orgánem veřejné moci musí existovat přiměřený důvod.
III. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[8] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou, neboť byla podána včas (§106 odst. 2 a 4 s. ř. s.) osobou
oprávněnou (§102 s. ř. s.) a stěžovatel splňuje podmínku příslušného vzdělání (§105 odst. 2
s. ř. s.). Důvody kasační stížnosti, jak je stěžovatel obsahově vymezil, se opírají o §103 odst. 1
písm. a ) a d) s. ř. s. Kasační stížnost není nepřípustná ani z jiných důvodů stanovených zákonem
(§104 s. ř. s.).
[9] Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost věcně posoudil a dospěl k závěru,
že je důvodná.
[10] Především musí dát Nejvyšší správní soud stěžovateli za pravdu v tom, že nesprávné
označení žalovaného správního orgánu v žalobě nemohlo být za daných okolností důvodem
pro její zamítnutí. Z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004
č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, publ. pod č. 534/2005 Sb. NSS, vyplývá, že v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. není osoba žalovaného určena tvrzením
žalobce, ale kogentně ji určuje zákon. Je tedy věcí soudu, aby v řízení jako s žalovaným jednal
s tím, kdo skutečně žalovaným má být, a ne s tím, koho chybně označil v žalobě žalobce.
Tyto závěry lze vztáhnout i na řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem
nebo donucením správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s., samozřejmě za podmínky,
že žalobce dostatečně určitě popíše zásah a uvede, kdo jej provedl (viz stěžovatelem citovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2008 č. j. 2 Aps 4/2008 - 138,
publ. pod č. Sb. NSS 1718/2008). Jestliže tedy Městský soud v Praze dospěl k závěru,
že žalovaným správním orgánem je jiný subjekt, než který označil žalobce, měl
s ním jako s žalovaným v řízení začít jednat. O takovém kroku není třeba vydávat usnesení
(viz výše citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
č. j. 5 Afs 16/2003 - 56).
[11] Skutečnost, že městský soud v řízení „správného“ žalovaného, tj. Policii České republiky,
Obvodní ředitelství policie Praha IV, se sídlem U plynárny 972/2, 145 04 Praha 4,
vůbec neoslovil, že skutečný žalovaný neměl možnost vyjádřit se k podané žalobě a jako žalovaný
je v rozsudku nesprávně označen jiný správní orgán, sice sama o sobě stěžovatele nijak
na jeho právech přímo nezkrátila, jde však ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 2. 6. 2010 č. j. 6 Aps 6/2009 - 149 (odkazujícího na dřívější rozsudek
č. j. 5 Ans 3/2007 - 55 ze dne 19. 6. 2007) o takovou vadu, která představuje nedostatek
podmínek řízení a způsobuje zmatečnost napadeného rozsudku městského soudu ve smyslu
§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., k níž Nejvyšší správní soud přihlédne i bez návrhu (§109 odst. 4
s. ř. s.).
[12] Stěžovatel dále namítá nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu pro nedostatek
důvodů a poukazuje na to, že městský soud se ve svém rozsudku vůbec nevypořádal s tou částí
jeho žaloby, kde požadoval, aby bylo za nezákonný zásah označeno nedůvodné vyžadování
občanského průkazu příslušníky policie při silniční kontrole. I v tomto bodě musí dát Nejvyšší
správní soud stěžovateli za pravdu. Vypořádání se s touto otázkou v napadeném rozhodnutí
chybí. Nic na tom nemůže změnit ani tvrzení žalovaného, že soud se implicitně ztotožnil
se závěry, k nimž v této věci dospěl odbor vnitřní kontroly Krajského ředitelství policie hlavního
města Prahy při svém šetření. Podle něj požadavek na prokázání totožnosti byl odůvodněn
podezřením ze spáchání přestupku – jízdy pod vlivem alkoholu. Takovéto ztotožnění se soudu
s argumentací jedné ze stran sporu samozřejmě není a priori vyloučeno, neboť může vést
k žádoucímu zestručnění textu rozsudku. V žádném případě je však soud nemůže učinit mlčky.
Jinak řečeno, za argument odůvodňující výrok soudního rozhodnutí nelze považovat pouhou
citaci vyjádření žalovaného v narativní části odůvodnění rozhodnutí, jestliže soud nikde
v odůvodnění nedá srozumitelně najevo, že se obsahem tohoto vyjádření ztotožňuje
nebo že přebírá argumentaci žalovaného za svou. Takový výslovný projev soudu v odůvodnění
napadeného rozhodnutí chybí.
[13] Otázkou nepřezkoumatelnosti soudního rozhodnutí se Nejvyšší správní soud zabýval
v řadě svých rozsudků. Pro nyní posuzovaný případ postačí ocitovat usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2009 č. j. 8 Afs 73/2007 - 107 a na ně navazující
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 12. 2009 č. j. 8 Afs 73/2007 - 111.
Z nich jednoznačně vyplývá, že pokud správní soud v odůvodnění svého rozhodnutí zcela
pomine některou z námitek žalobce, a to dokonce i marginální, nezbývá Nejvyššímu správnímu
soudu, než jeho rozhodnutí zrušit pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů,
byť by i důvodnost námitky mohl sám spolehlivě posoudit podle obsahu spisu.
V nyní posuzovaném případě se nadto ani o takovýto marginální případ nejedná, neboť městský
soud, i kdyby přebral právní náhled žalovaného, by se musel sám vyrovnat se skutkovými
tvrzeními žalobce ohledně toho, že policisté provádějící zásah vzhledem k prostorovým
a časovým souvislostem jejich prvního setkání s vozidlem žalobce podezření o spáchání
přestupku vůbec pojmout nemohli. Naopak pokud by soud tyto skutkové okolnosti nezkoumal,
musel by vysvětlit, proč podle jeho názoru žádost o předložení občanského průkazu
nepředstavovala za daných okolností vůbec zásah do práv stěžovatele, popřípadě o jaký jiný
zákonný titul, než prověřování podezření ze spáchání přestupku, se tento zásah opíral.
[14] Přestože uvedená mezera v odůvodnění by byla sama o sobě dostatečným důvodem
pro zrušení rozsudku městského soudu, považuje Nejvyšší správní soud za vhodné se s ohledem
na zásadu hospodárnosti řízení vyjádřit i ke kasačním námitkám týkajícím se nepřezkoumatelnosti
rozsudku v té části, kde se městský soud zabýval výzvou k podstoupení orientačního vyšetření
na přítomnost alkoholu. Zde již žalobce namítá nikoliv naprostou absenci odůvodnění, ale pouze
to, že se městský soud nevyrovnal s jeho argumenty týkajícími se nepřiměřenosti zásahu
vzhledem ke sledovanému cíli a s odkazy na judikaturu Ústavního soudu. Jestliže by skutečně
městský soud tuto argumentaci zcela pominul, takže by nebylo zřejmé, proč uvedené námitky
účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, zavdávalo by to další důvod ke zrušení
jeho rozsudku (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 24/2005 - 44
ze dne 14. 7. 2005, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS).
[15] Městský soud nicméně poukázal v souvislosti s oprávněním policie vyzvat řidiče,
aby se podrobil vyšetření, zda není ovlivněn alkoholem, na povinnost policie provádět prevenci
v oblasti bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích [§124 odst. 8 písm. e) zákona
o silničním provozu]. Je tedy zřejmé, že podle názoru městského soudu právě tento zákonem
stanovený cíl sledovali policisté, když provedli silniční kontrolu vozidla stěžovatele a v jejím rámci
jej vyzvali k podstoupení orientačního vyšetření na přítomnost alkoholu (dechovou zkoušku).
Stěžovatel tedy mohl svou argumentaci zaměřit na to, zda takovýto legitimní cíl má zákonnou
oporu a případně proč byl provedený zásah v nepoměru k tomuto cíli. Stručnost odůvodnění
sama o sobě nepředstavuje nedostatek důvodů a jistá „úsečnost“ argumentace soudu nebrání
stěžovateli v tom, aby se proti napadenému rozhodnutí kvalifikovaně bránil.
[16] Jelikož však byl Nejvyšší správní soud nucen napadený rozsudek zrušit pro zmatečnost
řízení a pro nepřezkoumatelnost jiné jeho části, bude mít městský soud při novém posouzení věci
příležitost prohloubit svou argumentaci též k problematice orientačního vyšetření na alkohol. Měl
by se výslovně vyrovnat se stěžovatelem citovaným nálezem Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2008
sp. zn. I. ÚS 1835/07 (N 196/51 SbNU 375), ale též tento nález překonávajícím stanoviskem
pléna ze dne 8. 11. 2011 sp. zn. Pl. ÚS-st. 33/11 (ST 33/63 SbNU 567; 368/2011 Sb.).
Dále by měl vyhodnotit použitelnost stěžovatelem citovaného nálezu Ústavního soudu ze dne
18. 2. 2010 sp. zn. I. ÚS 1849/08 (N 30/56 SbNU 339) pro daný případ, stejně jako jemu
předcházejícího usnesení ze dne 6. 1. 1998 sp. zn. I. ÚS 263/97 (U 1/10 SbNU 335),
které s ním není v rozporu, nýbrž jej doplňuje, jak vyplývá z usnesení Ústavního soudu ze dne
19. 2. 2013, sp. zn. II. ÚS 3503/11. Na rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 6 Aps 3/2011 - 63, na který odkazuje městský soud ve svém nyní rušeném rozsudku,
je samozřejmě možno taktéž poukázat (zejména s ohledem na to, že byl potvrzen usnesením
Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2012 sp. zn. III. ÚS 616/12), avšak nelze při tom opomíjet fakt,
že po jeho vydání byl novelizován soudní řád správní zákonem č. 303/2011 Sb., takže v současné
době je možné se domáhat vyslovení nezákonnosti i u takového zásahu, který již netrvá
ani nehrozí jeho opakování. Proto argumentace obsažená v citovaném rozsudku, ačkoliv se týkal
skutkově podobné věci, je použitelná jen zčásti.
IV. Závěr a náklady řízení
[17] Nejvyšší správní soud uzavírá, že v daném případě zatížil Městský soud v Praze řízení,
které před ním probíhalo a vyústilo v napadený rozsudek, zmatečností, nadto svůj rozsudek
zatížil vadou spočívající v nedostatku důvodů, tudíž by jej nebylo ani možné v plném rozsahu
přezkoumat. To vedlo k jeho zrušení.
[18] V novém řízení městský soud, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu,
především umožní žalovanému, jehož pasivní procesní legitimace vyplývá ze zákona (tj. Policie
České republiky, Obvodní ředitelství policie Praha IV), aby se k věci vyjádřil, a označí
jej jako žalovaného též ve výroku svého rozhodnutí. Dále městský soud jednoznačně vysloví,
zda požadavek příslušníků policie na předložení občanského průkazu stěžovatele během silniční
kontroly představoval nezákonný zásah, tedy zda jím mohl být stěžovatel zkrácen
na svých právech a pokud ano, zda se tak stalo na základě zákona. Při hodnocení této otázky
by se měl městský soud vyrovnat se svou vlastní judikaturou (rozsudek č. j. 8 A 273/2011 - 67
odkazovaný stěžovatelem a s ním související otázka, nakolik lze srovnávat požadavek
na předložení občanského průkazu vůči návštěvníkům úřadu, kteří nejsou povinni prokazovat
svou totožnost vůbec, se situací řidiče, jenž je podle zákona o silničním provozu povinen
na výzvu policisty předložit řidičský průkaz).
[19] V novém řízení rozhodne městský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. září 2013
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu