ECLI:CZ:NSS:2018:6.AZS.192.2018:27
sp. zn. 6 Azs 192/2018 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Tomáše Langáška
a soudců JUDr. Petra Průchy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: T. M. T., zastoupen
Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 8, 602 00 Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, týkající se žaloby na ochranu proti
nečinnosti žalovaného, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 15. 5. 2018, č. j. 51 A 25/2018 - 15,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 15. 5. 2018, č. j. 51 A 25/2018 - 15,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce se dne 1. 9. 2017 dostavil na Velvyslanectví České republiky v Hanoji (dále
jen „velvyslanectví“) k osobnímu podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty. Žalobce
si sjednal v systému Visapoint termín pro osobní podání žádosti o dlouhodobé vízum za účelem
studia, a proto byl v úředních hodinách vpuštěn do vnitřních prostor velvyslanectví. Po osobním
podání žádosti o zaměstnaneckou kartu došlo k okamžitému vrácení této žádosti a současnému
předání stejnopisu usnesení velvyslanectví o nepřijatelnosti této žádosti. Žádost byla
vyhodnocena jako nepřijatelná, protože si žalobce předem nesjednal termín k podání žádosti,
ačkoli je k tomu povinen podle §169h odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném od 15. 8. 2017 (dále
jen „zákon o pobytu cizinců“).
[2] Žalobce podal dne 23. 4. 2018 Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále
jen „krajský soud“) žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného, která měla spočívat v tom,
že žalovaný jakožto věcně příslušný správní orgán doposud nevydal rozhodnutí o žádosti
o udělení dlouhodobého pobytu za účelem vydání zaměstnanecké karty.
[3] Krajský soud v prvé řadě posuzoval splnění podmínek řízení a dospěl k závěru, že žaloba
musí být odmítnuta, neboť podmínky splněny nebyly. Na základě §169h odst. 1 písm. a)
a odst. 3 věty druhé zákona o pobytu cizinců dospěl k závěru, že v projednávané věci podáním
žádosti na velvyslanectví v Hanoji dne 1. 9. 2017 nedošlo k zahájení řízení o žádosti žalobce,
a na žádost se proto hledí, jako by nebyla podána. Usnesení o nepřijatelnosti žádosti žalobce
prokazatelně obdržel. Žalobce se domáhá prostřednictvím nečinnostní žaloby, aby bylo
rozhodnuto o povinnosti žalovaného vydat rozhodnutí ve věci žalobcovy žádosti
o zaměstnaneckou kartu. Ochrany proti nečinnosti správního orgánu se lze domáhat u soudu
pouze v rámci probíhajícího, tj. zahájeného a dosud neskončeného, správního řízení.
Jelikož vůbec nebylo zahájeno správní řízení, jedná se o neodstranitelný nedostatek podmínky
řízení, a krajský soud tak nemá, o čem by mohl rozhodovat.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl v záhlaví označené usnesení krajského soudu
kasační stížností, kterou opírá o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a), d) a e) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném znění (dále jen „s. ř. s.“), a navrhuje zdejšímu
soudu, aby napadené usnesení zrušil.
[5] Stěžovatel nesouhlasí s napadeným usnesením, neboť soud nezohlednil, že žádost byla
přijatelná. Usnesení podle §169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců se pouze poznamenává
do spisu a nemá žádné konstitutivní účinky. Je však otázkou, jaké důsledky toto usnesení
vyvolává, jestliže závěry zastupitelského úřadu jsou chybné a žádost je přijatelná. Jestliže podáním
přijatelné žádosti došlo k zahájení řízení, nelze toto řízení „odzahájit“ deklaratorním usnesením,
které nemůže mít za následek ukončení řízení. Dle stěžovatele usnesení, které je v rozporu
se skutečným stavem, nemá žádný vliv na to, že řízení bylo zahájeno, a běží tak lhůta pro vydání
rozhodnutí o žádosti o pobyt.
[6] Stěžovatel nesouhlasí s krajským soudem, že mu existence usnesení podle §169h odst. 3
zákona o pobytu cizinců brání zabývat se nečinností žalovaného. Dle stěžovatele totiž fikce
nezahájení řízení není dle zákona spojena s existencí usnesení zastupitelského úřadu, ale vyplývá
ze skutečnosti, že žádost je nepřijatelná.
[7] Dále stěžovatel podporuje svou argumentaci tím, že předmětné usnesení se cizinci
neoznamuje podle §72 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, proto není způsobilé zasáhnout
do jeho práv a založit fikci nezahájení řízení. Takový důsledek nemůže být spojen s usnesením,
které se pouze poznamenává do spisu.
[8] Žalovaný se ke kasační stížnosti nijak nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Nejvyšší správní soud předně připomíná, že stěžovatel napadá usnesení krajského soudu,
kterým byla jeho žaloba odmítnuta pro nedostatek podmínek řízení. V takovém případě je
z povahy věci možné podat kasační stížnost pouze z důvodu uvedeného v ustanovení §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. spočívajícího v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu
(srov. usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 7/2004 - 47 ze dne 18. 3. 2004). Nejvyšší
správní soud je ale v takovém případě v řízení o kasační stížnosti oprávněn zkoumat pouze to,
zda rozhodnutí krajského soudu a důvody, o které se toto rozhodnutí opírá, jsou
v souladu se zákonem (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004,
č. j. 1 Azs 24/2004 – 49; ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98; či ze dne 5. 1. 2006,
č. j. 2 As 45/2005 – 65).
[12] Při přezkumu napadeného usnesení shledal Nejvyšší správní soud vady, k nimž je
povinen přihlédnout i bez návrhu (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[13] Podle §169h odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců [ž]ádost o udělení dlouhodobého víza
a žádost o prodloužení doby platnosti dlouhodobého víza a doby pobytu na území na toto vízum nebo žádost
o vydání povolení k dlouhodobému pobytu nebo trvalému pobytu je nepřijatelná, jestliže cizinec si předem nesjednal
termín podání žádosti o udělení dlouhodobého víza nebo žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu
nebo trvalému pobytu způsobem stanoveným tímto zákonem. Dle odst. 3 téhož ustanovení [n]epřijatelnost
žádosti zjišťuje u žádosti podané na zastupitelském úřadu zastupitelský úřad a u žádosti podané ministerstvu
ministerstvo. Je-li žádost nepřijatelná, řízení není zahájeno a na žádost se hledí, jako by nebyla podána;
tuto skutečnost ministerstvo nebo zastupitelský úřad cizinci písemně sdělí včetně důvodu nepřijatelnosti, učiní
o ní usnesení do spisu a vrátí tiskopis žádosti, veškeré předložené doklady a správní poplatek, pokud byl uhrazen.
Nepodá-li cizinec žádost osobně, ač je k tomu podle tohoto zákona povinen, postupuje se obdobně podle věty druhé.
[14] Krajský soud se ztotožnil s názorem velvyslanectví, že žádost žalobce byla nepřijatelná,
a tudíž nedošlo k zahájení řízení. Z toho dovodil, že nebyla splněna podmínka řízení o žalobě –
existence správního řízení, v němž by měl žalovaný vydat rozhodnutí. Tento závěr je však chybný
a v konečném důsledku i rozporný, a to z následujících důvodů.
[15] Podmínkou řízení o žalobě proti nečinnosti správního orgánu není existence řízení,
v němž má být žalovaný nečinný. Hodnocení, zda takové řízení existuje, či nikoliv, je otázkou
důvodnosti žaloby, tedy toho, zda je žalovaný správní orgán nečinný v nějaké konkrétní věci,
v níž je povinen vydat rozhodnutí. „Teorie procesního práva i soudní praxe řadí mezi podmínky řízení
na straně soudu především pravomoc, příslušnost, na straně účastníků řízení způsobilost být účastníkem řízení,
procesní způsobilost, popř. též plnou moc zmocněnce v případě zastoupení. Úkony soudu i úkony stran jsou
pak vázány společnými podmínkami – překážkou litispendence a překážkou věci rozsouzené“ (usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2010, č. j. 7 Ans 5/2008 – 164).
V citovaném usnesení pak rozšířený senát dospěl k závěru, že posouzení toho, zda je správní
orgán nečinný ve smyslu §79 s. ř. s., je otázkou důvodnosti žaloby (součástí rozhodnutí ve věci
samé), nikoliv otázkou existence podmínek řízení. Ustanovení §79 s. ř. s. totiž „vymezuje okruh
tvrzení, která musí žalobce uplatnit, aby jeho procesní úkon (žaloba) měl zamýšlené účinky, tj. dal vzniknout
příslušnému procesně-právnímu vztahu, a vedl soud k rozhodnutí směřujícímu k ochraně veřejného subjektivního
práva, v daném případě práva na vydání rozhodnutí či osvědčení správního orgánu“. Krajský soud
tak pochybil, když žalobu odmítl pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení. Zároveň
však posuzoval meritum věci. Nadto v rozsahu, jež mu daný předmět řízení vůbec neumožňoval.
[16] K úpravě obsažené v ustanovení §169h zákona o pobytu cizinců s účinností
od 15. 8. 2017 se Nejvyšší správní soud již opakovaně vyjadřoval, konkrétně v souvislosti
s povahou usnesení dle odst. 3 citovaného ustanovení a možnostem soudní ochrany cizince
proti tomuto aktu. Z rozsudku ze dne 16. 5. 2018, č. j. 6 Azs 82/2018 – 19, vyplývá, že usnesení
podle §169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců, je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.,
a podléhá tedy soudnímu přezkumu, neboť autoritativně a závazně určuje, že řízení o žádosti
o povolení k pobytu či dlouhodobé vízum nebylo zahájeno a na tuto žádost se hledí, jako by
nebyla podána – s konečnou platností tedy rozhoduje o osudu této žádosti. Žaloba proti tomuto
rozhodnutí poskytuje cizinci dostatečnou ochranu, neboť „po zrušení tohoto usnesení by byla věc
vrácena žalovanému k dalšímu řízení (respektive v první fázi k opětovnému posouzení přijatelnosti žádosti),
v němž by byl vázán právním názorem vysloveným soudem ve zrušujícím rozsudku (§78 odst. 5 s. ř. s.)“.
Dále proto Nejvyšší správní soud konstatoval, že cizinec se musí bránit již proti usnesení
o nepřijatelnosti žádosti a nemůže napadat jiným typem žaloby úkony, které jsou důsledkem
jeho vydání (obdobně též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2018,
č. j. 6 Azs 80/2018 – 19, ze dne 27. 6. 2018, č. j. 1 Azs 26/2018 – 37, a ze dne 12. 7. 2018,
č. j. 9 Azs 123/2018 – 26).
[17] Situaci, kdy cizinec rovněž nenapadl žalobou usnesení o nepřijatelnosti žádosti dle §169h
odst. 3 zákona o pobytu cizinců, ale následně se domáhal vydání rozhodnutí o žádosti
nečinnostní žalobou, tak, jak to učinil stěžovatel v nyní posuzovaném případě, se Nejvyšší správní
soud zabýval v rozsudku ze dne 28. 6. 2018, č. j. 4 Azs 167/2018 – 42. Shledal přitom, že pokud
cizinec nenapadne usnesení o nepřijatelnosti žádosti, platí presumpce správnosti takového
rozhodnutí, a není možné jej zpochybňovat prostřednictvím nečinnostní žaloby. Pokud by totiž
Nejvyšší správní soud přijal argumentaci, dle níž žádost nebyla nepřijatelná, což má krajský soud
posoudit a případně žalobci poskytnout ochranu proti nečinnosti, „musel by ad absurdum připustit,
že žalobce může úspěšně podat žalobu proti nečinnosti i v případech, kdy správní orgán zastavil správní řízení
podle §66 správního řádu, avšak žalobce se domnívá, že k tomu nebyly splněny zákonné předpoklady a správní
orgán měl rozhodnout meritorně“.
[18] Krajský soud věcně posoudil, zda žádost stěžovatele byla přijatelná, byť stěžovatel
nebrojil proti usnesení dle §169h zákona o pobytu cizinců. Překročil tak předmět řízení.
Za těchto okolností byl navíc výrok o odmítnutí žaloby pro nesplnění podmínek řízení v rozporu
s částí odůvodnění, v níž se zabýval přijatelností žádosti a existencí řízení, ve kterém by měl
žalovaný vydat rozhodnutí. Pokud se krajský soud v napadeném usnesení s otázkou nečinnosti
žalovaného věcně vypořádal, a přesto žalobu stěžovatele odmítl pro nedostatek podmínek řízení
podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., zatížil řízení vadou, která měla za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
[19] Nejvyšší správní soud podotýká, že kasační stížnost shledal důvodnou ze shora
uvedených důvodů, k nimž byl povinen přihlédnout z moci úřední, nikoliv však z důvodů
namítaných stěžovatelem. Ty s ohledem na argumentaci uvedenou shora obstát nemohly.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první, část věty před středníkem s. ř. s.); v něm je
krajský soud vázán právním názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu (§110
odst. 4 s. ř. s.), tedy posoudí důvodnost nečinnostní žaloby proti žalovanému meritorně.
[21] Krajský soud posléze v novém rozhodnutí o návrhu ve věci samé rozhodne
také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. září 2018
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu