ECLI:CZ:NSS:2017:7.AS.328.2016:23
sp. zn. 7 As 328/2016 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase
a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: D. Š., zastoupen Mgr.
Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému:
Generální ředitelství cel, se sídlem Budějovická 7, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2016, č. j. 51 A 9/2015 - 21,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím Celního úřadu pro Středočeský kraj (dále též „celní úřad“) ze dne
6. 10. 2014, č. j. 88666-13/2014-610000-12, byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku
podle §42a odst. 2 písm. a) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích
a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním
provozu“), neboť v rozporu s ustanovením §21e odst. 1 písm. a) tohoto zákona dne 23. 5. 2014
užil zpoplatněnou pozemní komunikaci (dálnici D1) motorovým vozidlem, aniž by uhradil časový
poplatek, za což mu byla uložena pokuta ve výši 3.000 Kč a současně mu byla uložena povinnost
nahradit náklady řízení spojené s projednáváním přestupku ve výši 1.000 Kč.
[2] Rozhodnutím žalovaného ze dne 2. 4. 2015, č. j. 14072-2/2015-900000-304.7, bylo podle
§92 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní
řád“), pro nepřípustnost zamítnuto odvolání směřující proti citovanému prvostupňovému
rozhodnutí, které podal zmocněnec žalobce – K. S. (dále též „zmocněnec“). Žalovaný dospěl
k závěru, že odvolání bylo podáno neoprávněnou osobou, neboť zmocněnec žalobce zastupoval
pouze na základě prosté kopie (scanu) plné moci.
II.
[3] Proti citovanému rozhodnutí podal žalobce žalobu, na základě které krajský soud zrušil
uvedené rozhodnutí žalovaného. V odůvodnění uvedl, že v dané věci bylo sporné, zda předložení
kopie (scanu) plné moci ze dne 4. 6. 2014 bylo dostatečné k prokázání zastoupení žalobce
zmocněncem. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 10. 2014, č. j. 4 As 171/2014 - 26,
konstatoval, že k prokázání oprávnění zmocněnce zastupovat ve správním řízení účastníka
postačí plná moc předložená v kopii, pokud správní orgán nemá na základě konkrétních
okolností případu pochybnosti, zda byla účastníkem řízení skutečně udělena. V rozsudku ze dne
16. 12. 2015, č. j. 1 As 96/2015 - 32, Nejvyšší správní soud dále uvedl, že v případě, že správní
orgán na základě konkrétních okolností považuje kopii plné moci za nedostatečnou, je na místě
vyzvat zmocněnce k doložení originálu plné moci, tedy ke kvalitativně vyššímu prokázání
zmocnění, přičemž je s ohledem na zákaz libovůle žádoucí uvést v odůvodnění výzvy důvody,
proč se správní orgán nespokojil s prokázáním zmocnění předložením prosté kopie plné moci.
V posuzované věci z obsahu kopie (scanu) plné moci, v níž jsou uvedeny osobní údaje žalobce
a spisová značka daného správního řízení, jakož i z navazujících podání zmocněnce, plyne,
že vztah mezi zmocněncem a žalobcem skutečně existoval. Jelikož skutečnost, že zmocněnec
zaslal pouze kopii (scan) plné moci, ke zpochybnění vztahu zastoupení nepostačuje (srov. bod 24
odůvodnění posledně citovaného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu), nebyl správný postup
celního úřadu, pokud výlučně na základě tohoto důvodu plnou moc předloženou zmocněncem
neakceptoval. Krajský soud dovodil, že žalobce byl ve správním řízení řádně zastoupen
zmocněncem. Žalovaný tedy pochybil, pokud neakceptoval předmětnou plnou moc
ze dne 4. 6. 2014, a odvolání jako nepřípustné zamítl. Vzhledem k uvedeným závěrům soud
rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III.
[4] Proti citovanému rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“)
kasační stížnost, ve které poukázal na nepřezkoumatelnost a nesprávnost závěrů krajského soudu.
Podle stěžovatele krajský soud pochybil, pokud v daném případě vyšel z nepřiléhavých rozsudků
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 10. 2014, č. j. 4 As 171/2014 - 26 a ze dne 16. 12. 2015,
č. j. 1 As 96/2015 - 32. V dané věci existovaly konkrétní pochybnosti o nedostatečnosti
prokázání zastoupení; kopie (scan) plné moci byla zaslána pouze jako příloha e-mailové zprávy
podepsané zaručeným elektronickým podpisem zmocněnce. Pochybnosti stran zastoupení
žalobce byly akcentovány i samotnou osobou „profesionálního“ zmocněnce, jakož i tím, že kopie
plné moci byla podepsaná pouhou parafou žalobce. Stěžovatel proto dovozuje, že nebyly dány
důvody ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhl
zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení věci k dalšímu řízení.
IV.
[5] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[6] Kasační stížnost není důvodná.
[7] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností rozsudku
krajského soudu.
[8] Zdejší soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudků krajských soudů vychází
z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nálezy ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94,
č. 34/1996 Sb. ÚS, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS), podle níž
jedním z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1
Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování, je
povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle ust. §54
odst. 2 s. ř. s.). To potvrzuje i navazující judikatura Ústavního soudu, např. nález
ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, č. 64/2007 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud vyslovil,
že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým
způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným
na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení,
který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, vyslovil, že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku krajského
soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření
závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě
a proč subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“.
Nepřezkoumatelností z důvodu nesrozumitelnosti se Nejvyšší správní soud zabýval
např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, podle něhož lze „za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud
ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento
pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl
rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů
skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady
skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.“
[9] Zdejší soud přezkoumal napadený rozsudek a dospěl k názoru, že není
nepřezkoumatelný. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu krajský soud vyšel,
jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Rozsudek
je řádně odůvodněn a je plně srozumitelný. Z rozsudku krajského soudu jednoznačně vyplývají
důvody, které krajský soud vedly ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. Stěžovatel ostatně
proti výkladu podanému krajským soudem v kasační stížnosti obsáhle brojí a na mnoha místech
s ním polemizuje, což by v případě nepřezkoumatelnosti nebylo možné. Nesouhlas stěžovatele
s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost
(viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 - 30,
ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 - 163).
[10] Stěžovatel dále vytýkal krajskému soudu, že zrušil jeho rozhodnutí s poukazem
na nepřiléhavé rozsudky Nejvyššího správního soudu (ze dne 17. 10. 2014,
č. j. 4 As 171/2014 - 26 a ze dne 16. 12. 2015, č. j. 1 As 96/2015 - 32).
[11] Nejvyšší správní stěžovateli nepřisvědčil.
[12] V rozsudku ze dne 17. 10. 2014, č. j. 4 As 171/2014 - 26, zdejší soud mj. uvedl,
že „Stěžejní v nyní projednávané věci je otázka náležitostí plné moci udělené k zastupování účastníka správního
řízení třetí osobě a zejména posouzení, zda je nutné, aby plná moc byla správnímu orgánu předložena v originálu
či ověřené kopii, nebo postačí plná moc v kopii prosté. Správní řád ve svém §33 odst. 1 umožňuje zastoupení
účastníka správního řízení zvoleným zmocněncem na základě plné moci, kterou lze učinit buď ve formě písemné,
nebo může být udělena ústně do protokolu. Správní řád však na žádném místě nestanoví povinnost, aby písemná
plná moc byla správnímu orgánu předložena v originálu, nebo ověřené kopii ani nespojuje účinky zastoupení teprve
s předložením plné moci v originálu, jak se mylně žalobce domnívá. Plná moc (nebo také průkaz plné moci) je
jednostranným prohlášením zmocnitele (účastníka správního řízení) především o rozsahu zmocnění a osobě,
která byla zmocněna a dokládá, že se účastník správního řízení dohodl na svém zastoupení s jinou osobou
(zmocněncem) a že mezi zmocněncem a zmocnitelem byla o tomto zastoupení uzavřena smlouva (ať již ústní či
písemná). Ta má soukromoprávní povahu, typicky se jedná o smlouvu příkazní. Obsahem průkazu plné moci
musí být konkrétní rozsah zmocnění (srovnej §33 odst. 2 správního řádu), uvedení osoby, která je k zastupování
účastníka zmocněna, podpis zmocnitele a je také třeba, aby plná moc obsahovala datum, není-li její časové omezení
vyjádřeno ve vlastním textu, aby bylo zřejmé, od kterého konkrétního okamžiku je zmocněnec oprávněn úkony
za zastoupeného činit. Veškeré tyto náležitosti plná moc (…) obsahuje. (…) Jedná se tedy o řádnou plnou moc,
s jejímž předložením správní řád spojuje příslušné účinky (srovnej zejména §34 správního řádu). Ostatně žalobce
nenamítá, že by listinu obsahující zmocnění (…) k zastupování ve správním řízení nevyhotovil, nepodepsal, nebo
snad že by její obsah z hlediska rozsahu zmocnění nekorespondoval projevu jeho vůle. (…) Nejvyšší správní soud
zastává názor, že v nyní posuzované věci pro účinné zastoupení účastníka správního řízení zmocněncem dle §33
odst. 1 správního řádu dostačuje předložení písemné plné moci v kopii prosté, je tedy nasnadě, že v takovém
případě je na roveň prosté kopii postavena i nekonvertovaná písemnost doručená prostřednictvím datové schránky
zmocněné osoby. Pokud tedy zmocněnec disponoval plnou mocí udělenou žalobcem, mající všechny potřebné
náležitosti, jak byly výše vyloženy, bylo pro nastoupení účinků zastoupení dostatečné, že prostá kopie této plné
moci byla předložena správnímu orgánu ve správním řízení, k němuž se plná moc vztahovala. (…) Lze tedy
uzavřít, že absence originálu plné moci ve správním řízení není vadou řízení, pro kterou by bylo neúčinné nejen
právní jednání učiněné v řízení zmocněncem, ale také doručování písemností ze strany správních orgánů tomuto
zmocněnci, pokud jinak plná moc vykazuje veškeré v konkrétní věci potřebné náležitosti, tedy zejména obsahuje
srozumitelně a určitě vymezený rozsah zmocnění, a uvedení konkrétní osoby zmocněnce, podpis zmocnitele a datum
vystavení.“
[13] I v rozsudku ze dne 16. 12. 2015, č. j. 1 As 96/2015 - 32, se Nejvyšší správní soud zabýval
otázkou, zda je nutné, aby plná moc byla správnímu orgánu předložena v originálu či ověřené
kopii, nebo postačí plná moc v kopii prosté. Nejvyšší správní soud mj. uvedl, že „správní řád
nestanoví povinnost, aby písemná plná moc byla předložena v originále nebo v ověřené kopii, a ani nespojuje účinky
zastoupení teprve s předložením plné moci v této podobě. (…) Plná moc, resp. průkaz plné moci, je prohlášením
zmocnitele především o rozsahu zmocnění a osobě, která byla zmocněna, a dokládá, že účastník správního řízení
se dohodl na svém zastoupení a že mezi zmocněncem a zmocnitelem byla o tomto zastoupení uzavřena smlouva.
Obsahem průkazu plné moci pak musí být pouze uvedení osoby zmocněnce, konkrétní rozsah zmocnění,
okamžik, od kterého platí, a podpis zmocnitele. Pokud zmocněnec disponuje udělenou plnou mocí mající všechny
uvedené náležitosti, bylo pro to, aby nastaly účinky zastoupení, dostatečné, že její prostá kopie byla předložena
správnímu orgánu v řízení, k němuž se vztahovala (…) Požadavek předložení originálu plné moci či úředně
ověřené kopie plné moci jde nad rámec povinností účastníka řízení, které plynou z §33 odst. 1 správního řádu
i z judikatury správních soudů. Předložení plné moci toliko v kopii tak nepředstavovalo nedostatek prokázání
zastoupení a nemohlo jít k tíži účastníka řízení. (…) Z plné moci i z navazujících podání zmocněnkyně plyne,
že byla s věcí obeznámena. V plné moci byly také uvedeny osobní údaje stěžovatele (datum narození, bydliště). I
spisová značka správního řízení byla správná. Uvedené skutečnosti nasvědčují tomu, že vztah zmocnění mezi
stěžovatelem a zmocněnkyní skutečně existoval. Jelikož správní orgán prvního stupně kopii plné moci
neakceptoval, zaslal zmocněnkyni výzvu k doplnění originálu plné moci ve lhůtě pěti dní od jejího doručení.
Ve výzvě pouze uvedl, že jde o prostou kopii (scan), která není opatřena úředně ověřeným podpisem stěžovatele.
Plná moc je navíc úkonem stěžovatele, její kopii ovšem magistrátu zaslala zmocněnkyně. Originál plné moci pak
nedoložila. Správní orgán prvního stupně proto nepřihlédl k jejímu vyjádření o pachateli přestupku. Tímto
postupem však opět došlo k porušení stěžovatelových procesních práv.“
[14] Jak vidno, v citovaných rozsudcích byly řešeny i otázky, které musel s ohledem na obsah
žaloby řešit i krajský soud. Krajskému soudu proto nelze vytýkat, pokud z uvedené judikatury
při posuzování důvodnosti žaloby vyšel. Nutno dodat, že výše citované závěry vyplývají
i z dalších rozsudků zdejšího soudu. K tomu srov. např. rozsudek ze dne 16. 7. 2015,
č. j. 9 As 261/2014 - 44, ve kterém zdejší soud mj. uvedl, že „zastává názor, že v nyní posuzované věci
pro účinné zastoupení účastníka řízení dle §33 odst. 1 správního řádu je dostačující předložení plné moci
v prosté kopii, případně v podobě nekonvertované písemnosti doručené prostřednictvím datové schránky či
prostřednictvím e-mailu zmocněné osoby. Není při tom podstatné, kdo a jakým způsobem plnou moc doručil,
podstatné je, že byla řádně udělena a byla předložena správnímu orgánu.“, či rozsudek ze dne 18. 11. 2015,
č. j. 10 As 210/2014 - 46, v němž zdejší soud uvedl, že „Účinky zastoupení tedy nastaly, jakmile byla
prostá kopie plné moci předložena správnímu orgánu v řízení, k němuž se plná moc vztahovala.
Protože zmocněnec komunikoval se správními orgány prostřednictvím elektronické pošty se zaručeným
elektronickým podpisem, postačovalo, že tato plná moc byla připojena jako příloha e-mailové zprávy adresované
správnímu orgánu prvního stupně. Správní orgány obou stupňů od okamžiku, kdy se o tomto zastoupení
dozvěděly (tj. ode dne 26. 8. 2013), správně doručovaly písemnosti ve správním řízení v souladu s §34 odst. 1
a 2 správního řádu pouze tomuto zmocněnci.“ Obdobné závěry vyplývají i z dalších rozsudků
Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudky ze dne 31. 8. 2015, č. j. 4 As 142/2015 - 28,
ze dne 18. 11. 2015, č. j. 10 As 210/2014 - 46 a ze dne 19. 11. 2015, č. j. 1 As 100/2015 - 57,
jakož i recentní rozsudek ze dne 3. 6. 2016, č. j. 2 As 26/2016 - 33). Krajský soud tedy
nepochybil, pokud se při svých závěrech opřel o citovanou (konstantní) judikaturu Nejvyššího
správního soudu.
[15] Nejvyšší správní soud musí souhlasit s krajským soudem i v tom, že z obsahu správního
spisu nelze dovozovat pochybnosti (ve smyslu shora citované judikatury) v tom smyslu, že by
žalobce zmocněnci plnou moc skutečně udělil. Z obsahu plné moci (v níž jsou uvedeny osobní
údaje žalobce a spisová značka daného správního řízení), jakož i z navazujících podání
zmocněnce (např. hned z jeho první žádosti ze dne 25. 6. 2014 reagující na oznámení o zahájení
řízení o přestupku a na nařízení jednání), jednoznačně vyplývá, že vztah mezi zmocněncem
a žalobcem skutečně existoval. To vyplývá i z toho, že prvostupňové rozhodnutí zaslal celní úřad
pouze žalobci, avšak odvolání proti němu podal zmocněnec (který v něm mj. uvedl, že „jej
kontaktoval klient, že mu přišlo nějaké rozhodnutí. Toto mi přeposílá, avšak do dnešního dne jsem jej ještě
neobdržel. Z opatrnosti se proti rozhodnutí pod výše uvedenou spisovou značkou odvolávám“). Nutno dodat,
že ani žalobce během celého řízení nesdělil, že by ho uvedený zmocněnec nebyl oprávněn
zastupovat. O tom, že jej tato osoba zastupuje, byl přitom žalobce ze strany celního úřadu
informován. Např. usnesením ze dne 26. 11. 2014 byl žalobce informován o tom, že v řízení byla
předložena předmětná plná moc, žalobce však nesdělil celnímu úřadu, že by ji neudělil, a že by
tedy uvedený zmocněnec jej nebyl oprávněn zastupovat.
[16] Zdejší soud dále dodává, že důvodem pro zpochybnění existence vztahu zastoupení není
pouhé zaslání kopie (scanu) plné moci. K tomu srov. vedle výše citované judikatury i rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2015, č. j. 1 As 96/2015 - 32, v němž se explicitně
uvádí, že „Skutečnost, že šlo o prostou kopii (scan) plné moci, zaslanou zmocněnkyní a nikoliv stěžovatelem,
jehož podpis na ní nebyl ověřen, nepostačují ke zpochybnění vztahu zastoupení.“ Pokud pak stěžovatel
v kasační stížnosti důvody pro svůj postup ospravedlňoval osobou zmocněnce, konstatuje zdejší
soud, že celní úřad tento důvod neuvedl v rámci výzev k předložení originálu plné moci. To
stejné platí i pro argument, že plná moc byla podepsaná pouhou parafou žalobce. Celní úřad
předmětné výzvy odůvodňoval tím, že plná moc byla předložena v prosté kopii (což, jak bylo
uvedeno výše, není důvodem pro zpochybnění existence vztahu zastoupení). Z tohoto důvodu je
nadbytečné zabývat se otázkou, za jakých podmínek by mohl účastník řízení polemizovat
s výzvou správního orgánu opřenou o jiné důvody, či otázkou, jak postupovat v případě, kdy
nebyly podepsány všechny přílohy elektronického podání. Nutno dodat, že rozsudek zdejšího
soudu č. j. 2 As 255/2015 - 36, se nezabýval zcela identickou situací, jaká panovala v nyní
projednávané věci. Na nyní projednávanou věc přiléhala výše uvedená judikatura.
[17] Ze všech výše uvedených důvodů nelze souhlasit se stěžovatelem, že byly dány důvody
ke zrušení rozsudku krajského soudu. Krajský soud postupoval v souladu s konstantní
judikaturou zdejšího soudu. Nejvyšší správní soud si přitom plně uvědomuje všechny souvislosti
dané věci a rozumí důvodům, které vedly stěžovatele k podání kasační stížnosti, v daném
konkrétním případě však nemohl (s ohledem na výše citovanou judikaturou) postupovat jinak.
[18] Na základě shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[19] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný,
nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení. Žalobci, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože podle obsahu
spisu mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. ledna 2017
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu