ECLI:CZ:NSS:2015:9.AS.261.2014:44
sp. zn. 9 As 261/2014 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a Mgr. Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: O. N.,
zast. Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti
žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského nám. 125, Pardubice,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 3. 2014, č. j. KrÚ 18047/2014/ODSH/8, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky
v Pardubicích ze dne 11. 9. 2014, č. j. 52 A 30/2014 – 60,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne
11. 9. 2014, č. j. 52 A 30/2014 – 60, se zru š u j e.
II. Rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 13. 3. 2014, č. j. KrÚ
18047/2014/ODSH/8, a rozhodnutí Magistrátu města Pardubic ze dne 15. 1. 2014,
č. j. OSA/P-1540/13-D/21, se zru š u j í a v ě c se v ra cí žalovanému
k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je po v i ne n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační
stížnosti v celkové výši 24 456 Kč, k rukám jeho zástupce Mgr. Jaroslava Topola,
advokáta, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích (dále jen
„krajský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného
specifikovanému v záhlaví. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a potvrzeno
rozhodnutí Magistrátu města Pardubic (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 15. 1. 2014,
č. j. OSA/P-1540/13-D/21, kterým byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání přestupku podle
§125c odst. 1 písm. f) bod 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích
a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění účinném pro posuzovanou
věc (dále jen „zákon o provozu na pozemních komunikacích“), porušením §18 odst. 4 téhož
zákona, za což mu byla uložena pokuta ve výši 2 000 Kč a náhrada nákladů přestupkového řízení
ve výši 1 000 Kč.
[2] Přestupek dle výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně spočíval v tom, že stěžovatel
„dne 21. 9. 2013 okolo 15:17 hodin v obci Pardubice, na pozemní komunikaci ul. Hradecká (směr centrum –
před mostem P. Wonky) – řídil osobní vozidlo zn. škoda Octavia, rz: X nedovolenou rychlostí, když mu byla
policistou naměřena rychlost jízdy 70 km/h. Při zvážení možné odchylky měřícího zařízení ve výši + - 3 km/h,
mu tedy byla jako nejnižší skutečná rychlost jízdy naměřena 67 km/h, čili dovolenou rychlost vyplývající z obecné
úpravy na daném úseku (tj. 50 km/h) překročil o 17 km/h“.
[3] Krajský soud shledal zásadním a pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí
rozhodným hlediskem skutečnost, že v projednávané věci byla dostatečně prokázaná vina,
která zpravidla postačuje k vydání rozhodnutí. Případné důvodné pochybnosti o zjištěném
skutkovém stavu věci má obviněný z přestupku možnost uplatnit v odvolání proti rozhodnutí
správního orgánu I. stupně, včetně návrhů na provedení dokazování. V projednávané věci však
byly tyto námitky uplatněny až v žalobě. Takový postup je, obecně řečeno, možný, ale ne vždy
se jedná o právně relevantní postup umožňující „taktiku a způsob vedení obhajoby, které jsou výlučně
v dispozici obviněného“. Ze správního spisu i podané žaloby vyplynulo, že stěžovatel až v žalobě
zpochybnil výsledky měření rychlosti vozidla a k prokázání svých tvrzení připojil odborný
posudek vypracovaný Mgr. P. Š., DiS., který je držitelem příslušného oprávnění vydaného
živnostenským úřadem v Praze 4 ke zpracování odborných studií a posudků v rámci uděleného
živnostenského oprávnění. V posudku je tvrzeno, že obsluha měřícího zařízení postupovala
v rozporu s návodem k obsluze a že údajně změřená rychlost neodpovídala rychlosti měřeného
vozidla. I další námitky byly uplatněny až v žalobě a takový postup neodpovídá smyslu a účelu
plné jurisdikce. Zvolený způsob procesní obrany, včetně způsobu zvolené obrany
v přestupkovém řízení, se jeví jako účelový, obstrukčního charakteru.
[4] Podklady použité správním orgánem I. stupně ke zjištění skutkového stavu a prokázání
viny byly postačující k vydání rozhodnutí, že stěžovatel se jako obviněný dopustil přestupku
spočívajícího v překročení nejvyšší dovolené rychlosti, přičemž o skutkovém stavu věci nevznikly
v přestupkovém řízení žádné důvodné pochybnosti. Tak bylo možné i v soudním řízení vycházet
pouze z takto zjištěného skutkového stavu věci a nebylo třeba dokazování doplňovat. K závěrům
obsaženým v posudku, že nebyl dodržen návod k obsluze, krajský soud vyjádřil, že tuto otázku již
řešil i Nejvyšší správní soud. Ten konstantně judikuje, že pokud byla rychlost vozidla
rychloměrem zaznamenaná, metoda měření musela být v souladu s manuálem k obsluze. To platí
i pro nynější případ a správnost měření lze považovat za jednoznačně prokázanou. Navíc, jak
vyplývá z fotodokumentace založené ve správním spisu, záměrný kříž byl umístěn na vozidle
řízeném stěžovatelem a pokud přístroj rychlost zaznamenal, tak důvodnost pochyb nebyla
prokázána a soud považuje námitky zpochybňující měření rychlosti včetně tohoto posudku jen
za účelové.
[5] Stěžovatel v žalobě dále uvedl, že v odvolání považoval za nadbytečné "specifikovat odvolací
důvody, neboť tyto považoval za jasně zřejmé“ . Takové jeho „očekávání“ nemá oporu v platné právní
úpravě a nemůže být důvodem pro „omluvu“ či „pochopení“ takového jednání. Ostatně tvrzení
o zmíněném „očekávání“ je značně nevěrohodné, jelikož námitky týkající se údajného chybného
měření mohl zjistit až z posudku, který byl vypracován jako příloha žaloby, tedy po vydání
žalovaného rozhodnutí. Podklady, které správní orgány použily ke zjištění skutkového stavu
a prokázání viny, plně postačovaly k vydání rozhodnutí, že se stěžovatel dopustil
zmíněného přestupku, proto žaloba nemohla být úspěšná i z důvodů dalších, rovněž účelových
námitek, protože ty nemohly samy o sobě bez dalšího vyvrátit závěry správních orgánů
o existenci viny.
[6] K námitkám do doručování písemností v rozporu se zákonem krajský soud uvedl,
že podle jeho názoru z platné právní úpravy týkající se doručování písemností účastníkům
správního řízení nevyplývá, že když správní orgán doručuje na el. adre su udanou mu účastníkem
řízení, přičemž písemnost je opatřena zaručeným elektronickým podpisem, že by v takovém
případě byl jeho postup nezákonný a nebylo by možné v případě nepotvrzení převzetí písemnosti
postupovat dle §19 odst. 8 zákona č. 500/2004 Sb. , správního řádu, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“), tedy doručovat tak, jako by adresát o doručení na elektronickou adresu
nepožádal. Úřední osoba R. T. neodesílal datové zprávy opatřené zaručeným elektronickým
podpisem ze svého soukromého mailu, ale ze své úřední e -mailové schránky. Takový postup je
v souladu s §18 odst. 2 vyhlášky č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby (dále
jen „vyhláška č. 259/2012 Sb.“), z něhož mimo jiné vyplývá, že veřejnoprávní původce (tedy
správní orgán I. stupně v dané věci) může odesílat datové zprávy i jinými prostředky elektronické
komunikace, pokud je veřejnoprávní původce připouští. Pro správní orgán I. stupně tato
možnost vyplývá z jeho spisového a skartačního řádu. Tvrzení, že zmocněnkyně stěžovatele se
nemohla o zasílané zprávě dovědět z důvodu, že má vyhrazenou elektronickou adresu pro
komunikaci se správními orgány, na které má nastaveny SPAM filtry, považoval soud za
nedoložené a neprokázané, navíc irelevantní, účelové a bez právníh o významu pro posouzení
odpovědnosti za přestupek.
[7] Ze spisu vyplývá, že rozhodnutí žalovaného bylo řádně doručeno, pokud jde
o rozhodnutí správního orgánu I. stupně, to bylo doručeno jak zmocněnkyni stěžovatele, tak také
jemu samotnému. Judikatura vychází z materiálního pojetí právního institutu doručování, jímž
je v souladu s jeho smyslem a účelem především seznámení účastníků řízení s doručovanou
písemností. V dané věci tedy rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo doručeno přímo
stěžovateli, ten měl možnost využít opravného prostředku, což také učinil, takže nemohl
být krácen na svých právech. Navíc není pravdou, že toto rozhodnutí nebylo oznámeno
jeho zmocněnkyni, protože i v tomto případě postupoval správní orgán výše uvedeným
postupem a doručoval rozhodnutí v souladu s platnou právní úpravou (§19 správního řádu).
O tom svědčí i doručenka založená ve správním spise, podle níž bylo toto rozhodnutí doručeno
zmocněnkyni fikcí, po předchozím neúspěšném pokusu o doručení elektronicky na její
e-mailovou adresu.
[8] Krajský soud neshledal důvodnou ani námitku týkající se posouzení údajně b lanketního
odvolání a dospěl k závěru, že nebylo povinností správních orgánů vyzývat stěžovatele
k odstranění vad podání, doplnění odvolacích důvodů. Zpětně byl takový postup podpořen
samotným stěžovatelem, který v žalobě uvedl, že „považoval za nadbytečné v této fázi řízení specifikovat
odvolací důvody, neboť tyto považoval za jasně zřejmé“ .
[9] Ani námitku, že ústní jednání bylo správním orgánem I. stupně vedeno nezákonně
v nepřítomnosti zmocněnkyně stěžovatele, neshledal soud důvodnou. Na postupu správního
orgánu neshledal nic nezákonného, naopak způsob, jakým byla zaslána kopie plné moci
správnímu orgánu I. stupně s přihlédnutím k argumentaci stejného právního zástupce ja ko
v řízení o této žalobě v jiných obdobných případech (kdy zástupce stěžovatele namítá, že taková
plná moc musí být úředně ověřena), lze vyvodit znaky obstrukčního jednání. Navíc stěžovatel
ve správním řízení (tedy zejména v odvolání) a ani v žalobě neuvedl, co konkrétně by jeho
zmocněnkyně za účelem vyvrácení závěru správního orgánu o vině „pozoruhodného“ a „odborného“
u jednání uvedla. Jedinou konkrétní věcnou námitku totiž mohl zjistit až ze zmíněného „ odborného
posudku“, který v době rozhodování a jednání správního orgánu I. stupně neměl k dispozici
(ač mít mohl). Stěžovatel tedy neprokázal, že i kdyby došlo k procesnímu pochybení ve světle
této jeho námitky, že by rozhodnutí správního orgánu bylo pro něj příznivější, tedy že by nemohl
být uznán odpovědným ze spáchání zmíněného přestupku.
[10] Na základě výše uvedeného soud žalobu dle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jako nedůvodnou
zamítl.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[11] Stěžovatel napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů dle §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s.
[12] Chybu v postupu správního orgánu I. stupně, kterou posvětil jak žalovaný, tak soud,
spatřuje v nepřipuštění jeho zmocněnkyně k ústnímu jednání. Stěžovatel měl zájem na tom,
aby se zmocněnkyně jednání zúčastnila a rozporovala naměřenou rychlost. Krajský soud k tomu
uvedl, že nepřipuštění zmocněnkyně k ústnímu jednání za podmínky, kdy měl správní orgán
k dispozici kopii plné moci, není nezákonný postup. Tento názor stěžovatel nesdílí. Naopak
zastává názor, že plná moc nemusela být doložena v originále, jak ostatně v jiné věci vyslovil
i sám krajský soud. Pokud měl správní orgán pochybnost o existenci zastoupení, měl
zmocněnkyni vyzvat k odstranění vady plné moci, tj. doplnění jejího originálního vyhotovení,
poskytnout jí k tomu přiměřenou lhůtu a jednání odročit.
[13] Soud vyjádřil také názor, že případné další návrhy zmocněnkyně stejně nemohly změnit
správním orgánem zjištěný skutkový stav. Stěžovatel sice namítá odlišný skutkový stav
až v žalobě, ale to z toho důvodu, že mu správní orgány odňaly předchozí příležitosti. Standardně
se měl mít možnost vyjádřit v rámci ústního jednání a následně podat vyjádření k podkladům pro
rozhodnutí, to mu nebylo umožněno. Krajský soud nadto nemůže tvrdit, že by zmocněnkyně
u ústního jednání nesdělila nic pozoruhodného a odborného, co by mohlo změnit dosud zjištěný
skutkový stav. Jde o pouhé spekulace. Ostatně důležitost ústního jednání dov odil i krajský soud,
když se odmítl zabývat některými žalobními námitkami s odůvodněním, že nebyly uplatněny
ve správním řízení. Takový přístup soudu, který konstatuje, že nepřipuštění zmocněnkyně
ve svém důsledku není vadou řízení, je přístupem zcela opom íjejícím právo na spravedlivý proces
spočívající v právu na projednání věci v přítomnosti a právu na obhajobu.
[14] Správní orgány tak nepřipuštěním zmocněnkyně k ústnímu jednání a následným
nedoručením rozhodnutí zmocněnkyni znemožnily stěžovateli obhajobu ve správním řízení, proti
čemuž se bránil žalobou. Soud však žalobu zamítl s odůvodněním, že není třetí instancí
správního řízení a stěžovatel měl předložit své argumenty dříve.
[15] Další kasační námitka se týká porušení práva na dvojinstančnost řízení v důsledku
nedoručeného rozhodnutí správního orgánu I. stupně zmocněnkyni. Jak zjistil stěžovatel
nahlédnutím do spisu, správní orgán písemnost vyhotovil, avšak úředník ji zaslal zmocněnkyni
zákonem nepředvídaným způsobem, v důsledku čehož nedošlo k jejímu doručení. Stěžovatel má
za to, že byla-li písemnost vypravena elektronicky ze soukromé adresy úředníka, nikoliv oficiální
adresy správního orgánu, nemohlo dojít k jejímu doručení, neboť zmocněnkyně má nastaven
antispamový filtr příchozích zpráv tak, aby byly přijaty pouze zprávy vypravené z oficiální
elektronické adresy. Krajský soud v rozporu s právní úpravou uvedl, že odesílání písemností
ze soukromých adres pracovníků správního orgánu je postaveno naroveň vypravení písemností
v souladu s právními předpisy. Z vyhlášky č. 259/2012 Sb. však vyplývá jednoznačná povinnost
vypravovat datové zprávy z elektronických adres podatelny (e-mailu), kterou je adresa
elektronické pošty. Odeslání z jiného e-mailu je proto právně neúčinné. Legitimní očekávání
adresáta veřejné správy je, že správní orgán bude komunikovat z úřední povinnosti vždy
ze stanoveného e-mailu podatelny/výpravny dle zákona č. 167/2012 Sb., a prováděcí vyhlášky
č. 259/2012 Sb. Z uvedených důvodů je spekulativní tvrzení soudu, že se zmocněnkyně
s písemnostmi seznámila. Za den doručení rozhodnutí žalovaného je třeba považovat den,
kdy zmocněnkyně osobně nahlédla do spisu. Nedodržením uvedeného postupu došlo k porušení
práva na spravedlivý proces.
[16] Posouzení správnosti postupu při doručování bylo zcela zásadní pro posouzení,
zda byl stěžovatel krácen na svých právech tím, že mu nebylo doručeno rozhodnutí správního
orgánu I. stupně, že mu nebyla doručena výzva k odstranění vad podání a další zásadní
písemnosti.
[17] V poslední kasační námitce stěžovatel nesouhlasí s tím, že krajský soud zamítl provedení
odborného posudku, který předložil spolu se žalobou, a současně veškeré argumenty,
které namítal ohledně nesprávně zjištěného skutkového stavu věci s tím, že tyto námitky měly být
uplatněny již ve správním řízení. Bylo namítáno nesprávně provedené měření. Soud k tomu
odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž plyne názor, že je-li měřící zařízení užito
v rozporu s návodem k obsluze, samo vyhodnotí měření jako chybné. Tato judikatura však
nevycházela z Nejvyšším správním soudem zjištěného skutkového stavu, ale z toho, že stěžovatel
zpravidla neunesl důkazní břemeno, když tvrdil nezpůsobilost provedeného měření. Není tedy
pravdou, že by obsluha neměla vliv na funkčnost měření. Krajský soud tedy o zamítnutí žaloby
rozhodl na základě vlastního úsudku, že činnost měřícího zařízení je zcela automatická, tedy
že na ni obsluha nemá prakticky žádný vliv. Neodůvodnil však, jak k takovému závěru dospěl,
což způsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Nadto je citovaný názor krajského
soudu i věcně nesprávný.
[18] Stěžovatel dále zmínil, že se cítí přístupem soudu dotčen na svých právech
a je přesvědčen, že byl zkrácen na svém právu projednání věci nestranným soudem. Důvodem
má být negativní postoj soudu k jeho zástupci.
[19] Z uvedených důvodů navrhl zrušit rozsudek krajského soudu a vrátit věc tomuto soudu
k dalšímu řízení.
[20] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se plně ztotožňuje se závěry krajského
soudu. Stěžovatel na to reagoval tak, že trvá na námitkách vznesených v kasační stížnosti.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[21] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná a stěžovatel
je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Na základě kasační stížnosti přezkoumal napadené
rozhodnutí krajského soudu v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. a vázán rozsahem a důvody,
které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
[22] Stěžejní otázkou posuzovaného případu je správnost postupu správního orgánu I. stupně,
který nepřipustil k ústnímu jednání o přestupku zmocněnkyni stěžovatele z důvodu, že plná moc
byla předložena v prosté kopii.
[23] Ze správního spisu Nejvyšší správní soud ověřil, že plná moc byla zaslána do datové
schránky správního orgánu I. stupně dne 15. 1. 2014 v čase 00:04. Téhož dne v 9:00 hodin
se konalo ústní jednání, ke kterému se dostavila zmocněnkyně na základě této plné moci. Správní
orgán I. stupně však konstatoval, že plná moc nemá náležitou formu, ale jedná se o prostou kopii
(sken). K tomu dodal, že plná moc je úkonem 3. osoby, nikoliv toho, kdo činí podání prostřednictvím
informačního systému datových schránek/el. podáním opatřeným zaručeným el. podpisem/. Toto představuje vadu
podání, která má za následek, že správní orgán tuto plnou moc nemůže ve stávající podobě akceptovat, a proto ani
s přítomnou M. V. dnes provést ústní jednání. Zmocněnkyně tak nebyla k jednání připuštěna a bylo
rozhodnuto v nepřítomnosti stěžovatele, který se nedostavil, ani se řádně neomluvil. Následně
bylo téhož dne vydáno rozhodnutí ve věci.
[24] Právní úprava zastoupení na základě plné moci se nachází v §33 správního řádu. Plnou
moc lze udělit buď písemně, nebo ústně do protokolu. Správní řád však na žádném místě
nestanoví povinnost, že by plná moc musela být předložena správnímu orgánu v originále nebo
ověřené kopii, ani nespojuje účinky plné moci až s předložením jejího originálu.
[25] Plná moc (nebo také průkaz plné moci) je jednostranným prohlášením zmocnitele
(účastníka správního řízení) především o rozsahu zmocnění a osobě, která byla zmocněna ,
a dokládá, že účastník správního řízení se dohodl na svém zastoupení s jinou osobou
(zmocněncem) a že mezi zmocněncem a zmocnitelem byla o tomto zastoupení uzavřena
smlouva (ať již ústní či písemná). Ta má soukromoprávní povahu, typicky se jedná o smlouvu
příkazní.
[26] Plná moc musí obsahovat rozsah zmocnění (§33 odst. 2 správního řádu), uvedení osoby,
která je k zastupování účastníka zmocněna, podpis zmocnitele a také datum, není-li její časové
omezení vyjádřeno ve vlastním textu, aby bylo zřejmé, od kterého konkrétníh o okamžiku
je zmocněnec oprávněn úkony za zastoupeného činit. Veškeré tyto náležitosti plná moc udělená
dne 16. 12. 2013 stěžovatelem zmocněnkyni obsahuje. Jedná se tedy o řádnou plnou
moc, s jejímž předložením správní řád spojuje příslušné účinky (srov. z ejména §34 správního
řádu).
[27] Z uvedeného plyne, že správnímu orgánu I. stupně předložená plná moc obsahovala
všechny náležitosti, jedinou její „vadou“ bylo, že byla předložená v prosté kopii (skenu). Z výše
citované zákonné úpravy však nevyplývá povinnost předkládat plnou moc v originále. Nejvyšší
správní soud zastává názor, že v nyní posuzované věci pro účinné zastoupení účastníka řízení dle
§33 odst. 1 správního řádu je dostačující předložení plné moci v prosté kopii, případně v podobě
nekonvertované písemnosti doručené prostřednictvím datové schránky či prostřednictvím
e-mailu zmocněné osoby. Není při tom podstatné, kdo a jakým způsobem plnou moc doručil,
podstatné je, že byla řádně udělena a byla předložena správnímu orgánu.
[28] Pokud tedy zmocněnkyně v době nařízeného ústního jednání disponovala plnou mocí
udělenou jí stěžovatelem, mající všechny potřebné náležitosti, jak byly výše vyloženy, bylo pro
nastoupení účinků zastoupení dostatečné, že prostá kopie této plné moci byla předložena
správnímu orgánu ve správním řízení, k němuž se plná moc vztahovala. K posouzení náležitostí
plné moci Nejvyšší správní soud cituje z rozsudku ze dne 27. 7. 2005, č. j. 7 As 13/2005 – 62,
(publ. pod č. 1044/2007 Sb. NSS): [p]ři posuzování, jestli písemná plná moc nebo ústní prohlášení
účastníka o udělení plné moci (do protokolu) mají potřebné náležitosti, je třeba vzít především v úvahu, zda
spolehlivě prokazují oprávnění označeného zástupce jednat za účastníka řízení. V případě, že je možné bez
pochybností takové oprávnění dovodit z obsahu plné moci, popřípadě z okolností, za kterých byla písemná plná
moc soudu doručena nebo za kterých bylo učiněno ústní prohlášení, nemají případné vady plné moci za řízení
význam.
[29] Obdobně se s nastolenou otázkou Nejvyšší správní soud již v minulosti vypořádal,
například v rozsudku ze dne 3. 7. 2014, č. j. 9 As 162/2014 – 31, a zejména v rozsudku ze dne
17. 10. 2014, č. j. 4 As 171/2014 – 26, v němž uvedl: Lze tedy uzavřít, že absence originálu plné moci
ve správním řízení není vadou řízení, pro kterou by bylo neúčinné nejen právní jednání učiněné v řízení
zmocněncem, ale také doručování písemností ze strany správních orgánů tomuto zmocněnci, pokud jinak plná moc
vykazuje veškeré v konkrétní věci potřebné náležitosti, tedy zejména obsahuje s rozumitelně a určitě vymezený
rozsah zmocnění, a uvedení konkrétní osoby zmocněnce, podpis zmocnitele a datum vystavení. Teprve vyvstanou-li
pochybnosti, zda předložená kopie plné moci skutečně prokazuje oprávnění zmocněnce jednat za účastníka,
je na místě, aby správní orgán vyzval tohoto účastníka k doložení jejího originálu.
[30] Správní orgán I. stupně tedy pochybil, když zmocněnkyni nepřipustil k ústnímu jednání
z důvodu, že plná moc nebyla předložena v originále a byla doručena z její e-mailové adresy.
Takový postup není vzhledem k výše uvedenému možný a představuje zásah do práva
na spravedlivý proces. V případě, že správnímu orgánu I. stupně vznikly pochybnosti o udělení
plné moci, mohl si vyžádat předložení originálu plné moci. To, že tak neučinil, ale p řistoupil
k ústnímu jednání bez přítomnosti stěžovatele a ještě týž den vydal rozhodnutí ve věci,
představuje zásadní pochybení.
[31] Krajský soud a rovněž žalovaný potom pochybily, neboť postup správního orgánu
I. stupně schválily. Soud uvedl, že postup zmocněnkyně měl znaky obstrukčního jednání. Není
však zcela zřejmé, v čem měla tato obstrukce spočívat. Zmocněnkyně upozornila, že plná moc
byla správnímu orgánu doručena a ten ji na základě jejího upozornění skutečně dohledal. Nic tak
nebránilo v jednání pokračovat, nebo, pro případ pochybností, ji vyzvat k předložení jejího
originálu. Ovšem i pokud by se o obstrukční jednání jednalo, nemůže být v důsledku toho
odepřena účastníku řízení účast na ústním jednání a vlastně v důsledku toho i seznámení
se s podklady pro vydání rozhodnutí. Zásadním způsobem tím byla dotčena možnost stěžovatele
bránit se vydání tohoto rozhodnutí. Tvrzení soudu, že zmocněnkyně by ve správním řízení
(na ústním jednání) nepřednesla nic „pozoruhodného“ a odborného“, je potom ničím
nepodložený názor soudu. A i pokud by tomu tak bylo, není to opět důvod pro odepření výše
vyjmenovaných práv účastníku řízení.
[32] Pokud jde o druhou kasační námitku, tj. porušení práva na dvojinstanční řízení
v důsledku nedoručení rozhodnutí správního orgánu I. stupně a následné výzvy k odstranění vad
odvolání zmocněnkyni stěžovatele, Nejvyšší správní soud zastává názor opačný.
[33] Stěžovatel zpochybňuje zejména závěr krajského soudu, že odesílání písemností
ze soukromých adres pracovníků správního orgánu je postaveno naroveň vypravení písemnosti
z elektronické podatelny správního orgánu. V posuzovaném případě je sporné doručení
rozhodnutí správního orgánu I. stupně, které bylo zmocněnkyni zasláno prostřednictvím e-mailu,
jak sama požádala. To je možné na základě §19 odst. 3 správního řádu. Jelikož však
zmocněnkyně přijetí e-mailu s rozhodnutím nepotvrdila, bylo jí doručeno znovu tak, jako
by o doručení na elektronickou adresu nepožádala. Nadto správní orgán I. stupně doručil
rozhodnutí i samotnému stěžovateli.
[34] Rozhodnutí bylo tedy primárně zasíláno elektronickou cestou, a to přímo z úřední
e-mailové schránky pracovníka správního orgánu I. stupně, nikoli z podatelny. Otázkou, zda lze
takový postup akceptovat, se Nejvyšší správní soud ve své judikatuře již zabýval, konkrétně
zejména v rozsudku ze dne 15. 12. 2014, č. j. 6 As 218/2014 – 34, ze kterého bude vycházet
i v nynější věci.
[35] Stěžovatelem zmiňovaná vyhláška č. 259/2012 Sb. (jde o prováděcí vyhlášku k zákonu
č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů , dále jen „zákon
o archivnictví a spisové službě“) v §18 odst. 1 stanoví toliko, že „veřejnoprávní původce odesílá
dokumenty prostřednictvím výpravny, která opatří odesílaný dokument náležitostmi potřebnými k jeho odeslání.“
Podle §18 odst. 2 téže vyhlášky „ veřejnoprávní původce vybaví výpravnu zařízením umožňujícím odesílání
datových zpráv z elektronických adres podatelny zveřejněných podle §2 odst. 3 písm. c), odesílání datových zpráv
prostřednictvím datové schránky podle §2 odst. 3 písm. d), má- li ji veřejnoprávní původce zřízenu a zpřístupněnu,
a odesílání datových zpráv jinými prostředky elektronické komunikace, pokud je veřejnoprávní původce připouští“.
Jak krajský soud zmínil, správní orgán I. stupně odeslání datových zpráv jiným prostředky
komunikace připustil. Nadto tato úprava obsažená v citované vyhlášce se zjevně nijak nedotýká
práv a povinností účastníků správního řízení. Práva a povinnosti účastníků správního řízení
v oblasti doručování upravuje správní řád. Zákon o archivnictví a spisové službě i jeho prováděcí
vyhlášky jsou svým účelem i předmětem úpravy zcela odlišné od účelu a předmětu úpravy
správního řádu. Jak plyne z §1 zákona o archivnictví a spisové službě, upravuje tento zákon
zejména nakládání s archiváliemi, soustavu archivů a spisovou službu veřejnoprávních původců.
Vyhláška se v citovaném ustanovení opírá o zmocňovací ustanovení §70 odst. 1 písm. i) zákona
o archivnictví a spisové službě („Prováděcí právní předpis stanoví podrobnosti výkonu spisové služby, a to ...
odesílání dokumentů,“); toto zmocnění zjevně směřuje ke stanovení technicko-organizačních
podrobností spisové služby. Vyhláška stanoví povinnost vybavit výpravnu zařízením
pro odesílání zpráv z elektronických adres podatelny, nezakládá však povinnost používat
v rámci výpravny vždy jen adresu elektronické podatelny pro odesílání zpráv, resp. – a to
je podstatné – nespojuje s použitím jiné odesílací elektronické adresy důsledek v podobě
neúčinnosti odeslání, resp. doručení zprávy. Takovou povinnost, resp. důsledek jejího nesplnění
nestanoví ani §67 zákona o archivnictví a spisové službě, upravující odesílání dokumentů,
ani §69a obsahující zvláštní ustanovení o dokumentech v digitální podobě, a nic takového
neplyne ani z obecných ustanovení správního řádu o doručování.
[36] Ani v kasační stížnosti zmíněný rozsudek zdejšího soudu ze dne 16. 12. 2010,
č. j. 1 Ans 5/2010 – 172, či citovaný názor Ministerstva vnitra (přičemž chybí jakýkoli odkaz
na zdroj této citace), nelze na projednávanou věc uplatnit. Důvod, který vedl soud k závěrům
uvedeným v tomto rozhodnutí, je ten, že ačkoli správní orgán vystupuje jako jeden subjekt, může
mít fakticky stovky zaměstnanců a není možné klást naroveň doručení zprávy na elektronickou
adresu technika zajišťujícího chod budovy správního orgánu a doručení do oficiální elektronické
podatelny správního orgánu. Uvedený judikát či citace Ministerstva vnitra řeší pouze doručení
zprávy do sféry adresáta (správního orgánu), nikoli odeslání zprávy ze sféry odesílatele. Stejně tak
je doručování upraveno i v jiných procesních předpisech. Obecně není v procesních předpisech
kladen nárok na místo odeslání podání, nýbrž právě na místo, kde se podání dostává do sféry
adresáta. Nutno vzít v úvahu i skutečnost, že doručování na elektronickou adresu (e-mailem) není
průkazné a ze strany veřejné moci garantované (oproti systému datových schránek), proto také
procesní předpisy účinnost doručení svazují s aktivním jednáním na straně adresáta v podobě
potvrzení doručení ve stanovené lhůtě, opatřené nadto uznávaným elektronickým podpisem
adresáta (srov. §19 odst. 8 správního řádu).
[37] Stěžovatel dále namítl, že nemohlo dojít k řádnému doručení rozhodnutí správního
orgánu I. stupně z důvodu zapnutého SPAM filtru. K tomu Nejvyšší správní soud cituje z již
uvedeného rozsudku ve věci sp. zn. 6 As 218/2014: Komunikace prostřednictvím elektronických adres
však s sebou nese riziko obtěžujících zpráv (SPAM), resp. přehlédnutí úřední zásilky ve změti spamů
či zachycení úřední zásilky spamovým filtrem, které však na sebe stěžovatel dobrovolně bere tím, že správní orgán
požádá o tento způsob doručování. Stěžovatel tvrdí, že byl zkrácen na svých právech, avšak nemožnost seznámit
se s elektronickou zprávou si zapnutím spamového filtru, jak tvrdí, zjevně způsobil sám. Stěžovatel si musí být
vědom toho, že pokud sám omezuje možnosti doručení zprávy, vystavuje se nebezpečí, že mu zpráva nebude moci
být preferovaným způsobem doručena. Stejné závěry platí i v nynějším případě.
[38] Navíc doménová adresa obsahující název, příp. zkratku správního orgánu I. stupně,
značí, že zpráva pochází od tohoto orgánu. Proto by ve fázi ověření identity odesílatele
a autenticity samotné zprávy neměl účastník řízení tuto zprávu automaticky vyřadit
do nevyžádané pošty.
[39] Z uvedených důvodů nelze přisvědčit námitce, že odeslání zprávy ze služebního e -mailu
pracovníka správního orgánu I. stupně, namísto e-mailu elektronické podatelny, samo o sobě
zakládá právní nejistotu v doručování. Rozhodnutí správního orgánu I. stupně, stejně jako výzva
k odstranění vad podání dle §37 odst. 3 a §82 odst. 2 správního řádu ze dn e 5. 2. 2014, byly
doručeny zákonným způsobem.
[40] Pro úplnost Nejvyšší správní soud doplňuje, že v případě doručování rozhodnutí
žalovaného ověřil ze správního spisu, že rozhodnutí bylo doručováno zmocněnkyni stěžovatele,
nikoli Mgr. Topolovi, tudíž v odůvodnění krajského soudu jde o zjevnou chybu v psaní,
která nemůže mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku.
[41] Poslední kasační námitka směřuje proti tomu, že krajský soud zamítl provedení
odborného posudku předloženého se žalobou a současně i všechny argumenty ohledně
nesprávně zjištěného skutkového stavu. S touto námitkou byla spojena námitka
nepřezkoumatelnosti z důvodu nedostatečného odůvodnění závěrů soudu.
[42] Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je vadou rozhodnutí, ke které jsou správní soudy
povinny přihlížet i bez námitky, tedy z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.) .
Nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů se Nejvyšší správní soud opakovaně zabýval.
Z konstantní judikatury lze zmínit například rozsudky zdejšího soud u ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, publ. pod č. 787/2006 Sb.
NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne
17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 - 64, či ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 - 245. Vlastní
přezkum rozhodnutí soudu je možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje
kritéria přezkoumatelnosti. Tedy že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno
o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno
ve výroku rozhodnutí.
[43] Veškerá výše uvedená kritéria rozhodnutí krajského soudu splňuje. Je z něj zcela zřejmé,
proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Jedná se o srozumitelné rozhodnutí
opřené o dostatek relevantních důvodů, které navíc vychází z judikatury Nejvyššího správního
soudu.
[44] Přestože kasační soud vyhodnotil rozsudek jako přezkoumatelný, bylo nadbytečné v tuto
chvíli důvody rozsudku ve vztahu ke skutkovému stavu přezkoumávat. Z výše uvedených
důvodů je řízení vráceno až do stádia správního řízení, kde není vyloučeno, že dojde ke změnám
co do zjištěného skutkového stavu, tudíž posuzovat zjištěný skutkový stav v této fázi by bylo
předčasné.
[45] Ke zmínce o porušení práva projednání věci nestranným soudem kasační soud uvádí,
že z textu napadeného rozsudku neplyne, že by zastupování konkrétním zástupcem bylo
stěžovateli kladeno k tíži, pouze soud upozorňoval, že obstrukčnímu jednání může nasvědčovat
skutečnost, pokud se zástupce stěžovatele opakovaně v jiných situacích obstrukčních jednání
dopouští. Vzhledem k výsledku kasačního řízení se soud touto zmínkou dále nezabýval.
IV. Závěr a náklady řízení
[46] Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil
kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu. S ohledem na to, že v posuzovaném
případě byly již v řízení před krajským soudem dány důvody pro to, aby bylo zrušeno rozhodnutí
žalovaného i rozhodnutí správního orgánu I. stupně, nevrátil věc krajskému soudu k dalšímu
řízení, neboť by při respektování názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem v tomto
rozhodnutí a vzhledem k charakteru vytýkaných pochybení nemohl vady uvedených rozhodnutí
nikterak zhojit, což ostatně platí i pro rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Nejvyšší správní
soud proto současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu rozhodl postupem podle
§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s §78 odst. 3 s. ř. s. a zrušil také rozhodnutí žalovaného
a rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení. Právním
názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku, jsou správní orgány za přiměřeného použití
§78 odst. 5 s. ř. s. vázán y.
[47] V případě, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a současně zrušil
i rozhodnutí správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajsk ého
soudu (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační
stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a Nejvyšší správní soud rozhodne o jejich náhradě
jediným výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s. (srov. rozsudek N ejvyššího správního soudu ze dne
19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98).
[48] Úspěch ve věci se posuzuje dle osudu žalobou napadeného správního rozhodnutí.
Vzhledem k tomu, že výsledkem soudního přezkumu před správními soudy bylo zrušení
správního rozhodnutí, je nutno konstatovat, že stěžovatel měl ve věci plný úspěch. V takovém
případě mu je žalovaný povinen dle §60 odst. 1 s. ř. s. nahradit náhradu nákladů řízení
před soudem. Celkové náklady řízení jsou tvořeny náklady řízení před krajským soudem a náklady
řízení před Nejvyšším správním soudem.
[49] Náklady řízení před krajským soudem jsou tvořeny odměnou zástupce stěžovatele za tři
úkony právní služby, a to za převzetí a přípravu zastoupení na základě smlouvy o poskytnutí
právních služeb a za dva úkony spočívající v podání žaloby a replice k vyjádření žalovaného,
jakožto dvou písemných podání nebo návrhu ve věci samé. Za každý z těchto úkonů náleží
odměna ve výši 3 100 Kč [§7 bod 5. a §9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění
účinném pro projednávanou věc; dále jen „advokátní tarif“] zvýšená o náhradu hotových
výdajů ve výši 300 Kč za každý úkon právní služby (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Celkem tedy
10 200 Kč za tři úkony právní služby. Zástupce stěžovatele je plátcem daně z přidané hodnoty
(dále jen „DPH“), proto se náhrada nákladů řízení o žalobě zvyšuje o příslušnou částku
DPH v sazbě platné ke dni ukončení tohoto řízení, tj. o 2 142 Kč, a včetně DPH tak činí celkem
12 342 Kč. Součástí nákladů řízení před krajským soudem je též zaplacený soudní poplatek
za žalobu ve výši 3 000 Kč.
[50] Náklady řízení před Nejvyšším správním soudem tvoří odměna ve výši 3 100 Kč za jeden
úkon právní služby, jímž je podání kasační stížnosti [§7 bod 5., §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1
písm. d) advokátního tarifu], tato odměna se zvyšuje o 300 Kč, což přestavuje náhradu hotových
výdajů dle §13 odst. 3 advokátního tarifu. Celkem tedy 3 400 Kč + DPH, tj. celkem 4 114 Kč.
Náklady řízení o kasační stížnosti tvoří též soudní poplatek ve výši 5 000 Kč.
[51] Ve svém souhrnu tak náklady řízení představují částku 24 456 Kč (12 342 Kč + 3 000 Kč
+ 4114 Kč + 5 000 Kč), kterou je žalovaný povinen uhradit stěžovateli k rukám jeho zástupce
Mgr. Jaroslava Topola, advokáta se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4 , do 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. července 2015
JUDr. Radan Malík
předseda senátu