ECLI:CZ:NSS:2007:7.AS.50.2006
sp. zn. 7 As 50/2006 - 262
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci stěžovatele
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem v Brně, Joštova 8, zastoupeného
JUDr. Kristinou Škampovou, advokátkou, se sídlem v Brně, Pellicova 8a, za účasti
společnosti T. C. R. a. s. (dříve R. a. s., poté R.M. a. s.), za účasti osoby zúčastněné na řízení
společnosti V. C. R. a. s. (dříve Č. M. a. s., poté O. M. a. s.)., v řízení o kasační stížnosti
podané proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 7. 2005, č. j. 31 Ca 34/2003 - 147
(v písemném vyhotovení rozhodnutí krajského soudu chybně uvedeno
č. j. 31 Ca 34/2003 - 47),
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. 7. 2005, č. j. 31 Ca 34/2003 – 147,
(v písemném vyhotovení rozhodnutí krajského soudu chybně uvedeno
č. j. 31 Ca 34/2003 - 47), se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Stěžovatel se včas podanou kasační stížností ze dne 22. 9. 2005 domáhal zrušení
shora uvedeného pravomocného rozsudku Krajského soudu v Brně, kterým tento soud
vyslovil nicotnost rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne
7. 8. 2003, č. j. R 17/2002, jakož i rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne
29. 3. 2002, č. j. S 21/02-860/02-VO1. Krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatel
i prvostupňový orgán rozhodovali v dané věci bez toho, že by k tomu byli zákonem
zmocněni, neboť k posuzování souladu smlouvy o propojení sítí, uzavřené dle §38
a násl. zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, účinného
v rozhodném období (dále jen „telekomunikační zákon“), s požadavky ochrany hospodářské
soutěže je povolán výlučně Český telekomunikační úřad (dále jen „ČTÚ“), nikoli orgán
jinak obecně příslušný, tj. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže.
Stěžovatel uplatňuje zákonné důvody obsažené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění (dále jen „s. ř. s.“),
a namítá tak nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem.
Stěžovatel zdůrazňuje, že působnost Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále také
„ÚOHS“), jako ústředního orgánu státní správy pro podporu a ochranu hospodářské soutěže
proti jejímu nedovolenému omezování, je stanovena zákonem č. 273/1996 Sb., o působnosti
ÚOHS, ve znění pozdějších předpisů, a dále zejména zákonem č. 143/2001 Sb., o ochraně
hospodářské soutěže a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o ochraně hospodářské soutěže“). Naproti tomu působnost ČTÚ vyplývá
z telekomunikačního zákona. Ze žádného ustanovení tohoto zákona nevyplývá, že by byla
pravomoc týkající se hospodářské soutěže v telekomunikační oblasti na ČTÚ přenesena.
Stěžovatel má tedy výlučnou pravomoc rozhodovat o porušení soutěžních pravidel rovněž
i v oblasti telekomunikací, a to včetně posouzení, zda smlouva o propojení a jednotlivá
ustanovení jsou, či nikoli, zakázanými a neplatnými dohodami ve smyslu ustanovení §3
odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Rozdělení působnosti mezi ČTÚ a stěžovatele
v oblasti telekomunikací je i v souladu s komunitárním právem. Veškeré relevantní směrnice
Evropského společenství počítají s tím, že vzhledem k rozvoji tohoto odvětví nemusí být ještě
všechny trhy plně konkurenční a k zajištění konkurence proto vyžadují dočasnou regulaci
takových trhů, tj. předpokládají „regulaxi ex ante,“ tedy vytváření podmínek pro rozvoj
soutěže, která je v České republice svěřena právě ČTÚ. Ve vztahu k jednání, které regulaci
nepodléhá, se pravidla hospodářské soutěže plně uplatní a působnost soutěžních úřadů nijak
neomezují, vyžadují pouze součinnost regulátora a nezávislého soutěžního úřadu. Předsedové
obou úřadů podepsali již v roce 2001 Memorandum o spolupráci mezi oběma úřady.
Regulátor ČTÚ vykonává svou působnost ex ante a nezávislý soutěžní úřad vykonává
svou činnost ex post z toho hlediska, zda nedochází k uzavírání zakázaných dohod
či zneužívání dominantního postavení. S ohledem na rozdílný předmět činnosti nemohou
být regulační předpisy považovány za zvláštní úpravu vůči úpravě soutěžní.
Stěžovatel dále zdůraznil povinnost aplikovat od 1. 5. 2004 komunitární právo.
Z konstantní judikatury Evropského soudního dvora vyplývá, že skutečnost, že určitá odvětví
podléhají specifické regulaci, nevylučují aplikaci komunitárního soutěžního práva
v těchto odvětvích (např. rozsudek Soudu prvního stupně ES ze dne 7. října 1999, Irish Sugar,
T-228/97, Recueil, s. – II 2969). Omezení působnosti stěžovatele v oblasti telekomunikací
by narušilo důležitý princip, že právo národní nesmí být méně přísné než právo komunitární.
Ustanovení komunitárního práva o zakázaných dohodách a o zneužití dominantního postavení
(čl. 81 a 82 Smlouvy o založení Evropských společenství) se zásadně uplatní ve všech
sektorech včetně sektorů regulovaných, s výjimkou soutěžitelů, kterým bylo svěřeno
poskytování služeb obecného hospodářského významu.
Za služby obecného hospodářského významu lze v oblasti telekomunikací považovat
tzv. univerzální služby. K tomu, aby se na poskytování takových služeb vztahovala výše
uvedená výjimka, je nutné, aby soutěžitel byl k poskytování předmětných služeb zmocněn
zvláštním zákonem nebo rozhodnutím vydaným na jeho základě (rozsudek Soudního dvora
ES ze dne 27. března 1974, BRT – II, 127/73, Recueil, s. 313), a aby omezení aplikace
soutěžního práva bylo pro poskytování těchto služeb nezbytné, a tomu účelu úměrné,
přičemž posouzení naplnění těchto podmínek musí být velmi přísné (rozsudek Soudu prvního
stupně ES ze dne 19. června 1997, Air Inter, T-260/94, Recueil, s. II-997). Skutečnost,
že soutěžitel poskytuje posuzované služby na základě licence sama o sobě nepostačuje
pro závěr, že se jedná o služby obecného hospodářského významu, nýbrž je nezbytné,
aby soutěžiteli bylo poskytování těchto služeb uloženo. I za předpokladu, že by soutěžitel
byl k poskytování předmětných služeb zmocněn zvláštním zákonem nebo rozhodnutím
vydaným na jeho základě, uplatní se výjimka jen v takovém rozsahu, který by poskytování
těchto služeb znemožnil (čl. 86 Smlouvy o založení Evropských společenství). Vynětí oblasti
telekomunikací z působnosti soutěžního práva je v rozporu také s doporučením OECD.
Stěžovatel zdůraznil, že skutečnost, že je kompetentní rozhodovat i v regulovaných
odvětvích, vyplývá mimo jiné i z rozsudků Vrchního soudu v Olomouci sp. zn. AA 10/2000
a sp. zn. AA 6/97, z rozsudku konfliktního senátu Nejvyššího správního soudu
sp. zn. Komp 1/2004. Kompetenci stěžovatele v posuzovaném případě lze dovodit
také ze zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých
souvisejících zákonů, který nově tuto kompetenci s účinností od 1. 5. 2005 omezil. Závěrem
stěžovatel odkázal na Pravidla Komise pro analýzu trhu a pro posuzování významné tržní síly
v rámci regulace služeb a telekomunikační sítě, publikované pod č. 2002/C165/03
ve Věstníku Evropských společenství dne 11. 7. 2002, konkrétně na čl. 31,
podle kterého v praxi nelze vyloučit, že by byla s ohledem na různé druhy problémů
na relevantních trzích vedena souběžně řízení podle ex ante regulace i podle soutěžního práva.
Dne 5. 11. 2005 stěžovatel na podporu svých tvrzení předložil dopis Generálního
ředitelství pro hospodářskou soutěž Evropské komise ze dne 11. 8. 2005, adresovaný
vedoucímu odboru ÚOHS, ze kterého vyplývá nutnost blíže prozkoumat změny českého
zákona o hospodářské soutěži z pohledu jejich rozporu s příslušnými ustanoveními
komunitárního práva. Dále stěžovatel na podporu svých tvrzení zaslal zdejšímu soudu
rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 26. 9. 2006, č. j. 62 Ca 5/2006 – 402, v právní věci
T. C. R., a. s., proti předsedovi ÚOHS, kde soud dospěl k závěru, že působnost ÚOHS nebyla
nijak omezena, když konstatoval, že obecně není vyloučeno překrývání věcné působnosti více
právních předpisů ani působnost více správních orgánů s tím, že rozhodnutí ÚOHS není ve
vztahu k rozhodnutí sektorového regulátora rozhodnutím alternativním či dokonce
konkurujícím, a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 3. 2006, č. j. 5 Ca 196/2005 –
31, v právní věci V. C. R., a. s., proti ČTÚ.
Z těchto důvodů stěžovatel navrhl napadený rozsudek Krajského soudu v Brně zrušit
a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
Společnost T. C. R., a. s., ve vyjádření ke kasační stížnosti zejména namítá, že k velké
části kasačních námitek nelze s ohledem na ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. přihlédnout, neboť
obě napadená rozhodnutí byla vydána ještě před vstupem České republiky do Evropské unie a
komunitární právo nebylo součástí platného českého práva.
Dále namítá, že ze skutečnosti, že hlava čtvrtá telekomunikačního zákona nazvaná
„Vymezení působnosti“ neobsahuje kompetenci ČTÚ, nelze dovozovat výlučnou pravomoc
stěžovatele k posouzení soutěžních pravidel v oblasti telekomunikací, a to včetně posouzení
smluv o propojení. Ustanovení §2 odst. 19 telekomunikačního zákona definuje regulaci
ve věcech telekomunikací jako činnost, jejímž cílem je mimo jiné dosažení a udržení
konkurenčního prostředí. Do smluv o propojení je ČTÚ oprávněn zasahovat jak ve fázi
negociační, tak i po jejich uzavření, a v souladu s ustanovením §39 odst. 3
telekomunikačního zákona může dokonce rozhodnout o změně smlouvy z důvodu zajištění
účinné hospodářské soutěže. Společnost T. C. R. a. s. považuje předmětné oprávnění ČTÚ za
součást dozorčí pravomoci ČTÚ, kterou nelze považovat za ex ante sektorovou regulaci, ale
za ex post dozor nad dodržováním soutěžních pravidel. Této speciální pravomoci je pak nutno
dát přednost před pravomocí obecnou, neboť výklad, podle něhož by v oblasti smluv o
propojení dohlížel na soutěžní pravidla ČTÚ i stěžovatel, není ústavně konformní.
Na podporu svých tvrzení společnost T. C. R. a. s. (dále je „společnost T.“), odkazuje
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003, č. j. 5 A 116/2001 - 46, kde je
uvedeno: „ Požadavek na jasné vymezení příslušnosti státních orgánů vyplývá již ze
základního principu právního státu, podle něhož státní moc lze uplatňovat jen v případech,
mezích a způsoby, které stanoví zákon. Je tedy zřejmé, že každý státní orgán musí mít
jednoznačně a transparentně vymezené kompetence, a to jak s ohledem na funkčnost
organizačního uspořádání státní moci, tak především z důvodu ochrany základních práv a
svobod. Právě s ohledem na princip předvídatelnosti zákona, a na princip minimalizace
zásahů státu do soukromé sféry fyzických a právnických osob, je nutno usilovat o takovou
interpretaci právních předpisů, která aspiruje na jasné vymezení věcné působnosti
jednotlivých státních orgánů, a to tak, aby se tyto kompetence navzájem nepřekrývaly tedy
aby jejich působnost nebyla alternativní či konkurující“.
Dále společnost T. na podporu svých tvrzení uvedla příklad z praxe, kdy se společnost
V. C. R. a. s. ocitla v situaci, kdy byla vázána dvěma pravomocnými správními rozhodnutími,
která byla ve vzájemném rozporu, když ČTÚ přikázal smluvním stranám postupovat podle
Smlouvy o propojení, a v daném případě směřovat provoz pouze prostřednictvím přímého
propojení, zatímco ÚOHS označil relevantní ustanovení Smlouvy o propojení za dohody,
které vedou k narušení hospodářské soutěže.
Společnost T. odmítá stěžovatelův výklad pojmu ex ante regulace způsobem, který
odpovídá dnešnímu pojetí tohoto pojmu, který vychází z komunitárního regulačního rámce
elektronických komunikací. Nad rámec svého vyjádření uvádí, že za služby obecného
hospodářského významu je nutné v oblasti telekomunikací považovat nejen univerzální
služby, ale veškeré telekomunikační služby, neboť jejich poskytování má klíčový význam
pro národní hospodářství jako celek a slouží k naplnění celé řady veřejných zájmů (tísňová
volání, telekomunikační činnost v období krizových situací, odposlechy a záznamy
telekomunikačního provozu).
Judikaturu, na kterou stěžovatel odkazuje, označila společnost T. za irelevantní, neboť
oba rozsudky Vrchního soudu v Olomouci se týkají stavu z období, kdy telekomunikační
zákon neplatil a neplatil ani zákon o hospodářské soutěži. Usnesení kompetenčního senátu
Nejvyššího správního soudu se pak zabývalo pouze naplněním procesních podmínek pro
projednání kompetenční žaloby, nikoli posuzovaným předmětem sporu, a stěžovatelem
dovozované závěry nikterak nepotvrzuje.
Osoba zúčastněná na řízení společnost V. C. R. a. s. se k obsahu kasační stížnosti
nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu kasační stížnosti
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Nejprve
posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost je podána
včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatel je řádně
zastoupen.
Stěžovatelem výslovně uplatněné důvody namítají nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení [§103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.]. Stěžovatel napadá závěr soudu o nicotnosti jím vydaných rozhodnutí,
neboť nesouhlasí s právním názorem soudu, že k posuzování souladu smlouvy o propojení
sítí, uzavřené dle §38 a násl. telek omunikačního zákona, s požadavky ochrany hospodářské
soutěže, je povolán výlučně ČTÚ.
V souladu s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu se za nicotný správní
akt považuje akt, který trpí natolik intenzivními vadami, že jej za rozhodnutí ani považovat
nelze. Takovými vadami jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost
rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné
správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění,
které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu,
co v právním smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí.
K nicotnosti soud přihlíží z úřední povinnosti.
Předmětem sporu v posuzovaném případě je zodpovězení otázky, zda je v rozhodném
období, tj. v období do 7. 8. 2003, dána výlučná pravomoc ČTÚ posuzovat soulad chování
jednotlivých účastníků telekomunikačního trhu s principy hospodářské soutěže, respektive
zda je dána výlučná pravomoc ČTÚ posuzovat soulad smlouvy o propojení sítí s požadavky
ochrany hospodářské soutěže. Pokud by k tomuto posouzení byl skutečně povolán výlučně
ČTÚ, nezbylo by, než přisvědčit právnímu závěru krajského soudu o nicotnosti napadených
rozhodnutí stěžovatele.
Dle §2 odst. 18 telekomunikačního zákona se d ržitelem licence s výrazným podílem
na trhu rozumí pro účely tohoto zákona subjekt, který má oprávnění k provozování veřejných
telefonních sítí anebo k poskytování veřejné telefonní služby a který má nejméně dvaceti pěti
procentní podíl z relevantního trhu v geografické oblasti, ve které má právo provozovat
činnost.
Dle §3 telekomunikačního zákona je ČTÚ správním úřadem pověřeným k výkonu
státní správy včetně regulace ve věcech telekomunikací. Regulací se dle §2 odst. 19
cit. zákona rozumí usměrňování telekomunikačních činností a vztahů podle tohoto zákona
a v jeho mezích, za účelem dosažení a udržení konkurenčního prostředí, ochrany
telekomunikačního trhu, včetně ochrany uživatelů telekomunikačních služeb, regulačním
orgánem vydáváním opatření, která jsou závazná pro provozovatele telekomunikačních
zařízení a sítí a pro poskytovatele telekomunikačních služeb a která jsou zveřejňována
v Telekomunikačním věstníku. Dále k regulaci náleží též sledování plnění stanovených
podmínek (a to i výkonem kontroly) a udržování stavu dosaženého podle těchto podmínek.
Dle §30 odst. 3 telekomunikačního zákona je ČTÚ oprávněn uložit povinnost
poskytovat univerzální službu držiteli telekomunikační licence k poskytov ání veřejné
telefonní služby prostřednictvím veřejné pevné telekomunikační sítě, který má výrazný podíl
na trhu. Úřad je oprávněn uložit povinnost poskytovat univerzální službu také držiteli
telekomunikační licence k poskytování veřejné telefonní služby prostřednictvím veřejné
pevné nebo veřejné mobilní telekomunikační sítě, pokud o poskytování univerzální služby
požádal.
Dle §33 odst. 3 telekomunikačního zákona ČTÚ uloží povinnost poskytovat veřejnou
telekomunikační službu pronájmu telekomunikačních okruhů tomu provozovateli
telekomunikační činnosti, který má výrazný podíl na trhu telekomunikačních služeb pronájmu
telekomunikačních okruhů.
Dle §39 odst. 3 telekomunikačního zákona může ČTÚ rozhodnout o provedení změny
smlouvy z důvodů zajištění součinnosti, při poskytování služeb pro všechny koncové
uživatele nebo z důvodů zajištění ochrany hospodářské soutěže.
Dle §76 odst. 1 telekomunikačního zákona jsou provozovatelé veřejných pevných
telekomunikačních sítí s výrazným podílem na trhu povinni ve svých sítích podle číslovacího
plánu umožnit přístup ke službám kteréhokoliv s uvedenými sítěmi propojeného
poskytovatele veřejných telekomunikačních služeb, kromě služby pronájmu okruhů,
a to jak formou nastavení předvolby čísel, tak krátkou individuální volbou čísel pro jednotlivá
volání.
Dle §95 bodu 4. telekomunikačního zákona rozhoduje ČTÚ v oblasti přístupu
a propojování veřejných telekomunikačních sítí spory o propojení sítí nebo o přístupu k síti,
popřípadě o změnách smluv o propojení sítí nebo o přístupu k síti, vydává síťové plány
veřejných telekomunikačních sítí a vykonává správu hranic obvodů veřejných telefonních sítí
a stanovuje a zveřejňuje technické specifikace jednotlivých druhů rozhraní
v Telekomunikačním věstníku.
Jediným ustanovením telekomunikačního zákona upravujícím pojem „ochrana
hospodářské soutěže“ a umožňujícím jakýkoliv zásah ČTÚ z důvodu ochrany hospodářské
soutěže je výše citované ustanovení §39 odst. 3 telekomunikačního zákona. Ustanovení §30
odst. 3, §33 odst. 3 a §76 odst. 1 ve spojení s §2 odst. 18 telekomunikačního zákona
se působností ČTÚ z hlediska ochrany hospodářské soutěže nezabývají. Obdobně
není ochrana hospodářské soutěže zakotvena ani v ustanovení §95 upravujícím působnost
ČTÚ. Teprve s účinností od 20. 8. 2003 bylo do telekomunikačního zákona zakotveno další
ustanovení upravující pojem „ochrana hospodářské soutěže“, a to §37b, dle kterého je ČTÚ
mimo jiné povinen účastnit se jednání o uzavření smluv o zpřístupnění, požádá-li o to některá
ze smluvních stran, nebo z vlastní iniciativy, je-li to nutné k zajištění splnění povinnosti podle
§37a odst. 4 písm. e) a k zajištění maximální hospodárnosti, ochrany hospodářské soutěže
nebo maximálního prospěchu pro uživatele, a vydat své stanovisko k obsahu sporných částí
projednávané smlouvy. Změny vyplývající z nové úpravy bylo třeba promítnout do souhrnu
kompetencí ČTÚ v §95 telekomunikačního zákona, a proto bylo do ustanovení §95 bodu 4.
tohoto zákona doplněno písmeno d), podle kterého byla působnost ČTÚ rozšířena o
vykonávání oprávnění uvedených v §37b cit. zákona.
Pro úplnost soud doplňuje, že ani z této nové úpravy nevyplývá jednoznačný úmysl
zákonodárce omezit působnost stěžovatele ve prospěch ČTÚ, jmenovitě ve věci zpřístupnění
účastnického vedení, neboť, jak vyplývá z důvodové zprávy k novele telekomunikačního
zákona, novými ustanoveními byla stanovena povinnost určeným držitelům licence
zpřístupnit účastnické vedení, a v této souvislosti i vstup ČTÚ do jednání o smlouvě
o zpřístupnění, jak na žádost některé ze stran, tak z vlastní iniciativy z důvodů regulativních,
nikoli z důvodu ochrany hospodářské soutěže. V důvodové zprávě se přímo konstatuje,
že i když je obchodní vyjednávání upřednostňovanou metodou pro dosažení dohody
o technických otázkách a otázkách stanovení cen za zpřístupnění ú častnického vedení,
zkušenosti např. z oblasti propojování ukazují, že je často nezbytný regulativní zásah
z důvodu nerovnováhy vyjednávací síly nového provozovatele a určeného držitele licence.
Podle §1 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže zákon upravuje ochranu
hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb proti jejímu vyloučení, omezení, jinému
narušení nebo, za podmínek stanovených tímto zákonem, jejímu ohrožení dohodami
soutěžitelů, zneužitím dominantního postavení soutěžitelů či spojením sou těžitelů.
Za soutěžitele zákon ve smyslu §2 odst. 1 považuje fyzické a právnické osoby,
jejich sdružení, sdružení těchto sdružení a jiné formy seskupování, a to i v případě,
že tato sdružení a seskupení nejsou právnickými osobami, pokud se účastní hospodářské
soutěže nebo ji mohou svou činností ovlivňovat, i když nejsou podnikateli. Zákon se naopak
nevztahuje na soutěžitele, kteří na základě zvláštního zákona nebo na základě rozhodnutí
vydaného podle zvláštního zákona poskytují služby obecného hospodářského významu,
pokud by svým uplatněním - lépe aplikací - znemožnil poskytování těchto služeb.
Rovněž se nevztahuje na jednání, jejichž účinky se projevují výlučně na zahraničním trhu,
pokud z mezinárodní smlouvy, kterou je Česká republika vázána, nevyplývá něco jiného,
a na ochranu hospodářské soutěže proti nekalé soutěži a při poskytování veřejné podpory.
Zákon o ochraně hospodářské soutěže tedy rozeznává tři možné skutkové
podstaty narušení hospodářské soutěže, kterými jsou dohody narušující soutěž, zneužití
dominantního postavení a spojení soutěžitelů, potencionálně narušujících soutěž s tím,
že nejenže některá z uvedených jednání zakazuje (§3 odst. 1 cit. zákona), ale rovněž dává
ÚOHS poměrně efektivní nástroje, jak proti nim zasáhnout.
Dle §3 zákona o ochraně hospodářské soutěže dohody, které vedou nebo mohou vést
k narušení hospodářské soutěže, jsou zakázané a neplatné, pokud tento nebo zvláštní zákon
nestanoví jinak nebo pokud ÚOHS neudělí výjimku. Ustanovení §3 odst. 2 cit. zákona
obsahuje demonstrativní výčet příkladů takových dohod.
Zákon umožňuje ÚOHS účinně zasáhnout proti všem výše zmíněným skutkovým
podstatám narušení hospodářské soutěže. Činí tak např. oprávněním zakázat plnění dohod
včetně možnosti uložit za ně pokuty (§7 a §22 zákona o ochraně hospodářské soutěže).
Působnost ÚOHS je stanovena zákonem č. 273/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
Z porovnání obou citovaných úprav nevyplývá, že by zákon svěřil oprávnění
posuzovat soulad chování jednotlivých účastníků telekomunikačního trhu s principy
hospodářské soutěže výlučně ČTÚ, či že by působnost stěžovatele ve vztahu k posuzovanému
jednání byla v době jeho rozhodování vyloučena.
Obsahem regulace v oblasti přístupu k síti a propojování je zejména regulace
charakteru ex-ante, která je uplatňována z důvodu neexistence dostatečné konkurence na trhu.
Jejím účelem není primárně ochrana hospodářské soutěže, ale zajištění rozvoje konkurenčního
prostředí tak, aby se stávající sektorově specifická regulace posouvala směrem k výlučnému
uplatňování obecných soutěžních pravidel. Oprávnění regulátora vychází zejména
z předpokladu, že při jednání o uzavření smlouvy může dojít mezi stranami ke sporu,
a stanovuje pravidla pro intervenci ČTÚ, jemuž umožňuje nahradit smluvní ujednání vlastním
rozhodnutím v situaci, kdy mezi jednajícími stranami nedošlo ke shodě. Pro případ,
že smluvní strany v zákonem určené lhůtě nedospějí ke shodě ohledně smluvních podmínek,
zakládá §40 odst. 2 zákona o telekomunikacích povinnost ČTÚ nahradit nedostatek
vůle smluvních stran vlastním rozhodnutím. Podle citovaného ustanovení ČTÚ rozhodne
o propojení sítí nebo o přístupu k síti, nedojde-li ve stanovené lhůtě k uzavření smlouvy.
Podmínkou pro intervenci ČTÚ je tak především nedostatek souhlasné vůle smluvních stran
a dále požadavek upravit ve správním rozhodnutí o nahrazení dodatku ke smlouvě o propojení
ty otázky, jejichž úprava je pro realizaci propojení nezbytná.
Naopak oprávnění stěžovatele je dle §7 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže
primárně zaměřeno na posouzení dohod ve smyslu ustanovení §3 až 6 zákona o ochraně
hospodářské soutěže. V předmětném případě se stěžovatel zabýval otázkou, zda smlouva
o propojení telekomunikačních zařízení a sítí, ve které je stanoven výhradně jeden způsob
propojení, bez ohledu na další alternativní způsoby, je porušením soutěžních pravidel
či nikoliv, tj. zda do budoucna omezuje či neomezuje svobodnou vůli účastníků dohody
rozhodnout se pro nejvhodnější způsob propojení. V této souvislosti je nutné zmínit,
že jak přímý, tak nepřímý způsob propojení představuje sám o sobě splnění
zákonného požadavku stanoveného v §37 odst. 2 telekomunikačního zákona, zatímco byla-li
by tato dohoda po právu vyhodnocena jako dohoda, která vede nebo může vést k narušení
hospodářské soutěže, byla by podle zákona o hospodářské soutěži zakázaná a neplatná.
Z výše uvedeného je zřejmé, že regulační předpisy sledují primárně jiný cíl a nemohou
být ztotožňovány se soutěžními předpisy. Sektorový regulátor upravuje svým rozhodnutím
zejména vztahy do budoucna, kdy mezi jednajícími stranami nedošlo ke shodě ohledně
smluvních podmínek, zatímco stěžovatel posuzuje dopady konkrétního jednání jednotlivých
soutěžitelů. Nad rámec shora uvedeného soud doplňuje, že i ve vyjádření uváděném příkladu
(společnost V. C. R. a. s. v. T. C. R. a. s.) dospěl v následném sporu Městský soud v Praze
mimo jiné k závěru, že je nepochybné, že na ČTÚ není přenesena pravomoc ÚOHS,
z této skutečnosti však bez dalšího přímo nevyplývá, že by rozhodování ČTÚ nemohlo záviset
na posouzení otázky, kterou je kompetentní řešit Úřad pro ochranu hospodářské soutěže.
S ohledem na výše uvedené soud souhlasí se závěrem stěžovatele, že ze žádného
ustanovení telekomunikačního zákona nevyplývá výlučná pravomoc ČTÚ posuzovat
v rozhodném období soulad smlouvy o propojení sítí s požadavky ochrany hospodářské
soutěže.
Omezení působnosti stěžovatele vůči ČTÚ bylo výslovně stanoveno až s účinností
zákona č. 127/2005 Sb., tj. od 1. 5. 2005, kdy do §1 odst. 9 zákona o ochraně hospodářské
soutěže bylo doplněno ustanovení, které omezilo působnost zákona ve vztahu k jednání
soutěžitelů, které je porušením povinnosti stanovené zákonem o elektronických komunikacích
nebo rozhodnutím vydaným na jeho základě, a přijetím nového ustanovení
§11 odst. 2 cit. zákona, dle kterého se zneužívání dominantního postavení vymezené
zákonem o hospodářské soutěži neaplikuje na jednání soutěžitelů, které je vykonáváním
komunikační činnosti podle zákona o elektronických komunikacích. Mezi tyto činnosti patří
zajišťování sítí elektronických komunikací, poskytování služeb elektronických komunikací
a provozování přístrojů. Na takto vymezené činnosti se pak uplatňuje regulace, přičemž soud
si je vědom, že předmětem sporu je v posuzovaném případě kartelová dohoda, nikoli zneužití
dominantního postavení.
S námitkou stěžovatele, že krajský soud opřel svůj závěr o nicotnosti napadených
rozhodnutí o skutečnost, že společnost T. C. R. a. s. poskytuje služby obecného
hospodářského významu, neboť své služby poskytuje na základě licence, nelze souhlasit.
Krajský soud pouze na podporu svých závěrů zdůraznil, že původní zákon o ochraně
hospodářské soutěže, tj. zákon č. 63/1991 Sb., podmíněnou exempci ve smyslu §1 odst. 2
zákona o ochraně hospodářské soutěže neobsahoval a do doby nabytí jeho účinnosti tak
existovaly dvě normy stejné právní síly, které upravovaly stejnou problematiku, jejichž střet
bylo nutné vyložit, a to se závěry, které jsou právě předmětem posouzení ze strany kasačního
soudu.
Nad rámec výše uvedeného však zdejší soud s ohledem na rozsah této kasační námitky
a následného vyjádření společnosti T . C. R. a. s. považuje za nutné v této souvislosti doplnit,
že jakkoli se v případě projednávaném Nejvyšším správním soudem jedná o věc skutkově
spadající do doby předcházející vstupu České republiky do Evropské unie, má Nejvyšší
správní soud za to, že (obdobně jako tomu bylo ve věci rozhodnuté rozsudkem tohoto soudu
ze dne 29. 9. 2005, č. j. 2 Afs 92/2005 - 45, zveřejněném pod č. 741/2006 Sb. NSS) i v
případech, kdy se posuzují skutkové okolnosti, k nimž došlo před vstupem České republiky
do Evropské unie a rozhodným právem je právo tehdy účinné, je nutno ustanovení českého
právního předpisu, přijatého nepochybně za účelem sbližování českého práva s právem
Evropských společenství a majícího svůj předobraz v právní normě obsažené v právu
Evropských společenství, vykládat konformně s touto normou.
Telekomunikační zákon byl v r. 2000 a následujících letech přijat z důvodu potřeby
liberalizace telekomunikačního trhu, a to způsobem upraveným právem Evropských
společenství tzv. regulačním (telekomunikačním) rámcem 1998. Tato úprava ES (zahrnující
předpisy vydávané zejména v období let 1990 až 1998) směřovala k liberalizaci
telekomunikací v EU k datu 1. 1. 1998. Zákon o telekomunikacích stanovil
v souladu s právem Evropského společenství základní pravidla pro fungování sektoru
mj. zjednodušením licenčních postupů, stanovením pravidel pro propojování
telekomunikačních sítí a umožnil od 1. 1. 2001 vstup konkurence do monopolního prostředí
v poskytování veřejných telefonních služeb včetně mezinárodních, poskytovaných
prostřednictvím pevných sítí (u telefonních služeb poskytovaných mobilními sítěmi,
jakož i u ostatních telekomunikačních služeb byl v České republice vstup konkurence
na telekomunikační trh umožněn již od r. 1992). Je tedy zřejmé, že při koncipování návrhu
tohoto zákona byla hlavním inspiračním zdrojem právní úprava na úrovni práva Evropského
společenství.
Mají-li být tedy jednotlivá ustanovení zákona vyložena správně, pak je v takové
situaci vždy zapotřebí vycházet z normativního textu zákona, avšak při jeho interpretaci
nelze zcela odhlížet od pravidel, která vyplývají z komunitárního práva.
V souladu s §1 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže se tento zákon vztahuje
také na soutěžitele, kteří na základě zvláštního zákona nebo na základě rozhodnutí
vydaného podle zvláštního zákona poskytují služby obecného hospodářského významu,
jen pokud jeho uplatnění poskytování těchto služeb neznemožní.
Výše uvedené ustanovení je transpozicí čl. 86 odst. 2 Smlouvy o založení Evropského
hospodářského společenství (nyní čl. 90 odst. 2), kdy podniky pověřené poskytováním služeb
obecného hospodářského zájmu, nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají
pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky
plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře,
která by byla v rozporu se zájmem Společenství.
Předmětné omezení soutěžních pravidel je tedy skutečně nutné interpretovat ve smyslu
judikatury Evropského soudního dvora, tedy v tom smyslu, že omezení soutěžního práva
musí být pro poskytování těchto služeb nezbytné a tomuto účelu úměrné, přičemž posouzení,
zda jsou tyto podmínky splněny, musí být velmi přísné (rozsudek Soudu prvního stupně ES ze
dne 19. června 1997, Air Inter, T-260/94, Recueil, s. II-997).
Nejvyšší správní soud neshledal v rozhodování stěžovatele ani porušení princip u
předvídatelnosti zákona, ani porušení principu minimalizace zásahů státu do soukromé sféry
fyzických a právnických osob, když dospěl k závěru, že jeho oprávnění posoudit soulad
smlouvy o propojení sítí, uzavřené dle §38 a násl. telekomunikačního zákona, s požadavky
ochrany hospodářské soutěže vyplývá z právních předpisů účinných v době jeho rozhodování.
S ohledem na závěry vyslovené výše proto Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí
Krajského soudu v Brně podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. V tomto řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího
správního soudu, který byl vysloven v odůvodnění tohoto rozhodnutí.
O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. ledna 2007
JUDr. Radan Malík
předseda senátu