ECLI:CZ:NSS:2008:7.AS.58.2006:93
sp. zn. 7 As 58/2006 - 93
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci žalobkyně:
UPC Česká republika, a. s., se sídlem Závišova 5, Praha 4, zastoupena JUDr. Jiřím Voršilkou,
advokátem se sídlem Opletalova 4, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské
soutěže, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 7, Brno, zastoupen JUDr. Kristinou Škampovou, advokátkou
se sídlem Pellicova 8a, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 31. 1. 2006, č. j. 31 Ca 44/2003 – 53,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 31. 1. 2006, č. j. 31 Ca 44/2003 – 53, zamítl
žalobu podanou žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“) protí rozhodnutí předsedy Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže Dále jen „Úřad“) ze dne 17. 10. 2003, č. j. R 29/2002, kterým
bylo změněno rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 24. 4. 2002,
č. j. S 85/2000-1000/02-VO 1, tak, že společnost Dattelkabel, a. s., tím, že k 1. 1. 2001 zvýšila
cenu za služby u produktu MINI o 289%, u produktu KLASIK o 141% a u produktu KLASIK
+ HBO o 98,8%, zneužila své dominantní postavení ve smyslu §9 odst. 3 zákona č. 63/1991 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o ochraně hospodářské soutěži“) na trhu služeb
spočívajících v dodávkách televizního signálu k újmě spotřebitelů. Krajský soud sice shledal
opodstatněnou námitku Úřadu, v níž poukazoval na formální nedostatky žaloby (rozsudečný
návrh obsažený v žalobě nekoresponduje s ustanovením §78 odst. 4 s. ř. s., ale tento nedostatek
nebyl natolik závažný, aby bránil meritornímu projednání věci. Pro samotné právní posouzení
věci bylo podstatné, že stěžovatelka ve správním řízení nebrojila proti věcnému vymezení
relevantního trhu, jak ho vymezil správní orgán I. stupně a své námitky směřovala pouze proti
vymezení relevantního trhu po stránce geografické. U soudního přezkumu správních rozhodnutí
platí zásada, vyslovená v ustanovení §5 s. ř. s., že soud přezkoumává správní rozhodnutí
jen na návrh a po vyčerpání opravných prostředků. Je proto vždy nutné, aby opravné prostředky
byly vyčerpány po stránce věcné, a nikoliv jen po stránce formální. Pokud by soud připustil
k meritornímu projednání námitky, které nebyly věcně uplatněny již v rámci správního řízení
(o opravném prostředku), ačkoliv uplatněny být mohly, porušil by tím fakticky princip
dvouinstančnosti správního řízení. Krajský soud se proto nezabýval žalobní námitkou směřující
do věcného vymezení relevantního trhu. Žalobní argumentaci proti závěrům správních orgánů
v otázce vymezení relevantního trhu (z geografického hlediska) nepovažoval za přiléhavou.
Považuje za neudržitelný závěr stěžovatele, podle kterého je schopen zabezpečit televizní signál
svým zákazníkům kdekoliv na území České republiky, ačkoliv tak činí prostřednictvím televizních
kabelových rozvodů. Rozhodující orgány v tomto smyslu správně dovodily, že společnost
provozující kabelovou televizi má omezený okruh působnosti, neboť působí pouze
ve vymezených lokalitách, limitovaných kabelovými rozvody. Nelze jim proto vytknout závěr,
že relevantní trh je v dané věci z hlediska geografického nutno omezit toliko na lokality pokryté
signálem prostřednictvím kabelových rozvodů, resp. na oblasti, kde jsou instalovány sítě
stěžovatelky jako soutěžitelky. Vymezení relevantního trhu z geografického hlediska proto
obstojí, zvláště když soutěžní zákon k 1. 1. 2001 oproti současnosti nedefinoval institut
relevantního trhu. Závěr správních orgánů v tomto směru není ani v rozporu s praxí ve věci
hospodářské soutěže Společenství. Krajský soud se ztotožnil i se závěrem správních orgánů,
že stěžovatelka, resp. její právní předchůdce, měla dominantní postavení na daném relevantním
trhu. Vyslovil názor, že stanovení cen za služby pod hranicemi jejich nákladů bylo vědomým
počínáním, které směřovalo k získání co největšího podílu na daném relevantním trhu. Přitom
není podstatné, zda si obdobným způsobem počínali i jiní soutěžitelé. Krajský soud má v této
otázce za prokázané, že se jednalo o „predátorské ceny“, jejichž smyslem je dočasné obětování
ziskovosti podnikání za účelem nepřipuštění vstupu potenciální konkurence na daný relevantní
trh (na úkor jiných soutěžitelů). Při narovnání těchto vztahů (predátorských cen) pak mohlo dojít
i k poškození spotřebitelů, které je rovněž označováno za zneužití monopolního či dominantního
postavení. Krajský soud neshledal existenci rozporu mezi výrokem a odůvodněním napadeného
správního rozhodnutí, když bylo odstranění protiprávního stavu (predátorských cen) současně
označeno za porušení pravidel hospodářské soutěže. Existence podnákladových cen nebyla
v tomto řízení hodnocena, ale sloužila pouze jako východisko pro posuzování dalšího jednání
stěžovatelky. Nedůvodné je též tvrzení, že Úřad nepředložil žádný důkaz, který by svědčil
poškození soutěžitelů. Zneužití dominantního postavení ve smyslu ustanovení §9 odst. 3 zákona
o ochraně hospodářské soutěže není vázáno na zjištění negativního dopadu jeho jednání
na jednotlivé komponenty trhu, např. spotřebitele. Dovodil proto, že rozhodující orgány
nepochybily, když se otázkami vzniku konkrétní újmy na straně jednotlivých spotřebitelů blíže
nezabývaly.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížností, kterou
opřela o ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Stěžovatelka v prvé řadě označila
za nesprávný závěr krajského soudu o věcném vymezení relevantního trhu, když dovodil,
že se nemohl zabývat v žalobě uplatněnými námitkami, které směřovaly do věcného vymezení
relevantního trhu. Je tomu tak proto, že od samého počátku nesouhlasila s tím, aby při věcném
vymezení relevantního trhu – dodávky televizního signálu - nebyly při výpočtu jejího podílu
na trhu, rozhodného pro závěr o dominantním postavení, započítány rovněž jiné způsoby
dodávky televizního signálu než prostřednictvím televizního kabelového rozvodu (dále
jen „KTR“). Správní orgány obou stupňů sice na jedné straně správně dospěly k závěru,
že relevantním trhem je po věcné stránce „dodávka televizního signálu“, nicméně na straně druhé
při posouzení otázky, zda má stěžovatelka dominantní postavění či nikoliv, vzaly v úvahu pouze
dodávku televizního signálu prostřednictvím kabelového rozvodu, tj. postupovaly nesprávně
tak, jako by byl relevantní trh po věcné stránce vymezen pouze dodávkou televizního signálu
prostřednictvím KTR. V tomto směru byly její výtky vůči věcnému vymezení relevantního trhu
obsaženy v námitkách proti oběma rozhodnutím, neboť nesouhlasila se závěrem, že zaujímá
dominantní postavení, když při výpočtu podílu rozhodného pro závěr o dominantním postavení
nebyly zahrnuty ostatní způsoby dodávek televizního signálu. S rozkladem pak koresponduje
i žaloba, kde je na str. 3 uvedeno, že souhlasí s věcným vymezením relevantního trhu jako trhu
spočívajícího na dodávkách televizního signálu. Nesprávný je však závěr Úřad, co se týče
zastupitelnosti jednotlivých způsobů šíření televizního signálu. Krajský soud rovněž pochybil,
když se odmítl zabývat v žalobě vznesenou námitkou, směřující proti věcnému vymezení
relevantního trhu a závěru o jejím dominantním postavení na něm s poukazem, že toto nebylo
namítáno již v rozkladu. Tento závěr nemá oporu ve správním spise. Již v rozkladu bylo
namítáno, že do jinak správně vymezeného relevantního trhu (dodávka televizního signálu)
nebyly při výpočtu podílu na trhu zahrnuty všechny způsoby šíření televizního signálu.
Rozhodnutí je z tohoto důvodu neúplné a jako takové je v tomto směru nepřezkoumatelné.
Nesprávně byla posouzena i otázka týkající se vymezení relevantního trhu po geografické stránce.
Krajský soud dospěl k závěru, že relevantní trh je třeba jej vymezit pouze oblastmi, do kterých
má stěžovatelka instalovány své sítě a do kterých dodává signál. Krajský soud proto nesprávně
vymezil relevantní trh z hlediska geografického pouze jako oblasti, do kterých je televizní signál
šířen prostřednictvím TKR. Do těchto oblastí je totiž signál dodáván i jinými způsoby
(tj. prostřednictvím MMDS, IA, STA a satelitního vysílání), a poskytované služby se proto
v těchto oblastech střetávají. Trh nelze zužovat na podkladě izolování konkrétní služby s úzce
definovaným obsahem (dodávka 10, resp. 35 programů) s poukazem na to, že pro koncové
odběratele této služby by jedinou přijatelnou alternativou byla služba shodného typu na totožné
technologické platformě (TKR). Krajský soud tedy nesprávně vychází z toho, že se stěžovatelka
v oblastech, ve kterých působí a dodává televizní signál, nestřetává s jinými způsoby dodávky
televizního signálu. Stěžovatelka nezneužila své dominantní postavení. Krajský soud jí totiž
dal za pravdu v tom, že úroveň zvýšení cen k 1. 1. 2001 je ekonomicky odůvodnitelná. Na druhé
straně však považuje za protisoutěžní jednání tzv. predátorské ceny, které mohou potencionálně
poškozovat konkurenci (jiné soutěžitele), tj. něco zcela jiného, než je uvedeno ve výroku
napadených rozhodnutí. Odůvodnění rozsudku krajského soudu je tak v rozporu s výrokem
přezkoumávaného rozhodnutí. Není možné na jedné straně zamítnutí žaloby odůvodnit
tím, že uvedené zvýšení cen je sice ekonomicky odůvodnitelné, a na druhé straně současně
konstatovat, že společnost zneužila dominantní postavení v jiné době tím, že dříve nabízela ceny
na podnákladové úrovni. Pokud spotřebitelé dříve přijímali službu za nižší cenu
než by odpovídalo vynaloženým nákladům, nemůže být tato skutečnost spotřebitelům na újmu.
Na základě výše uvedeného stěžovatelka navrhla, aby napadený rozsudek krajského soudu
byl zrušen a věc byla vrácena krajskému soudu k dalšímu řízení.
Úřad ve vyjádření ke kasační stížnost uvedl, že je v rozporu se skutečností, že stěžovatelka
v rozkladovém řízení proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně namítala nesprávné posouzení,
resp. vymezení, relevantního trhu po věcné stránce. V rozkladu bylo totiž namítáno nesprávné
vymezení relevantního trhu po geografické stránce a nesprávný závěr, že stěžovatelka zaujímá
dominantní postavení a že jej zneužila. Toto je evidentní i z protokolu o jednání, kde zástupce
stěžovatelky výslovně uvedl, že s vymezením relevantního trhu po věcné stránce, jak to učinil
správní orgán I. stupně, souhlasí a naopak, že nesouhlasí se závěrem, že zneužila svého
dominantního postavení. Závěr krajského soudu je proto opodstatněný, když se pro nevyčerpání
řádných opravných prostředků, nezabýval uvedenou námitkou stěžovatelky. K námitce
nesprávného vymezení relevantního trhu po geografické i věcné stránce odkázal Úřad
na rozhodnutí Vrchního soudu v Olomouci ze dne 29. 4. 1999, č. j. 2 A 12/1998 a na podrobné
odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně v této věci, jakož i odůvodnění napadeného
rozhodnutí o rozkladu a vyjádření k žalobě. Opodstatněná není ani výtka, že se krajský soud
nezabýval žalobní námitkou, že stěžovatelka nezaujímala dominantní postavení na trhu.
Stěžovatelka dále nesprávně a zavádějícím způsobem interpretuje odůvodnění rozsudku
krajského soudu, když dovozuje, že nemohlo dojít k zneužití jejího dominantního postavení
na trhu. V kasační stížnosti namítané konstatování krajského soudu totiž nic nemění na tom, že
za protisoutěžní jednání lze považovat kroky, které stěžovatelka učinila po převzetí společnosti
DATTELKABEL, a. s, tj. narovnání cen (predátorských cen), které mohlo vést k poškození
zájmů jiných subjektů, a to konkrétně spotřebitelů. Není proto správné tvrzení, že krajský soud
shledal porušení dominantního postavení v jiném jednání stěžovatelky než správní orgán. Proto
Úřad navrhl, aby kasační stížnost byla v celém rozsahu zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila
stěžovatelka v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
V předmětné věci bylo třeba nejprve posoudit, zdal lze stěžovatelce přičítat, že se krajský
soud nezabýval a nevypořádal s námitkami směřujícími do věcného vymezení relevantního trhu,
čímž by zatížil řízení vadou (nepřezkoumatelností) a zda tato vada mohla mít vliv na zákonnost
rozhodnutí o věci samé.
Při právním posouzení věci samé pak je třeba po hmotněprávní stránce vyjít ze zákona
o ochraně hospodářské soutěže ve znění zákona č. 495/ 1992 Sb., neboť k jednání, které bylo
postiženo rozhodnutím Úřadu, došlo právě za jeho účinnosti. Pozdější právní úpravu ochrany
hospodářské soutěže pak je možno zohlednit pouze jako výkladovou pomůcku (srov. rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 9. 2005, č. j. 2 Afs 92/2005 - 45, které bylo publikováno
ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 741/2006). Samotný postup správních
orgánů obou stupňů je třeba posuzovat z pohledu zákona č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, (dále jen „správní řád“) účinného ke dni vydání napadeného rozhodnutí.
Kasační námitka o nesprávném vymezení relevantního trhu po věcné stránce (§103
odst. 1 písm. a) s.ř.s.) a s ní související námitka, že krajský soud pochybil, když se nezabýval
vznesenou námitkou směřující proti věcnému vymezení relevantního trhu (§103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.), nejsou důvodné.
Se stěžovatelkou lze souhlasit potud, namítá-li, že krajský soud pochybil při aplikaci §5
s. ř. s, odmítl-li se, právě s odkazem na toto ustanovení, meritorně zabývat námitkou rozporující
způsob věcného vymezení relevantního trhu. Názor, podle kterého nelze za vyčerpání řádných
opravných prostředků ve správním řízení považovat postup, kdy sice účastník podá řádný
opravný prostředek, avšak neuplatní v něm námitku, kterou již v tomto stadiu řízení uplatnit
mohl, a tuto námitku vznese až v žalobě, byl již judikaturou správních soudů překonán (např.
rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 12. 4. 1996, č. j. 7 A 11/94 - 32, in Soudní judikatura
ve věcech správních č. 530/1999). Pokud by se tedy krajský soud odmítl takovou námitkou
zabývat, fakticky by nevyčerpal, ve smyslu dispoziční zásady, předmět řízení vymezený žalobními
body (§71 odst. 1 písm. d), §75 odst. 2, věta první s. ř. s.). Argumentace stěžovatelky v žalobě
i v kasační stížnosti však obsahově směřuje nikoli proti způsobu, jakým byl vymezen relevantní
trh po stránce věcné, ale proti jeho geografickému vymezení. Jakkoli totiž stěžovatelka v řízení
před krajským soudem, i v řízení kasační stížnosti, své výhrady k vymezení relevantního trhu
označuje jako výhrady proti vymezení věcnému a časovému, ve skutečnosti zpochybňuje závěry
vztahující se výlučně k otázce vymezení trhu geografického. S touto otázkou se však již krajský
soud v odůvodnění svého rozsudku podrobně vypořádal. Neobstojí proto ani stížní námitka,
že se krajský soud nevypořádal s některou ze žalobních námitek, pro níž by bylo třeba jeho
rozhodnutí zrušit jako nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Pojem relevantní trh, který je z pohledu soutěžního práva pojmem klíčovým,
byl v rozhodné době vykládán tak, že jde o prostorový a časový souběh nabídky a poptávky
takového zboží a služeb, které jsou pro uspokojení určitých potřeb spotřebitelů z funkčního
hlediska zaměnitelné. Toto vymezení je zcela v souladu i s recentní úpravou (srov. §2 odst. 2
zákona č. 143/2001 Sb.) a je i nadále akceptováno v teorii i rozhodovací praxi. Při věcném
vymezení relevantního trhu jde o určení výrobků či služeb, které jsou vzájemně zastupitelné. Tato
zastupitelnost se přitom posuzuje nikoli pouze z pohledu ryze funkčního, technického, ale také,
a především, z pohledu spotřebitele. S maximální přípustnou mírou zjednodušení lze tedy říci,
že nepostačí pouze zjišťovat, zda ten či onen výrobek vykazuje technické charakteristiky, které
by je umožnily z hlediska použitelnosti substituovat, ale je vždy třeba zabývat se též tím, jak se na
možnost substituce dívá spotřebitel. V některých případech tak jako substituty nebudou
považovány výrobky (služby) z hlediska použitelnosti zaměnitelné, nejsou-li spotřebitelé,
lhostejno z jakého důvodu, ochotni na tuto substituci přistoupit, v jiných případech budou jako
substituty naopak považovány výrobky (služby), u nichž jejich povaha možnost uživatelské
záměny neimplikuje, avšak spotřebitelé jsou, např. z důvodů lepší cenové dostupnosti jednoho
z nich, ochotni změnu ve svých uživatelských preferencích provést. Z hlediska geografického
vymezení relevantního trhu lze za jeden trh považovat území, na kterém je věcně zaměnitelný
výrobek (služba) zaměnitelný i z hlediska teritoriální dosažitelnosti. Musí zde existovat reálná
substituce tohoto výrobku (služby) jiným, věcně zastupitelným, zbožím dodávaným do této
oblasti. Podmínky na tomto území musí být zároveň dostatečně vnitřně konzistentní, zároveň
však musí vykazovat relevantní odlišnosti odvíjející se od podmínek okolí (toto území bude tvořit
jiný, samostatný relevantní trh). Velmi výstižně je geografická definice relevantního trhu uvedena
v rozsudku Evropského soudního dvora C-27/76 (United Brands v. Commision), a to jako
oblast, ve které jsou podmínky konkurenčního boje stejné.
Úřad vymezil relevantní trh po stránce věcné jako „trh služeb spočívajících v dodávkách
televizního signálu“. Proti tomuto vymezení nelze principiálně nic namítat. S tímto posouzením
se nadto shoduje i stěžovatelka, jakkoli si lze, ve shodě s dřívější judikaturou (např. rozsudek
Vrchního soudu v Olomouci ze dne 4. 1. 1999, sp. zn. 2 A 8/98, in Novotný, V.: Přehled
judikatury ve věcech ochrany hospodářské soutěže, ASPI, Praha, 2006, s. 110) představit
i vymezení restriktivnější, jako je trh služeb poskytovaných prostřednictvím sítě televizních
kabelových rozvodů. Právě restriktivnější vymezení zohledňuje způsob, jakým se předmětná
služba dostává ke spotřebitelům. Otázka tzv. „distribučních kanálů“ má svou relevanci
jak při vymezení relevantního trhu věcného, tak i geografického a její význam odvisí od specifik
konkrétní věci. V projednávaném případě je otázka způsobu distribuce velmi významná, neboť
stěžovatelkou poskytované technické zpřístupnění samotné služby (dodávky TV signálu) svou
povahou nikoli nepodstatně omezuje spotřebitele v případném rozhodnutí zvolit jiný způsob
distribuce či jiného dodavatele služeb. Úřad nicméně zvolil přístup, ve kterém při vymezení věcné
stránky relevantního trhu tuto skutečnost nepojal jako dělící kritérium a do společného trhu
tak zahrnul veškeré způsoby smluvních dodávek televizního signálu, bez ohledu na způsob
prováděné distribuce. V odůvodnění pak podrobně vyložil, proč v daných lokalitách připadaly
v potaz pouze dodávky poskytované prostřednictvím TKR či MMDS. S tímto vymezením
věcného relevantního trhu, se kterým stěžovatelka v žalobě výslovně souhlasila, a který navíc
ve svém důsledku pro ni znamená příznivější postavení při hodnocení její tržní síly, se krajský
soud ztotožnil. Není proto opodstatněná stížní námitka, že by krajský soud nesprávně posoudil
otázku věcného vymezení relevantního trhu.
Povaha „distribučního kanálu“ poskytované služby se však, jak již bylo uvedeno, promítá
do vymezení relevantního trhu po stránce geografické. V této souvislosti je třeba uvést,
že pojmovým znakem relevantního trhu je střet nabídky a poptávky po určitém zboží či službě.
Tento střet se odehrává v konkrétních místech a konkrétním čase. Jestliže tedy technický způsob,
na němž je poskytování služby stěžovatelky založeno, omezuje její distribuci jen na určité lokality,
je vymezení relevantního trhu pouze těmito lokalitami zcela opodstatněné, neboť v jiných
lokalitách reálně ke střetu nabídky stěžovatelky a jiných soutěžitelů dojít nemůže. V tomto smyslu
se vyjádřil, ve skutkově velmi podobné věci, již dříve i Vrchní soud v Olomouci ve shora
citovaném rozsudku, v němž vyslovil, že „územní vymezení trhu je pro zvláštnost poskytované
služby technickými podmínkami (položení kabelů a zavedení rozvodu do domů a zřízení
účastnických zásuvek) dáno nejméně položením kabelů paralelně s kabely konkurence (…)
V tomto případě zaujímá žalobce postavení na trhu ohraničeném těmito lokalitami, na nichž
provozuje svou činnost – provoz TV vysílání. Označení takového soutěžitele, který vysílá
jen na určitém území, za monopolního, je při splnění dalších zákonných podmínek možné, avšak
jen pokud se týká jeho chování výlučně na území a pro území, kde tyto dodávky zajišťuje“.
Odůvodnění:
rozsudku krajského soudu je postaveno na stejné premise. Stěžovatelka se proto
nedůvodně domnívá, že krajský soud pochybil, pokud vymezil relevantní trh po stránce
geografické územím (lokalitou), v níž je televizní signál dodáván prostřednictvím KTR. Nejvyšší
správní soud proto i tuto stížní námitku posoudil jako nedůvodnou.
Neopodstatněná je také další stížní bod, že se krajský soud nedostatečně zabýval
námitkou o absenci dominantního postavení stěžovatelky, a proto ve smyslu ustanovení
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zatížil své řízení vadou, která mohla mít vliv na zákonnost
rozhodnutí ve věci samé.
V této souvislosti je především nezbytné, s poukazem na aplikované právní předpisy,
vymezit pojem dominantního postavení soutěžitele. Definici tohoto pojmu lze nalézt
v ustanovení §9 zákona o hospodářské soutěži. V odst. 1 tohoto ustanovení je obsaženo obecné
pravidlo, podle něhož je dominantním postavením takové postavení soutěžitele na relevantním
trhu, kde není vystaven podstatné soutěži; oproti tomu o monopolní postavení jde tehdy, není-li
na relevantním trhu vystaven soutěži vůbec. Podle odst. 2 citovaného ustanovení
pak má dominantní postavení na trhu vždy ten soutěžitel, který dodávkami na relevantním trhu
zajišťuje v období kalendářního roku nejméně 30% dodávek shodného, porovnatelného nebo
vzájemně zastupitelného zboží.
Nejvyšší správní soud shledal vyslovený právní závěr krajského soudu o existenci
dominantního postavení stěžovatelky souladným se zákonem. Je tomu tak proto, že otázka
existence dominantního postavení je neoddělitelně spjata s vymezením relevantního trhu, resp.
je nutno jej posuzovat vždy právě v mezích tohoto trhu. Stěžovatelka své žalobní námitky
o neexistenci dominantního postavení opřela o nesprávně vymezený geografický relevantní
trh (území celé České republiky). Dovozovala totiž, že pokud správní orgán chybně vymezil
relevantní trh, musel dospět též k chybnému závěru o jejím dominantním postavení. Za situace,
kdy se krajský soud dostatečně vypořádal, v mezích žalobních námitek, s vymezením relevantního
trhu, bylo by nadbytečným a matoucím, aby se opětovně v odůvodnění svého rozsudku zabýval
vymezením relevantního trhu i ve vztahu k posouzení důvodnosti žalobní námitky o neexistenci
dominantního postavení stěžovatelky na něm. Pokud proto krajský soud v napadeném rozsudku
pouze uvedl, v kontextu vymezeného relevantního trhu, že stěžovatelka zaujímala na trhu
dominantní postavení, neobstojí její stížní námitka, že se v podstatné části nezabýval žalobní
námitkou o neexistenci jejího dominantního postavení, a že proto zatížil své řízení vadou
ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm.d) s. ř. s.
Stěžovatelka rovněž v kasační stížnosti namítala, že důvodu, pro který Úřad dospěl
k závěru o zneužití dominantního postavení, rozsudek krajského soudu neodpovídá. Vychází
při tom z toho, že Úřad svůj právní závěr o zneužití dominantního postavení opřel o zvýšení ceny
poskytovaných služeb ke dni 1. 1. 2001. Oproti tomu krajský soud dovodil závěr o zneužití
dominantního postavení z toho, že stěžovatelka v určité době nabízela cenu svých služeb
na podnákladové úrovni. Z takto formulované stížní námitky Nejvyšší správní soud dovodil,
že stěžovatelka implicitně namítá jinou vadu řízení ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm.d)
s. ř. s., která má spočívat v tom, že krajský soud sice dospěl k totožnému právnímu závěru
o zneužití dominantního postavení stěžovatelkou jako Úřad, ale na základě jiného jednání, které
jí však nemělo být správním orgánem přičítáno.
K vytýkané jiné vadě řízení se již dříve vyslovil nejen Nejvyšší správní soud, ale i Ústavní
soud. Např. v nálezu ze dne 18. 10. 1999, sp. zn. IV. ÚS 279/99, publikovaném pod č. 142,
vyjádřil, že „pokud soud poté, co dospěl k závěru o nesprávnosti posouzení věci správním
rozhodnutím, sám právně i skutkově „vykročil“ jiným směrem, předejmul stanovisko, jež by v
prvém sledu měl zaujmout správní orgán. V takových případech je totiž účastníkům zcela
uzavřena cesta k tomu, aby mohli předložit důkazy, které z dosavadního pohledu se neukazovaly
jako relevantní, byť důkazní břemeno zde může býti na straně účastníka, a navíc je takovým
soudním rozhodnutím věc posunuta do roviny nepřezkoumatelnosti“. Obdobný právní názor
vyslovil v rozsudku ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64 (dostupný na www.nssoud.cz)
i Nejvyšší správní soud, když uvedl, že „Soud, který dospěl k závěru o nesprávnosti posouzení
právní otázky správním rozhodnutím, sám právně i skutkově posoudil věc zcela jiným směrem
na místě správního orgánu. Zamítl-li soud v této situaci žalobu, je takové rozhodnutí zatíženo
vadami, pro které je Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s. zruší“. Obdobné důsledky
je třeba dovozovat ve všech případech, kdy krajský soud opře svůj právní názor ve věci o jiné
skutkové a právní okolnosti, než o které je opřel správní orgán, jehož rozhodnutí
je přezkoumáváno. Toto pochybení má nejen za následek nepřípustné nahrazení úvahy správního
orgánu krajským soudem (vykročení jiným směrem), ale také zásah do principu rovnosti
účastníků řízení (čl. 96 odst. 1 Ústavy, čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a §36
odst. 1 s. ř. s.), neboť je tímto postupem soudu účastníkům řízení odnímáno právo vyjádřit
se ke skutkovým a právním otázkám, které vzal soud za určující pro své rozhodnutí.
Krajský soud skutečně v napadeném rozsudku, oproti rozhodnutím Úřadu, výslovně
pojmenoval jednání stěžovatelky předcházející dni 1. 1. 2001 v oblasti cenové politiky
jí poskytovaných služeb, jako uplatnění tzv. predátorských cen. Opřel se při tom o důkazy
provedené ve správním řízení i závěry vyplývající z odůvodnění správních rozhodnutí. I zde se
totiž Úřad vyslovil, že stěžovatelka úmyslně stanovila nízké ceny za své služby, za účelem získání
co největšího počtu abonentů (viz. str. 13). Aby bylo možno dovozovat, že rozsudek krajského
soudu byl založen na jiné vadě řízení, ve smyslu stížního důvodu upraveného v ustanovení
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., musel by krajský soud vyslovit závěr o zneužití dominantního
postavení v souvislosti s predátorskými cenami za služby, které stěžovatelka poskytovala
do 31. 12. 2000, tedy jednáním na újmu jiným soutěžitelům. O tento případ však evidentně
v projednávané věci nejde. Je tomu tak proto, že krajský soud, byť označil cenovou politiku
u služeb poskytovaných do 31. 12. 2000 za závadnou, dospěl ke stejnému právnímu závěru jako
Úřad, tj. že stěžovatelka zneužila své dominantní postavení zvýšením cen jí poskytovaných služeb
od 1. 1. 2001 na újmu konečných spotřebitelů. Tuto okolnost výslovně a přiléhavě zdůraznil,
když ve svém rozsudku, v souvislosti se závěrem o zneužití dominantního postavení
stěžovatelkou, uvedl, že: „Zákon o ochraně hospodářské soutěže totiž v §9 odst. 3 výslovně
stanoví, že toto postavení nesmí být soutěžitelem zneužíváno na újmu jiných soutěžitelů nebo
spotřebitelů, ani na úkor veřejného zájmu. Právě tyto důsledky byly v předcházejícím správním
řízení posuzovány – správní orgány obou stupňů nehodnotily předcházející možné poškození
zájmu jiných soutěžitelů, ale soustředily se na zjištění, zda zvýšením cen nedošlo k poškození
zájmů spotřebitelů. Existence podnákladových cen (a jejich vliv na jiné soutěžitele) nebyla
v tomto řízení hodnocena, ale sloužila pouze jako východisko pro posuzování dalšího jednání
žalobce“. (str. 6 verte rozsudku). Stěžovatelka se proto nedůvodně namítala, že krajský soud
dospěl k závěru, že zneužila dominantního postavení v souvislosti s jednáním, kdy do konce roku
2000 udržovala predátorské ceny (tedy nedovoleně cenově konkurovala vůči jiným soutěžitelům)
a nikoliv proto, že zneužila svého dominantního postavení ve vztahu ke konečným spotřebitelům
jí poskytovaných služeb. Krajský soud při svém rozhodnutí nevykročil jiným směrem,
jak se snaží stěžovatelka dovodit, a proto Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani námitku
o jiné vadě řízení před krajským soudem.
Stejně tak neobstojí ani námitka, že krajský soud dospěl k nesprávnému právnímu názoru
o zneužití dominantního postavení právním předchůdcem stěžovatelky.
Ustanovení §9 odst. 3 zákona o hospodářské soutěži zakotvuje pravidlo, že dominantní
postavení nesmí být soutěžitelem zneužíváno na újmu jiných soutěžitelů nebo spotřebitelů,
ani na úkor veřejného zájmu pod písm. a) až d) demonstrativně vyjmenovává, jaká jednání
soutěžitele s dominantním postavením je třeba považovat za zneužití dominantního postavení.
Ke zneužití monopolního (dominantního) postavení soutěžitelem proto ve smyslu citovaného
ustanovení může dojít i jinak než způsobem uvedeným v tomto ustanovení. Může jít např.
o taková jednání, která jsou jako "zneužití postavení" uznávaná Komisí ES a Evropským
soudním dvorem, jestliže jejich zákaz je naplněním účelu zákona vyjádřeného v §1 odst. 1 zákona
o hospodářské soutěži. Dominantním postavením tak bylo v rozhodném období, tj. roku 2001,
vždy postavení soutěžitele na trhu zboží (zboží nebo služeb), pokud jeho tržní podíl
na relevantním trhu přesáhne 30%, přičemž ale nedosáhne úrovně monopolního postavení. Samo
o sobě dominantní postavení není právně závadné a postižitelné. Tím je až jeho zneužití,
a to jednáním na újmu jiným soutěžitelů, spotřebitelů nebo na úkor veřejného zájmu. Rozhodující
není ani zavinění soutěžitele, ale skutečnost, že ke zneužití došlo, tedy, že soutěžitel, který
má na relevantním trhu dominantní postavení, se dopustí kvalifikovaného a závadného jednání,
které je na újmu hospodářské soutěži, tedy na újmu jiným soutěžitelům nebo spotřebitelům
anebo veřejnému zájmu. Je i nepsaným pravidlem, že s existencí dominantního postavení
soutěžitele na trhu musí být vždy zásadně spojena jeho „větší obezřetnost“ než v případě
soutěžitele, kterému takové (dominantní) postavení na daném trhu nesvědčí.
Stěžovatelka v kasační stížnosti, v souvislosti se závěrem o zneužití svého dominantního
postavení na trhu, namítala, že rozhodně pouhým zvýšením cen nemohla poškodit spotřebitele,
neboť zvýšení cen nebylo prováděno zpětně. Zdůraznila, že pokud spotřebitelé dříve přijímali
službu za nižší ceny, než by to odpovídalo vynaloženým nákladům, potom tato okolnost nemůže
být spotřebitelům na újmu. Nebylo navíc ani prokázáno, že by takové jednání poškozovalo
konkurenční společnosti. Z takto formulované námitky včetně argumentace k ní Nejvyšší správní
soud dovodil, že stěžovatelka namítá nesprávné právní posouzení věci krajským soudem, který
měl dojít k nesprávnému právnímu závěru, že stěžovatelka zneužila své dominantní postavení
a posoudil ji jako námitku vůči nesprávném výkladu ustanovení §9 odst. 3 zákona
o hospodářské soutěži.
Jak již bylo uvedeno, podle ustanovení §9 odst. 3 věty prvé zákona o hospodářské soutěži
nesmí být monopolní nebo dominantní postavení zneužíváno soutěžitelem na újmu jiných
soutěžitelů nebo spotřebitelů, ani na úkor veřejného zájmu. Toto ustanovení tedy generelně
zakazuje zneužívání dominantního postavení (tzv. generální klauzule) a v těchto mezích)
příkladmo vymezuje, jaké jednání soutěžitele s dominantním postavením je třeba považovat
za zneužití dominantního postavení. Přitom ke zneužití monopolního (dominantního) postavení
soutěžitelem může dojít i jinak než způsobem popsaným v tomto ustanovení. Nelze při tom ani
vyloučit, že zneužitím dominantního postavení na trhu může být i jednání, které by na jedné
straně bylo ve prospěch jiných soutěžitelů, avšak na druhé straně by současně bylo na újmu
konečného spotřebitele. I takové jednání je proto nutno považovat za zneužití dominantního
postavení ve smyslu ustanovení §9 odst. 3 zákona o hospodářské soutěži, a to pro závadnost
jednání ve vztahu ke konečným spotřebitelům. A právě o tento případ šlo v předmětné věci.
Předně je třeba odmítnout argumentaci stěžovatelky, že nepoškodila konkurenční
společnosti a že nemohla zneužít svého dominantního postavení, neboť se pouze přizpůsobovala
situaci na trhu, kdy i konkurenční společnosti nabízely své služby na podnákladové úrovni.
Je tomu tak proto, že krajský soud opřel svůj právní závěr o zneužití dominantního postavení
stěžovatelkou o újmu způsobenou konečným spotřebitelům, a nikoliv o újmu, která mohla
vzniknout jiným soutěžitelům. Vznesená námitka, že jednání stěžovatelky nepoškozovalo
konkurenční společnosti, tak směřuje mimo vyslovený právní názor krajského soudu, a proto
se jí Nejvyšší správní soud nemohl zabývat. Dále nepřihlížel k námitce, že nemohlo dojít
k poškození spotřebitele, když ke zvýšení cen za jeho služby nedošlo zpětně, neboť se jedná
o nepřípustnou námitku, protože ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s. in fine brání tomu,
aby stěžovatelka v kasační stížnosti uplatňovala jiné skutkové důvody, než které uplatnila před
vydáním napadeného rozhodnutí krajského soudu.
Stěžovatelka se mýlí, když dovozuje, že pouhým zvýšením cen nemohla poškodit
spotřebitele, a to zvláště za situace, kdy spotřebitelé dříve přijímali její služby za nižší ceny,
než to odpovídalo vynaloženým nákladům. Krajský soud vyšel z důkazů provedených v průběhu
správního řízení a ze zjištění správních orgánů v tom směru, že důsledky jednání stěžovatelky
(zvýšení cen za jeho služby) jsou plně v neprospěch spotřebitelů, bez toho, že by jim byly jinak
kompenzovány. Protože zákon o hospodářské soutěži neobsahuje definici tohoto pojmu, je třeba
vyjít ze smyslu a účelu dané právní úpravy v závislosti na konkrétních skutkových okolnostech,
jak přiléhavě uvedl již krajský soud, který se vyslovil, že tato újma nemusí být identifikována
ve vztahu ke konkrétnímu subjektu, či jakkoliv kvantifikována; postačí jen její druhové vymezení,
konkrétně, je-li evidentní, že počínáním soutěžitele vznikla na straně konkrétního spotřebitele
majetková újma. Jinými slovy vyjádřeno o újmu spotřebiteli půjde tehdy, ocitne-li se konečný
spotřebitel v situaci, kdy buď akceptuje výrazné zvýšení poskytovaných služeb (v předmětné věci
zvýšení o 289%, resp. o 141%, resp. o 98,8%) nebo na ně rezignuje, a to s ohledem na obtížnou
substituci poskytovaných služeb ze strany konkurenčního soutěžitele. Pokud proto krajský soud
dovodil shodně s Úřadem, že v předmětné věci stěžovatelka zneužila dominantní postavení
k újmě konečných spotřebitelů, posoudil věc po právní stránce v souladu se zákonem. Na újmu
věci není ani to, že se krajský soud neomezil jen na konstatování formálních aspektů chování
stěžovatelky, ale i na jeho dopady na hospodářskou soutěž jako takovou, jakož i na konečné
spotřebitele (srov. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2005,
č. j. 2 A 13/2002 - 424, publikovaný ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
pod č. 563/2005). V tomto rozsudku bylo vyjádřeno, že „ú čelem zákona č. 63/1991 Sb.,
o ochraně hospodářské soutěže, je ve smyslu jeho §1 odst. 1) ochrana hospodářské soutěže
na trhu proti jejímu omezování, zkreslování nebo vylučování; proto je třeba za základ považovat
právě zjištění, že k takovému narušení soutěže skutečně došlo, a to v materiálním, nikoli
jen formálním smyslu“.
Na uvedeném právním závěru o zneužití dominantního postavení stěžovatelkou
nic nemění ani jí poukazovaná okolnost, že v předchozím období koneční spotřebitelé přijímali
poskytovanou službu za nižší ceny, než by to odpovídalo jí skutečně vynaloženým nákladům.
Z hlediska posouzení zneužití dominantního postavení se totiž jedná o okolnost zcela
nepodstatnou, jejíž relevance nabývá na významu pouze v případě uložení sankce (pokuty)
za zneužití dominantního postavení a určení její výše. V daném případě se však o takovou situaci
nejednalo.
K explicitně namítaným vadám řízení před správními orgány, tedy důvodu k podání
kasační stížnosti ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. stěžovatelka neuvedla žádnou
argumentaci, a proto v tomto směru nemohl Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
přezkoumat.
Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná, proto ji zamítl (§110 odst.1 poslední věta s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez jednání, protože
mu takový postup umožňuje ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá jednak o ustanovení §60 odst. 1 věta první, odst.
7 ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník,
který měl ve věci plný úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně
vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl a jednak o ustanovení §60 odst. 7
ve spojení s §120 s. ř. s., podle něhož se náhrada zcela nebo zčásti účastníkům řízení nepřizná,
jsou-li pro to důvody hodné zvláštního zřetele. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků
náhradu nákladů nepřiznal, protože stěžovatelka v řízení úspěch neměla a Úřadu, který
byl zastoupen advokátem a měl ve věci úspěch, nebyla náhrada nákladů řízení přiznána, protože
jako ústřední orgánem státní správy má dostatek kvalifikovaných zaměstnanců s vysokoškolským
právnickým vzděláním, a proto lze od něj právem očekávat, že v řízení o kasační stížnosti bude
také své rozhodnutí schopen sám kvalifikovaně hájit, v čemž spatřuje důvod zvláštního zřetele
hodný.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. července 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu