ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.68.2015:35
sp. zn. 7 As 68/2015 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudkyň Mgr. Jitky Zavřelové a JUDr. Elišky Cihlářové v právní věci žalobkyně: Teplárna
Liberec, a. s., se sídlem tř. Dr. Milady Horákové 641/34a, Liberec 1, zastoupena Mgr. Martinem
Pecklem, advokátem se sídlem Italská 27, Praha 2, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého
kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec 2, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 27. 2. 2015,
č. j. 59 A 81/2014 - 57,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci rozsudkem ze dne 27. 2. 2015,
č. j. 59 A 81/2014 – 57, zamítl žalobu podanou žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“) proti
rozhodnutí Krajského úřadu Libereckého kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 7. 7. 2014,
č. j. OÚPSŘ 198/2014-330-rozh., kterým bylo zamítnuto její odvolání a potvrzeno rozhodnutí
Magistrátu města Liberec (dále jen „stavební úřad“) ze dne 1. 4. 2013,
č. j. SURR/7130/143449/13-Ka, CJ MML 066104/14, jímž bylo Společenství vlastníků
Franklinova 571, Franklinova 571, Liberec 15 (dále jen „stavebník“), vydáno stavební povolení
na stavební úpravy pro změnu způsobu vytápění a ohřevu TUV (instalace plynových kotlů)
pro předmětný bytový dům.
Krajský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že při posuzování postavení stěžovatelky
ve stavebním řízení a jejích námitek vycházel z judikatury Nejvyššího správního soudu,
např. z rozsudků ze dne 3. 3. 2011, č. j. 7 As 108/2010 – 71, ze dne 9. 11. 2011,
č. j. 9 As 52/2011 - 159 a ze dne 11. 4. 2014, č. j. 5 As 91/2013 - 50, v nichž byla řešena otázka
možnosti dodavatele tepelné energie uplatňovat námitky ve stavebním řízení týkajícím se změny
způsobu vytápění a odpojení bytových domů od soustavy zásobování tepelnou energií (dále jen
„SZTE“). Krajský soud konstatoval, že postavení stěžovatelky jako držitelky licence na rozvod
tepla a dodavatelky tepelné energie do budov v rámci obchodních vztahů determinuje možnost
vznášet jen některé námitky. S odkazem na další rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 4. 2004, č. j. 7 A 139/2001 - 67, a ze dne 11. 7. 2007, č. j. 2 As 10/2007 - 83, dospěl
k závěru, že stěžovatelka nebyla oprávněna uplatňovat žalobní námitky k ochraně veřejných
subjektivních práv jiné osoby či k ochraně veřejného zájmu, když podle ust. §114 odst. 1 zákona
č 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „stavební zákon“), mohla vznášet jen ty námitky, kterými by poukázala
na přímé dotčení svých práv odpovídajících zákonnému věcnému břemeni za účelem přístupu
ke svému rozvodnému tepelnému zařízení v bytovém domě. V dané věci se však stěžovatelka
dovolávala ochrany vlastnického práva k SZTE ve veřejném zájmu a jen obecně. Nespecifikovala,
jak se povolené stavební úpravy konkrétně dotknou jejích práv k SZTE a pouze zmínila snížení
účinnosti a provozuschopnosti SZTE a možnost vzniku technických problémů. K posudku M.
V., který se zabýval dopady odpojení objektů na provoz soustavy v lokalitě Františkov a který byl
stěžovatelkou předložen ve stavebním řízení, krajský soud uvedl, že správní orgány nepochybily,
pokud provedení tohoto posudku jako důkazu považovaly za irelevantní.
Podle krajského soudu ze žádného ustanovení zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách
podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů
(energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „energetický zákon“) ani z jiného
právního předpisu nevyplývá povinnost správních orgánů ve stavebním řízení zjišťovat,
jak se případná změna způsobu vytápění dotkne provozování SZTE jako celku, a řešit,
zda v důsledku povolované změny způsobu vytápění dojde k tomu, že provozování SZTE
již nebude pro dodavatele možné či ekonomické. Ust. §77 odst. 5 energetického zákona,
a rovněž ust. §3 odst. 8 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších
zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění pozdějších předpisů, jež bylo s účinností
od 1. 9. 2012 nahrazeno ust. §16 odst. 7 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ovzduší“), se změnou způsobu vytápění počítá,
a to právě i ve formě odpojení od stávající SZTE a zřízení vlastního zdroje vytápění, neboť
odběrateli se v takovém případě ukládá povinnost hradit náklady spojené s odpojením
od rozvodného tepelného zařízení, a i případně náklady na přeložku rozvodných tepelných
zařízení ve smyslu ust. §86 odst. 2 energetického zákona. Zhoršení provozuschopnosti
či ekonomiky provozu SZTE nemohlo být za daného legislativního rámce řešeno ve stavebním
řízení, a nemohlo tedy být důvodem pro odepření vydání povolení na změnu způsobu vytápění
při splnění zákonných podmínek. Ani stoupající cena tepelné energie pro ostatní odběratele
ze stěžovatelčiny SZTE není důvodem pro nevydání stavebního povolení na změnu způsobu
vytápění. Proto také správní orgány nepochybily, pokud nepřihlédly k žalobcem předkládanému
odbornému posudku, přičemž obdobně se již vyjádřil i Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 14. 1. 2015, č. j. 10 As 208/2014 – 47.
Ke stěžovatelkou tvrzenému rozporu se zákonem o ochraně ovzduší krajský soud
konstatoval, že jde také o námitku jdoucí nad rámec oprávnění podle ust. §114 odst. 1
stavebního zákona. Stěžovatelka nemohla být zkrácena na právu na příznivé životní prostředí,
neboť takové právo jí jako právnické osobě z povahy věci nenáleží. Ustanovení zákona o ochraně
ovzduší zakotvující povinnost fyzickým a právnickým osobám využít pro vytápění teplo ze SZTE
či jiného zdroje, který není stacionární, při naplnění zákonem stanovených podmínek, není
koncipováno k ochraně SZTE a nezakládá vlastníku SZTE žádné veřejné právo zásobovat
fyzické či právnické osoby tepelnou energií ani právo, aby vlastník SZTE vystupoval k ochraně
veřejných zájmů na úseku ochrany ovzduší. Krajský soud poukázal také na to, že v citovaných
rozsudcích Nejvyššího správního soudu je zdůrazněna nutnost posoudit změnu způsobu vytápění
stavby z hlediska ekonomické přijatelnosti pro stavebníka, kdy ekonomické zájmy stěžovatelky
nemohly být ve stavebním řízení zohledněny. Stěžovatelka tak nemohla namítat nesprávný
způsob doložení nákladů na vytápění z jiného zdroje. Krajský soud proto nevyhověl ani návrhu
stěžovatelky a nedoplnil dokazování o jí označenou listinou, která se vztahovala ke způsobu,
jakým mají být porovnávány ceny vytápění. Současně však nepopřel závěry vyslovené v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007, č. j. 1 As 16/2006 - 54, kdy se jednalo o případ
opačný, ve kterém se soudní ochrany domáhal stavebník, jemuž nebylo vydáno stavební povolení
k výstavbě vlastní plynové kotelny.
Dále se krajský soud zabýval žalobní námitkou týkající se rozporu stavebního záměru
s územní energetickou koncepcí města Liberec a uvedl, že podle ust. §4 zákona č. 406/2000 Sb.,
o hospodaření energií, ve znění pozdějších předpisů, a dle prováděcího nařízení č. 195/2001 Sb.,
územní energetická koncepce pro statutární město, resp. na úrovni kraje, obsahuje cíle a principy
řešení. Obsahuje tedy určitou koncepci a doporučení z hlediska nakládání s energiemi, avšak
nezakládá přímo povinnost využití tepelné energie z centrálního zásobování teplem, resp. SZTE.
Z územní energetické koncepce statutárního města Liberec, ale ani z Krajské územní koncepce
Libereckého kraje, v níž je obsaženo pouze doporučení městům a obcím při vytváření územních
energetických koncepcí, nelze dovodit povinnost využívat v dosahu centrálního zásobování
teplem, resp. SZTE, jedině tohoto zdroje a právo stěžovatelky jako vlastníka soustavy dodávat
do předmětného bytového domu tepelnou energii. Tento výklad pak odpovídá přiměřené
svobodě volby systému vytápění, kterou zmiňuje Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 29. 3. 2007, č. j. 1 As 16/2006 - 54, a jíž se týkal i nález Ústavního soudu
ze dne 18. 3. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 37/96. Uvedený žalobní bod pak neměl spojitost s možným
dotčením stěžovatelčiných věcných práv.
Krajský soud neshledal ani rozpor napadeného rozhodnutí se stavebním zákonem
z důvodu absence územního řízení, neboť v žalobě nenalezl konkrétní tvrzení, jak
se neprovedení územního řízení negativně dotklo právního postavení stěžovatelky.
Za důvodné nepovažoval také její námitky týkající se porušení jejích procesních práv
ve smyslu ust. §114 odst. 1 stavebního zákona a ust. §149 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád) ohledně závazných stanovisek, neboť
vytýkané postupy správních orgánů nemohly mít žádný dopad do právní sféry stěžovatelky.
Krajský úřad odvolací řízení vadami nezatížil, pokud si nevyžádal potvrzení či změnu stanoviska
Magistrátu města Liberce, odboru životního prostřední ze dne 11. 9. 2013 a závazného stanoviska
Hasičského záchranného sboru Libereckého kraje ze dne 2. 9. 2013, neboť stěžovatelka v tomto
směru svoje výhrady nespojila s dotčením svých věcných práv, k jejichž ochraně byla podle
ust. §114 odst. 1 stavebního zákona oprávněna. Obdobně krajský soud argumentoval i k námitce
týkající se absence závazného stanoviska krajské hygienické stanice jako dotčeného orgánu
na úseku ochrany veřejného zdraví před hlukem a vibracemi. K námitce absence stanoviska SEI
krajský soud uvedl, že správní orgány nebyly povinny si takové stanovisko vyžádat, neboť podle
ust. §2 odst. 4 písm. b) bod 2 vyhlášky č. 195/2007 Sb., se závazné stanovisko nevydává u zdrojů
tepla do výkonu 1 MW, tj. ani v daném případě, kdy se jednalo o stavební řízení, ve kterém byla
povolována změna způsobu vytápění spočívající ve vybudování nového zdroje tepla. Námitce
nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí krajský soud nevyhověl, neboť byla uplatněna zcela
obecně. Krajský soud rovněž v obecné rovině považoval rozhodnutí správních orgánů
za přezkoumatelná, tvořící jeden celek a obsahující jasné posouzení projednávané věci. Závěrem
krajský soud zdůraznil, že k odpojení předmětného bytového domu od stěžovatelčiny SZTE
nedošlo přímo a jedině rozhodnutím správních orgánů, neboť vztah stěžovatelky a stavebníka
k dodávce tepelné energie byl vztahem soukromoprávním, který byl ukončen.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
podle ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
V kasační stížnosti předně namítala nesprávné právní posouzení přípustnosti jejích
námitek ve stavebním řízení, které spatřovala v tom, že ačkoliv krajský soud uznal důvody jejího
účastenství ve stavebním řízení, omezil její možnost úspěšně vznášet žalobní námitky.
Stěžovatelka námitkami poukazovala zejména na rozpor stavby – tj. předmětné změny způsobu
vytápění – s právními předpisy. Takové námitky lze nepochybně podřadit pod námitky proti
projektové dokumentaci dle §114 odst. 1 stavebního zákona, přičemž i kdy by tomu tak nebylo,
bylo povinností stavebního úřadu i krajského úřadu se jimi zabývat, neboť poukazovaly
na zásadní porušení zákona.
Stěžovatelka také namítala, že předmětnou stavbou jsou dotčena její vlastnická práva
k SZTE, neboť odpojením vytápěného objektu od SZTE dochází ke snížení provozuschopnosti
soustavy z důvodu změny hydraulických parametrů, konkrétně ke zvýšení měrných teplotních
a tlakových ztrát, kdy na dopravu 1 GJ tepla ke koncovému uživateli bude nutné vynaložit větší
energii, a tím vzrostou i náklady vyvolávající nutnost přestavby SZTE. Tento závěr plyne
i ze stanoviska Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 4. 3. 2009, č. j. 36919/09-82, publikovaného
ve Stavebně správní praxi, příloze časopisu Urbanismus a územní rozvoj, ročník XII, č. 4/2009,
a z posudku vypracovaného pro lokalitu Liberec - Františkov, ve které se nachází další objekty
odpojované od SZTE. Ačkoli tento posudek byl krajskému soudu předložen spolu se žalobou,
tento jej jako navržený důkaz neprovedl, čímž zatížil před ním vedené řízení závažnou procesní
vadou, která způsobuje nepřezkoumatelnost rozsudku. K tomu stěžovatelka dodává, že mezi
povolením výstavby lokální plynové kotelny a odpojením bytového domu od SZTE existuje
přímý kauzální vztah. Neobstojí proto argument soudu, že příčinou odpojení je ukončení
soukromoprávní smlouvy mezi stěžovatelkou a stavebníkem, neboť to je pouze formálním aktem
podmíněným povolením výstavby lokální plynové kotelny. Práva stěžovatelky nemají pouze
soukromoprávní charakter i z toho důvodu, že SZTE je podle příslušných ustanovení
energetického zákona zřizována a provozována ve veřejném zájmu. K podání žaloby za účelem
ochrany veřejného zájmu přitom nejsou oprávněna jenom občanská sdružení, jak uvádí krajský
soud. Takový závěr nemá oporu v právních předpisech, konkrétně ani v §65 odst. 2 s. ř. s.
Stěžovatelka tvrdí, že změna způsobu vytápění má za následek zkrácení jejích hmotných
práv, představuje nejen fyzický zásah do konkrétního potrubí, nýbrž má dopad i na SZTE či její
část v příslušné lokalitě jako celek. Zároveň byla ve stavebním řízení zkrácena i stěžovatelčina
procesní práva, pokud se správní orgány zejména nevypořádaly s námitkami stěžovatelky
s odkazem na jejich údajnou nepřípustnost. Nesprávné je i hodnocení krajského soudu,
že povolením lokálního plynového kotle je nedotčeno její věcné břemeno k umístění příslušné
přípojky. Přípojka se totiž po přepojení topného systému stavebníka na lokální kotel stane
naprosto nadbytečnou. Krajský soud podle stěžovatelky nesprávně přistupuje k otázce dotčenosti
SZTE v rovině čistě soukromoprávní a zcela přehlíží, že SZTE je soustavou zřizovanou
a provozovanou ve veřejném zájmu, což se na druhé straně projevuje například v kontraktační
povinnosti držitele licence na výrobu nebo rozvod tepelné energie ve vztahu k odběrateli tepelné
energie.
Stěžovatelka též namítá, že se krajský soud nijak nevyjádřil ani k její argumentaci týkající
se zcela zjevných rozporů v odůvodnění rozhodnutí krajského úřadu a jeho nesrozumitelnosti,
pokud jde o posouzení vlivu změny způsobu vytápění na provozuschopnost SZTE. Rozsudek
je proto nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Nezákonnost rozsudku dále stěžovatelka spatřuje v nesprávném posouzení splnění
podmínek pro odpojení od centrálního vytápění podle §16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší,
ze kterého plyne, že změna způsobu vytápění může být povolena pouze, jestliže je zásobování
teplem ze SZTE pro stavebníka ekonomicky nepřijatelné. Nesouhlasí s tím, že by nemohla
namítat nesprávný způsob doložení nákladů na vytápění z jiného zdroje tepelné energie. Jestliže
ze zákona o ochraně ovzduší vyplývá, že změnu vytápění lze povolit jedině tehdy, je-li zásobování
teplem ze SZTE pro stavebníka ekonomicky nepřijatelné, je na stavebním úřadu, aby se splněním
této zákonné podmínky zabýval a zkoumal ji. K tomuto názoru ostatně dospěl i Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 19. 4. 2013, č. j. 7 As 71/2012 - 39, když uvedl, že nelze vycházet
z ekonomického propočtu stavebníka, aniž by bylo ověřeno, zda jím uváděné údaje odpovídají
skutečnosti. Tomu odpovídá i stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj („Změna způsobu vytápění
v souvislosti s odpojením od soustavy zásobování tepelnou energií - metodická pomůcka odboru stavebního řádu“),
podle kterého stavebník musí jednoznačně a přesvědčivě prokázat, že je pro něj využití SZTE
ve srovnání s navrhovaným způsobem vytápění ekonomicky nepřijatelné. Ekonomickou
nepřijatelnost zásobování ze SZTE neprokazuje stavebníkem předložená kalkulace, která
je zjevně neúplná a nepodložená, přičemž stavebník k doplnění chybějících údajů nebyl vyzván.
Nezjištění skutkového stavu v řízení před správními orgány tak představuje podstatnou vadu
řízení ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Pokud krajský soud takový postup potvrdil, dopustil
se nesprávného právního posouzení věci a pochybil. Došlo tak k upření přístupu stěžovatelky
ke spravedlnosti.
Stěžovatelka namítala i nesprávné právní posouzení závaznosti územní energetické
koncepce a územního plánu. Poukázala na to, že tato koncepce jednoznačně preferuje
zásobování teplem ze SZTE, zatímco zásobování na bázi zemního plynu podmiňuje
nedostupností systému centrálního zásobování teplem. Ačkoliv podle ust. §77 odst. 5
energetického zákona je soulad změny způsobu vytápění s územní energetickou koncepcí jednou
z neopominutelných podmínek pro povolení změny způsobu vytápění ve stavebním řízení,
správní orgány soulad stavebního záměru s územní energetickou koncepci nehodnotily. Krajský
soud tento postup správním orgánům nevytkl, přičemž vyslovil závěr, že územní energetická
koncepce obsahuje pouze určitá doporučení a nezakládá přímo povinnost využití tepelné energie
ze SZTE. Správní orgány, jakož i krajský soud, rovněž pochybily, když soulad předmětné stavby
s územně plánovací dokumentací buď vůbec neposuzovaly, nebo jej posoudily nesprávně.
Nesprávně byla posouzena také povinnost stavebního úřadu provést územní řízení podle
stavebního zákona, vzhledem k dopadům stavby na soustavu zásobování tepelnou energií.
Dopady stavby totiž mohou být komplexně a kvalifikovaně posouzeny právě v územním řízení,
ve kterém mohou jeho účastníci předkládat návrhy, vyjádření, účastnit se jednání a podobně.
Nezákonnost rozsudku tkví dle stěžovatelky také v nesprávném posouzení povinnosti
krajského úřadu dbát na dodržení procesních práv stěžovatelky ve správním řízení a dodržování
základních zásad činnosti správních orgánů. Podle stěžovatelky byla porušena její procesní práva
stanovená v §89 odst. 2, §149 odst. 4 a §2 odst. 1 a odst. 4, §3 a §4 odst. 4 správního řádu. I
přes upozornění stěžovatelkou na porušení většiny uvedených ustanovení správního řádu
se krajský soud s námitkami uplatněnými v žalobě nevypořádal, s výjimkou argumentace
k §149 odst. 4 správního řádu, se kterou ovšem stěžovatelka nesouhlasí.
Z těchto všech důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek
krajského soudu a současně zrušil i rozhodnutí správních orgánů obou stupňů.
Krajský úřad ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že správní orgány při vydání
svých rozhodnutí postupovaly v souladu stavebním zákonem i správním řádem a krajský soud
zcela správně žalobu zamítl. Krajský úřad se s výrokem i odůvodněním rozsudku krajského
soudu zcela ztotožňuje, a proto navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti,
a přitom sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejprve se zabýval námitkami brojícími proti nepřezkoumatelnosti kasační stížností
napadeného rozsudku, kterou stěžovatelka spatřovala v tom, že krajský soud neprovedl
navrhovaný důkaz – posudek k dopadům odpojení objektů v lokalitě Liberec - Františkov.
K tomu je třeba uvést, že stěžovatelka v žalobě nepožadovala, aby soud tento posudek provedl,
a ani jej jako přílohu žaloby nepředložila, nýbrž vytýkala krajskému a stavebnímu úřadu,
že se tímto posudkem nijak nezabývaly. Krajskému soudu proto nelze vytýkat, že tento důkaz
neprovedl a jeho rozsudek tak Nejvyšší správní soud v tomto ohledu nepovažuje
za nepřezkoumatelný. K tomu je třeba dodat, že uvedený posudek je součástí správního spisu,
přičemž obsahem správního spisu se důkaz ani neprovádí. Krajský soud navíc jednoznačně
zdůraznil, že otázka zhoršení provozuschopnosti či dokonce ekonomiky provozu SZTE (což byla
skutečnost, kterou uvedený posudek prokazovat) nemohla být za daného legislativního rámce
řešena v probíhajícím řízení a nemohla být sama o sobě důvodem pro odepření vydání
stavebního povolení na změnu způsobu vytápění při splnění zákonných podmínek. Dotčení práv
stěžovatelky je totiž vyvoláno jinou skutečností, a sice ukončením soukromoprávního vztahu
mezi stěžovatelkou a stavebníkem a následným zastavením dodávky tepelné energie
do předmětného bytového domu. Tento názor považuje Nejvyšší správní soud za věcně správný
(viz níže).
Za další důvod nepřezkoumatelnosti rozsudku považuje stěžovatelka nevypořádání
se s žalobními námitkami, kterými poukazovala na zjevnou nesrozumitelnost rozhodnutí
a rozpory v argumentaci krajského úřadu, týkající se souladu stavby s veřejným zájmem
a posouzení dopadů stavby na SZTE. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že s touto námitkou
se sice krajský soud nevypořádal výslovně, nicméně z odůvodnění napadeného rozsudku
je jednoznačně seznatelné, že krajský soud nepovažoval rozhodnutí krajského úřadu
za nepřezkoumatelné a naopak se s jeho posouzením věci ztotožnil. Z přezkoumávaného
rozsudku totiž jasně vyplývá, že otázku souladu stavby s veřejným zájmem a stejně tak její dopady
na okolí nemůže stavební úřad řešit k námitce stěžovatelky, neboť taková námitka přesahuje
rámec stanovený §114 odst. 1 stavebního zákona. Tuto otázku však stavební úřad hodnotí
na základě závazných stanovisek dotčených orgánů, která jsou předkládána spolu s žádostí
o vydání stavebního povolení.
Vzhledem k výše uvedenému tedy považuje Nejvyšší správní soud námitky stěžovatelky
týkající se nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku za nedůvodné.
K námitkám týkajícím se věci samé, Nejvyšší správní soud předesílá, že pro posouzení
zákonnosti postupu správních orgánů a rozhodování krajského soudu je podstatné,
že předmětem přezkumu bylo rozhodnutí, jímž bylo vydáno stavební povolení na stavební
úpravy bytového domu za účelem instalace plynových kotlů pro ohřev ÚT a TV,
resp. na vybudování vlastní plynové kotelny. Stavební povolení bylo stavebníku vydáno podle
ust. §115 stavebního zákona, přičemž stavební úřad konstatoval, že žádost o povolení stavby
přezkoumal z hledisek podle ust. §111 stavebního zákona, projednal ji s účastníky řízení
a dotčenými orgány a zjistil, že uskutečněním nebo užíváním stavby nejsou ohroženy zájmy
chráněné stavebním zákonem. Správní orgány rovněž shledaly, že stěžovatelka je vlastníkem
tepelného zařízení v předmětném bytovém domě a svědčí jí tedy právo z titulu věcného břemene
podle ust. §76 odst. 5 energetického zákona.
Protože předmětem řízení byla změna dosavadní stavby bytového domu, resp. stavební
úprava jeho části spočívající v instalaci jiného zdroje vytápění domu za současného odpojení
stávajících rozvodů SZTE uzavřením armatur na přívodech do budovy, je třeba aplikovat
ust. §77 odst. 5 energetického zákona, které obsahuje speciální úpravu podmínek pro povolení
stavby spočívající ve změně vytápění.
Podle ust. §77 odst. 5 energetického zákona může být změna způsobu vytápění
provedena pouze na základě stavebního řízení se souhlasem orgánů ochrany životního prostředí
a v souladu s územní energetickou koncepcí.
Podle první z podmínek citovaného ustanovení je stavebník oprávněn provést změnu
stavby, resp. stavební úpravu spočívající ve změně vytápění, jen na základě stavebního povolení
vydaného ve stavebním řízení. To znamená, že žádost o změnu stavby bylo třeba projednat
v řízení podle ust. §108 a násl. stavebního zákona, v němž mohla stěžovatelka ve smyslu
ust. §114 odst. 1 stavebního zákona uplatňovat práva účastníka řízení. Podle citovaného
ustanovení může účastník řízení uplatnit námitky proti projektové dokumentaci, způsobu
provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů, pokud je jimi přímo dotčeno
jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření nebo právo
odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě. Účastník řízení ve svých námitkách
uvede skutečnosti, které zakládají jeho postavení jako účastníka řízení, a důvody podání námitek;
k námitkám, které překračují rozsah uvedený ve větě první, se nepřihlíží. Citované ustanovení
tedy neopravňuje účastníka řízení k podání jakýchkoliv námitek, ale jen takových, které jsou
spojeny s přímým dotčením na právech zakládajících její účastenství.
Správní orgány i krajský soud tedy postupovaly v souladu se zákonem, jestliže zvažovaly
rozsah, v jakém stěžovatelka může uplatnit námitky vůči stavebnímu povolení. Rozsah a povaha
námitek byly determinovány důvodem jejího účastenství. Stěžovatelka tak mohla být dotčena
jedině na právech k tepelnému zařízení umístěnému v předmětném bytovém domě, pokud
by na tomto zařízení či technologii byly činěny nějaké zásahy. Ze stavebního povolení vyplývá,
že změna způsobu vytápění spočívala v instalaci plynových kotlů pro ohřev ÚT a TV, přičemž
v technické zprávě je uvedeno pouze provedení doprovodného odpojení od SZTE uzavřením
armatur na přívodech do budovy. Stěžovatelka v podaném odvolání, a následně ani v žalobě,
neuvedla žádné námitky proti projektové dokumentaci, které by se týkaly zásahu či dotčení jejího
tepelného zařízení. Námitky týkající se porušení jejích vlastnických práv uplatnila pouze v obecné
rovině poukazem na problémy technického rázu mající vliv na provozuschopnost a funkčnost
celé soustavy SZTE. Podle Nejvyššího správního soudu se však nejedná o důsledky provedení
stavebního záměru, nýbrž o důsledky ukončení soukromoprávního vztahu mezi provozovatelem
SZTE a odběratelem. Jakkoliv je motivace stavebníka patrná a prováděná změna stavby má
zřejmě vést k ukončení tohoto smluvního vztahu, jsou tyto skutečnosti na sobě zcela nezávislé.
Stěžovatelkou uváděné důsledky zjevně nastanou i v případě, že by byl smluvní vztah ukončen,
aniž by byl daný stavební záměr realizován. Mezi realizací stavebního záměru a problémy, které
stěžovatelka uváděla, tedy není přímý kauzální vztah. Domnívá-li se stěžovatelka, že by snad
právní úprava měla při ukončování smluvního vztahu více pamatovat na dopady na SZTE, není
to otázka, kterou by se měly zabývat stavební úřady (popř. následně správní soudy)
při posuzování stavebního záměru.
V této souvislosti lze poukázat také na obdobné závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 4. 2014, č. j. 5 As 92/2013 - 51: „Namítá-li stěžovatel, že předmětná
přípojka k SZTE ztratí svým neužíváním způsobilost sloužit k vytápění, jedná se dle názoru soudu o otázku
týkající se soukromoprávního vztahu mezi stěžovatelem a stavebníkem. V této souvislosti je vhodné upozornit
na úpravu obsaženou v §77 odst. 5 věta druhá energetického zákona, dle které ‚veškeré vyvolané jednorázové
náklady na provedení těchto změn a rovněž takové náklady spojené s odpojením od rozvodného tepelného zařízení
uhradí ten, kdo změnu nebo odpojení od rozvodného tepelného zařízení požaduje‘. V žádném případě pak nelze
pouze s odkazem na možné znehodnocení části SZTE požadovat, aby stavebník již navždy setrval ve smluvním
vztahu se stěžovatelem (dodavatelem tepelné energie).“ Podobný charakter mají také další stěžovatelkou
uváděné technické obtíže, které podle ní povedou ke zvýšení nákladů na dodávku tepla.
Stěžovatelka až v kasační stížnosti namítá dotčení svého práva z věcného břemene
nevyužitím přípojky a její nadbytečností, tato námitka však nesouvisí s jejím věcným právem
přístupu k přípojce a obhospodařování této přípojky nic nebrání. Nejvyšší správní soud
nepřisvědčuje kasační námitce, že ve stavebním řízení lze vedle fyzických zásahů do soustavy
projednávat i dopady na SZTE jako celek v příslušné lokalitě. Ve stavebním řízení nejsou
předmětem posuzování žádosti o stavební povolení otázky ekonomické výhodnosti
či nevýhodnosti stavby pro stavebníka nebo jiné účastníky řízení. Námitky stěžovatelky
poukazující na dotčení SZTE jako celku, na případné (jen odhadované) zhoršení
provozuschopnosti a ekonomiky provozu SZTE z důvodů měrných teplotních a tlakových ztrát,
vyvolávajících nutnost přestavby SZTE, svědčí o dopadu do ekonomické sféry stěžovatelky jako
dodavatele v důsledku ztráty jednoho z odběratelů tepelné energie. Ale i v případě,
že by se dopady způsobené ztrátou části odběratelského řetězce promítly i do cen ostatních
odběratelů tepelné energie ze SZTE, nešlo by o situaci vytvářející veřejný zájem, který by měl být
chráněn ve stavebním řízení, nadto stěžovatelkou jako podnikatelským subjektem, neboť
ve stavebním řízení nejsou předmětem posouzení ekonomické zájmy účastníků řízení.
Stěžovatelkou uplatněné námitky o veřejném zájmu na provozuschopnosti soustavy
SZTE a udržení dosavadních nákladů nelze podřadit pod námitky proti projektové dokumentaci
stavebních úprav, neboť se týkají zcela jiné roviny zájmů. Je třeba rozlišovat na jedné straně
změnu způsobu vytápění z pohledu energetického a stavebního zákona projednávanou
ve stavebním řízení, a na straně druhé soukromoprávní vztah, z něhož vyplývají důsledky
spočívající v omezení dodávek tepelné energie do předmětného bytového domu a případně
i v omezení provozu SZTE. Je zřejmé, že změna způsobu vytápění není v zájmu stěžovatelky,
neboť sníží jeho dosavadní odbyt tepelné energie, nicméně tento jeho zájem jako soukromého
subjektu není v daném řízení relevantní a neurčuje postavení stěžovatelky jako účastníka
veřejnoprávního řízení. Skutečnost, že stěžovatelka provozuje SZTE dle energetického zákona
ve veřejném zájmu [§2 odst. 2 písm. c) bod 14], a že SZTE je šetrným systémem dodávek
tepelné energie v širší oblasti a pro více odběratelů, nedává stěžovatelce právo jako soukromé
osobě a podnikateli s tepelnou energií osobovat si oproti jiným subjektům ochranu veřejných
zájmů a oponovat stavebnímu záměru jiných soukromých osob z pozice ochránce veřejných
zájmů, která mu nepřísluší.
Krajský úřad i krajský soud v dané věci postupovaly nejen v souladu s tím, v jakém
rozsahu stavební zákon umožňuje kvalifikovaně (odvozeně od hmotných práv) uplatňovat
námitky ve stavebním řízení, ale řídili se i judikaturou Nejvyššího správního soudu. Ten se již
v několika svých rozsudcích (např. ze dne 3. 3. 2011, č. j. 7 As 108/2010 – 71
a ze dne 9. 11. 2011, č. j. 9 As 52/2011 – 159), které se týkaly povolení stavby jiného zdroje tepla
a jeho využití oproti soustavě centrálního vytápění, vyslovil negativně k možnosti vznášet
námitky, které přesahují stavebním zákonem vymezený rámec. Na tuto judikaturu navázaly
i rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 4. 2014, č. j. 5 As 82/2013 - 56
a č. j. 5 As 89/2013 – 50, jež se týkají obdobného případu změny vytápění z vlastního plynového
zdroje v jiných bytových domech a ukončení využívání SZTE ve vlastnictví stěžovatelky.
V těchto rozsudcích Nejvyšší správní soud opětovně a konkrétně konstatoval, že smyslem
účastenství stěžovatelky v řízení podle ustanovení §77 odst. 5 energetického zákona má být
ochrana jeho věcných práv k nemovitosti, nikoliv ochrana jeho podnikatelských záměrů,
ekonomických zájmů a dosavadních investic do SZTE, včetně případných investic
do rekonstrukce či modernizace části rozvodného tepelného zařízení.
Z kasační stížnosti vyplývá, že stěžovatelka si je uvedených právních náhledů na jeho
postavení vědoma, nicméně má za to, že svými námitkami nepřesáhla zákonem vymezený rámec.
Právo uplatňovat jiné námitky stěžovatelce nepřiznává ani energetický zákon.
Podle ust. §77 odst. 5 tohoto zákona je nezbytné projednat změnu vytápění stavby ve stavebním
řízení. To znamená, že energetický zákon ve své prvé podmínce provedení stavebního řízení -
nedává stěžovatelce více práv, než má ve stavebním řízení dle §114 odst. 1 stavebního zákona
ve spojení s důvodem svého účastenství. Stěžovatelka dále nemůže dosáhnout uplatnění svých
námitek nad zákonný rozsah daný přímým dotčením na právech ani z hlediska druhé podmínky
energetického zákona, jíž je souhlas orgánů ochrany životního prostředí. Ani v intencích otázek
životního prostředí není stěžovatelka v pozici ochránce veřejného zájmu, neboť ten hájí příslušné
orgány státní správy. Stěžovatelka není v kvalifikovaném postavení subjektu, jemuž je ochrana
veřejného zájmu za určitých podmínek založena přímo zákonem, jako je tomu u občanských
sdružení chránících přírodu a krajinu. Ochrana životního prostředí garantovaná jednotlivými
zvláštními právními předpisy byla v řízení zajištěna ve spolupráci s dotčenými správními orgány
prostřednictvím souhrnného vyjádření (stanoviska) Magistrátu města Liberec, odboru životního
prostředí, ze dne 11. 9. 2013 z hlediska ochrany jednotlivých složek životního prostředí, včetně
ochrany ovzduší.
Konkrétními kasačními námitkami směřujícími proti postupu správních orgánů v rozporu
s ustanoveními energetického zákona, zákona o ochraně ovzduší či stavebního zákona ve vztahu
k absenci předcházejícího územního řízení se proto Nejvyšší správní soud nezabýval. Jak již bylo
výše vysvětleno, stěžovatelka v těchto otázkách nemůže být dotčena na svých hmotných právech,
proto uvedené námitky nemohou být důvodné.
Na základě závěrů shora uvedených lze konstatovat, že krajský soud správně posoudil
otázku přípustnosti námitek stěžovatelky ve stavebním řízení. Námitka nesprávného posouzení
je tak nedůvodná.
Výše uvedené hodnocení kasačních námitek stěžovatelky ve svém výsledku neodůvodňuje
ani oprávněnost její další kasační námitky o porušení procesních předpisů a práv stěžovatelky,
které jí zaručují §2 a §3 správního řádu, obsahující základní zásady činnosti správních orgánů,
ustanovení §89 odst. 2 správního řádu o právu na odvolací přezkum v souladu s právními
předpisy a povinnost přezkumu závazných stanovisek nadřízeným správním orgánem
dle ustanovení §149 odst. 4 správního řádu. Krajský soud ve vztahu k namítanému porušení
§149 odst. 4 správního řádu opodstatněně dovodil, že nebyla-li stěžovatelka oprávněna hájit
veřejné zájmy a nesměřují-li její odvolací námitky týkající se nezbytnosti přezkumu uvedených
stanovisek nadřízeným správním orgánem k ochraně jejích věcných práv, nestíhala krajský úřad
povinnost iniciovat přezkumné řízení uvedených stanovisek.
Stěžovatelka namítala rovněž vadu správního řízení spočívající v nedostatečném
vypořádání splnění podmínky ekonomické nepřijatelnosti zásobování teplem ze SZTE
dle ust. §16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší. Krajský úřad se touto námitkou v napadeném
rozhodnutí zabýval a odkázal na závazné stanovisko orgánu ochrany ovzduší (Magistrátu města
Liberec, odboru životního prostředí, ze dne 11. 9. 2013). Námitka nedostatečného vypořádání
dané otázky ve správním řízení tak neobstojí. Tato námitka zároveň není namístě vzhledem
k výše uvedenému závěru o mezích účastnických práv stěžovatelky. Nejvyšší správní soud proto
neshledal ani tyto námitky jako důvodné.
S ohledem na výše uvedené hodnocení kasačních námitek není rozsudek krajského soudu
nezákonný z důvodů uplatněných v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud proto podle
ust. §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. kasační stížnost zamítl. Učinil tak postupem podle
ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud
zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatelka v řízení úspěch neměla a krajskému úřadu žádné náklady s tímto
řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 21. května 2015
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu