ECLI:CZ:NSS:2011:7.AS.94.2011:109
sp. zn. 7 As 94/2011 - 109
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: obec Moravany,
se sídlem Střední 28, Moravany, zastoupený JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem
Těsnohlídkova 643/9, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem
Žerotínovo nám. 3/5, Brno, zastoupený JUDr. Ilonou Chladovou, advokátkou se sídlem
Rybníček 4, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 18. 5. 2011, č. j. 31 A 11/2010 – 74,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 18. 5. 2011, č. j. 31 A 11/2010 - 74,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 18. 5. 2011, č. j. 31 A 11/2010 – 74, bylo
zrušeno rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje, odboru územního plánování
a stavebního řádu (dále jen „stěžovatel“) ze dne 7. 12. 2009, č. j. JMK 164502/2009,
sp. zn. S - JMK 198921/2009/OÚPSŘ jímž bylo zamítnuto odvolání obce Moravany a potvrzeno
usnesení Městského úřadu Šlapanice, stavebního úřadu (dále jen „stavební úřad“), kterým bylo
rozhodnuto podle ust. §28 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen
„správní řád“), že obec Moravany není účastníkem správního řízení o povolení předčasného
užívání stavby. V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že výčet účastníků řízení o povolení
předčasného užívání stavby uvedený v ust. §123 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, (dále jen „stavební zákon“) představuje zvláštní úpravu, která má přednost
před obecnou úpravou v ust. §27 správního řádu. Vedle toho se jedná v návaznosti na ust. §192
stavebního zákona o výčet taxativní, neboť jen v případech, kdy stavební zákon neobsahuje
vlastní úpravu okruhu účastníků konkrétního řízení, se postupuje podle obecných ustanovení
§27 správního řádu. Proto krajský soud dospěl k závěru, že obec Moravany není účastníkem
řízení o předčasném užívání stavby „sídlo firmy MOOD a tlg. Centrum“ (dále jen „stavba“)
podle ust. §27 odst. 2 správního řádu. Její žalobu však shledal důvodnou, neboť se podle jeho
názoru stavební úřad dopustil podstatného procesního pochybení, když usnesení oznámil
pouze obci Moravany a jejímu právnímu zástupci, zatímco podle ust. §28 odst. 1 správního řádu
jej bylo třeba oznámit tomu, o jehož účasti je v řízení rozhodováno, a ostatní účastníky o něm
vyrozumět. Toto pochybení nenapravil ani stěžovatel tím došlo k porušení procesních pravidel
s důsledkem nezákonnosti vydaného rozhodnutí.
Stěžovatel v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnil důvody podle ust. §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Ztotožnil se se závěry krajského soudu ohledně taxativní povahy výčtu
okruhu účastníků řízení o povolení předčasného užívání stavby v ust. §123 odst. 1 stavebního
zákona, ale za nesprávný považuje jeho výklad ust. §28 odst. 1 správního řádu. Skutečnost,
že nebyli vyrozuměni ostatní účastníci řízení, nelze podle stěžovatele považovat za vadu řízení
ani za vadu, kterou byla nastolena nezákonnost rozhodnutí, neboť správní řád nevymezuje
pojem, co je považováno za vyrozumění a jakým způsobem má být provedeno. Termín
vyrozumění nelze směšovat s termínem doručení. Pro vyrozumění správní řád nestanoví žádné
podmínky. Vyrozumět ostatní účastníky je tedy možno telefonicky, případně e-mailem nebo
i ústně. Podle stěžovatele není jeho rozhodnutí nezákonným. Proto na posuzovaný případ
nedopadá rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2005,
č. j. 6 A 76/2001 – 96, na který odkázal krajský soud. Vyrozumění ostatních účastníků lze totiž
učinit jak v průběhu řízení, tak i po právní moci rozhodnutí. Rozhodnutím ve smyslu ust. §28
odst. 1 správního řádu se ve vztahu k dalším účastníkům nezakládají, nemění a neruší jejich práva
a povinnosti. Stěžovatel dále namítal nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, neboť krajský
soud konstatoval porušení procesních pravidel, aniž by však uvedl, jaké dopady do práv účastníků
řízení toto pochybení mělo.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 2
a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v podané kasační stížnosti, a přitom
sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Uplatněné důvody kasační stížnosti určují svou povahou sled, v jakém se jimi Nejvyšší
správní soud musí zabývat. Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil také důvod podle ustanovení
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve touto stížní námitkou.
Pokud by totiž uznal její oprávněnost, nemohl by se již zabývat ostatními námitkami.
Rozsudek je podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu nepřezkoumatelný
pokud z jeho odůvodnění „není vůbec zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady
volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu soud
nepřistoupil, resp. nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele obsaženou v žalobě
a proč soud subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy“ (citace z rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, www.nssoud.cz).
Nepřezkoumatenost je také dána, „opomene-li krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu přezkoumat jednu ze žalobních námitek“ (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS,
www.nssoud.cz), a rovněž tehdy „není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu
zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě
a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené (…). Soud,
který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí
také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá“ jak je uvedeno v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS,
www.nssoud.cz).
V daném případě jsou úvahy krajského soudu z odůvodnění napadeného rozsudku
patrné. Krajský soud nejprve interpretoval vymezení okruhu účastníků v ust. §123 odst. 1
stavebního zákona ve vztahu k obecné úpravě v ust. §27 správního řádu a dospěl k závěru,
že účastníkem řízení o povolení předčasného užívání stavby je pouze stavebník, zhotovitel stavby
a vlastník stavby. V souvislosti s povinností vyrozumět ostatní účastníky o usnesení, jímž bylo
rozhodnuto o účasti osoby, která tvrdí, že je účastníkem řízení, krajský soud dospěl k závěru,
že tito účastníci vyrozuměni nebyli, čímž došlo k porušení procesních pravidel s důsledkem
nezákonnosti vydaného rozhodnutí. Napadené rozhodnutí proto netrpí vadou
nepřezkoumatelnosti, třebaže se krajský soud již nezabýval dopady do práv účastníků řízení.
Z citovaného rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu je zřejmé, že krajský
soud považoval nevyrozumění ostatních účastníků za vadu mající vliv na zákonnost rozhodnutí
správního orgánu. A právě skutečnost, zda se jedná o podstatnou vadu či nikoliv, je zásadní
spornou otázkou v dané věci.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s vymezením účastníků řízení o povolení
předčasného užívání stavby provedeným krajským soudem. Již v rozsudku ze dne 28. 4. 2005,
č. j. 3 As 44/2004 - 123, publ. pod č. 620/2005 Sb. NSS, www.nssoud.cz, se Nejvyšší správní
soud vyslovil, že „(ř)ízení o povolení předčasného užívání stavby je upraveno v §83 StavZ, které je součástí
oddílu, jež upravuje kolaudační řízení jako celek. Okruh účastníků kolaudačního řízení je stanoven v §78
odst. 1 StavZ. Toto ustanovení obsahuje speciální úpravu okruhu účastníků, jež vylučuje aplikaci obecné právní
úpravy obsažené v §14 odst. 1 SŘ. Vztah speciality §78 odst. 1 StavZ k §14 odst. 1 SŘ potvrdil i Ústavní
soud ve svém nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/99, zveřejněném pod č. 95/2000 Sb. (zveřejněno též jako nález
č. 42 ve svazku 17 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu).“ Přesto, že se tyto závěry vztahují
k zákonu č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů a zákonu č. 71/1967 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, lze je, co se týče vztahu mezi zvláštní úpravou účastenství ve stavebním
zákoně a obecnou úpravou ve správním řádu, uplatnit i v nyní posuzované věci. Ke stejnému
závěru dospěl Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 9. 12. 2004, č. j. 7 As 29/2003 – 77,
www.nssoud.cz, v němž se zabýval vztahem řízení o povolení prozatímního užívání stavby
ke zkušebnímu provozu, a s odkazem na tato rozhodnutí i v rozsudku ze dne 24. 2. 2011,
č. j. 7 As 112/2010 - 111, kde uvedl: „Vzhledem k tomu, že správní orgány měly v řízení o prozatímním
užívání stavby ke zkušebnímu provozu postupovat podle starého stavebního zákona, bylo třeba vymezit okruh
účastníků v souladu s ust. §78 odst. 1 citovaného zákona, podle kterého jimi jsou stavebník, vlastník stavby,
uživatel (provozovatel), je-li v době zahájení řízení znám, a vlastník pozemku, na kterém je kolaudovaná stavba
umístěna, pokud jeho právo může být kolaudačním rozhodnutím přímo dotčeno. Podle ust. §139 písm. d) starého
stavebního zákona se stavebníkem rozumí též investor a objednatel.“
V nyní účinném stavebním zákoně jsou již, na rozdíl od předchozí právní úpravy,
účastníci řízení o povolení předčasného užívání stavby definováni. Podle ust. §123 odst. 1 jsou
jimi pouze stavebník, zhotovitel stavby a vlastník stavby. Jedná se výčet taxativní a speciální vůči
obecnému ustanovení §27 správního řádu. Vztah ke správnímu řádu upravuje stavební zákon
výslovně v ust. §192, podle kterého se na postupy a řízení podle stavebního zákona použijí
ustanovení správního řádu, pokud tento zákon nestanoví jinak. Nejvyšší správní soud již dříve
judikoval, že aplikaci správního řádu pro stanovení okruhu účastníků řízení vylučují obdobná
ustanovení např. §7 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci (rozsudek ze dne 4. 5. 2011,
č. j. 1 As 43/2011 – 53, www.nssoud.cz). K subsidiárnímu užití ust. §27 správního řádu dochází
v případě, kdy stavební zákon neobsahuje žádné ustanovení, kterým by okruh účastníků
vymezoval. Např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008,
č. j. 1 As 80/2008 – 68, publ. pod č. 1787/2009 Sb. NSS, www.nssoud.cz je uvedeno, že „Zákon
č. 183/2006 Sb. (nový stavební zákon), který je třeba na věc aplikovat, neboť jak řízení o odstranění stavby,
tak řízení o dodatečné povolení stavby bylo zahájeno již za účinnosti tohoto zákona, neobsahuje žádné ustanovení,
kterým by se vymezoval okruh účastníků řízení o dodatečné povolení stavby. Stavební úřad v tomto řízení
postupuje s ohledem na §129 odst. 3 nového stavebního zákona dle ustanovení §111 až §115, která však
taktéž nevymezují okruh účastníků řízení. S ohledem na subsidiární použití správního řádu (§192 nového
stavebního zákona) je tedy nezbytné užít definici účastníků řízení dle §27 správního řádu. V případě žalobce
přichází v úvahu účastenství dle §27 odst. 2 správního řádu, které je založeno na možnosti přímého dotčení
na právech či povinnostech v důsledku vydaného rozhodnutí. Podmínka „přímého dotčení na právu“ je typickým
neurčitým pojmem (srov. viz rozsudek NSS ze dne 30. 4. 2008, č. j. 1 As 16/2008 - 48, č. 1641/2008 Sb.
NSS).“
S ohledem na výše uvedené krajský soud nepochybil, když za účastníky řízení označil
pouze stavebníka, zhotovitele a vlastníka stavby. Z obsahu správního spisu krajský soud dovodil,
že usnesení stavebního úřadu bylo doručeno pouze obci Moravany a jejímu právnímu zástupci,
zatímco ostatní účastníci vyrozuměni nebyli. Přesto, že správní řád nedefinuje pojem
„vyrozumění“, ani nijak výslovně neupravuje způsob, jakým má být vyrozumění provedeno, není
pochyb, že se jedná o postup správního orgánu, jímž je dosaženo požadovaného procesního cíle,
jímž je sdělení informace o konkrétním procesním úkonu. Jedná se o pojem správním řádem
často používaný, např. v ust. §13 odst. 4, §15 odst. 5, §33 odst. 4, §44 odst. 2, §51 odst. 2 atd.
Přitom správní řád zásadně neupravuje, kdy a jakým způsobem má být vyrozumění provedeno.
Výjimkou jsou ust. §56, §76 odst. 3 a §131 odst. 7 (vhodným způsobem), §80 odst. 6 (veřejnou
vyhláškou), §121 odst. 1 (nejméně 5 dnů předem) či §175 odst. 5 (do 60 dnů ode dne doručení
stížnosti správnímu orgánu). Za vyrozuměním ve smyslu ust. §28 odst. 1 správního řádu je proto
možné považovat jakýkoliv vhodný způsob seznámení účastníků řízení s obsahem usnesení,
kterým správní orgán rozhodl, zda osoba je či není účastníkem. Zároveň toto ustanovení rozlišuje
mezi oznámením a vyrozuměním, kdy v případě vyrozumění lze dovodit nižší nároky na způsob
jeho provedení. Vyrozumět ostatní účastníky je tedy možno telefonicky, případně e-mailem nebo
i ústně, jak se domnívá stěžovatel. Nicméně se nepochybně jedná o procesní povinnost správního
orgánu, na čemž nic nemění absentující definice vyrozumění ve správním řádu.
Tím, že stěžovatel nevyrozuměl o napadeném usnesení účastníky řízení, porušil
ustanovení o řízení před správním orgánem, a je tedy třeba zabývat se tím, zda toto porušení
mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, tedy zda existují důvody pro zrušení
rozhodnutí stěžovatele postupem podle ust. §76 odst. 1 písm c) s. ř. s., které v řízení
před správními soudy reflektuje skutečnost, že ne každé procesní pochybení správního orgánu,
resp. podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, má bez dalšího za následek
nezákonnost rozhodnutí ve věci samé.
K vymezení nežádoucího stavu způsobeného procesním pochybením, tedy nezákonného
rozhodnutí, lze opět odkázat na již citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001 – 96, dostupný na www.nssoud.cz. V něm rozšířený
senát dospěl k názoru, že „(v) prvé řadě platí, že vada řízení před správním orgánem je pro soudní přezkum
relevantní pouze tehdy, mohla-li mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. To znamená, že musí existovat
alespoň teoretická možnost, aby procesní pochybení mělo vliv na přezkoumávané rozhodnutí. Taková možnost
ovlivnění rozhodnutí však může nastat z povahy věci pouze tam, kde vada předchází vydání napadeného
rozhodnutí, a nikoliv tam, kde správní orgán nejprve rozhodl, a teprve poté porušil některé ustanovení procesního
předpisu.“ Dále pak je podle rozšířeného senátu nezákonným takové rozhodnutí, které „je v rozporu
se zákonem nebo jiným právním předpisem, a přitom ještě nejde o tak intenzivní rozpor, aby bylo možno
usuzovat, že rozhodnutí neexistuje, tj. že je nicotné. Nezákonnost může být vyvolána buď chybnou aplikací
hmotného práva (pak půjde o nezákonnost v tom smyslu, jak o ní hovoří §78 odst. 1 s. ř. s.), nebo práva
procesního. Procedurální pochybení mohou mít charakter nepřezkoumatelnosti rozhodnutí podle §76 odst. 1
písm. a) s. ř. s. nebo vad řízení předcházejícího vydání napadeného rozhodnutí [§76 odst. 1 písm. b) a c) s. ř. s.];
tyto vady řízení jsou však v rámci soudního řízení relevantní pouze potud, pokud jde o tzv. vady podstatné,
tj. pokud porušení procesního práva mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.“
Obecně platí, že vada řízení neohrozila meritorní zákonnost napadeného rozhodnutí,
jestliže lze dovodit, že výrok rozhodnutí by byl stejný, i kdyby k vadě řízení nedošlo
(viz např. rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. 2. 2001, sp. zn. 22 Ca 473/2000,
publ. pod č. 909/2002 SJS). Rozhodnutím se pak podle ust. §67 odst. 1 správního řádu zakládá,
mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje,
že taková osoba práva má anebo nemá, nebo v zákonem stanovených případech rozhoduje
o procesních otázkách. Procesní pochybení proto může mít alespoň teoretický vliv
na přezkoumávané rozhodnutí tehdy, existuje-li souvztažnost mezi ním a osobami či právy,
o kterých je rozhodováno, a to v přímé návaznosti na předmět řízení. Důsledek v podobě
nezákonného rozhodnutí může mít např. vada, kdy skutkové závěry správního orgánu nemohou
obstát bez důkazu, který byl proveden bez respektování procesních práv účastníka řízení
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2009, č. j. 5 Afs 51/2008 – 95,
www.nssoud.cz). Dále se může jednat o nedostatečné poučení účastníka řízení (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2008, č. j. 6 Ads 57/2007 – 42, www.nssoud.cz),
neuvedení popisu skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných
skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným, ve výroku rozhodnutí
o jiném správním deliktu (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73, publ. pod č. 1546/2008 Sb. NSS, www.nssoud.cz),
případně pokud neodpovídá odůvodnění výše pokuty obsahu skutku, jak byl vymezen výrokem
správního rozhodnutí, jímž byla pokuta za správní delikt uložena (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 6. 10. 2010, č. j. 7 As 53/2010 – 72, www.nssoud.cz). Rovněž může jít
o vadu, kdy správní orgán nezastavil řízení o přestupku přesto, že odpovědnost za přestupek
zanikla (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2005, č. j. 3 As 57/2004 – 39,
publ. pod č. 845/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz). Také vydání rozhodnutí ve věci samé
před rozhodnutím o námitce podjatosti může představovat takovou vadu (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2004, č. j. 7 A 192/2000 – 76, www.nssoud.cz), stejně
jako rozhodnutí o jiném nároku, než který účastník řízení uplatnil (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 8. 2003, č. j. 2 A 1089/2002-OL-21, publ. pod. č. 160/2004 Sb. NSS,
www.nssoud.cz).
Rozhodnutím v řízení o povolení předčasného užívání stavby je konkrétním osobám
zakládáno právo užívat stavbu. Neoznámení usnesení, kterým stavební úřad rozhodl o tom,
že obec Moravany není účastníkem řízení o povolení předčasného užívání stavby, těmto osobám
nemělo vliv na jejich procesní postavení v tomto řízení ani nebylo způsobilé projevit
se v rozhodnutí ve věci samé. Smyslem a účelem jeho oznámení je zachování procesního
přehledu účastníků řízení, tedy sdílení informací, které se týkají „jejich“ řízení a jsou správnímu
orgánu k dispozici. Závěr krajského soudu, že došlo k porušení procesních pravidel s důsledkem
nezákonnosti vydaného rozhodnutí, proto nelze považovat za správný.
Jelikož Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, napadený
rozsudek krajského soudu podle §110 odst. 1 věty prvé s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu
k dalšímu řízení. Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje
Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho
nařízení.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí městského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento vázán právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. října 2011
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu