ECLI:CZ:NSS:2021:8.AO.1.2021:133
sp. zn. 8 Ao 1/2021 - 133
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana
Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci navrhovatelů: a) Nezávislé Odbory Teva Czech
Industries, se sídlem Ostravská 305/29, Opava, b) D. B., oba zast. Mgr. Davidem
Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti odpůrci: Ministerstvo
zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, za účasti osoby zúčastněné na řízení:
Teva Czech Industries s.r.o., se sídlem Ostravská 305/29, Opava, o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy odpůrce ze dne 5. 3. 2021, čj. MZDR 47828/2020-17/MIN/KAN,
takto:
I. Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 5. 3. 2021, čj. MZDR 47828/2020-
17/MIN/KAN, byl o v rozporu se zákonem .
II. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovateli a) náhradu nákladů řízení ve výši
24 606 Kč a navrhovatelce b) ve výši 22 182 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku k rukám jejich zástupce Mgr. Davida Zahumenského, advokáta.
III. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatelé se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným u Nejvyššího
správního soudu 13. 3. 2021 domáhali zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne 5. 3. 2021,
čj. MZDR 47828/2020-17/MIN/KAN. Toto mimořádné opatření bylo vydáno na základě §69
odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně
některých souvisejících zákonů, ve znění účinném od 27. 2. 2021 (dále jen „zákon o ochraně
veřejného zdraví“). Podle tohoto mimořádného opatření bylo s účinností od 9. 3. 2021 nařízeno
zaměstnancům, kteří si provedli nebo jim byl laickou osobou proveden test na přítomnost
antigenu viru SARS-CoV-2 prostřednictvím testu poskytnutého zaměstnavatelem, v případě,
že je výsledek testu pozitivní, bezodkladně uvědomit zaměstnavatele o plánované nepřítomnosti
na pracovišti kvůli podezření na pozitivitu na přítomnost viru SARS-CoV-2, opustit pracoviště
do místa svého aktuálního bydliště a uvědomit bezodkladně o výsledku testu poskytovatele
pracovnělékařských služeb zaměstnavatele, pokud tak zaměstnavatel stanovil, jinak svého
registrujícího poskytovatele zdravotních služeb v oboru všeobecné praktické lékařství, popřípadě
praktické lékařství pro děti a dorost, nebo orgán ochrany veřejného zdraví. Dále byla stanovena
povinnost poskytovatelů zdravotních služeb nebo orgánů ochrany veřejného zdraví vystavit
na základě dané informace žádanku na konfirmační RT-PCR test na vyšetření přítomnosti viru
SARS-CoV-2 a povinnost zaměstnance se tomuto vyšetření bez prodlení podrobit. Zároveň bylo
nařízeno zaměstnavatelům, kteří zajišťují pro své zaměstnance testy na stanovení přítomnosti
antigenu viru SARS CoV-2, které lze použít laickou osobou, vést evidenci provedených testů
u zaměstnanců.
II. Obsah návrhu na zrušení mimořádného opatření
[2] Návrh směřoval nejen vůči nyní projednávanému mimořádnému opatření, ale též vůči
mimořádným opatřením odpůrce ze dne 1. 3. 2021, čj. MZDR 47828/2020-16/MIN/KAN,
a ze dne 5. 3. 2021, čj. MZDR 47828/2020-21/MIN/KAN, o kterých je vedeno řízení pod
sp. zn. 6 Ao 2/2021. Vzhledem k tomu, že předmětem nyní projednávané věci je pouze opatření
čj. MZDR 47828/2020-17/MIN/KAN, rekapituluje soud pouze ty části návrhu, které
se vztahovaly ke všem napadeným opatřením, nebo ty části, které směřovaly proti nyní
projednávanému mimořádnému opatření.
[3] Navrhovatelé se předně v návrhu zabývali svou aktivní procesní a věcnou legitimací.
Navrhovatel a) uvedl, že je odborovou organizací působící u osoby zúčastněné na řízení,
na kterou a její zaměstnance dopadají povinnosti stanovené napadeným mimořádným opatřením.
Otázky bezpečnosti práce a ochrany zdraví při práci spadají mezi oblasti, které je osoba
zúčastněná na řízení povinna s navrhovatelem a) projednat. Poukázal také na analogické použití
judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, která dovodila možnost spolků
napadat za určitých okolností území plány (nález Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014,
sp. zn. I. ÚS 59/14). Povinností navrhovatele a) je zastat se práv zaměstnanců, o jejichž
zdravotním stavu jsou shromažďovány a předávány citlivé informace bez zákonného podkladu.
Navrhovatelka b) je u osoby zúčastněné na řízení zaměstnána. Pokud by se testu na přítomnost
antigenu SARS CoV-2 podrobila, hrozí jí, že její citlivé osobní údaje o zdravotním stavu budou
osobou zúčastněnou na řízení shromažďovány bez zákonného podkladu.
[4] Pokud jde o tvrzenou nezákonnost vydání mimořádného opatření, pak navrhovatelé
prvně namítají, že v oblasti boje s nemocemi může odpůrce rozhodovat pouze prostřednictvím
hlavního hygienika ČR. Ten podle §80 odst. 8 zákona o ochraně veřejného zdraví vystupuje
ve věcech ochrany a podpory veřejného zdraví jako orgán odpůrce. Mimořádné opatření bylo
vydáno při epidemii a nebezpečí jejího vzniku, tedy ve věci ochrany a podpory veřejného zdraví,
s celostátní působností. Věcně příslušným orgánem k vydání opatření proto byl odpůrce, funkčně
příslušným pak byl hlavní hygienik ČR, nikoliv ministr zdravotnictví (tj. odborník, a nikoliv
politik). K tomu odkazují na dříve vydaná ochranná opatření odpůrce a na obdobný postup
Ministerstva obrany, jakož i na odbornou literaturu. Jelikož bylo mimořádné opatření vydáno
funkčně nepříslušným orgánem, a tedy v rozporu s §130 odst. 2 správního řádu a čl. 2 odst. 3
Ústavy České republiky, měla by být konstatována jeho nicotnost, případně by mělo být zrušeno
s účinky ex tunc.
[5] Odpůrce dále při vydání napadeného mimořádného opatření překročil meze zákonem
vymezené působnosti, a jednal proto ultra vires jak z hlediska věcné, tak osobní působnosti.
Opatření obecné povahy mohou správní orgány vydávat výhradně v zákonem vymezených
věcných oblastech a ke konkretizaci práv a povinností vyplývajících ze zákona. Povinnosti lze
uložit toliko na základě a v mezích zákona při zachování základních práv a svobod. S ohledem
na dělbu moci proto zákonodárce nemůže delegovat na moc výkonnou uložení primárních
povinností. Výhrada zákona nevylučuje, aby zákonem provedené vymezení práv, bylo dále
upraveno podzákonným právním předpisem. Ani tímto způsobem však nemůže dojít k zúžení
nebo rozšíření jeho obsahu vyplývajícího ze zákonné úpravy. Mimořádným opatřením jsou
ukládány povinnosti, pro které odpůrce nemá zmocnění v zákoně o ochraně veřejného zdraví ani
v zákoně č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19
a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“). Není možné, aby §69
odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví byl vykládán jako jakýsi „bianco šek“ k tomu,
aby odpůrce ukládal jednotlivcům libovolné povinnosti dle vlastního uvážení. Zmíněné
ustanovení nezmocňuje odpůrce k přijetí jakýchkoliv opatření, ale s ohledem na nezbytnost
ústavně konformního výkladu jen takových, jež jsou svou povahou a intenzitou srovnatelná
s opatřenými upravenými v §69 odst. 1 písm. a) až h) zákona o ochraně veřejného zdraví.
[6] Navrhovatelé v této souvislosti rovněž poukazují na zásadu nullum crimen sine lege.
Za porušení povinnosti uložené podle §68 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví na základě
§80 odst. 1 písm. g) téhož zákona lze podle §92n odst. 1 písm. b) a odst. 3 písm. a) zákona
o ochraně veřejného zdraví uložit pokutu až do výše 3 000 000 Kč, a to i fyzické osobě.
To neodpovídá požadavku vyplývajícímu z výše zmíněné zásady. Pokud má být za porušení
určitého jednání ukládána takto vysoká pokuta, musí být meze pro uložení dané povinnosti
zákonodárcem vymezeny jednoznačným způsobem, a pokud se jedná o ustanovení zmocňující
správní orgán k vydání opatření, je nutné meze zákona vykládat jedině restriktivním, nikoliv
rozšiřujícím způsobem.
[7] Navrhovatelé dále namítají, že napadené opatření není vydáno zákonem stanoveným
postupem a ignoruje principy řádné správy. Odpůrce v rámci dosavadních řízení o přezkumu
mimořádných opatření vydávaných podle zákona o ochraně veřejného zdraví konstantně uvádí,
že sice vede spis v souvislosti s vydáním mimořádných opatření, avšak ve spise se nacházejí
pouze dotčená opatření a žádné jiné podklady. Podle §17 odst. 1 správního řádu se v každé věci
zakládá spis. V judikatuře Nejvyššího správního soudu se počítá s existencí spisu v řízeních
o vydání územního plánu jako se samozřejmostí. Rovněž podle komentářové literatury se při
pořizování opatření obecné povahy spis vede. Pro každé vydání opatření obecné povahy,
ať už se vede řízení či se jedná o řízení bez návrhu, musí existovat nějaký podnět, ať už externí,
nebo z moci úřední, který musí být nějakým způsobem ve spisu evidován. I v tomto případě
proto musí existovat nějaké dokumenty, pokyny, podklady, zápisy z jednání, i v třeba minimální
podobě reflektující mimořádnost situace, na základě kterých je mimořádné opatření vydáváno,
a ty musí být součástí spisu. Pokud tomu tak není, pak je tento akt nicotný, a to zejména pokud
ani odůvodnění tohoto správního aktu neobsahuje důvody jeho vydání a seznam podkladů,
ze kterých bylo vycházeno. Jestliže odpůrce dlouhodobě přiznává, že spis veden je, ale současně
v něm nejsou žádné podklady, jde o zásadní vadu, která musí vést ke zrušení napadeného
opatření ex tunc, eventuálně ke konstatování jeho nicotnosti.
[8] Napadené mimořádné opatření není dostatečně odůvodněno. Navrhovatelé poukázali
na nález Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15, dle kterého ústavnímu
požadavku přezkumu zákonnosti opatření obecné povahy soudem odpovídá požadavek
dostatečného odůvodnění opatření. Odkázali v tomto směru také na rozsudek NSS ze dne
16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008-136, č. 1795/2009 Sb. NSS, ve věci územní plán Slapy, a na rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 13. 11. 2020, čj. 18 A 59/2020-226, ve kterém městský soud
shledal nedostatky v odůvodnění protiepidemických opatření vydávaných odpůrcem. Jestliže
je vyžadováno relativně podrobné a dostatečné odůvodnění ve vztahu k územnímu plánování,
ve kterém jde „jen“ o zásahy do vlastnických práv, tím spíše je podle navrhovatelů nutné
vyžadovat podrobné a srozumitelné odůvodnění ve vztahu k zásadnímu omezování práv
jednotlivců na základě zákona o ochraně veřejného zdraví. Nelze akceptovat ani to, že bylo
potřeba napadené opatření vydat okamžitě a na odůvodňování nebyl čas. Závěry v odůvodnění
opatření musí být opřeny o adekvátní podklady ze správního spisu (které budou v opatření
citovány a specifikovány), ze kterých bude možné dovodit, jakými úvahami se správní orgán řídil
při posouzení, zda je na místě opatření obecné povahy vydat a v jakém rozsahu. V případě
napadeného opatření je důvodné trvat na řádném odůvodnění, jakož i splnění dalších formálních
požadavků. Ústřední orgány státní správy disponují rozsáhlým aparátem úředníků a odborníků,
kteří mohou zajistit bezvadné splnění všech zákonných požadavků.
[9] K rozporu napadeného mimořádného opatření se zákonnými ustanoveními na ochranu
osobních údajů a nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne
27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů
a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně
osobních údajů) – anglicky „general data protection regulation“ (GDPR) (dále jen „nařízení GDPR“)
navrhovatelé namítli, že napadené opatření ukládá mimo zákonný rámec nové zásadní povinnosti
ohledně informací o zdravotním stavu. Údaj o zdravotním stavu je citlivým údajem ve smyslu
zákona č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů. Napadeným opatřením
je zaměstnavatelům ukládána povinnost vést zcela novou evidenci provedených testů.
To je velkým zásahem do práva na informační sebeurčení zaměstnanců. Úmluva o lidských
právech a biomedicíně, publikovaná pod č. 96/2001 Sb.m.s., výslovně zdůrazňuje v čl. 10,
že každý má právo na ochranu soukromí ve vztahu k informacím o zdravotním stavu a toto
právo může omezit pouze zákon. Zde ovšem evidence není vedena na základě zákona.
Je dokonce přestupkem podle §11a zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, pokud
zaměstnavatel v rozporu s §316 odst. 4 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, vyžaduje
od zaměstnance informace, které bezprostředně nesouvisejí s výkonem práce a se základním
pracovněprávním vztahem. U informace o výsledku testu není splněna podmínka, že se jedná
o informace bezprostředně související s výkonem práce a povinnost ani nestanovil právní
předpis.
[10] Napadené opatření je v rozporu s principy předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní
bezrozpornosti. Není z něj zřejmé, podle jakého předpisu jsou povinnosti ukládány (zda podle
zákona o ochraně veřejného zdraví nebo pandemického zákona). V důsledku toho je tak sporné,
na základě kterého zákona budou např. ukládány pokuty, což je také zdrojem velké nejistoty.
[11] Navrhovatelé dále namítli nepřiměřenost napadeného opatření. Není jasné, proč
v případě virózy, která je řádově podobně nebezpečná jako chřipka, je nutné přijmout právě
takové opatření, které bylo přijato. Mezi základní atributy právního státu patří přiměřenost práva.
Soud se proto v rámci přezkumu opatření obecné povahy věnuje také tomu, zda napadené
opatření umožňuje dosáhnout sledovaný cíl, zda opatření a sledovaný cíl spolu logicky souvisí,
zda cíle nelze dosáhnout jinak a zda omezuje své adresáty co nejméně. V neposlední řadě soud
také zkoumá, zda je následek napadeného opatření úměrný sledovanému cíli (rozsudek NSS
ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS). Opatření, která byla přijata v rámci
napadeného opatření, sledují snad legitimní cíl, ale není splněno kritérium potřebnosti. Pokud
by byl postup odpůrce hodnocen jako přiměřený, pak by měl stát možnost stejné opatření
přijmout každý rok, jestliže dojde k epidemii chřipky. Vedle nemoci covid-19 existují daleko
nebezpečnější nemoci, kterým není věnována taková pozornost, naopak je podstatná část z nich
zanedbávána. Potřebnost opatření je odůvodňována nevhodně získanými údaji o počtu
nakažených prostřednictvím testů PCR, které by se neměly používat jako relevantní zdroj
informací o tom, zda je či není člověk nakažen a zda je infekční. Jedná se o nevhodnou
a nevypovídající metodu. Navrhovatelé k prokázání bezcennosti testů předložili studie, vyjádření
odborníků a rozhodnutí portugalského odvolacího soudu. Metoda PCR byla vynalezena jako
metoda pro kopírování genetického materiálu a není určena k používání jako diagnostický
nástroj. Otázku přiměřenosti postupu odpůrce nelze posuzovat izolovaně. Je třeba se podívat
také na to, jakým způsobem orgány státu v minulosti reagovaly a reagují na epidemickou situaci.
Navrhovatelé v této souvislosti poukázali na pandemii viru H1N1 v letech 2009-2010
a na rozhovor s tehdejším hlavním hygienikem ČR. V souvislosti s pandemií viru H1N1 nebyl
vyhlášen nouzový stav. Nebyla vydána dokonce ani celostátní omezení podle zákona o ochraně
veřejného zdraví.
[12] Navrhovatelé mají za to, že pandemický zákon je protiústavní. Prvním důvodem
protiústavnosti je to, že stav pandemické pohotovosti není ústavně zakotven. Jelikož mimořádné
stavy představují narušení obvyklého rozdělení mocí ve státě a její vychýlení směrem k posílení
moci výkonné, není možné takové stavy nově konstituovat pouze na zákonné úrovni bez
ústavního zakotvení. Pokud by byl připuštěn opak, hrozilo by, že jakákoliv politická frakce, která
bude mít většinu v parlamentu, ustanoví nový mimořádný stav pouze ve svůj prospěch. Trvat
na požadavku ústavní většiny je vedle možnosti přezkumu takové úpravy Ústavním soudem
nezbytnou brzdou proti narušení principů právního státu a parlamentní demokracie. Druhým
důvodem protiústavnosti je porušení pravidel pro řádný zákonodárný proces.
Nejenže pandemický zákon nebyl přijat ve formě ústavního zákona, ale byl přijat ve stavu
legislativní nouze. Předloha zákona neprošla standardním legislativním procesem a hodnocením
dopadů regulace, přestože pandemie nemoci covid-19 byla vyhlášena takřka rok před přijetím
zákona. Zákonodárci neměli dostatek času se s textem seznámit, nebyla respektována práva
menšin v Parlamentu ani stanovené postupy podle legislativních pravidel vlády a jednacího řádu
Poslanecké sněmovny. Zákonná úprava stavu legislativní nouze musí být vykládána maximálně
restriktivně, ústavně vstřícně a odpovědně (nález Ústavního soudu ze dne 1. 3. 2011,
Pl. ÚS 55/10). Zejména musí být šetřena práva opozice i jednotlivých poslanců mít dostatečný
čas na seznámení se s návrhem zákona a na reakci na něj, třeba i v podobě pozměňovacích
návrhů. Reálnou možnost seznámit se s návrhem zákona a reagovat na něj musí mít i veřejnost,
neboť i jí je určena parlamentní diskuze. Kvalitu návrhů zákonů přijímaných ve stavu legislativní
nouze negativně ovlivňuje okolnost, že vláda u nich často využívá výjimky podle čl. 17
Legislativních pravidel vlády, zkracuje připomínkové řízení, neprovádí zhodnocení dopadů
navrhované regulace a nepředkládá návrh zákona Legislativní radě vlády. Vyhlášení stavu
legislativní nouze tedy vládě umožňuje předložit do Parlamentu nijak neprodiskutovanou
a neanalyzovanou legislativní předlohu s tím, že prostor pro parlamentní debatu a analýzu účinků
navrhovaných pravidel ve sněmovně bude dramaticky omezen. Poslanecká sněmovna zrušila
nouzový stav vyhlášený vládou k datu účinnosti pandemického zákona. Poslanci tedy byli
evidentně přesvědčení, že pandemický zákon může nahradit nouzový stav. To se však nestalo
a nyní vedle sebe máme jako nouzový stav, tak stav pandemické pohotovosti. To zesiluje potřebu
přezkumu pandemického zákona ze strany Ústavního soudu. Navrhovatelé proto navrhli,
aby Nejvyšší správní soud předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení pandemického zákona.
III. Vyjádření odpůrce a osoby zúčastněné na řízení
[13] Odpůrce k návrhu na zrušení opatření obecné povahy uvedl, že je nepřípustný, neboť
napadené opatření bylo s účinností od 28. 3. 2021 zrušeno mimořádným opatřením odpůrce
ze dne 22. 3. 2021, čj. MZDR 47828/2020-27/MIN/KAN. Při neexistenci mimořádného
opatření nejsou splněny podmínky řízení a návrh má být odmítnut. Navrhovateli a) nesvědčí
aktivní legitimace k podání návrhu, jelikož mu není napadeným opatřením ukládána žádná
povinnost, a tudíž nejsou ve hře žádná jeho veřejná subjektivní práva. Navrhovatelka b)
je dotčena pouze v dílčím rozsahu coby zaměstnanec, nikoliv v těch částech, které ukládají
povinnosti zaměstnavatelům nebo poskytovatelům zdravotních služeb.
[14] Ministr zdravotnictví byl oprávněn vydat napadené opatření na základě §80 odst. 1
písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví. Skutečnost, že §80 odst. 6 zákona o ochraně
veřejného zdraví deklaruje, že úkony hlavního hygienika jsou považovány za úkony orgánu
odpůrce ve věcech ochrany a podpory veřejného zdraví, na tom nic nemění. Zákon o ochraně
veřejného zdraví zakládá pravomoc přímo odpůrci jako jednomu z orgánů ochrany veřejného
zdraví a za odpůrce jedná ministr zdravotnictví. K obdobné námitce se vyjádřil Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 25. 3. 2021, čj. 4 As 301/2020-147.
[15] Odpůrce nepřekročil svou věcnou působnost. Zákon o ochraně veřejného zdraví
mu umožňuje v §69 odst. 1 písm. i) zakázat či nařídit další určité činnosti k likvidaci epidemie
nebo nebezpečí jejího vzniku. Nelze proto souhlasit s navrhovateli, že překročil svou věcnou
působnost, jestliže napadeným opatřením v návaznosti na předchozí opatření nařídil
zaměstnavatelům vést evidenci provedených testů zaměstnanců. Jedná se o toliko administrativní
povinnost, která nepředstavuje žádný intenzivní zásah do práv a postavení zaměstnavatelů. Není
nezákonné, pokud zákonodárce k zajištění efektivity plnění určité právní povinnosti současně
v zákoně stanoví skutkovou podstatu přestupku a za jeho spáchání příslušný druh a výši sankce.
Při správním trestání je správní orgán povinen postupovat s ohledem na konkrétní okolnosti
spáchaného skutku a osobu pachatele, nehledě na materiální stránku konkrétního protiprávního
jednání. Navrhovatelce b) žádná pokuta uložena nebyla.
[16] Odpůrce zdůrazňuje, že spis veden byl. Opatření obecné povahy bylo vydáno bez řízení,
a tudíž dotčené osoby nemají právo se s podklady a návrhy seznámit a vyjádřit k nim své námitky
a připomínky. Podklady v projednávané věci ani z logiky věci být nemusí, resp. se jedná o veřejně
známé skutečnosti. Napadené opatření navazuje na opatření týkající se povinnosti antigenního
testování, přičemž stanovení povinnosti nahlásit podezření na pozitivitu na přítomnost viru
SARS-Co-V-2 zaměstnavateli a poskytovateli zdravotních služeb má své organizační a zdravotní
opodstatnění, aby byla vysvětlena nepřítomnost zaměstnance na pracovišti, resp. aby mohla být
zaměstnanci vystavena žádanka na vystavení konfirmačního PCR testu. Vysoká míra spolehlivosti
PCR testu a jeho role jako testu konfirmačního ve vztahu k pozitivitě zjištěné antigenními testy
je veřejně známou skutečností a odpůrce nepovažoval za nutné doklady o parametrech testů
do spisu zakládat. Uložení povinnosti zaměstnavatelům, jímž není ani jeden z navrhovatelů,
je dáno logickou potřebou kontroly a k tomu není třeba evidovat žádný podklad. Vzhledem
k charakteru testů a tomu, že jsou testy prováděny mimo režim poskytování zdravotních služeb,
je odůvodněná a podložená (odborně, nikoliv z hlediska nutnosti opatření nějakého písemného
podkladu) povinnost jak směrem k poskytovatelům a orgánům ochrany veřejného zdraví (vystavit
žádanku), tak k samotestujícím se zaměstnancům k podrobení se konfirmačnímu testu. Tyto
skutečnosti a okolnosti týkající se charakteru testů, jejich efektu, míře spolehlivosti, parametrů
atd. jsou masivně komunikovány veřejnosti. Stejně tak je veřejně známa informace o tom,
že v České republice již byly detekovány a rozšířeny zmutované varianty koronaviru.
[17] Odpůrce dále uvedl, že požadavek na odůvodnění napadeného opatření v širším rozsahu
je s ohledem na dynamičnost vývoje pandemie covid-19 a poznatků o ní, jakož i množství kroků,
které je v této souvislosti třeba přijímat, nerealizovatelný. Případné striktnější požadavky
na odůvodňování přijímaných opatření za dané situace by prakticky znemožňovaly činění
nezbytných kroků směřujících ke zpomalení postupu pandemie na území ČR pro samé
odůvodňování jednotlivých opatření. Povinnost zaměstnanců není nepřiměřená, neboť jde
o legitimní požadavek na informování zaměstnavatele, resp. požadavek na informování
příslušných poskytovatelů zdravotních služeb a opuštění pracoviště z důvodu podezření
na infekční onemocnění u takového zaměstnance. Nejedná se proto ani z hlediska
proporcionality o žádný invazivní zásah do práv zaměstnance, který by nebylo možné
po zaměstnanci s ohledem na ochranu veřejného zdraví spravedlivě očekávat a vymáhat plnění
této povinnosti, mj. i v zájmu ochrany jeho vlastního zdraví.
[18] Napadené opatření bylo vydáno podle §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 a §80 odst. 1 písm. g)
zákona o ochraně veřejného zdraví, je proto zřejmé, že bylo vydáno podle zákona o ochraně
veřejného zdraví. Pokud jde o tvrzený rozpor s ochranou osobních dat a nařízením GDPR,
odpůrce s odkazem na zásadu zákonnosti zpracování osobních údajů má za to, že zákonný důvod
je zde dán, a to s ohledem na pravomoc a věcnou působnost odpůrce danou zákonem o ochraně
veřejného zdraví.
[19] Závěrem odpůrce navrhl, aby Nejvyšší správní soud návrh na zrušení opatření obecné
povahy odmítl, popřípadě jako nedůvodný zamítl.
[20] Osoba zúčastněná na řízení k návrhu na zrušení mimořádného opatření uvedla,
že napadené bylo přijato v souladu se všemi právními předpisy ČR, a že bylo vydáno příslušným
orgánem. Očekávala však, že odpůrce, případně jiné orgány veřejné moci, poskytnou více
metodických informací včetně popisu postupu v problematických situacích. Nejvyššímu
správnímu soudu navrhla, aby návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítl.
IV. Podání učiněná v návaznosti na zrušení napadeného opatření
[21] Soud obdržel dne 29. 3. 2021 podání nazvané návrh na připuštění změny návrhu
na zrušení opatření obecné povahy. V něm navrhovatelé zjevně v návaznosti na vyjádření
odpůrce uvedli, že mimořádným opatřením odpůrce ze dne 22. 3. 2021, čj. MZDR
47828/2020/27/MIN/KAN, bylo s účinností od 28. 3. 2021 nahrazeno a zrušeno původně
napadené opatření odpůrce ze dne 5. 3. 2021, čj. MZDR 47828/2020-17/MIN/KAN.
Konstatování nicotnosti je podle nich možné i vůči již zrušenému opatření. Pokud jde o zrušení
opatření obecné povahy, to podle stávající judikatury správních soudů vůči již zrušenému
opatření možné není. Proto je dle navrhovatelů namístě připustit změnu návrhu tam, kde
opatření bylo nahrazeno jiným obdobným opatřením. Navrhli proto, aby Nejvyšší správní soud
připustil změnu návrhu tak, že je nově napadeno také mimořádné opatření odpůrce ze dne
22. 3. 2021, čj. MZDR 47828/2020-27/MIN/KAN. V návrhu rovněž poukázali v otázce vedení
spisu na rozsudek NSS čj. 4 As 301/2020-147 a na skutečnost, že napadené opatření znemožňuje
zaměstnancům pracovat, neboť ukládá zaměstnanci, který se samotestoval nebo byl testován
laickou osobu, opustit pracoviště. Výsledky přezkoumání podle §3 odst. 7 pandemického zákona
včetně použitých podkladů se opět musí nacházet ve spise.
[22] Nejvyšší správní soud následně navrhovatele podle §36 odst. 1 s. ř. s. poučil o tom,
že podle §13 odst. 4 pandemického zákona nebrání zrušení napadeného opatření dalšímu
postupu v řízení. Vyzval je proto současně, aby soudu sdělili, zda i přes možnost přezkumu
zrušeného opatření nadále trvají na návrhu na připuštění změny návrhu na zrušení opatření
obecné povahy. Dne 1. 4. 2021 obdržel Nejvyšší správní soud podání označené „Zpětvzetí návrhu
na změnu žaloby ze dne 29. 3. 2021“, jímž navrhovatelé na základě poučení vzali zpět návrh
na změnu návrhu na zrušení opatření obecné povahy a současně navrhli, aby Nejvyšší správní
soud v souladu s §13 odst. 4 pandemického zákona pokračoval v řízení o původně napadeném
opatření i po jeho zrušení.
V. Ústní jednání
[23] Jelikož navrhovatelé nesouhlasili s tím, aby o věci samé bylo rozhodnuto bez jednání,
nařídil soud jednání ve věci na 14. 4. 2021. Při jednání setrvali účastníci na svých předchozích
vyjádřeních. Navrhovatel a) v průběhu jednání dále popsal průběh testování u osoby zúčastněné
na řízení, přičemž poukázal zejména na to, že je vysoké riziko toho, že testy nezachytí skutečně
infekčního jedince již z toho důvodu, že testování probíhá pouze jednou týdně a test je senzitivní
pouze v době vrcholící infekce. Uvedl, že k testování jsou použity testy výrobce Vivachek
Biotech (Hangzhou) Co., Ltd., které jsou mezi testy uvedenými odpůrcem jako vhodné pro
testování zaměstnanců. Zároveň byl k důkazu přečten příbalový leták výrobce k těmto testům,
ve kterém je mimo jiné uvedeno, že není určen pro domácí testování a to, že pokud obsluha
nemá zkušenosti s postupy odběru vzorků a manipulace, doporučuje se zvláštní školení nebo
vedení. Soud neprovedl pro nadbytečnost další důkazy navržené navrhovateli k prokázání toho,
že antigenní testy nejsou vhodné k plošnému testování bezpříznakových jedinců. Ty by mohly
být relevantní pro posouzení proporcionality zásahu do práv adresátů mimořádného opatření.
S ohledem na důvody, pro které soud shledal mimořádné opatření nezákonným, však již nebyl
test proporcionality prováděn. Pokud se jednalo o důkazy k PCR testům, šlo-li o prokázání
závažnosti epidemie, ty soud považoval za nadbytečné s ohledem na závěry uvedené dále v bodě
[123]. Pokud jimi při ústním jednání navrhovatelé začali argumentovat ve vztahu k závažnosti
povinnosti podrobit se konfirmačnímu testu, pak taková argumentace nebyla uvedena v návrhu,
a je proto nepřípustná (§101b odst. 2 s. ř. s.). Odpůrce k dotazu soudu potvrdil, že napadené
mimořádné opatření dopadá i na zaměstnance zaměstnavatelů, kteří prováděli dobrovolné
testování zaměstnanců, přičemž i tito zaměstnavatelé měli povinnost vést příslušnou evidenci.
VI. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[24] Nejvyšší správní soud posoudil návrh a dospěl k závěru, že je důvodný, byť nepřisvědčil
všem námitkám navrhovatelů.
VI.1 Zrušení napadeného opatření v průběhu řízení
[25] Nejvyšší správní soud podle §103 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. kdykoliv za řízení
přihlíží z úřední povinnosti k tomu, zda jsou splněny podmínky, za nichž může rozhodnout
ve věci samé (podmínky řízení). Jednou z podmínek řízení je mj. existence předmětu řízení.
Odpadnutí předmětu řízení je neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, pro který soud
návrh usnesením odmítne podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[26] Návrhem napadené opatření ze dne 5. 3. 2021, čj. MZDR 47828/2020-17/MIN/KAN,
bylo s účinností od 28. 3. 2021 nahrazeno a zrušeno mimořádným opatřením ze dne 22. 3. 2021,
čj. MZDR 47828/2020/27/MIN/KAN. Odpůrce k této skutečnosti ve vyjádření k návrhu uvedl,
že při neexistenci mimořádného opatření nejsou splněny podmínky řízení a návrh by měl být
proto odmítnut. Navrhovatelé následně reagovali na vyjádření odpůrce podáním ze dne
29. 3. 2021, ve kterém navrhli, aby soud připustil změnu návrhu na zrušení opatření obecné
povahy tak, že je nově napadeno také mimořádné opatření odpůrce ze dne 22. 3. 2021, čj. MZDR
47828/2020-27/MIN/KAN.
[27] Podle §13 odst. 4 pandemického zákona platí, že pozbylo-li mimořádné opatření platnosti
v průběhu řízení o jeho zrušení, nebrání to dalšímu postupu v řízení. Dojde-li soud k závěru, že opatření obecné
povahy nebo jeho části byly v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti
a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, v rozsudku vysloví
tento závěr.
[28] Pandemický zákon tedy oproti obecné úpravě umožňuje soudu přezkoumat opatření
obecné povahy, které již pozbylo platnosti a vynést deklaratorní výrok určující jeho nezákonnost.
Typickým důvodem pozbytí platnosti opatření obecné povahy je jeho zrušení, přičemž podle
obecné úpravy soudního řádu správního taková okolnost znemožňuje vést řízení o takovém
opatření, neboť jej již není možné zrušit (viz např. rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2021,
čj. 6 As 114/2020-63, bod 122). S ohledem na zvláštní úpravu v pandemickém zákoně však v této
situaci předmět řízení neodpadá a soud v řízení pokračuje. Podle Nejvyššího správního soudu
je třeba pod pojem pozbytí platnosti zahrnout i zrušení mimořádného opatření. Předmět řízení
se v takové situaci nemění, neboť předmětem přezkumu je i nadále zákonnost stále stejného
mimořádného opatření, a není proto na místě navrhovat připuštění změny návrhu a rozhodovat
o něm ve smyslu §95 o. s. ř . Soud v této situaci pouze získává novou výrokovou možnost.
Nicméně i ta je vázána na to, že se navrhovatel takového výroku domáhá. Pokud navrhovatel
sám od začátku pro případ pozbytí platnosti mimořádného opatření deklaratorní petit
nenavrhoval, ani tak neučiní po pozbytí platnosti, musí jej soud v souladu s §36 odst. 1 s. ř. s.
o této možnosti poučit. Pokud by přesto navrhovatel v této situaci trval na zrušení napadeného
mimořádného opatření, nezbude soudu než návrh zamítnout, neboť by již zjevně takovému
petitu vyhovět nemohl.
[29] Podle §41 odst. 2 o. ř. s. ve spojení s §64 s. ř. s. soud posuzuje každý úkon účastníků
řízení podle jeho obsahu, i když je nesprávně označen. Je proto třeba zkoumat, čeho se účastník
svým úkonem skutečně domáhá. Soudu z podání navrhovatelů ze dne 29. 3. 2021 nebylo zřejmé,
zda si jsou vědomi zvláštní procesní úpravy obsažené v §13 odst. 4 pandemického zákona a zda
navrhují vedle přezkumu již zrušeného opatření nově i přezkum mimořádného opatření
čj. MZDR 47828/2020/27/MIN/KAN, nebo zda navrhují jenom přezkum posledně zmíněného
opatření, nebo zda chtějí ve skutečnosti toliko deklaratorně přezkoumat původně napadené
opatření. Proto soud navrhovatele poučil v souladu s §36 odst. 1 s. ř. s. o tom, že podle §13
odst. 4 pandemického zákona nebrání zrušení původně napadeného opatření dalšímu postupu
v řízení a vyzval je k vyjádření, zda skutečně zamýšleli napadnout i nové mimořádné opatření.
[30] Dne 1. 4. 2021 obdržel soud podání navrhovatelů, ve kterém uvedli, že po poskytnutém
poučení berou zpět svůj návrh na změnu návrhu a navrhují, aby soud v souladu s §13 odst. 4
pandemického zákona pokračoval v řízení o původně napadeném opatření i po jeho zrušení
s tím, že žádají, aby soud vyslovil nicotnost napadeného opatření a alternativně navrhují, aby
soud v rozsudku vyslovil závěr o tom, že mimořádné opatření bylo v rozporu se zákonem, že ten,
kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, a že opatření obecné povahy nebylo
vydáno zákonem stanoveným způsobem. Je proto patrné, že skutečným úmyslem navrhovatelů
po zrušení napadeného mimořádného opatření bylo, aby soud přezkoumal původně napadené
opatření odpůrce. Z procesního postupu navrhovatelů lze seznat, že si toliko nebyli vědomi
procesní úpravy obsažené v §13 odst. 4 pandemického zákona. V tomto smyslu je proto také
třeba chápat podání navrhovatelů ze dne 29. 3. 2021.
[31] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že zrušení napadeného opatření nebrání podle §13
odst. 4 pandemického zákona dalšímu postupu v řízení. Je proto liché tvrzení odpůrce, dle
kterého je namístě návrh odmítnout pro nedostatek podmínek řízení, neboť předmět řízení
s ohledem na §13 odst. 4 pandemického zákona neodpadl. Z podání navrhovatelů je zároveň
zřejmé, že chtějí, aby soud pokračoval v přezkumu původně napadeného a nyní již zrušeného
mimořádného opatření odpůrce, a navrhují, aby soud pouze deklaroval jeho nezákonnost.
VI.2 Aktivní procesní legitimace navrhovatelů
[32] Soud se dále zabýval tím, zda navrhovatelé byli aktivně procesně legitimováni k podání
návrhu na zrušení napadeného opatření.
[33] Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním
orgánem, zkrácen.
[34] Aktivní procesní legitimace představuje podmínku řízení, kterou musí obecně navrhovatel
splňovat, aby byl oprávněn podat k soudu návrh na zrušení opatření obecné povahy. K jejímu
splnění je zapotřebí, aby návrh obsahoval myslitelná a logicky konsekventní tvrzení o tom,
že právní sféra navrhovatele (tj. jemu náležející subjektivní práva) byla napadeným opatřením
obecné povahy dotčena. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze
a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy,
napadeným návrhem na jeho zrušení (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009,
čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, ve věci územní plán Vysoká nad Labem, bod 34). Není-li
tato podmínka splněna, soud návrh usnesením odmítne podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Otázku
aktivní procesní legitimace jako podmínku řízení o návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní
věcné legitimace, tedy s otázkou důvodnosti návrhu. Ta se již zkoumá v řízení ve věci samé,
nikoli při posuzování podmínek řízení (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 17. 9. 2013,
čj. 1 Aos 2/2013-116, č. 2943/2014 Sb. NSS, ve věci úpravy směrné části územního plánu Brna, bod 42).
[35] Co se týče navrhovatele a), ten v návrhu uvedl, že je odborovou organizací působící
u osoby zúčastněné na řízení, na kterou a její zaměstnance dopadají povinnosti stanovené
napadeným mimořádným opatřením. Otázky bezpečnosti práce a ochrany zdraví při práci spadají
mezi oblasti, které je osoba zúčastněná na řízení povinna s odborovou organizací projednat. Jeho
povinností je zastat se práv zaměstnanců, o jejichž zdravotním stavu jsou shromažďovány
a předávány citlivé informace bez zákonného podkladu.
[36] Soud se musel předně zabývat otázkou, zda je odborová organizace, jako zástupce
zaměstnanců, vůbec způsobilá být aktivně procesně legitimována k podání návrhu na zrušení
opatření obecné povahy namísto jednotlivých dotčených zaměstnanců, tj. zda navrhovatel a)
mohl být napadeným opatřením zkrácen na svých právech. Je třeba totiž souhlasit s odpůrcem
v tom, že přímo navrhovateli a) není napadeným opatřením ukládána žádná povinnost.
[37] Ústavní soud nálezem ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, připustil aktivní procesní
legitimaci spolků zaměřených na ochranu životního prostředí k podání návrhu na zrušení
opatření obecné povahy v podobě územního plánu. Nález vyšel z mezinárodních závazků České
republiky vyplývajících z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování
a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb.m.s.,
tzv. Aarhuská úmluva). Dále v obecné rovině poukázal na absurdnost situace, v níž by osoba
jinak splňující podmínky pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebyla aktivně
legitimována k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy jen proto, že se spolu s dalšími
osobami sdružila a společně jménem sdružení žádají zrušení opatření obecné povahy (viz bod 22.
citovaného nálezu). Ústavní soud taktéž výslovně uvedl, že se nemusí jednat jen o spolky
zaměřené na ochranu životního prostředí, a v bodech 25 a 27 odůvodnění nálezu k tomu uvedl:
„V některých případech mohou působit místní a věcné důvody v synergii, a nemusí jít ani o "ekologický" spolek.
Tak kupříkladu založí-li občané žijící v určitém městě nebo jeho městské části spolek k ochraně svých zájmů
a územní plán by měl zasáhnout do rekreační zóny, v níž jsou zvyklí trávit svůj volný čas, pak připadá v úvahu
přiznat spolku aktivní legitimaci bez ohledu na detaily vymezení jeho předmětu činnosti. … 27. Ústavní soud
nikoliv na okraj konstatuje, že jím zmíněná kritéria nemusí působit jen v relaci k těm spolkům, jejichž hlavní
činností je ochrana přírody a krajiny. Naznačená měřítka, jež budou nepochybně judikaturou konkretizována,
lze vztáhnout na spolky bez ohledu na předmět činnosti, a to takové, u nichž bude dán předpoklad zkrácení
na právech opatřením obecné povahy ve smyslu §101a odst. 1 s. ř. s.“ Jinak řečeno, skutečnost, že občan
dá přednost prosazování svého zájmu formou sdružení se s jinými občany, nelze bez dalšího
z hlediska naplnění jeho aktivní procesní legitimace přičítat k jeho tíži. Ústavní soud v citovaném
nálezu vymezil konkrétní podmínky, za kterých je spolek oprávněn podat návrh na zrušení
opatření obecné povahy (územního plánu). Konkrétně uvedl, že spolek dožadující se zrušení
opatření obecné povahy musí předně tvrdit, že byl tímto opatřením dotčen na svých
subjektivních právech. Podstatným kritériem pak je místní vztah navrhovatele k lokalitě
regulované územním plánem. V jiných situacích může sehrát důležitou roli zaměření spolku
na aktivitu, která má lokální opodstatnění.
[38] Ačkoliv Ústavní soud výslovně řešil procesní legitimaci ve vztahu k územně plánovací
dokumentaci, není důvod tyto závěry nevztáhnout i na jiná opatření obecné povahy. Je také
zřejmé, že Ústavní soud neomezil své závěry jen na spolky založené za účelem ochrany přírody
a krajiny. Aktivně legitimovány tedy mohou být i další spolky, pokud mají užší vztah k regulaci,
která je zavedena opatřením obecné povahy, při hájení zájmu svých členů.
[39] Jde-li o hájení práv zaměstnanců, které zastupuje, je postavení odborů zcela srovnatelné
se spolky zaměřenými na ochranu přírody. Historicky vznikly za účelem hájení práv a zájmů
zaměstnanců. Právo odborově se sdružovat je chráněno jednak na mezinárodní úrovni (k tomu
viz zejména Úmluvu Mezinárodní organizace práce č. 87 o svobodě sdružování a ochraně práva
odborově se organizovat dne 9. 7. 1948, č. 489/1990 Sb.). Dále je zakotveno i v rámci ústavního
pořádku v čl. 27 Listiny, podle jehož odst. 1 každý má právo svobodně se sdružovat s jinými na ochranu
svých hospodářských a sociálních zájmů. Významná oprávnění při hájení práv zaměstnanců, včetně
těch, kteří nejsou členy odborů, zakládá i zákoník práce nebo další vnitrostátní předpisy. Soud zde
pro úplnost dodává, že přestože je obhajoba práv a oprávněných zájmů zaměstnanců imanentně
spjata s odborovou organizací, navrhovatel a) výslovně ve stanovách uvádí, že jeho posláním
je „spolupracovat na udržení dlouhodobé prosperity a rozvoje společnosti při současném zachování zájmů a práv
zaměstnanců TCI. Cílem organizace je být partnerem přinášejícím názor „zevnitř“ při posuzování zásadních
změn v reorganizaci pracovních činností nebo struktury firmy. Cílem je spokojený a motivovaný zaměstnanec
pracující v bezpečné a dlouhodobě prosperující společnosti.“
[40] Je tedy zřejmé, že navrhovatel a) má dostatečně úzký vztah k napadenému mimořádnému
opatření, neboť se dotýká i zaměstnanců, kteří jsou jeho členy. S ohledem na to tedy není
podstatná námitka odpůrce, že napadené opatření přímo neukládá povinnosti navrhovateli a).
[41] Navrhovatel a) ohledně zásahu do veřejných subjektivních práv uvedl, že je jeho
povinností zastat se práv zaměstnanců, o jejichž zdravotním stavu jsou shromažďovány
a předávány citlivé informace bez zákonného podkladu. S ohledem na další argumentaci v návrhu
je zřejmé, že je tím mířeno na povinnost zaměstnavatele vést evidenci provedených testů, kterou
členové navrhovatele a) považují za zásah do jejich práva na informační sebeurčení. Dále
navrhovatelé v podání ze dne 29. 3. 2021 ke své aktivní procesní legitimaci rozvedli, že napadené
opatření ukládá mj. zaměstnanci, který se testoval sám nebo byl testován laickou osobou, opustit
pracoviště. Znemožňuje tedy pracovat a zásadním způsobem zasahuje do práv zaměstnanců.
Navrhovatel a) tedy dostatečně tvrdil zásah do subjektivních práv zaměstnanců, jejichž práva
a oprávněné zájmy hájí. Soud s ohledem na výše uvedené proto konstatuje, že navrhovatel a)
je aktivně procesně legitimován k podání návrhu na zrušení napadeného opatření.
[42] Navrhovatelka b) v návrhu uvedla, že pokud by se testu na přítomnost antigenu SARS
CoV-2 podrobila, hrozí jí, že její citlivé osobní údaje o zdravotním stavu budou osobou
zúčastněnou na řízení shromažďovány bez zákonného podkladu. Tvrdí tak, že jí napadeným
opatřením hrozí také zásah do jejího subjektivního práva na informační sebeurčení. Později také
tvrdila možný zásah do práva na výkon zaměstnání. Soud proto dospěl k závěru,
že i navrhovatelka b) je aktivně procesně legitimována k podání návrhu na zrušení mimořádného
opatření, jelikož dostatečně tvrdila, jakým způsobem byla její právní sféra opatřením dotčena.
[43] Na závěru o aktivní procesní legitimaci navrhovatelky b) [stejně jako navrhovatele a)]
nemění nic námitka odpůrce, že je dotčena napadeným opatřením pouze v dílčím rozsahu coby
zaměstnanec, nikoliv však v těch částech, které ukládají povinnosti zaměstnavatelům nebo
poskytovatelům zdravotních služeb. V povinnosti zaměstnavatele vést evidenci provedených
testů u zaměstnanců navrhovatelé spatřují i přímý zásah do práva zaměstnanců na informační
sebeurčení. Lze souhlasit s odpůrcem, že povinnost poskytovatele zdravotních služeb nebo
orgánu ochrany veřejného zdraví vystavit žádanku na konfirmační RT-PCR test by sama o sobě
nemohla bez dalšího zasáhnout do právní sféry navrhovatelů. Nelze však přehlédnout,
že povinnosti stanovené napadeným opatřením poskytovatelům zdravotních služeb nebo orgánu
ochrany veřejného zdraví slouží pouze k tomu, aby zaměstnancům vznikla poslední povinnost
a to povinnost podrobit se konfirmačnímu testu, a to v návaznosti na jejich povinnost oznámit
těmto subjektům pozitivní výsledek antigenního testu. Tyto povinnosti jsou tedy natolik
propojené s povinnostmi ukládanými zaměstnancům, že je od nich nelze oddělit. Je třeba proto
dospět k závěru, že i v tomto bodě se napadené opatření dotýká právní sféry navrhovatelů,
a to zprostředkovaně skrze ostatní povinnosti, které se jich dotýkají přímo.
VI.3 Kritéria přezkumu opatření obecné povahy
[44] Podle §101d odst. 1 s. ř. s., ve znění od 1. 1. 2012, platí, že při rozhodování (o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy – pozn. NSS) je soud vázán rozsahem a důvody návrhu.
[45] Soud proto přezkoumal napadené opatření obecné povahy pouze z důvodů uvedených
v návrhových bodech (viz níže). V této souvislosti nepřehlédl, že navrhovatelé návrh a jeho
důvody strukturovali obdobně, jako vymezil Nejvyšší správní soud algoritmus přezkumu opatření
obecné povahy v rozsudku ze dne 27. 5. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS.
Přestože se jednotlivé kroky tzv. algoritmu přezkumu vztahovaly k právní úpravě dle §101d odst.
1 s. ř. s., ve znění před 1. 1. 2012, dle které platilo, že soud není vázán důvody návrhu,
strukturoval soud obdobně přezkum napadeného opatření i v nyní projednávané věci, jelikož
důvody uvedené v návrhových bodech tomuto algoritmu odpovídají a je v tomto ohledu
rozsahem a důvody návrhu vázán (srov. bod 39 rozsudku NSS ze dne 31. 8. 2018,
čj. 1 As 49/2018-62, dle kterého „[a]lgoritmus (test) přezkumu v celém rozsahu by soud aplikoval pouze
za předpokladu, že by navrhovatel všechny jeho kroky zahrnul do návrhových bodů“).
[46] Nejvyšší správní soud tak s ohledem na obsah návrhu přistoupil k přezkumu napadeného
opatření v následujících na sebe navazujících krocích: 1) přezkum pravomoci odpůrce vydat
opatření obecné povahy; 2) přezkum otázky, zda odpůrce při vydání opatření obecné povahy
nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); 3) přezkum otázky, zda
opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem; 4) přezkum obsahu
opatření obecné povahy z hlediska rozporu napadeného opatření (nebo jeho části) se zákonem
a 5) přezkum obsahu napadeného opatření z hlediska jeho proporcionality. Pokud jde o případný
nedostatek pravomoci odpůrce vydat opatření obecné povahy nebo překročení jeho působnosti,
zkoumá soud tyto otázky i z úřední povinnosti (bod 28 usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne
16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS). Vzhledem k tomu, že dospěl k závěru,
že shledal nenaplnění již čtvrtého bodu přezkumu, nepřikročil k pátému.
VI.4 K tvrzené protiústavnosti pandemického zákona
[47] Před tím, než soud přistoupil k samotnému přezkumu napadeného opatření, musel
se ještě zabývat otázkou, zda pandemický zákon, jehož má být ve věci použito a který mj. stanovil
příslušnost Nejvyššího správního soudu k projednání návrhu, je v souladu s ústavním pořádkem.
Pakliže by totiž dospěl k závěru, že není, byl by povinen věc předložit Ústavnímu soudu
v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy. Soud nicméně předesílá, že tuto povinnost má jen tehdy,
dojde-li k takovému závěru. Vzhledem k tomu, že k tomuto závěru nedospěl, uvádí dále důvody
tohoto svého závěru v tomu odpovídajícím rozsahu.
[48] Navrhovatelé uvedli v návrhu dva důvody protiústavnosti pandemického zákona (blíže
viz rekapitulaci v bodě [12] tohoto rozsudku). Jednak podle nich není stav pandemické
pohotovosti ústavně zakotven, přičemž mimořádné stavy nelze nově konstituovat pouze
na zákonné úrovni. Dále byla porušena pravidla pro řádný zákonodárný proces, neboť nebyly
splněny podmínky pro jeho přijetí ve stavu legislativní nouze.
[49] Soud se předně zabýval tím, zda byl pandemický zákon přijat ústavně konformním
způsobem, a to zejména z toho pohledu, zda byly splněny podmínky pro přijetí zákona
ve zkráceném jednání ve stavu legislativní nouze v Poslanecké sněmovně a pro zkrácené jednání
v Senátu. Pakliže by totiž dospěl k závěru, že nikoliv, bylo by nadbytečné zabývat se tím, zda
je stav pandemického pohotovosti v souladu s ústavním pořádkem.
[50] Podle §99 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny,
za mimořádných okolností, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů nebo
bezpečnost státu nebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody, vyhlásí předseda Sněmovny na návrh vlády stav
legislativní nouze na určitou dobu. Sněmovna může stav legislativní nouze zrušit nebo omezit dobu, na niž byl
vyhlášen.
[51] Podle §99 odst. 2 téhož zákona ve stavu legislativní nouze může předseda Sněmovny na žádost
vlády rozhodnout, že předložený vládní návrh zákona bude projednán ve zkráceném jednání.
[52] Podle §118 odst. 1 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, platí, že ve zkráceném
jednání může Senát projednat návrh zákona postoupený Poslaneckou sněmovnou, jestliže byl tento návrh
projednán v Poslanecké sněmovně ve zkráceném jednání podle zvláštního zákona a jestliže vláda o to požádala.
[53] Vláda usnesením č. 1 ze dne 4. 1. 2021 navrhla předsedovi Poslanecké sněmovny, aby pro
projednání vládního návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 437/2020 Sb., o některých
úpravách v oblasti dávek státní sociální podpory a příspěvku na péči v souvislosti s nouzovým
stavem při epidemii, vyhlásil stav legislativní nouze podle §99 odst. 1 zákona o jednacím řádu
Poslanecké sněmovny. Předseda Poslanecké sněmovny rozhodnutím ze dne 6. 1. 2021, č. 87,
na základě tohoto návrhu vyhlásil stav legislativní nouze na dobu od 6. 1. 2021 do 31. 3. 2021.
Následně předseda Poslanecké sněmovny rozhodnutím ze dne 15. 2. 2021, č. 96, rozhodl,
že podle §99 odst. 2 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny bude vládní návrh
pandemického zákona (sněmovní tisk č. 1158) projednán ve zkráceném jednání.
[54] Ústavní soud k otázce ústavních kritérií pro vyhlášení stavu legislativní nouze
a projednávání návrhu ve zkráceném jednání uvedl v bodech 84 a 85 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10,
že „je třeba zdůraznit, že podmínkou vyhlášení stavu legislativní nouze není jen hrozba určitých negativních
důsledků, ale především existence mimořádné okolnosti, která má potenciál ohrozit základní práva a svobody
zásadním způsobem anebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody (§99 odst. 1 JŘPS). Za mimořádnou
okolnost (posuzováno prizmatem ústavních principů) je možno považovat jen takovou okolnost, která se zjevně
vymyká běžnému průběhu politických procesů vnitřních i vnějších, anebo může jít o okolnost, kterou představují
přírodní katastrofy. Právě ona mimořádnost odůvodňuje nezbytnost bezprostřední reakce ze strany zákonodárce
a s tím související omezení ústavních principů, jež se vztahují k parlamentní proceduře. Závěr o existenci této
mimořádné okolnosti tak musí mít rozumný základ a musí být podložen skutkovými okolnostmi. Její typová
závažnost musí být přitom srovnatelná s čl. 8 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky. Samotnou
důvodnost vyhlášení stavu legislativní nouze je nezbytné posuzovat s ohledem na dobu rozhodování a rozsah
informací, jež byly v této době k dispozici. Dále je nezbytné poměřovat též intenzitu důvodů stavu legislativní
nouze ve vztahu k omezení dotčených ústavních principů, neboť zájem na zabránění nebo odstranění jejích
důsledků by měl s ohledem na chráněné hodnoty podle §99 odst. 1 JŘPS v konkrétním případě převážit nad
zájmem na řádném průběhu legislativní procedury. Musí být zřejmé, jaké konkrétní důsledky hrozí podle vlády
pro hodnoty vymezené v tomto ustanovení, tedy co odůvodňuje závěr o hrozbě značných hospodářských škod nebo
ohrožení základních práv a svobod nebo bezpečnosti státu. Tyto důvody přitom nesmí být svévolné a konkrétní
návrh zákona, jehož projednání ve zkráceném jednání vláda navrhuje, musí představovat vhodný prostředek
k zamezení vzniku či trvání předmětného ohrožení veřejného zájmu.“ (zvýrazněno NSS).
[55] Soud považuje za zřejmé s ohledem na okolnosti vyhlášení stavu legislativní nouze
(trvající pandemie nemoci covid-19, nouzový stav, nárůst počtu nakažených po vánočních
svátcích), že se jednalo o jeden z nástrojů pro zvládnutí probíhající pandemie nemoci covid-19
a pro efektivní boj s ní. Mimořádnou okolnost odůvodňující vyhlášení stavu legislativní nouze
je tak třeba spatřovat v probíhající pandemii nemoci covid-19, která se výrazným způsobem
dotkla a stále dotýká zdraví a života lidí, jejich majetkové sféry, jakož i fungování státu
a společnosti jako celku. Nejvyšší správní soud má proto za to, že byly splněny podmínky pro
vyhlášení stavu legislativní nouze.
[56] Pokud jde o projednání návrhu pandemického zákona ve zkráceném jednání, přisvědčuje
soud navrhovatelům, že je přinejmenším zarážející, že přestože pandemie probíhala téměř rok
a Poslanecké sněmovně byl předložen již v květnu roku 2020 první návrh pandemického zákona
(sněmovní tisk č. 859), nebyla Poslanecká sněmovna schopná návrh projednat do února roku
2021, přestože o potřebě přijetí tohoto zákona věděla, o čemž svědčí i následné přijetí návrhu
pandemického zákona (sněmovní tisk č. 1158) ve zkráceném jednání během několika málo dní.
Soud vzal nicméně v úvahu okolnosti, které provázely podání návrhu pandemického zákona
15. 2. 2021. Dne 14. 2. 2021 vláda po nesouhlasu Poslanecké sněmovny s prodloužením
nouzového stavu vyhlásila usnesením č. 59/2021 nový nouzový stav na dobu 14 dní. S ohledem
na nedostatek politického konsenzu stran prodlužování nouzového stavu, bylo následně
záměrem vlády, aby byl urychleně ve zkráceném jednání schválen návrh pandemického zákona,
aby se v případě uplynutí nouzového stavu a jeho neprodloužení, neocitla Česká republika bez
možnosti, jak plošně řešit pandemii nemoci covid-19. Pandemický zákon, jehož projednání
ve zkráceném jednání vláda navrhla, tak představoval vhodný prostředek pro boj s pandemií
mimo režim nouzového stavu. Soud proto dospěl k závěru, že byly splněny podmínky pro
projednání návrhu pandemického zákona ve zkráceném jednání, přestože lze Poslanecké
sněmovně vytknout, že se dříve nezabývala sněmovním tiskem č. 859 a řešila tak nedostatek
zákonného rámce pro boj s pandemií až tzv. „za pět minut dvanáct“.
[57] Pokud jde o hlasování v Senátu, pak je soudu známo, že se skupina senátorů obrátila
na Ústavní soud s návrhem na zrušení pandemického zákona (řízení vedeno pod
sp. zn. Pl. ÚS 20/21). V návrhu mimo jiné uvádí, že návrh zákona nebyl projednán ve zkráceném
jednání dle §118 jednacího řádu Senátu, a v tomto směru odkazuje na průběh jednání Senátu dne
24. 2. 2021. Ze stenoprotokolu jednání však soudu nic takového nevyplývá, naopak předseda
Senátu výslovně uvedl, že předseda vlády požádal, aby návrh pandemického zákona byl
projednán ve zkráceném jednání. Následně pak bylo hlasováním č. 5 rozhodnuto o tom, že návrh
bude projednán ve zkráceném jednání. Soudu tedy z ničeho neplyne, že by nebyly splněny
podmínky pro zkrácené jednání dle §118 jednacího řádu Senátu, které tento postup váží
na předchozí zkrácené jednání v Poslanecké sněmovně, žádost vlády a rozhodnutí Senátu,
že návrh takto projedná.
[58] Co se týče stavu pandemické pohotovosti, pak se se Nejvyšší správní soud neztotožnil
s obecným tvrzením navrhovatelů, že je třeba, aby byl zakotven na ústavní úrovni, nikoliv
na úrovni zákonné normotvorby.
[59] Podle §1 odst. 3 pandemického zákona dnem nabytí účinnosti tohoto zákona je vyhlášen stav
pandemické pohotovosti. Stav pandemické pohotovosti lze ukončit či znovu obnovit usnesením Poslanecké
sněmovny přijatým na návrh vlády nebo jedné pětiny všech poslanců. Usnesení o ukončení stavu pandemické
pohotovosti a jeho obnovení se vyhlašuje ve Sbírce zákonů. Podle §2 odst. 4 pak pouze po dobu trvání
stavu pandemické pohotovosti mohou být nařízena mimořádná opatření podle pandemického
zákona nebo podle §69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně veřejného zdraví, jejichž
účelem je likvidace epidemie covid-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku a které
má celostátní působnost. Skončením stavu pandemické pohotovosti mimořádná opatření podle
věty první pozbývají platnosti.
[60] K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že stav pandemické pohotovosti není jediným
stavem v právním řádu, prostřednictvím kterého se vymezují pravomoci orgánu veřejné správy
v případě nastalých, do značné míry specifických situací, které vyžadují, aby byly zákonem
stanoveny nástroje pro jejich pružné řešení. Příkladem lze uvést stav nebezpečí podle §3 zákona
č. 240/2020 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), nebo stupně
povodňové aktivity podle §70 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů
(vodní zákon), které jsou označeny jako stav bdělosti, stav pohotovosti a stav ohrožení, nebo
v §87j téhož zákona zakotvený stav nedostatku vody.
[61] Podle přesvědčení soudu mohl zákonodárce v obecné rovině takové pravomoci odpůrce
či dalších orgánů, které jsou nyní v pandemickém zákoně, vtělit do již existujícího zákona
o ochraně veřejného zdraví, jako další přípustné prostředky pro zvládání jakékoliv epidemie.
Soud zde poznamenává, že nehodnotí přesný rozsah a obsah pravomocí, ale principiální možnost
přijmout další pravomoci pro zvládání epidemie. Namísto toho zákonodárce zvolil možnost
přijetí samostatného zákona, ve kterém omezil nově zakotvené pravomocí orgánů veřejné správy
na časově omezenou dobu (srov. §2 odst. 4 pandemického zákona), kterou označil jako stav
pandemické pohotovosti. Nelze proto souhlasit s navrhovateli, že byl pandemickým zákonem
zakotven nový mimořádný stav mimo ústavní rámec. Byly pouze stanoveny nové pravomoci
orgánů veřejné správy na časově ohraničené období, přičemž trvání těchto pravomocí je navíc
vázáno na vůli Poslanecké sněmovny.
[62] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že rozpor pandemického zákona s ústavním
pořádkem neshledal, a to z výše uvedených důvodů. Přistoupil proto k samotnému přezkumu
napadeného opatření.
VI.5 Oprávnění ministra vydat jménem odpůrce napadené opatření
[63] Navrhovatelé tvrdí, že mimořádné opatření byl oprávněn vydat jménem odpůrce pouze
hlavní hygienik ČR a nikoliv ministr zdravotnictví.
[64] Jak poznamenal odpůrce, tuto otázku již Nejvyšší správní soud posuzoval v rozsudku
čj. 4 As 301/2020-147, přičemž s názory, které nyní vznáší navrhovatelé, se neztotožnil. Se závěry
v tomto rozsudku uvedenými se nyní rozhodující senát ztotožňuje a dále je rozvádí.
[65] Navrhovatelé dovozují své závěry z §80 odst. 8 zákona o ochraně veřejného zdraví,
podle nějž v Ministerstvu zdravotnictví se zřizuje služební místo hlavního hygienika České republiky, který
má postavení náměstka pro řízení sekce podle zákona o státní službě; ve věcech ochrany a podpory veřejného
zdraví vystupuje hlavní hygienik České republiky jako orgán Ministerstva zdravotnictví. Hlavního hygienika
České republiky jmenuje vláda; na jeho výběr, jmenování a odvolání se přiměřeně použijí ustanovení zákona
o státní službě o výběru, jmenování a odvolání vedoucího služebního úřadu v ústředním správním úřadu.
[66] Napadené opatření bylo vydáno jako mimořádné opatření při epidemii a nebezpečí jejího
vzniku podle §69 zákona o ochraně veřejného zdraví. Podle jeho odstavce 2 mj. tato mimořádná
opatření nařídí v nezbytně nutném rozsahu a rozhodne o jejich ukončení příslušný orgán ochrany veřejného
zdraví. Podle §78 téhož zákona pak soustavu orgánů ochrany veřejného zdraví tvoří Ministerstvo
zdravotnictví, krajské hygienické stanice, a Ministerstvo obrany a Ministerstvo vnitra. Podle §80
odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví mj. Ministerstvo zdravotnictví k ochraně a podpoře
veřejného zdraví … g) nařizuje mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku … pokud mají být
provedena celostátně nebo na území několika krajů, a rozhoduje o jejich ukončení. Podle §82 odst. 2
písm. m) zákona o ochraně veřejného zdraví mj. Krajské hygienické stanici náleží … m) nařizovat
mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku …, pokud není příslušné Ministerstvo zdravotnictví,
a rozhodovat o jejich ukončení …
[67] Z ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví citovaných v předchozím odstavci
vyplývá, že vzhledem k tomu, že opatření má být provedeno celostátně, je příslušným orgánem
ochrany veřejného zdraví Ministerstvo zdravotnictví. Pokud tedy §69 odst. 2 zákona o ochraně
veřejného zdraví hovoří o příslušném orgánu, zjevně je tím myšleno buď Ministerstvo
zdravotnictví, nebo krajská hygienická stanice, podle toho, zda bude opatření omezeno na území
jednoho kraje, nebo nikoliv. Zjevně se zde naopak příslušným orgánem nerozumí přímo sám
hlavní hygienik ČR, jak uvádí navrhovatelé. Mimořádné opatření má tedy jednoznačně vydávat
odpůrce. Pravomoc odpůrce v obecné rovině nicméně navrhovatelé nesporují, ale tvrdí, že za něj
byl oprávněn jednat výlučně hlavní hygienik ČR, byť i na základě argumentací §69 odst. 2 zákona
o ochraně veřejného zdraví, který však tuto otázku neřeší.
[68] Podle §94a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví mj. platí, že opatření orgánu
ochrany veřejného zdraví na úseku předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění podle
§80 odst. 1 písm. g), která se týkají obecně vymezeného okruhu adresátů, vydá příslušný orgán
ochrany veřejného zdraví jako opatření obecné povahy. Opatření obecné povahy se vydává bez
řízení o návrhu opatření obecné povahy. Toto ustanovení nicméně nevylučuje obecně aplikaci
veškerých ustanovení o řízení o přijetí opatření obecné povahy podle zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu, pouze uvádí, že se řízení nevede. Podle §174 odst. 1 správního řádu pro řízení
podle této části platí obdobně ustanovení části první a přiměřeně ustanovení části druhé. Podle §15 odst. 2
správního řádu, který se nachází v jeho části druhé, úkony správního orgánu v řízení provádějí úřední
osoby oprávněné k tomu podle vnitřních předpisů správního orgánu nebo pověřené vedoucím správního orgánu (dále
jen "oprávněné úřední osoby"). Není žádný důvod, aby se uvedené ustanovení neaplikovalo, neboť
stanoví, kdo jménem správního orgánu konkrétní správní akt vydává. Uvedené z povahy věci
musí platit jak pro případ, že se vede řízení, tak pro případ, že je správní akt vydán bez
předchozího řízení. Vždy je totiž třeba určit, kdo za správní orgán jedná. Z daných ustanovení
vyplývá, že i opatření obecné povahy vydává pověřená úřední osoba, přičemž to, kdo
je pověřenou úřední osobou vyplývá buď z vnitřního předpisu, nebo z pověření vedoucího
správního úřadu. Ministerstvo řídí ministr (čl. 68 odst. 2 Ústavy) a je tedy vedoucím tohoto
správního úřadu. On tedy může vydat vnitřní předpis nebo pověřit určitou osobu tím, aby činila
za ministerstvo úkony. To samozřejmě zahrnuje možnost, že se ministr může rozhodnout,
že oprávněnou úřední osobou bude přímo on sám, aniž by se musel jakkoliv výslovně pověřovat
(k tomu ostatně viz §152 odst. 1 správního řádu, z nějž je patrné, že ministr může rozhodovat
v prvním stupni správního řízení). Pokud navrhovatelé poukazovali na §130 odst. 2 správního
řádu, pak ten na posuzovanou věc nedopadá, neboť řeší funkční příslušnost tehdy, pokud
je správním orgánem veřejnoprávní korporace, tedy právnická osoba veřejného práva, jako jsou
například samosprávné komory zřízené zákonem.
[69] Lze si představit i to, že by zv láštní právní úprava stanovila z obecné úpravy výjimku
a zakotvovala by, že určitý úkon může provést za správní orgán pouze osoba v určitém postavení
v rámci daného správního orgánu. Taková osoba by pak nicméně byla fakticky správním
orgánem sama o sobě, neboť právě jí by byly fakticky svěřeny příslušné kompetence přímo
právní úpravou. Jak uvedl rozšířený senát v usnesení ze dne 5. 5. 2015, čj. Nad 288/2014-58,
č. 3257/2015 Sb. NSS: „Pojem správního orgánu je pro účely určení pravomoci a příslušnosti soudů
ve správním soudnictví nutno vnímat především v rovině kompetenční - správním orgánem v tomto smyslu, tedy
mimo jiné i ve smyslu §7 odst. 2 s. ř. s., jenž stanoví pravidla pro určení místní příslušnosti správních soudů,
je svazek kompetencí určitého typu. Institucionální uspořádání či dokonce právní osobnost entity, jejíž součástí
je uvedený svazek kompetencí, je pro posouzení, zda se u tohoto svazku jedná o správní orgán, zpravidla
irelevantní či pouze pomocné kritérium.“ Takto bylo v dané věci shledáno, že správním orgánem jsou
pobočky krajských pozemkových úřadů jakožto vnitřní organizační jednotka Státního
pozemkového úřadu. Soudy pak dospěly k závěru, že správním orgánem pro určité otázky jsou
například i zastupitelské úřady (rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 5. 2017,
čj. 10 Azs 153/2016-52, č. 3601/2017 Sb. NSS), orgán obce a nikoliv obec, pokud opatření
obecné povahy vydává orgán obce nebo kraje v přenesené působnosti (usnesení rozšířeného
senátu NSS ze dne 25. 6. 2019, čj. 1 As 454/2017-94, č. 3911/2019 Sb. NSS). Pokud jde
o konkrétně určené osoby v určité funkci, pak lze poukázat zejména na postavení služebních
funkcionářů v řízeních ve věcech služebního poměru (rozsudek NSS ze dne 12. 9. 2018,
čj. 1 As 110/2018-37, č. 3804/2018 Sb. NSS). Ve všech těchto případech právní úprava výslovně
svěřuje příslušné pravomoci právě danému orgánu či osobě. K tomu lze příkladmo uvést
v případě služebních poměrů ustanovení §2 odst. 2 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích
z povolání, podle nějž právní úkony ve věcech služebního poměru jménem České republiky činí služební
orgány, kterými jsou prezident republiky (dále jen "prezident"), ministr obrany (dále jen "ministr") a v rozsahu
určeném rozkazem prezidenta nebo rozkazem ministra velitelé, náčelníci, ředitelé a jiní vedoucí zaměstnanci.
[70] Zakotvení takovéto jasné kompetence pro hlavního hygienika ČR z §80 odst. 8 zákona
o ochraně veřejného zdraví nevyplývá. Ten v této souvislosti jen stanoví, že ve věcech ochrany
a podpory veřejného zdraví vystupuje hlavní hygienik České republiky jako orgán Ministerstva zdravotnictví.
Z textu zákona tedy vyplývá jen to, že pokud hlavní hygienik ČR činí úkony ve věcech ochrany
a podpory veřejného zdraví, nečiní tak samostatně, ale jménem ministerstva. To naopak svědčí
tomu, že ačkoliv je funkce hlavního hygienika zákonem výslovně zřízena, není samostatným
správním orgánem, ale pouze součástí Ministerstva zdravotnictví.
[71] Jinak tomu bylo do doby přijetí zákona o ochraně veřejného zdraví. Podle dřívější právní
úpravy byla funkce hlavního hygienika ČR zakotvena zejména v §71 zákona č. 20/1966 Sb.,
o péči o zdraví lidu, ve kterém mu byly výslovně zákonem svěřeny významné pravomoci,
například včetně práva stanovit mimořádná opatření při epidemii.
[72] Pokud by mělo být správné tvrzení navrhovatelů, pak by se jednalo o v právním řádu
zcela atypickou konstrukci pravomoci správního orgánu. Celý zákon o ochraně veřejného se totiž
věnuje ochraně a podpoře veřejného zdraví (viz jeho §1). To by pak nicméně znamenalo,
že ačkoliv zákon uvádí mezi orgány veřejného zdraví v §78 Ministerstvo zdravotnictví a stanoví
mu v §80 pravomoci, nemůže je vykonávat nikdo jiný, než právě hlavní hygienik ČR.
Ministerstvo zdravotnictví by tak fakticky žádné pravomoci nemělo, neboť správním orgánem
ve smyslu svazku kompetencí by byl hlavní hygienik ČR. Z textu zákona o ochraně veřejného
zdraví ani z důvodové zprávy k němu, však není zřejmé, že by zákonodárce skutečně měl právě
tento záměr, který by však vyjádřil takto neobratně a neobvykle.
[73] Výše uvedené závěry samozřejmě nijak nebrání tomu, aby ministr zdravotnictví vydal
vnitřní předpis, kterým stanoví, ve kterých případech je oprávněn jménem ministerstva jednat
hlavní hygienik ČR, případně i jím dále určené osoby, s ohledem na to, že hlavní hygieniky ČR
má dle zákona zároveň postavení náměstka pro řízení sekce. Rovněž jej může vyřízením určité
věci ministr individuálně pověřit. S ohledem na výslovné zákonné zakotvení funkce hlavního
hygienika ČR, lze i uzavřít, že by mělo být pravidlem, aby v otázkách ochrany a podpory
veřejného zdraví vystupoval za Ministerstvo zdravotnictví právě hlavní hygienik ČR nebo
jím řízený úředník. To, že v minulosti mimořádná opatření vydával hlavní hygienik ČR,
jak na to poukazují navrhovatelé, tedy neznamená, že by je v minulosti vydávat nemohl, pokud
ho k tomu opravňoval vnitřní předpis nebo k tomu byl ministrem zdravotnictví pověřen. Z toho
však nelze dovodit, že by si určité pravomoci v této oblasti nemohl vyhradit právě ministr
zdravotnictví.
[74] Pokud navrhovatelé poukazovali na články, které dospívají k opačnému závěru, pak lze
konstatovat, že první z článků uváděný navrhovateli se věnuje primárně zcela odlišné
problematice, což je zřejmé již z jeho názvu Analýza systému vnitřních předpisů a řídících aktů
v ozbrojených silách (Část 1.) (Dalibor, D., in Vojenské rozhledy č. 4, ročník 2013). Závěr o tom,
že vyhlášení opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví je ve výlučné kompetenci
hlavního hygienika ČR, jako orgánu Ministerstva zdravotnictví je sdělována jako výsledek jednání
vlády, aniž by bylo uvedeno jakým usnesením vlády nebo jiným výstupem tak bylo učiněno.
Navíc je zřejmé, že předmětem popisovaného sporu o povinné očkování vojáků nebylo to, zda
má opatření vydat jménem Ministerstva zdravotnictví ministr zdravotnictví nebo hlavní hygienik
ČR, ale to, zda by toto opatření vůči vojákům mohl vydat hlavní hygienik Ministerstva obrany,
namísto Ministerstva zdravotnictví. Žádná právní argumentace k nyní posuzované otázce
se v článku nenachází. Další uváděný článek nelze označit za odborný text. Jedná se o pouhou
glosu pro širokou veřejnost (článek P. Kolmana Rouška nasazená právnímu státu uveřejněný v MF
DNES) Závěr, že mimořádné opatření je oprávněn vydat pouze hlavní hygienik ČR, je obsažena
v jedné větě bez jakéhokoliv právního rozboru. Soud tedy v těchto článcích nenachází ani nic,
s čím by mohl jakkoliv polemizovat.
[75] Ministr zdravotnictví tedy byl oprávněn vydat jménem odpůrce napadené opatření.
VI.6 Překročení mezí zákonem vymezené působnosti
[76] Podle navrhovatelů jsou napadeným opatřením ukládány povinnosti, pro které odpůrce
nemá pravomoc v zákoně o ochraně veřejného zdraví ani v pandemickém zákoně. Povinnosti
ukládané podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví musí být svou povahou
a intenzitou srovnatelná s opatřenými upravenými v předchozích písmenech §69 odst. 1 zákona
o ochraně veřejného zdraví.
[77] Napadené mimořádné opatření bylo dle svého textu vydáno podle §69 odst. 1 písm. i)
zákona o ochraně veřejného zdraví. Podle §69 odst. 1 platí, že mimořádnými opatřeními při epidemii
nebo nebezpečí jejího vzniku jsou
a) zákaz nebo omezení výroby, úpravy, úschovy, dopravy, dovozu, vývozu, prodeje a jiného nakládání
s potravinami a dalšími výrobky, kterými může být šířeno infekční onemocnění, popřípadě příkaz k jejich zničení,
b) zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami,
zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení
slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických
zařízení jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí,
jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu,
c) zákaz nebo omezení výroby, úpravy, dopravy a jiného nakládání s pitnou vodou a vodami užívanými k účelům
podle §6a a 6d, zákaz používání vod ze studní, pramenů, vodních nádrží, rybníků, potoků a řek,
d) příkaz k vyčlenění lůžek ve zdravotnických zařízeních,
e) příkaz k provedení ohniskové dezinfekce, dezinsekce a deratizace na celém zasaženém území; ohniskovou
dezinfekci, dezinsekci a deratizaci provede zdravotní ústav (§86 odst. 1), stanoví-li tak rozhodnutím příslušný
orgán ochrany veřejného zdraví; v takovém případě jsou fyzické osoby, podnikající fyzické osoby a právnické osoby
povinny vytvořit podmínky pro provedení ohniskové dezinfekce, dezinsekce nebo deratizace stanovené rozhodnutím
příslušného orgánu ochrany veřejného zdraví a strpět provedení ohniskové dezinfekce, dezinsekce nebo deratizace v
termínu stanoveném tímto rozhodnutím; náklady na tuto ohniskovou dezinfekci, dezinsekci a deratizaci
provedenou zdravotním ústavem jsou hrazeny ze státního rozpočtu,
f) příkaz k varovnému označení objektů, v nichž došlo k infekčnímu onemocnění, a text tohoto označení,
g) mimořádné očkování a preventivní podání jiných léčiv (profylaxe),
h) příkaz k vyčlenění objektu v majetku státu, kraje nebo obce k izolaci fyzických osob nebo jejich karanténě,
i) zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku.
[78] S obecným východiskem navrhovatelů se Nejvyšší právní soud ztotožňuje. K týmž
závěrům dospěl již dříve v rozsudku čj. 6 As 114/2020-63, ve kterém mj. uvedl: „[143] Výčet
mimořádných opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku uvedený v §69 odst. 1 zákona o ochraně
veřejného zdraví je výčtem taxativním, tedy uzavřeným, konečným. Vzhledem k širokému slovnímu vymezení jeho
poslední „zbytkové“ položky, je však i pro výklad jejího rozsahu nezbytné použít výkladové pravidlo eiusdem
generis, tj. „stejného druhu“, které platí u demonstrativního výčtu pro posuzování jeho tzv. dalších (výslovně
neuvedených) položek. Ty musí významově odpovídat položkám, které jsou ve výčtu výslovně uvedeny (srov.
rozsudek ze dne 30. 8. 2011, č. j. 2 Afs 12/2011-98), a to zejména tehdy, jde-li o výčet pravomocí orgánu
veřejné moci (vzhledem k principu enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2
odst. 2 Listiny). [144] Stěžovateli tak lze podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví
přisoudit pravomoc zakázat nebo nařídit jen takové „další určité“ činnosti, které jsou typově obdobné
konkrétnějšímu vymezení činností uvedených v předchozích položkách výčtu mimořádných opatření. Samozřejmě
nepůjde o činnosti stejné, to by ustanovení písmene i) postrádalo smysl. Současně však nemůže jít o jakoukoliv
myslitelnou lidskou činnost. Míra obdoby musí být posuzována jak z hlediska povahy takové činnosti a jejího
vztahu k účelu právní úpravy, tedy zvládnutí epidemie či jejímu předcházení (např. rizikovost těchto činností pro
šíření epidemie apod.), tak ale také z hlediska intenzity zásahu stěžovatele do práv adresátů opatření vydaného
podle tohoto ustanovení, zejména základních práv garantovaných ústavním pořádkem České republiky.
Samozřejmě je i zde nutno zohlednit ústavní limity omezení práv formulované především čl. 4 Listiny.“ S těmito
závěry se nyní rozhodující senát ztotožňuje a plně na ně odkazuje.
[79] Je proto namístě provést srovnání povinností ukládaných napadeným opatřením
s povinnostmi uvedenými v §69 odst. 1 konkrétně.
[80] Prvním okruhem povinností byly povinnosti ukládané zaměstnancům v případě, že byl
výsledek testu poskytnutý zaměstnavatelem na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2 pozitivní.
Jednalo se zjednodušeně o následující povinnosti (čl. I. a IV. opatření): 1) uvědomit
zaměstnavatele o plánované nepřítomnosti na pracovišti, 2) opustit pracoviště do místa svého
aktuálního bydliště, 3) uvědomit bezodkladně o výsledku testu poskytovatele pracovnělékařských
služeb nebo svého praktického lékaře, případně alternativně jiné poskytovatele zdravotních
služeb nebo orgán ochrany veřejného zdraví, 4) po vystavení žádanky na konfirmační vyšetření
se bez prodlení podrobit tomuto vyšetření. Dále byla uložena povinnost zaměstnavatelům, kteří
zajišťovali pro své zaměstnance testy na stanovení přítomnosti antigenu viru SARS CoV-2, které
lze použít laickou osobou, vést evidenci provedených testů (čl. II. opatření). Posledním okruhem
stanovených povinností byla povinnost uložená poskytovateli zdravotních služeb nebo orgánu
ochrany veřejného zdraví vystavit žádanku na konfirmační RT-PCR test na základě oznámení
zaměstnance (čl. III opatření).
[81] Pokud jde o první okruh povinností, pak je zřejmé, že opatření vychází z toho, že daný
zaměstnanec je podezřelý z nákazy, neboť výsledek jeho testu je pozitivní. Soud v tuto chvíli
neřeší nakolik je výsledek testu spolehlivý, ale vychází nyní z východiska, že jej odpůrce zjevně
považuje za dostatečný pro to, aby bylo dáno alespoň zvýšené podezření na přítomnost viru
SARS CoV-2. Podle shora citovaného §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví
lze uložit zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými
osobami. Opuštění pracoviště a tím pádem i opuštění kolektivu dalších zaměstnanců je jistě
obdobné možnosti dané v §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví.
[82] Vyrozumění zaměstnavatele lze považovat za technicko-organizační opatření, které
umožňuje zaměstnavateli, aby jednak plnil povinnost uloženou v čl. II. opatření a zároveň
je důležité i pro jeho organizaci práce, aby vůbec věděl, že zaměstnanec nebude na pracovišti.
Nelze jej sice přímo srovnat s jinou konkrétně vymezenou povinností podle §69 odst. 1 zákona
o ochraně veřejného zdraví, jde o jen o jistou vedlejší povinnost k hlavní povinnosti opustit
pracoviště. Závažnost této povinnosti je ve srovnání s jinými možnými omezeními tam
uvedenými (například mimořádným očkováním či profilaxí) zjevně výrazně méně závažná.
[83] Pokud jde o povinnosti vyrozumět poskytovatele zdravotních služeb nebo orgán ochrany
veřejného zdraví a následně se podrobit konfirmačnímu testu, pak je třeba poukázat na další
ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví, která ukládají povinnosti osobám v souvislosti
s výskytem infekčního onemocnění. Například podle §62a odst. 1 věty druhé osoby jsou povinny
sdělit příslušnému orgánu ochrany veřejného zdraví na jeho výzvu okolnosti důležité v zájmu epidemiologického
šetření. Podle §64 je fyzická osoba podezřelá z nákazy povinna se podle povahy infekčního
onemocnění mj. podrobit potřebnému laboratornímu vyšetření, lékařské prohlídce a karanténním
opatřením. Zákon o ochraně veřejného zdraví vychází z toho, že o konkrétním druhu a způsobu
provedení protiepidemických opatření rozhodne podle §67 zákona o ochraně veřejného zdraví
vůči konkrétním osobám buď orgán ochrany veřejného zdraví nebo poskytovatel zdravotních
služeb. Pokud zákon výslovně umožňuje uložit takové povinnosti určité osobě individuálním
aktem, pak v případě rozsáhlé epidemie, nelze považovat za exces ze zákonných pravomocí
odpůrce, pokud jsou stejné povinnosti uloženy hromadně na základě oprávnění daného v §69
odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví. Zároveň jsou opět tyto povinnosti svou
závažností srovnatelné s konkrétně vymezenými oprávněními v §69 odst. 1 zákona o ochraně
veřejného zdraví.
[84] Povinnost uložená zaměstnavatelům vést evidenci provedených testů je opět primárně
technicko-organizačním opatřením. V odůvodnění opatření je pak pouze uvedeno, že tato
evidence má sloužit pro kontrolní účely. Podle soudu je však poněkud nejasné, jaké kontrolní
účely měl odpůrce na mysli. Pokud se mělo jednat o kontrolu povinného testování podle opatření
obecné povahy odpůrce ze dne 1. 3. 2021, čj.: MZDR 47828/2020-16/MIN/KAN, pak není
zřejmé, proč není tato povinnost vést evidenci testů uložena tímto opatřením. Nyní projednávané
opatření není výslovně s tímto opatřením provázáno a nerozlišuje mezi zaměstnavateli, kteří
poskytují zaměstnancům testy povinně, a kteří se je případně rozhodnou poskytovat dobrovolně.
Opak nelze zcela jednoznačně vyčíst ani z odůvodnění, byť se zmiňuje o pravidelném testování,
ale opět bez zmínky o povinnosti jej zajistit. Jak bylo také uvedeno, i odpůrce u jednání potvrdil,
že se nyní přezkoumávané mimořádné opatření vztahovalo i na testování, které nebylo
zaměstnavatelům uloženo výše uvedeným mimořádným opatřením. Nicméně povinnost vést
evidenci provedených testů u zaměstnanců by bylo možné použít minimálně pro epidemiologické
šetření a pro kontrolu plnění povinností zaměstnanců podle nyní přezkoumávaného
mimořádného opatření. Kromě povinnosti uložené zaměstnavatelům dochází samozřejmě
i k zásahu do práva na informační sebeurčení zaměstnanců. Nicméně tato povinnost by při účelu,
kterým by bylo potlačování epidemie, byla opět srovnatelná, respektive méně závažná, než většina
opatření uvedených v §69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví konkrétně a pokud by šlo
o kontrolu plnění povinnosti zaměstnanců, šlo by jen o vedlejší povinnost k povinnosti ohlásit
výsledek testu poskytovateli zdravotních služeb nebo orgánu ochrany veřejného zdraví.
[85] Povinnosti orgánů ochrany veřejného zdraví nebo poskytovatelů zdravotních služeb jsou
pak z pohledu práv a povinností zaměstnanců pouhým technickým mezičlánkem vedoucím
následně k povinnosti podrobit se konfirmačnímu vyšetření a samy o sobě do práv a povinností
zaměstnanců nezasahují.
[86] Lze tedy shrnout, že povinnosti uložené napadeným opatřením podle §69 odst. 1 písm. i)
zákona o ochraně veřejného zdraví jsou srovnatelné svým zásahem do práv zaměstnanců
s opatřeními podle předchozích písmen §69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví
a odpůrce tedy nepřekročil rozsah svých pravomocí.
[87] S ohledem na to je nedůvodný i argument navrhovatelů týkající se požadavku na to,
aby trestnost určitého jednání byla stanovena vždy zákonem. V prvé řadě není důvod se touto
zásadou zabývat detailně, neboť předmětem přezkumu není uložení sankce na základě vydaného
mimořádného opatření, ale opatření samotné. Tato zásada tak může hrát roli jen v tom směru,
že rozsah pravomocí odpůrce musí být vykládán uvážlivě. Tento výklad však soud zvolil, neboť
nepřipouští, aby podle daného ustanovení mohly být ukládány jakékoliv povinnosti, ale jak již
bylo uvedeno shora, pouze povinnosti, které jsou typově obdobné konkrétnějšímu vymezení
činností uvedených v předchozích položkách výčtu mimořádných opatření, případně aby šlo jen
o povinnosti vedlejší, bezprostředně související s povinnostmi hlavními. Výčet opatření však jistě
nemůže být vždy zcela konkrétní. V tomto směru lze odkázat na bod 50 odůvodnění rozsudku
NSS čj. 4 As 301/2020-147, v němž soud uvedl: „Zákonodárce stanovil pravomoc odpůrce k vydání
mimořádného opatření dle citovaného ustanovení ZOVZ záměrně obecně, resp. široce, neboť není možné předem
zcela přesně předvídat, jaké nové, dříve neznámé onemocnění (jako tomu je právě v případě onemocnění COVID-
19) se může objevit, resp. epidemicky se začít šířit v populaci a jaké konkrétní činnosti bude třeba z důvodu
likvidace epidemie zakázat či nařídit.“
VI.7 Odůvodnění opatření
[88] Navrhovatelé namítají, že opatření není dostatečně odůvodněno. Odpůrce nepopírá,
že je odůvodnění značně stručné, ale uvádí, že požadavek na odůvodnění v širším rozsahu
je s ohledem na dynamičnost vývoje pandemie covid-19 a poznatků o ní, jakož i množství kroků,
které je v této souvislosti třeba přijímat, nerealizovatelný. Soud k tomu poznamenává,
že argumentace navrhovatelů je v tomto směru dosti obecná, což umožňuje soudu pouze obecný
přezkum odůvodnění. Nicméně vzhledem k tomu, že odůvodnění mimořádným opatřením
konkrétních uložených povinností v napadeném mimořádném opatření zcela chybí, postačovala
i tato námitka k přezkumu. Jiná situace by nastávala tehdy, pokud by odůvodnění mimořádného
opatření splňovalo veškeré zákonné náležitosti. Pak by bylo na navrhovateli, aby jasně soudu
identifikoval, v čem shledává nedostatečnost odůvodnění.
[89] Nejvyšší správní soud považuje za podstatné zdůraznit, že pandemický zákon zavedl v §3
odst. 2 zvláštní úpravu požadavků na odůvodnění opatření obecné povahy, která se podle jeho
§4 vztahuje i na mimořádná opatření podle §69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně veřejného
zdraví, jejichž účelem je likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku a které mají
celostátní působnost. Podle daného ustanovení platí, že v odůvodnění mimořádného opatření podle §2
se zohlední aktuální analýza epidemiologické situace onemocnění COVID-19 a konkrétní míra rizika spojeného
s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými charakteristikami a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů
právnických a fyzických osob.
[90] Ostatně není ničím novým, že určitý právní předpis vyžaduje posouzení určitých
konkrétních otázek při přijímání opatření obecné povahy. Lze zejména odkázat na §19 odst. 2
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), podle nějž
je úkolem územního plánování také posouzení vlivů mj. zásad územního rozvoje na udržitelný
rozvoj území. Dále podle něj platí, že pro účely tohoto posouzení se zpracovává vyhodnocení vlivů
na udržitelný rozvoj území. Jeho součástí je také vyhodnocení vlivů na životní prostředí, ve kterém se určí, popíšou
a posoudí možné významné vlivy na životní prostředí vyplývající z politiky územního rozvoje, územního
rozvojového plánu, zásad územního rozvoje nebo územního plánu a rozumná náhradní řešení s přihlédnutím
k cílům posuzovaných dokumentů. Náležitosti tohoto posouzení jsou stanoveny v příloze k tomuto zákonu, včetně
posouzení vlivu na předmět ochrany a celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti. Příloha
ke stavebnímu zákonu pak ve 12 bodech podrobně stanoví náležitosti takového posouzení.
Správní soudy pak v minulosti několikrát zrušily zásady územního rozvoje či jejich části například
pro neposouzení kumulativních a synergických vlivů s ohledem na jednotlivé složky životního
prostředí v rozporu s bodem 5 přílohy stavebního zákona (viz např. rozsudek NSS ze dne
20. 5. 2010, čj. 8 Ao 2/2010-664, č. 2106/2010 Sb. NSS, ve věci Zásad územního rozvoje Hlavního
města Prahy, nebo rozsudek NSS ze dne 21. 6. 2012, čj. 1 Ao 7/2011-526, ve věci Zásad územního
rozvoje Jihomoravského kraje).
[91] Lze poukázat na to, že požadavek na zlepšení dosavadní praxe a podrobné odůvodňování
mimořádných opatření přijímaných k likvidaci nemoci covid-19 byl jedním z důležitých důvodů
přijetí pandemického zákona.
[92] V tomto směru lze odkázat v prvé řadě na to, že náležitosti odůvodnění byly zakotveny již
ve vládním návrhu zákona a to v následující podobě: „V odůvodnění mimořádného opatření podle §2
se zohlední aktuální epidemiologická situace na základě hodnocení rizik.“ Na základě jednání s opozicí
došlo k přijetí komplexního pozměňovacího návrhu, kterým byl požadavek na odůvodnění
mimořádných opatření dále rozšířen do stávající zákonné podoby. Byl tedy výslovně doplněn
požadavek, aby kromě náležitosti uvedené již ve vládním návrhu byla v odůvodnění také
zohledněna konkrétní míra rizika spojeného s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými charakteristikami
a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob.
[93] Dále lze odkázat na rozpravu v Poslanecké sněmovně při jeho přijímání dne 18. 2. 2021.
V rámci rozpravy poslanec Marek Výborný uvedl: „Vláda, ministerstvo, si nedává tu práci
s odůvodňováním těch opatření a to přijetím pandemického zákona končí. Protože budeme-li se pohybovat ve stavu
pandemické pohotovosti, tak ze zákona má pan ministr povinnost ta jednotlivá opatření jasně zdůvodňovat.“
Poslanec Jakub Michálek při důvodech pro přijetí pandemického zákona zmínil: „Vláda bude mít
výslovně uloženou povinnost odůvodňovat opatření včetně epidemiologického modelu a zásahu do práv občanů.“ Při
jednání Poslanecké sněmovny o návrhu pandemického zákona vráceného Senátem
s pozměňovacími návrhy dne 26. 2. 2021 poslanec Dominik Feri uvedl: „Když tedy tady schvalujeme
pandemický zákon, a dohodli jsme se, že ho chceme, protože to není jenom rovnítko k nouzovému stavu, jsou tam
prostě nějaké záruky, které pokládáme za nutné, to znamená například, že to bude odůvodňované, ....“
[94] I v průběhu projednání v Senátu dne 24. 2. 2021 byl nový požadavek na odůvodňování
mimořádných opatření několikrát zmíněn. Zpravodaj zdravotnického výboru senátor Roman
Kraus při prezentaci zpravodajské zprávy výboru uvedl: „V odůvodnění, a to je to, co vždycky bylo
problémem, teď, když Ústavní soud některé tyto věci, tato mimořádná opatření zrušil nebo zpochybnil, tak
je důležité, že tento zákon říká, že musí být všechny řádně zdůvodněny na základě aktuální analýzy
epidemiologické situace s vymezením jasných rizik činnosti atd.“ V rámci rozpravy senátor Jiří Růžička
uvedl: „Zcela nepochybně nikdo z nás, jak tady sedí, nemá pochybnosti o potřebě nekompromisního postupu
v boji s covidem, ale postup musí být jasný, musí být koordinovaný, musí být odůvodněný, musí mít jasný scénář
a jasné kroky ….“ Senátor Lukáš Wagenknecht se otázkou odůvodňování také podrobně zabýval,
když mj. uvedl: „Takže to, jak jsou tady komentované výhody toho zákona, že bude například odůvodňováno.
Já se na to moc těším. … Chápu, že máte hodně práce, ale myslím, že máte i velký resort, dost úředníků, aby vám
s tím pomohli. Takže ten přístup mi připadá, že právě v té konsekvenci potom čekat, že ta opatření budou lépe
odůvodněná, moc se na to těším, pokud nějaká budou vydaná.“
[95] Z průběhu projednávání návrhu pandemického zákona v Parlamentu je tedy zcela jasné,
že požadavek zákonodárce na lepší odůvodňování opatření přijímaných ke zvládání epidemie
nemoci covid-19 oproti předchozí situaci byl velmi významný.
[96] Nejvyšší správní soud požadavku zákonodárce rozumí a zcela se s ním ztotožňuje, neboť
opatření proti šíření nemoci covid-19 zasahují v historii samostatné České republiky zcela
bezprecedentně do práv a povinností fyzických a právnických osob. Mnohých se dotýkají
i existenčně a mají obavu o svou budoucnost. Soud samozřejmě také vnímá, že si mnoho lidí
stěžuje na to, že smyslu mnohých ukládaných opatření nerozumí. Základem akceptace
uvalovaných opatření a v důsledku toho i jejich dobrovolného dodržování je srozumitelné
vysvětlení jejich potřebnosti a nezbytnosti při zvážení negativních důsledků do práv
a oprávněných zájmů osob, které jsou opatřeními dotčeny. Bez pochopení smyslu a jistého
ztotožnění s nimi se taková pravidla stávají pouze Pravidly moštárny (J. Irving), která jsou
formálně platná, ale žádní adresáti se jimi fakticky neřídí, neboť je považuji za zcela zbytečná
a vytvářejí si místo toho pravidla vlastní. Takové vysvětlení má být samozřejmě nejen
v samotných opatřeních, ale například má být dále sdělováno i prostřednictvím médií. Ale
každému, koho vysvětlení opatření zajímá, by mělo být vždy dostupné společně s textem
samotného opatření.
[97] Ostatně nutnost sepsat vedle samotných příkazů též jejich odůvodnění nutí původce
mimořádného opatření k tomu, aby skutečně zvážil právě ty aspekty, které zákonodárce dal
do požadavku na odůvodnění v pandemickém zákoně. Nelze pak rozhodně vyloučit, že by obsah
opatření mohl být jiný, pokud by danou úvahu odpůrce učinil. Pokud určité opatření totiž nejde
odůvodnit v souladu se zákonnými požadavky, zpravidla je to v důsledku toho, že zákonným
požadavkům nevyhovuje. Pokud by odpůrce odůvodnění vždy řádně sepsal, již v této fázi
by mohl zjistit, že opatření má případně slabiny. Ty by bylo možné napravit ještě před jeho
vydáním. Namísto toho je zjevné, že se tak často nestane a až v okamžiku, kdy je vydáno,
se začnou ozývat jeho adresáti, že se nedá splnit nebo jeho plnění přináší významné obtíže, což
pak vede k rychlým změnám v přijatých opatřeních a jejich nepřehlednosti.
[98] V tomto směru lze odkázat i na odůvodnění nálezu Ústavního soudu 9. 2. 2021,
sp. zn. Pl. ÚS 106/20, ve kterém Ústavní soud mj. uvedl: „Taková právní regulace – což platí zejména,
pokud jde o omezování práv základních – musí reflektovat i požadavek racionality, tj. musí být založena
na rozumných, obecně akceptovatelných důvodech a tyto důvody musejí být rovněž navenek seznatelné. Tento
požadavek je ostatně jedním ze základních stavebních kamenů právního státu, jak je ve své dřívější judikatuře
Ústavní soud formuloval ve vztahu ke shora zmíněnému zákazu libovůle. … V podmínkách právního státu
je totiž nemyslitelné, aby jakýkoliv akt orgánu veřejné moci, který zasahuje do základních práv, nebyl racionálně
a přesvědčivě odůvodněn, případně aby alespoň nebylo toto jeho odůvodnění seznatelné v rámci následného soudního
přezkumu.“ Ačkoliv Ústavní soud vyžadoval odůvodnění zejména s ohledem na regulaci, která
vedla k nerovnému zacházení se srovnatelnými subjekty. Citované závěry jsou však obecné
a Ústavní soud to v odůvodnění potvrzuje s tím, že je na nich pouze třeba trvat o to více, pokud
jde o zajištění rovnosti v právech.
[99] Na odůvodnění zásahu do práv Ústavní soud trval, ačkoliv bylo přezkoumáváno krizové
opatření vlády, jehož náležitostí odůvodnění není. Proto Ústavní soud uvedl, že by postačovalo
jejich odůvodnění alespoň v průběhu řízení před soudem. To však není možné u mimořádného
opatření. Povinnost odůvodnit mimořádná opatření vydávaná podle §69 zákona o ochraně
veřejného zdraví dovodila judikatura správních soudů již před účinností pandemického zákona
s odkazem na §173 odst. 1 a §68 odst. 3 ve spojení s §174 odst. 1 správního řádu (k tomu viz
v podrobnostech Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2020, čj. 18 A 22/2020 – 140, a na něj
navazující úvahy v rozsudku NSS čj. 4 As 301/2020-147). V současnosti není pochyb o tom,
že pandemický zákon v §3 odst. 2 odůvodnění vyžaduje jako součást opatření a to vymezením
jeho konkrétních náležitostí.
[100] Nejvyšší správní soud považuje požadavek na řádné odůvodnění důležitý i z toho
důvodu, že o vydání mimořádných opatření není vedeno řízení o vydání opatření obecné povahy,
což je jinak standardní postup pro tento druh právního aktu. Podle §172 odst. 4 správního řádu
v takovém případě platí, že k návrhu opatření obecné povahy může kdokoli, jehož práva, povinnosti nebo
zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, uplatnit u správního orgánu písemné připomínky nebo
na veřejném projednání ústní připomínky. Správní orgán je povinen se připomínkami zabývat jako podkladem pro
opatření obecné povahy a vypořádat se s nimi v jeho odůvodnění. Správní orgán tak má povinnost zabývat
se připomínkami dotčených osob a vypořádat je. Ustanovení §172 odst. 5 pak upravuje další
obdobný institut, tzv. námitky. Právě prostřednictvím připomínek, případně námitek, upozorňují
dotčené osoby správní orgán na možný zásah připravovaného opatření obecné povahy do jejich
práv, povinností nebo zájmů, na což musí správní orgán reagovat v odůvodnění, včetně
provedení případného testu proporcionality, pokud dospěje k závěru, že je zásah nezbytný.
Nicméně i v těchto případech může být zcela výjimečně zásah do práv určité osoby natolik
zřejmý, že je správní orgán povinen se jím zabývat i bez případné námitky či připomínky
(rozsudek NSS ze dne 23. 5. 2013, čj. 7 Aos 4/2012-31), byť půjde o výjimku z pravidla, že dané
osoby mají primárně hájit své zájmy prostřednictvím připomínek či námitek (k tomu viz např.
rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2016, čj. 10 As 183/2016-35, bod 18). Tím, že v případě
mimořádného opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví ani podle pandemického
zákona toto řízení vedeno není, je vyloučena možnost dotčených osob bránit svá práva a zájmy
předem. Pokud judikatura dovodila, že ve výjimečných případech musí správní orgán odůvodnit
zásah do práv adresátů opatření obecné povahy i tam, kde jsou přípustné námitky a připomínky,
musí tak správní orgán učinit tím spíše tehdy, kdy dotčené osoby tato procesní práva nemají.
Zákonodárce navíc na základě předchozích špatných zkušeností s odůvodňováním
protiepidemických opatření (viz předchozí body odůvodnění tohoto rozsudku) uvedl konkrétní
požadavky na odůvodnění mimořádných opatření v pandemickém zákoně tak, že správní orgán
má mimo jiné sám provést test proporcionality mezi přijímanými opatřeními a zásahem do práv
a oprávněných zájmů dotčených osob. Sám tedy také musí v prvé řadě tato práva a oprávněné
zájmy identifikovat.
[101] Soudy proto k námitce nemohou rezignovat na zákonné požadavky na odůvodnění
mimořádných opatření vydávaných podle pandemického zákona nebo podle zákona o ochraně
veřejného zdraví, na které daný požadavek dopadá prostřednictvím §4 pandemického zákona
a umožnit odpůrci, aby například zcela chybějící důvody nově doplňoval až v řízení před soudem.
Dospět k závěru, že chybějící nebo nedostatečné odůvodnění, přesto nezpůsobuje nezákonnost
vydaného opatření, by mělo být vymezeno pro výjimečné případy. Například by se jednalo
jednoznačně o obecně známé skutečnosti nebo by trvání na odůvodnění mělo zcela formální ráz.
Kupříkladu by již ze samotného textu opatření, případně ve spojení s běžnými znalostmi, byly
zřejmé důvody jejich přijetí, zásah do práv i proporcionalita zásahu. Soud samozřejmě musí vzít
v úvahu i to, že opatření často musí být přijímána v návaznosti na nečekaný vývoj epidemie nebo
zjištění nových poznatků, a aby byla co nejvíce účinná je třeba je přijmout rychle, což může mít
za následek to, že odůvodnění může být i dosti stručné. Nedostatek času na odůvodnění však
nemůže být omluvou v těch případech, kdy nejde o reakci na nenadálý vývoj epidemie, ale je jen
důsledkem činění nezbytných kroků na poslední chvíli nebo překotných změn názorů na to, jaká
opaření přijmout. Nejvyšší správní soud si je také samozřejmě vědom obecné povahy regulace
prováděné mimořádným opatřením a toho, že u tohoto typu regulace nikdy nelze domyslet
všechny možné zásahy do práv a oprávněných zájmů adresátů. Základní a zjevné zásahy však
zohledněny být musí. I při zohlednění všech specifik vydávaných mimořádných opatření nemůže
odpůrce na některou ze zákonných náležitostí odůvodnění zcela rezignovat.
[102] Ze shora citovaného ustanovení §3 odst. 2 pandemického zákona vyplývá,
že odůvodnění musí obsahovat následující části: 1) aktuální analýzu epidemické situace
onemocnění covid-19, 2) konkrétní míru rizika spojenou s vymezenými činnostmi, oblastmi
či jinými charakteristikami, 3) přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických
a fyzických osob, tedy tzv. test proporcionality.
[103] Pokud jde o nyní přezkoumávané mimořádné opatření, pak lze odůvodnění rozčlenit
do následujících částí. V první je uveden krátký obecný popis nových mutací viru SARS-CoV-2
(tzv. britská, jihoafrická a brazilská varianta). Druhá část vysvětluje nemožnost provádět veškeré
testy zdravotnickými pracovníky a s tím související zavedení možnosti testování laickou osobou,
přičemž tento způsob testování umožní široké použití laickou veřejností, a při dostatečné
senzitivitě a specificitě antigenního testu, a při pravidelném opakování s frekvencí minimálně
1x týdně dojde k postupnému vychytávání infikovaných převážně asymptomatických osob. Tato
druhá část se příliš nevztahuje k nyní přezkoumávanému opatření, ale spíše k povinnosti testovat
zaměstnance. Nicméně vzhledem k tomu, že se mimořádné opatření vztahovalo i na dobrovolné
testování zaměstnanců, lze jej považovat za doporučenou periodu testování. Poslední třetí část
se věnuje odůvodnění povinností podle napadeného mimořádného opatření, přičemž tato část
zní následovně: „V případě pozitivního záchytu bude výsledek nahlášen poskytovateli zdravotních služeb, který
nařídí provedení konfirmačního testu metodou RT-PCR. Na základě provedeného konfirmačního testu
standardní metodou RT-PCR lze pozitivní osobě nařídit izolaci dle platného mimořádného opatření Ministerstva
zdravotnictví k nařizování izolací a karantén a zahájit epidemiologické šetření s cílem nařídit karanténu všem
osobám, které byly v epidemiologicky významném kontaktu s pozitivní osobou. Zaměstnavatelům se nově nařizuje
vést evidenci provedených testů u zaměstnanců pro kontrolní účely. Osobám indikujícím konfirmační RT-PCR test
se pak nově nařizuje označit, že se jedná o konfirmační RT-PCR test po samotestování a uvést identifikační číslo
zaměstnavatele (IČO) této osoby, aby bylo možno rozlišit výsledky z těchto testů a bylo možno vyhodnotit účinnost
tohoto způsobu testování.“ Z uvedeného je patrné, že pokud jde o odůvodnění vztahující
se k přezkoumávanému opatření, je v zásadě pouze jinými slovy řečeno to, co již vyplývá
výrokové části opatření a ukládané povinnosti nijak blíže odůvodňovány nejsou. Fakticky jde tedy
o stejnou situaci, jako kdyby zde tato část odůvodnění nebyla.
[104] První rekapitulovanou část lze považovat za stručné naplnění požadavku pandemického
zákona na aktuální analýzu epidemické situace.
[105] Požadavek pandemického zákona na odůvodnění konkrétní míry rizika spojené
s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými charakteristikami, je na dané opatření aplikovatelný
jen omezeně, jak vyplývá z rekapitulace jednotlivých povinností shora v odstavci [80]. Omezené
posouzení lze učinit například u vedení evidence provedených testů, která může mít jen nepřímý
dopad. Jistě by přesto bylo vhodné alespoň stručně zmínit, nakolik je potřebné vést evidenci
testů, neboť jak je rozvedeno shora v bodě [84], i soud má poněkud pochybnosti k jakým
konkrétním kontrolním účelům vlastně vedení evidence slouží a jak má tedy přesně přispět
ke zvládání epidemie. Nicméně u některých povinností takové vyhodnocení nepochybně
provedeno být mělo. Klíčová je zejména povinnost zaměstnance opustit pracoviště, tedy jinými
slovy je mu zakázáno nadále setrvávat na pracovišti a v důsledku toho zpravidla nebude schopen
vykonávat práci v souladu s pracovní smlouvou. Zde by tedy jistě bylo možné vyhodnotit nakolik
je rizikové, pokud zaměstnanec zůstane na pracovišti, a to i s ohledem na další nařízená
protiepidemická opatření nebo s ohledem na individuální situaci konkrétního zaměstnance, který
například může práci vykonávat mimo kolektiv dalších zaměstnanců. Tato otázka také jistě úzce
souvisí s citlivostí použitého antigenního testu. V této souvislosti pak jde zejména o jeho
specificitu, tedy jeho schopnost správně identifikovat osoby, které nejsou infekční. Je-li specificita
nízká, povede to ke zvýšenému riziku falešné pozitivity, tedy mylné označení nenakažené osoby
jako nakažené. Roli v tomto směru může hrát i to, že jde o test provedený laickou osobou, kde
je z povahy věci zvýšené riziko nesprávného provedení testu a jeho mylného vyhodnocení. Této
úvaze soudu odpovídá i k důkazu provedený příbalový leták jednoho z testů, které jsou pro
testování používány, z něhož vyplývá mj. to, že není vhodný pro domácí použití a má být
provedeno zvláštní školení či vedení nezkušených osob. Výrobce tedy sám zjevně nepočítá s tím,
že testy nemusí mít dostatečnou vypovídací hodnotu, pokud jsou použity jakkoliv nepoučenými
laiky. Všechny tyto faktory mohou samozřejmě zásadním způsobem ovlivňovat míru rizika
dalšího setrvání zaměstnance na pracovišti. O úvahách odpůrce v tomto směru se však nedá
zjistit z odůvodnění vůbec nic. Obecně v této souvislosti pouze zmiňuje pouze potřebu
dostatečné senzitivity a specificity antigenního testu, což je jen část zvážení rizik, zároveň však
není uvedeno ani jen rámcové vysvětlení, jak jsou testy u bezpříznakových jedinců přesné.
Takovou informaci rozhodně nepovažuje soud za obecně známou skutečnost.
[106] I poslední požadavek §3 odst. 2 pandemického zákona na provedení testu
proporcionality v odůvodnění zcela chybí. Pro posuzování zásahu do práv adresátů je klíčová
zejména shora uvedená povinnost zaměstnance opustit pracoviště. V prvé řadě nejsou dotčená
práva vůbec identifikována, ačkoliv zásah je již na první pohled zjevný. Z odůvodnění tak není
vůbec patrné, že by se odpůrce alespoň pokusil identifikovat, zda se v takovém případě bude
jednat o překážku v práci na straně zaměstnance nebo zaměstnavatele a jakou. Vzhledem k tomu,
že je tímto mimořádným opatřením povinnost uložena nikoliv zaměstnavateli, ale zaměstnanci,
nejspíše by se mělo jednat o překážku v práci na straně zaměstnance. V takovém případě
by se jednalo o plnění občanské povinnosti, která podle §202 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku
práce, zahrnuje i opatření proti infekčnímu onemocnění. Podle §200 zákoníku práce v případě
výkonu občanské povinnosti sice zaměstnanci od zaměstnavatele přísluší pracovní volno
v nezbytně nutném rozsahu, ale zároveň platí, že mu náhrada mzdy nebo platu nepřísluší.
V takovém případě je zjevný relativně výrazný zásah do práva zaměstnance, byť časově omezený,
získávat prostředky pro své životní potřeby prací (čl. 26 odst. 3 Listiny základních práv a svobod).
V úvahu však připadá i opačný pohled, zejména ve spojení s opatřením odpůrce čj. MZDR
47828/2020-16/MIN/KAN, podle nějž zaměstnavatelé podléhající povinnému testování smí
umožnit svým zaměstnancům osobní přítomnost na pracovišti pouze za předpokladu,
že výsledek provedeného testu byl negativní. Pokud by se mělo jednat v těchto případech
o překážku v práci na straně zaměstnavatele, pak by se jednalo o v zákoníku práce výslovně
nespecifikovanou překážku podle §208, podle níž náleží zaměstnanci náhrada mzdy nebo platu
ve výši průměrného výdělku, není-li uplatněno konto pracovní doby. V takovém případě tedy pro
změnu docházelo k zásahu do práv a oprávněných zájmů zaměstnavatele, neboť zaměstnanec
pro něj zpravidla nebude konat práci a přesto by měl obdržet odměnu. Jak již bylo v tomto
rozsudku opakovaně řečeno, nyní napadené opatření není s opatřením čj. MZDR 47828/2020-
16/MIN/KAN pevně provázáno. Mohly tedy nastávat obě možné varianty, podle toho, zda
by pozitivně testovaný zaměstnanec pracoval u zaměstnavatele, který provádí povinné nebo
dobrovolné testování. Jak bylo totiž uvedeno, opatření nebylo nijak omezeno na situace,
že výsledek byl získán na základě povinného testování podle daného opatření, ale podle svého
textu dopadá na jakékoliv testy poskytnuté zaměstnavatelem. Na tom nic nemění to, že v opatření
k povinnému testování je v jeho čl. IV. uvedeno, že pokud je výsledek preventivního testu
na přítomnost antigenu viru SARS -CoV-2 prováděného na pracovišti zaměstnavatele podle čl. I a II
pozitivní, je zaměstnanec povinen postupovat podle platného mimořádného opatření Ministerstva
zdravotnictví upravujícího povinnosti zaměstnanců při testování na přítomnost antigenu viru SARS -
CoV-2 prováděného laickou osobou prostřednictvím testu poskytnutého zaměstnavatelem. To totiž jen
odkazuje na nyní projednávané opatření, ale to samo nijak neváže povinnosti v něm
uvedené jen na dané opatření. Ostatně si lze také jen těžko představit, proč jinak odpůrce
dané povinnosti nezačlenil přímo do daného opatření, ale vydal opatření samostatné.
Nelze vyloučit ani náhled, že by již pozitivní výsledek antigenního testu mohl být považován
za dostatečný pro uznání pracovní neschopnosti, která by opět měla odlišné dopady na práva
a povinnosti zaměstnance a zaměstnavatele (viz §191 až 194 zákoníku práce). Není však v tuto
chvíli úlohou soudu, aby takový rozbor prováděl, neboť na něj zcela rezignoval odpůrce, který
se těmito jistě podstatnými otázkami v odůvodnění opatření vůbec nezabýval. Poté, co by učinil
závěr o tom, v jakém režimu se budou zaměstnanci nacházet, by se musel vypořádat s tím,
nakolik je zásah do práv a oprávněných zájmů zaměstnanců a zaměstnavatelů přiměřený.
To samozřejmě učinit nemohl, pokud neučinil ani primární úvahu o tom, do jakých na první
pohled patrných práv a oprávněných zájmů je opatřením zasahováno. Obdobné platí i pro
zpracování osobních údajů v souvislosti s vedením evidence provedených testů. Údaje
o zdravotním stavu představují tzv. zvláštní kategorii osobních údajů, které požívají oproti
běžným osobním údajům zvýšené ochrany (čl. 9 nařízení o GDPR). Pokud jsou takové údaje
shromažďovány zaměstnavatelem, jistě je namístě provést alespoň základní test proporcionality,
ve kterém by měl být poměřen zájem zaměstnanců na neshromažďování údajů o jejich
zdravotním stavu se zájmem na vedení evidence. Což je problematické již s ohledem na to, že cíl
vedení evidence není jednoznačný.
[107] S navrhovateli je tedy třeba souhlasit, že napadené opatření nebylo odůvodněno v souladu
se zákonnými požadavky a je z tohoto důvodu nezákonné.
VI.8 Vedení spisu
[108] Navrhovatelé tvrdí, že ve věci měl být veden spis, ve kterém by měly být založeny
podklady odůvodňující vydání napadeného opatření. Odpůrce uvádí, že spis vede, nicméně
se v něm nachází pouze vydaná opatření.
[109] Podle §17 odst. 1 správního řádu platí, že v každé věci se zakládá spis. Každý spis musí být
označen spisovou značkou. Spis tvoří zejména podání, protokoly, záznamy, písemná vyhotovení rozhodnutí a další
písemnosti, které se vztahují k dané věci. Přílohou, která je součástí spisu, jsou zejména důkazní prostředky,
obrazové a zvukové záznamy a záznamy na elektronických médiích. Spis musí obsahovat soupis všech svých
součástí, včetně příloh, s určením data, kdy byly do spisu vloženy.
[110] Touto otázkou se již relativně podrobně Nejvyšší právní soud zabýval v rozsudku
čj. 4 As 301/2020-147. V něm mimo dospěl k závěru, že ačkoliv se o návrhu mimořádného
opatření nevede řízení, neznamená to, že by ve správním spise nemusely být podklady, z nichž
odpůrce při vydání opatření vycházel. Správní spis se totiž zakládá ve věci (§17 odst. 1 správního
řádu), a jeho vedení tudíž vychází z existence věci, kterou v posuzované věci bylo vydání
opatření, nikoli z vedení řízení o této věci. Odpůrce proto pochybil, pokud v rozporu s §17
odst. 1 správního řádu do správního spisu nezaložil podklady, z nichž při vydání mimořádného
opatření vycházel. Čtvrtý senát nicméně nakonec dospěl k závěru, že to v dané konkrétní věci
nemělo za důsledek nezákonnost napadeného opatření. Zohlednil, že vzhledem k nevedení řízení
nejsou adresáti opatření zkráceni na právu se k podkladům vyjádřit. Dále pak soud přihlédl
k tomu, že odpůrce mimořádné opatření odůvodnil v podstatě obecně známými skutečnostmi,
které nebylo třeba podrobně dokazovat a ve spise zvláště dokládat. Za ty považoval například
existenci pandemie onemocnění covid-19, způsob, jakým se onemocnění šíří, nepříznivé následky
na zdraví a životy osob, které se onemocněním nakazí, skutečnost, že zakrytí nosu a úst do určité
míry pomáhá omezit šíření kapének především v uzavřených prostorách. Soud dále zohlednil,
že odpůrce při přijímání opatření obecně vychází ze zpráv Státního zdravotního ústavu a Světové
zdravotnické organizace, tj. odborných subjektů k dané problematice. Své úvahy uzavřel Nejvyšší
správní soud v daném rozsudku v bodě 59 následovně. „Na základě výše uvedených skutečností
(zvláštní povahy předmětného mimořádného opatření, nevedení řízení při jeho vydání, jeho zdůvodnění a odborné
kompetence odpůrce), dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že absence podkladů mimořádného opatření
ve správním spise není v konkrétním případě natolik závažným pochybením odpůrce, aby měla za následek jeho
nezákonnost. S ohledem na tento závěr Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce stěžovatele, že městský soud
pochybil, pokud si nevyžádal všechny podklady, na základě kterých bylo opatření vydáno. Nejvyšší správní soud
v této souvislosti považuje za vhodné zmínit, že čím intenzivněji mimořádné opatření zasahuje do právní sféry
svých adresátů, tím konkrétněji a podrobněji musí být vyargumentovány a také podloženy důvody pro jeho přijetí.
V případě mimořádného opatření odpůrce s intenzivnějším zásahem do právní sféry adresátů než ochrana
dýchacích cest by pochybení spočívající v absenci zejména odborných podkladů mimořádného opatření ve správním
spise již mohlo mít, i přes výše zmíněná specifika, za následek nezákonnost takovéhoto mimořádného opatření pro
absenci opory zjištěného skutkového stavu, ze kterého odpůrce vycházel, ve správním spise.“
[111] I s těmito závěry čtvrtého senátu se nyní rozhodující osmý senát ztotožňuje a bude z nich
vycházet. Zároveň je nutné upozornit, že pandemický zákon rozšířil požadavky na vydávání
mimořádných opatření. V prvé řadě je to nutnost získat souhlas vlády s vydáním opatření (§3
odst. 3 až 5 pandemického zákona). Podle §3 odst. 7 je odpůrce povinen každé dva týdny
mimořádná opatření přezkoumat (s ohledem na §4 se tato povinnost nevztahuje na nyní
přezkoumávané opatření, neboť to bylo vydáno podle zákona o ochraně veřejného zdraví).
Správní spis by tedy měl obsahovat i tyto podklady, umožňující soudu například přezkoumat
i na takový přezkum navazující novely daných opatření.
[112] V nyní projednávané věci ve spise chybí souhlas vlády s opatřením. S ohledem na to,
že podle §3 odst. 5 věty první pandemického zákona platí, že daná usnesení vláda neprodleně
zveřejní na svých internetových stránkách a v hromadném informačním prostředku, považoval soud za možné
si tuto skutečnost ověřit na internetových stránkách vlády, přičemž zjistil existenci takového
souhlasu v usnesení vlády ze dne 5. 3. 2021 č. 249. Jak bylo uvedeno v části věnované
odůvodnění opatření, pro zhodnocení míry rizika setrvání zaměstnance na pracovišti je třeba
zhodnotit minimálně spolehlivost antigenních testů, přičemž podle soudu tuto skutečnost nebylo
možno považovat za skutečnost obecně známou. V takovém případě nejenže musí být tyto údaje
v odůvodnění, ale musí být zřejmý i podklad, z něhož odpůrce čerpal. Takový podklad však
ve spise chybí.
[113] S navrhovateli nelze souhlasit v tom, že by ve spise snad měly být založeny i nějaké
podklady z neformálních procesů spočívající například v zápisech z porad odpůrce. Ani v jiných
věcech, ve kterých je rozhodováno z moci úřední, se do spisů nezakládají výstupy z předchozích
porad správního orgánu, interní plány kontrol, apod. Stejně tak se nezakládají například ani různé
verze konceptů rozhodnutí. Jiná situace by byla v případě externího podnětu k vydání
mimořádného opatření, pokud by právě na základě poznatků z něj získaných bylo mimořádné
opatření nakonec vydáno (rozsudek NSS ze dne 28. 6. 2017, čj. 8 As 236/2016-51, body 12-15).
Z ničeho však není zřejmé, že by to byl případ nyní přezkoumávaného mimořádného opatření.
Navíc je třeba v obecné rovině poukázat na to, že nezaložení všech listin do spisu, ačkoliv
by v něm být obsaženy měly, nezakládá bez dalšího důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí,
zejména jde-li o dokumenty, které nebyly podkladem rozhodnutí (k tomu viz např. bod 16
citovaného rozsudku čj. 8 As 236/2016-51).
[114] Námitka navrhovatelů, že ve věci nebyl veden spis, respektive se v tomto spisu nenachází
podklady pro vydání rozhodnutí, je tedy důvodná, byť se soud neztotožnil se všemi požadavky
navrhovatelů na obsah spisu.
VI.9 Zásah do práva na ochranu osobních údajů
[115] Navrhovatelé namítají nezákonnost mimořádného opatření, pokud jde o evidenci testů
zaměstnavatelem, ve vztahu k předpisům na ochranu osobních údajů o zdravotním stavu.
Stěžejní námitkou navrhovatelů v této souvislosti je to, že zpracování osobních údajů bez
souhlasu subjektu údajů je možné jen na základě zákonného zmocnění, přičemž zde výjimka není
stanovena zákonem, ale až mimořádným opatřením.
[116] Projednávaná otázka se týká shromažďování a zpracování údajů o zdravotním stavu, tedy
zvláštní kategorie osobních údajů (dříve nazývaných „citlivé osobní údaje“) upravených zejména
v čl. 9 nařízení GDPR.
[117] Podle čl. 9 obecného nařízení o ochraně osobních údajů, pokud jde o údaje o zdravotním
stavu subjektu údajů, mj. platí: 1. Zakazuje se zpracování … údajů o zdravotním stavu ... 2. Odstavec 1
se nepoužije, pokud jde o některý z těchto případů: … b) zpracování je nezbytné pro účely plnění povinností
a výkon zvláštních práv správce nebo subjektu údajů v oblasti pracovního práva a práva v oblasti sociálního
zabezpečení a sociální ochrany, pokud je povoleno právem Unie nebo členského státu nebo kolektivní dohodou
podle práva členského státu, v němž se stanoví vhodné záruky týkající se základních práv a zájmů subjektu
údajů; … h) zpracování je nezbytné pro účely preventivního nebo pracovního lékařství, pro posouzení pracovní
schopnosti zaměstnance, lékařské diagnostiky, poskytování zdravotní nebo sociální péče či léčby nebo řízení
systémů a služeb zdravotní nebo sociální péče na základě práva Unie nebo členského státu nebo podle smlouvy
se zdravotnickým pracovníkem a při splnění podmínek a záruk uvedených v odstavci 4; i) zpracování je nezbytné
z důvodů veřejného zájmu v oblasti veřejného zdraví, jako je ochrana před vážnými přeshraničními zdravotními
hrozbami nebo zajištění přísných norem kvality a bezpečnosti zdravotní péče a léčivých přípravků nebo
zdravotnických prostředků, na základě práva Unie nebo členského státu, které stanoví odpovídající a zvláštní
opatření pro zajištění práv a svobod subjektu údajů, zejména služebního tajemství; … 3. Osobní údaje uvedené
v odstavci 1 mohou být zpracovávány pro účely uvedené v odst. 2 písm. h), jsou-li tyto údaje zpracovány
pracovníkem vázaným služebním tajemstvím nebo na jeho odpovědnost podle práva Unie nebo členského státu
nebo pravidel stanovených příslušnými vnitrostátními orgány nebo jinou osobou, na niž se rovněž vztahuje
povinnost mlčenlivosti podle práva Unie nebo členského státu nebo pravidel stanovených příslušnými vnitrostátními
orgány. 4. Členské státy mohou zachovat nebo zavést další podmínky, včetně omezení, pokud jde o zpracování …
údajů o zdravotním stavu.
[118] Pokud jde o námitku „výhrady“ zákona, pak uvedená ustanovení nehovoří výslovně
o zákonu, ale o právu Unie nebo členského státu. Jak bylo uvedeno shora v bodě [84], v obecné
rovině je odpůrce oprávněn uložit podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví
i vedení určitých seznamů souvisejících s potlačováním epidemie ke kontrole plnění povinnosti
hlavní, samozřejmě při splnění dalších podmínek. Tyto výjimky tedy nemusí být stanoveny přímo
zákonem, ale může stačit, pokud budou stanoveny na základě zákona, včetně vydání
mimořádného opatření.
[119] Navrhovatelům však lze přisvědčit v tom, že přestože výjimka nemusí být stanovena
přímo zákonem, není uložení vedení evidence bez dalšího v souladu s nařízením GDPR,
a to v důsledku namítaného nedostatečného odůvodnění mimořádného opatření. Obecně lze říci,
že takové údaje lze zpracovávat za splnění více podmínek. Zejména takové zpracování se musí
opírat o řádně vymezený účel [čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení GDPR]. Tento účel musí být určitý,
výslovně vyjádřený a legitimní [čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení GDPR] – nařízení tedy klade vysoké
kvalitativní požadavky na stanovení takového účelu. Přitom právě od stanoveného účelu se dále
odvíjejí omezení správce a zpracovatele těchto údajů i práva subjektů údajů. Jak již bylo uvedeno
několikrát, z nyní přezkoumávaného mimořádného opatření není zcela jasné, k jakému
„kontrolnímu účelu“ vedení evidence (a tedy i shromažďování a zpracování osobních údajů
zvláštní kategorie) přesně slouží a odpůrce v rozporu se zákonnými požadavky neprovedl test
proporcionality (viz shora bod [106]). Kromě toho tedy, že dostatečné nevymezení účelu vedení
evidence znamená nesplnění požadavků na odůvodnění dle pandemického zákona, jedná
se zároveň o porušení požadavků nařízení GDPR na vymezení účelu zpracování osobních údajů
zvláštní kategorie. V prvé řadě to je totiž odpůrce, kdo měl vymezit účel zpracování a jeho další
omezení z hlediska zachování práv subjektů údajů (tj. testovaných zaměstnanců) a k tomu měl též
poskytnout přezkoumatelným způsobem vysvětlení v odůvodnění mimořádného opatření.
S tímto odůvodněním by pak mohl následně polemizovat ten, kdo by se jeho zrušení domáhal
v řízení před soudem. Teprve tehdy by nastoupila úloha soudu přezkoumat správnost úvah
odpůrce ve světle námitek navrhovatele. Jak uvedeno výše, odpůrce však účel zpracování
osobních údajů v souladu s požadavky nařízení GDPR nevymezil.
[120] Ačkoliv další povinnosti v čl. 5 nařízení GDPR se vztahují primárně k povinnostem
správce, jistě by bylo vhodné, aby odpůrce vymezil též konkrétní právní titul pro výjimku
ze zákazu zpracování osobních údajů o zdravotním stavu podle čl. 9. Bez ohledu na to, zda tuto
skutečnost totiž uvede výslovně nebo ne, si musí vyhodnotit, zda je zpracování těchto údajů
podle daného ustanovení zaměstnavateli vůbec možné a jaké další podmínky případně musí
v mimořádném opatření stanovit [v případě výjimky podle čl. 9 odst. 2 písm. i) nařízení GDPR
například stanovení odpovídajících a zvláštních opatření pro zajištění práv a svobod subjektu
údajů, zejména služebního tajemství].
[121] Pokud navrhovatelé poukazovali na čl. 10 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, pak
podle českého znění uveřejněného ve Sbírce mezinárodních smluv platí: Čl. 10 Ochrana soukromí
a právo na informace 1. Každý má právo na ochranu soukromí ve vztahu k informacím o svém zdraví. 2. Každý
je oprávněn znát veškeré informace shromažďované o jeho zdravotním stavu. Nicméně přání každého nebýt takto
informován je nutno respektovat. 3. Pokud je to v zájmu pacienta, může ve výjimečných případech zákon omezit
uplatnění práv podle odstavce 2. Nicméně je třeba též poukázat na čl. 26 této úmluvy, který zní: čl. 26
Omezení výkonu práv 1. Žádná omezení nelze uplatnit na výkon práv a ochranných ustanovení obsažených v této
Úmluvě kromě těch, která stanoví zákon a která jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu bezpečnosti
veřejnosti, předcházení trestné činnosti, ochrany veřejného zdraví nebo ochrany práv a svobod jiných. 2. Omezení
podle předchozího odstavce se nesmí týkat článků 11, 13, 14, 16, 17, 19, 20 a 21.
[122] Jedná se tak v mnoha ohledech o obdobné výjimky, jako v obecném nařízení o ochraně
osobních údajů. V českém překladu se skutečně nachází slovo zákon, nicméně jde o nepřesný
překlad závazného anglického a francouzského znění, které hovoří obecně o právu (prescribed by
law, prévues par la loi). Francouzský termín „la loi“ lze sice přeložit sice jako zákon, ale zároveň
i jako právo. Není však zřejmé, že by úmluva měla na mysli užší smysl, tedy zákon jako
vymezenou formu pramene práva. Z pohledu mezinárodního práva lze ostatně požadavek, aby
byla určitá regulace přijata právě ve formě zákona považovat minimálně za značně neobvyklý.
Právní řády smluvních stran se zpravidla výrazně liší, a to jak co do oblastí, které jsou různými
právními předpisy regulovány, tak co do orgánů oprávněných k jejich přijetí. Z pohledu
mezinárodního práva je podstatné, aby stát dostál mezinárodněprávnímu závazku, a to bez
ohledu na to, zda jej docílí prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné či dokonce
soudní. I Úmluva o lidských právech a biomedicíně proto požaduje pouze to, aby výjimka
z ochrany údajů byla stanovena právem. Pokud jde o další podmínky výjimky, tedy že jsou
mj. nezbytná v demokratické společnosti v zájmu ochrany veřejného zdraví, pak lze odkázat
na to, co již bylo v bodě [118] řečeno k požadavkům nařízení GDPR. Chybí-li totiž jasný účel
vedení této evidence, pak lze těžko provést posouzení, zda jde o opatření nezbytné
v demokratické společnosti v zájmu ochrany veřejného zdraví.
[123] Pokud navrhovatelé poukazovali na §316 odst. 4 zákoníku práce, ten pak zakazuje
zaměstnavateli vyžadovat od zaměstnance informace, které bezprostředně nesouvisejí s výkonem práce
a se základním pracovněprávním vztahem. Zároveň však stanoví výjimku, pokud tak stanoví tento zákon
nebo zvláštní právní předpis. Ani této výslovné výjimky by nicméně nebylo třeba, neboť se jedná
o obecné pravidlo, přičemž zvláštní zákon vždy může stanovit jinak (lex specialis derogat legi generali).
Opět tedy platí, že pokud je v obecné rovině odpůrce oprávněn uložit podle §69 odst. 1 písm. i)
zákona o ochraně veřejného zdraví i vedení určitých seznamů souvisejících s potlačováním
epidemie a vyžadovat za tím účelem informace od zaměstnanců, pak §69 odst. 1 písm. i) zákona
o ochraně veřejného zdraví představuje zvláštní právní předpis. Je ostatně běžné, že zákon
stanoví velmi obecná kritéria pro poskytnutí informací, která jsou pak speicifikována konkrétním
rozhodnutím orgánu veřejné moci (např. podle §128 věty první o. s. ř. platí, že každý je povinen
bezplatně na dotaz sdělit soudu skutečnosti, které mají význam pro řízení a rozhodnutí).
VI.10 Námitky nesrozumitelnosti a nepřiměřenosti
[124] Navrhovatelé tvrdí, že mimořádné opatření je nesrozumitelné, neboť není zřejmé, zda
jsou povinnosti ukládány podle zákona o ochraně veřejného zdraví nebo pandemického zákona.
Vzhledem k tomu, že mimořádné opatření hovoří pouze o zákonu o ochraně veřejného zdraví
a pandemický zákon ani nezmiňuje, není tato námitka důvodná, neboť povinnosti jsou ukládány
podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví. Na tom nic nemění skutečnost,
že se na toto opatření použijí některá ustanovení pandemického zákona.
[125] Pokud jde o námitku nepřiměřenosti opatření, pak s ohledem na to, že mimořádné
opatření neobsahuje zákonnou náležitost odůvodnění spočívající ve zhodnocení přiměřenosti
zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob a pro tuto vadu jej soud
shledal nezákonným, není úlohou soudu, aby se přiměřeností zásahu do konkrétních práv
navrhovatelů zabýval. V obecné rovině k tomu nicméně konstatuje, že přirovnání navrhovatelů
nebezpečnosti onemocnění nemocí covid-19 k běžné sezónní chřipce, není odpovídající. Soud
považuje za obecně známou skutečnost, že nejen v České republice, jsou extrémně zatížena
zdravotnická zařízení péčí o pacienty s nemocí covid-19, což má významný dopad
i na poskytování jiné zdravotní péče. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že bez přijímání
adekvátních opatření snižujících riziko šíření nemoci covid-19 by zdravotní systém zkolaboval
a nebyl by schopen zajistit zdravotní péči těm, kteří ji potřebují, k čemuž již fakticky docházelo,
nebo k tomu nebylo daleko. To je zcela nesrovnatelná situace s onemocněními, která se na území
ČR v několika posledních desítkách let vyskytla. Samozřejmě nelze vyloučit, že některá
onemocnění byla ještě závažnější a bylo jen štěstím, že nedošlo k jejich masivnímu rozšíření,
přičemž nelze vyloučit, že tehdejší rozhodnutí nepřijímat žádná opatření znamenalo spíše více
štěstí než rozumu. Ostatně je obecně známé, že i přístup představitelů ČR k onemocnění covid-
19 byl před rozšířením nákazy na území ČR velmi obdobný. Rozhodně nelze v minulosti činěná
opatření při epidemiích, která před přijetím opatření nevedla k ohrožení poskytování zdravotní
péče, považovat za relevantní pro srovnání s opatřeními přijímanými po více jak roce trvání
pandemie, která jen v ČR měla zjevně za následek životy tisíců lidí. Pro posouzení toho,
že epidemie není bagatelní, je dostačující vidět několikaměsíční přetíženost zdravotnického
systému a není třeba se v detailu zabývat tím, nakolik mohou být zavádějící údaje o počtech
nakažených zjištěných prostřednictvím metody PCR. Je však evidentní, že existuje alespoň
do určité míry přímá úměra mezi počty takto zjištěných nakažených a následně hospitalizovanými
pacienty. Je tedy na jednu stranu jistě nezbytné, aby opatření v boji s nemocí covid-19 byla
přijímána uváženě, promyšleně a v souladu s právním řádem. Na druhou stranu si ale nelze
myslet, že bez jakýchkoliv opatření by bylo možné epidemii zvládnout bez významného počtu
zbytečně zemřelých a dalších významně poškozených na zdraví. K tomu je třeba připomenout,
že právo na život je nejzákladnější lidské právo, s nímž úzce souvisí i právo na ochranu zdraví
(čl. 6 a čl. 31 Listiny).
VII. Závěr a náklady řízení
[126] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že napadené
mimořádné opatření bylo v rozporu se zákonem, neboť neobsahovalo zákonem požadované
odůvodnění a nemělo oporu ve spise. Jedná se nicméně o vady, které rozhodně nemohly
způsobit nicotnost mimořádného opatření, která je vyhrazena pro nejzávažnější vady správních
aktů (viz §77 odst. 1 správního řádu). Jak již bylo podrobně rozvedeno v části VI.1 Zrušení
napadeného opatření v průběhu řízení, vzhledem ke zrušení mimořádného opatření v průběhu řízení
a ohledem na §13 odst. 4 pandemického zákona, proto v této situaci soud deklaratorně rozhodl,
že mimořádné opatření bylo v rozporu se zákonem.
[127] Navrhovatelé měli ve věci plný úspěch, neboť ten se posuzuje podle osudu napadeného
opatření obecné povahy. V takovém případě jim je odpůrce povinen dle §60 odst. 1 s. ř. s.
nahradit náhradu nákladů řízení před soudem.
[128] Náhrada nákladů navrhovatele a) za řízení před Nejvyšším správním soudem zahrnuje
zaplacený soudní poplatek za návrh na zrušení opatření obecné povahy ve výši 5 000 Kč,
odměnu advokáta a náhradu hotových výdajů. Odměna advokáta zahrnuje 5 úkonů právní služby
spočívající v přípravě a převzetí zastoupení, sepsání návrhu na zrušení opatření obecné povahy,
replice k vyjádření odpůrce a účasti na jednání před soudem dne 14. 4. 2021, které bez přestávky
trvalo 2 hodiny a 57 minut [§11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), dále jen AT],
a činí v dané věci 5 x 3 100 Kč [§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) AT], tedy 15 500 Kč. Jelikož
advokát zastupoval v řízení dvě osoby, snižuje se mimosmluvní odměna o 20 % (§12 odst. 4 AT)
na 12 400 Kč. Odměna advokáta dále zahrnuje paušální částku ve výši 300 Kč za každý úkon
právní služby (§13 odst. 4 AT), tedy 5 x 300 Kč, a náhradu za čas promeškaný v důsledku
přestávky soudního jednání, která trvala 65 minut, ve výši 3 x 100 Kč (§14 odst. 3 AT). Odměna
advokáta tak činí 14 200 Kč. Jelikož zástupce navrhovatelů je plátcem daně z přidané hodnoty,
zvyšuje se odměna a náhrada hotových výdajů o 21 % sazbu této daně, tj. o 2 982 Kč. Odměna
advokáta v souhrnu činí 17 182 Kč. Navrhovatel a) jel na jednání soudu osobním automobilem.
Náhrada jízdních výdajů za cestu na jednání před soudem vozidlem ŠKODA OCTAVIA
za 361 km z Opavy do Brna a zpět činí 2 234 Kč. Základní sazba dle §1 písm. b) vyhlášky
Ministerstva práce a sociálních věcí č. 589/2020 Sb., o změně sazby základní náhrady
za používání silničních motorových vozidel a stravného a o stanovení průměrné ceny pohonných
hmot pro účely poskytování cestovních náhrad, činí 1 588,40 Kč (u osobních silničních
motorových vozidel 4,40 Kč za 1 km jízdy). Náhrada za pohonné hmoty činí 645,10 Kč
(doložená cena za 1 litr pohonné hmoty činí 28,5 Kč; průměrná spotřeba na 100 km činí
u vozidla 6,27 litrů). Navrhovatel a) dále doložil zaplacené parkovné ve výši 190 Kč v Brně v den
konání jednání před soudem. Náhrada hotových výdajů proto v souhrnu činí 2 424 Kč. Náklady
řízení navrhovatele a) před Nejvyšším správním soudem tak představovaly celkem 24 606 Kč.
[129] Náhrada nákladů navrhovatelky b) za řízení před Nejvyšším správním soudem zahrnuje
zaplacený soudní poplatek za návrh na zrušení opatření obecné povahy ve výši 5 000 Kč
a odměnu advokáta. Odměna advokáta je totožná jako v případě navrhovatele a) a činí
17 182 Kč. Nejvyšší správní soud proto odkazuje na způsob výpočtu odměny advokáta uvedený
v předchozím bodě. Náklady řízení navrhovatelky b) před Nejvyšším správním soudem tak
představovaly celkem 22 182 Kč.
[130] Odpůrce je tedy povinen navrhovateli a) zaplatit náhradu nákladů řízení ve výši 24 606 Kč
a navrhovatelce b) ve výši 22 182 Kč, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku
k rukám jejich zástupce Mgr. Davida Zahumenského, advokáta (§149 odst. 1 o. s. ř.).
[131] Osoba zúčastněná na řízení nemá právo náhradu nákladů řízení, neboť jí soud neuložil
žádnou povinnost (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. dubna 2021
Petr Mikeš
předseda senátu