ECLI:CZ:NSS:2011:8.AS.28.2011:78
sp. zn. 8 As 28/2011 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: T. B., zastoupeného
JUDr. Ondřejem Tošnerem, advokátem se sídlem Slavíkova 1568/23, Praha 2, proti žalovanému:
Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 6, Praha 1, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: České vysoké učení technické v Praze, se sídlem Zikova 4, Praha 6, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 1. 2008, čj. 14220/2006-83/O-MS-1059/06, o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 7. 2010, čj. 10 Ca 67/2008 - 38,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 7. 2010, čj. 10 Ca 67/2008 - 38,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
1. Rozhodnutím ze dne 29. 1. 2008, čj. 14220/2006-83/O-MS-1059/06, žalovaný zamítl
odvolání předchůdkyně žalobce M. K. proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru
územního rozhodování (dále jen „stavební úřad“) ze dne 24. 8. 2001,
čj. MHMP/124229/01/OUR/SZ/W, které potvrdil a jímž stavební úřad k návrhu osoby
zúčastněné na řízení rozhodl podle §39 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, o umístění stavby „Sportovní
areál ČVUT“.
II.
2. Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze,
který ji rozsudkem ze dne 22. 7. 2010, čj. 10 Ca 67/2008 - 38, zamítl.
3. Městský soud nepřisvědčil námitce, že postupem správních orgánů bylo žalobci
znemožněno seznámit se s podklady pro jejich rozhodnutí. Uvedl, že se žalobce nemůže v žalobě
dovolávat námitky dodatečného předložení koordinačních výkresů, protože ji neuplatnil
v odvolání. Dále městský soud neshledal opodstatněným tvrzení žalobce, že před vydáním
rozhodnutí žalovaného nebyl seznámen s plnou mocí vztahující se k zastoupení
jeho předchůdkyně. Tuto listinu nelze podle městského soudu považovat za podklad
pro rozhodnutí, který by mohl ovlivnit věcnou stránku případu. Dokládá pouze zmocnění
k zastupování pro odvolací řízení. Žalobce neuvedl žádné jiné konkrétní podklady, s nimiž nebyl
v řízení před žalovaným seznámen, ani neupřesnil, v čem spatřuje nezákonnost napadeného
rozhodnutí a jak byl zkrácen na svých právech, proto městský soud shledal námitku obecnou.
Doplnil, že ani ze spisového materiálu nevyplývá, že by v rámci odvolacího řízení byly podklady
pro rozhodnutí doplněny.
4. Poté se městský soud zabýval žalobní námitkou, podle níž v řízení nebyl řádně zjištěn
skutkový stav, neboť v mezidobí došlo jednak ke změnám právních předpisů, dle kterých byla
vydána některá podkladová stanoviska či vyjádření dotčených orgánů, a jednak ke změně v území,
v důsledku čehož nemohla zejména vyjádření odpovídat stavu věci. Městský soud přitom
posuzoval tvrzení žalobce, že na tyto konkrétní skutečnosti hodlal v řízení upozornit, ale nebylo
mu umožněno seznámit se s věcí před vydáním rozhodnutí žalovaného. Podle městského soudu
žalobci nic nebránilo v uplatnění těchto skutečností. Žaloba však žádné konkrétní údaje
neobsahovala. Žalobce ani neuvedl, zda a jakým způsobem tyto skutečnosti mohly ovlivnit
předchozí podkladová vyjádření či samotné rozhodnutí. Okolnost, že stanoviska a vyjádření byla
vydána před delší dobou, pak podle soudu nemůže sama o sobě vést k pozbytí jejich platnosti.
Změna právní úpravy podle městského soudu nedopadala na posuzovanou problematiku.
Obecné tvrzení o změně v území pak podle městského soudu nemohlo bez dalšího odůvodnit
nezákonnost rozhodnutí žalovaného. Městský soud neshledal poměrně obecně formulované
žalobní body dostatečným důvodem ke zrušení napadeného rozhodnutí.
III.
5. Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku městského soudu kasační stížností z důvodů,
které podřadil §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Z obsahu stížnosti je přitom zřejmé,
že se stěžovatel domáhal zrušení rozhodnutí městského soudu i z důvodu podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.
6. Stěžovatel nesouhlasil se závěrem městského soudu, že nemohl v žalobě uplatnit námitku
vztahující se k postupu správního úřadu, kterým mu bylo znemožněno seznámit se s podklady
pro rozhodnutí. Namítl, že „jistě obecně platí, že v žalobě nemohou být účinně uplatněny námitky,
aniž by je před tím žalobce uplatnil ve správním řízení…, to však samozřejmě neplatí u těch námitek,
u kterých tak učinit žalobce bez své viny nemohl!“ Stěžovatel zjistil vadu řízení vedeného v prvním
stupni až v průběhu řízení odvolacího, přičemž mu ani zde nebyla dána možnost se k věci
vyjádřit, proto se jednalo o způsobilý žalobní důvod a soud byl povinen jej projednat.
7. Dále stěžovatel považoval za nesprávné tvrzení městského soudu, že žalobní námitka
týkající se nemožnosti seznámit se s podklady pro rozhodnutí by mohla být úspěšná jen tehdy,
pokud by žalobce upřesnil, o jaké listiny se jednalo. Vzhledem k tomu, že podstatou tohoto
žalobního bodu byla právě nemožnost shlédnout takové podklady, nemohl stěžovatel vědět,
o jaké konkrétní písemnosti se jedná, a označil závěr soudu za logicky rozporný.
8. Obdobně stěžovatel městskému soudu vytkl, že z důvodu obecnosti neshledal
důvodnými námitky, na které chtěl upozornit během odvolacího řízení. Zde stěžovatel vyslovil,
že bez znalosti podkladů nemohl své připomínky, které by hodlal uplatnit ve správním řízení,
konkrétně formulovat pouze pro účely žaloby. Po vydání napadeného rozhodnutí pozbylo
upřesnění námitek smyslu. Opačný postup by ve svém důsledku vedl ke zhojení nezákonnosti
postupu správního orgánu.
9. Závěrem stěžovatel namítl, že „nemůže obstát tvrzení soudu, že z uvedeného v žalobě nevyplývá,
jakým způsobem mělo dojít k rozhodnutí na základě nikoli zjištěného stavu věci.“ S odkazem na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2009, čj. 4 As 71/2008 - 123, stěžovatel poznamenal,
že správní orgán neměl k dispozici jeho námitky a návrhy, proto napadené rozhodnutí nemohlo
vycházet ze zjištěného stavu věci. Nemožnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí tedy podle
stěžovatele vede nejen k porušení procesních práv účastníka řízení, ale rovněž má zásadní vliv
na zjištění všech skutkových a právně významných okolností případu, jež jsou nezbytné
pro vydání zákonného rozhodnutí.
IV.1
10. Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti. K první stížní námitce konstatoval, že podle
rozhodovací praxe soudů i správních orgánů jsou právní nástupci vázáni obsahem právních
úkonů svých předchůdců, a připomněl, že v územním řízení platí zásada koncentrace. Ohledně
koordinační situace, která je podle stěžovatele zcela zásadním a stěžejním podkladem
pro rozhodnutí, neboť právě z ní je zřejmé, o co v územním řízení jde, žalovaný uvedl,
že účastníci řízení měli o jeho předmětu zcela jasnou představu.
11. Dále se žalovaný ztotožnil s názorem městského soudu, že plná moc předložená
k potvrzení zastoupení předchůdkyně stěžovatele není podkladem pro rozhodnutí, jenž by mohl
ovlivnit věcnou stránku případu. Rovněž pak městskému soudu přisvědčil v tom, že stěžovateli
nic nebránilo v uplatnění věcných námitek před vydáním napadeného rozhodnutí
a že ani v žalobě žádné takové konkrétní skutečnosti stěžovatel neuvedl.
12. Závěrem žalovaný přitakal městskému soudu, že změny právních předpisů a změny
v území nemohou být samy o sobě důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí,
neboť uplynutím času nepozbyla závazná stanoviska platnosti a jiné podklady nebyly
zpochybněny.
IV.2
13. Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
V.1
14. Jednou z podmínek věcného přezkumu kasační stížnosti je časový aspekt jejího podání.
Městský soud doručil napadený rozsudek přímo účastníkovi, který byl v řízení právně zastoupen.
Jednalo se o neúčinné doručení, které nemohlo mít odpovídající právní účinky,
neboť je v rozporu s §42 odst. 2 věty první s. ř. s. Tímto doručením nezačala běžet lhůta
pro podání kasační stížnosti (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 4. 11. 2003, čj. 1 As 4/2003 - 48, č. 281/2004 Sb. NSS, všechna rozhodnutí tohoto soudu
jsou dostupná i na www.nssoud.cz). Přesto však byla kasační stížnost podána právě v době
po doručení rozsudku městského soudu přímo účastníkovi. Nejvyšší správní soud nicméně
konstatuje, že vada doručení byla v dané věci odstraněna, neboť městský soud napadený
rozsudek následně doručil i právnímu zástupci stěžovatele. Po doručení soudního rozhodnutí
zástupci byl navíc k soudu podán přípis, ve kterém stěžovatel vyjádřil, že na již podané kasační
stížnosti nadále trvá. Přestože tak byla kasační stížnost doručena městskému soudu ještě před
řádným doručením napadeného rozsudku, zdejší soud s ohledem na výše uvedené uzavřel,
že na ni nelze pohlížet jako na předčasně podanou (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 7. 12. 2005, čj. 3 Azs 421/2004 - 86, a ze dne 23. 10. 2009, čj. 8 Afs 61/2009 - 136).
V.2
15. Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
16. Kasační stížnost je důvodná.
17. Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli, že v daném případě byl městský soud
povinen se zabývat prvním žalobním bodem, přestože odpovídající námitka nebyla uplatněna
v rámci odvolacího řízení. Bez ohledu na konkrétní okolnosti posuzované věci totiž obecně platí,
že posouzení důvodnosti žalobního bodu nebrání pouhá skutečnost, že tato námitka nebyla
obsahem odvolání (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 8. 2008, čj. 7 Afs 54/2007 - 62, č. 1742/2009 Sb. NSS). Zamítl-li pak městský soud žalobu,
aniž by se vypořádal se všemi řádně uplatněnými žalobními námitkami, je jeho rozhodnutí
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS).
Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2009,
čj. 8 Afs 73/2007 - 107, pak zdejší soud takové soudní rozhodnutí zruší i za situace,
kdy důvodnost předmětné námitky může sám spolehlivě posoudit podle obsahu spisu. Nejvyšší
správní soud v posuzované věci na podrobné odůvodnění uvedených rozhodnutí pro stručnost
v plném rozsahu odkazuje. Zároveň přitom podotýká, že je právními názory vyslovenými
ve shora označených rozhodnutích vázán. Jelikož se tedy městský soud v napadeném rozsudku
odmítl zabývat žalobní námitkou z toho důvodu, že nebyla uplatněna v rámci odvolacího řízení,
Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo než napadený rozsudek městského soudu
pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů zrušit.
18. Nad rámec nezbytného odůvodnění Nejvyšší správní soud dodává, že podle ustálené
judikatury správních soudů může důvodně namítaná procesní vada vést ke zrušení správního
rozhodnutí jen v případě, že mohla mít vliv na zákonnost takového rozhodnutí (srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2003, čj. 6 A 12/2001 - 51, č. 23/2003 Sb. NSS, a ze dne
8. 2. 2007, čj. 2 Afs 93/2006 - 75). Není totiž důvod rušit rozhodnutí v situaci, kdy je zřejmé,
že správní orgán by po odstranění vytýkané vady vydal v dalším řízení rozhodnutí v zásadě
shodné (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 1. 2011, čj. 2 As 80/2010 - 49).
Z uvedeného je pak možné dovodit, že městský soud by mohl shledat důvodnost takové žalobní
námitky jedině tehdy, pokud by žalobce konkretizoval, jak mohla tato vada ovlivnit výsledek
správního řízení a v čem tedy spatřuje nezákonnost napadeného rozhodnutí (srov. přiměřeně
rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2005,
čj. 2 Azs 92/2005 - 58, č. 835/2006 Sb. NSS).
19. Namítl-li žalobce v posuzované věci nemožnost seznámit se s podklady pro rozhodnutí,
je v návaznosti na výše uvedené právní závěry pro úspěšnost dané námitky nezbytné, aby žalobce
upřesnil podklady, jež neměl k dispozici, a jakým způsobem takové pochybení správního orgánu
mohlo ovlivnit vydané meritorní rozhodnutí. Jinak řečeno, žalobce musí popsat, co by se změnilo
v případě, kdyby k takové procesní vadě nedošlo. Tvrdí-li přitom žalobce, že mu nebylo
umožněno seznámit se s určitými listinami, lze předpokládat, že je schopen je identifikovat,
popř. popsat vše, co je mu o nich známo. V dalším řízení pak bude na městském soudu, aby vzal
uvedené závěry v potaz při hodnocení všech žalobních námitek, které jsou založeny na tvrzeném
procesním pochybení.
20. S ohledem na výše uvedené tedy Nejvyšší správní soud shledal rozsudek městského
soudu nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů, a proto je zrušil a věc vrátil městskému
soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). V něm městský soud rozhodne vázán právním
názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí městský soud rozhodne rovněž o náhradě nákladů řízení o této kasační
stížnosti (110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 29. června 2011
JUDr. Jan Passer
předseda senátu