ECLI:CZ:NSS:2020:9.AS.359.2019:33
sp. zn. 9 As 359/2019 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyně: Z. Š., zast. Mgr.
Simonou Pavlicovou, advokátkou se sídlem 8. pěšího pluku 2380, Frýdek – Místek, proti
žalovanému: Městský úřad Frýdlant nad Ostravicí, se sídlem Náměstí 3, Frýdlant nad
Ostravicí, ve věci ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 28. 11. 2019, č. j. 22 A 90/2019-7,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného usnesení Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým byla dle §46
odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), odmítnuta její žaloba na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného.
Stěžovatelka se domáhala určení nezákonnosti zásahu žalovaného spočívajícího v tom,
že ji v zákonné lhůtě neposlal vyrozumění dle §42 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), a uložení povinnosti žalovanému
v nezákonném zásahu nepokračovat a vydat dané vyrozumění.
[2] Podáním ze dne 15. 8. 2019 zaslala stěžovatelka připomínky k návrhu územní studie
„ÚS3 Frýdlant nad Ostravicí“ uveřejněnému žalovaným veřejnou vyhláškou ze dne 12. 7. 2019,
sp. zn. MUFO 21691/2019, v němž požádala o zaslání vyrozumění dle §42 správního řádu.
[3] Krajský soud odmítl žalobu ze dvou důvodů. Jednak proto, že nebyla dána pravomoc
soudu ve správním soudnictví ve smyslu §2 s. ř. s. a jednak proto, že nebyla dána aktivní žalobní
legitimace stěžovatelky v řízení dle §82 s. ř. s.
[4] Podstatné je, že o pořízení územní studie se nevede žádné správní řízení. Územní studie
představuje neformální odborný podklad určený k ověření požadavků na ochranu hodnot území,
k navržení, prověření a posouzení záměrů na změny v jeho využití, variant řešení vybraných
problémů a úprav a rozvoje některých funkčních systémů v území [§30 odst. 1 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném
pro projednávanou věc (dále jen „stavební zákon“)]. Nadto, územní studie je na rozdíl
od územně plánovací dokumentace nezávazná. Teprve při pořizování územně plánovací
dokumentace nebo v územním řízení je řešení obsažené v územní studii projednáváno
a v případě kladného výsledku projednání je v územně plánovací dokumentaci nebo v územním
rozhodnutí zohledněno. Na rozdíl od územně plánovací dokumentace nebo územně plánovacích
podkladů předpisy neupravují obsah územní studie, vychází se z účelu, ke kterému má územní
studie sloužit (blíže MACHAČKOVÁ, J. A KOL. Stavební zákon. Komentář. 2. vyd. Praha:
C. H. Beck, 2013).
[5] Z uvedeného plyne, že na postup při pořizování územní studie není možné ani analogicky
užít §42 správního řádu; pořizovatel nepřijímá při pořizování územní studie žádné podněty
k zahájení řízení, neboť žádné řízení se v souvislosti s pořizováním studie nevede ani nezahajuje.
[6] Není povinností vyrozumívat každého, kdo uplatní k návrhu pořízení územní studie
připomínky, o vyřízení jeho připomínek. K tomu je prostor nejdříve až v případném navazujícím
pořizování územně plánovací dokumentace, a to procesním způsobem předpokládaným
stavebním zákonem. Je tedy zřejmé, že nelze shledat existenci bezprostředního vztahu mezi
žalovaným zásahem a tvrzeným porušením veřejných práv, neboť není zřejmé, jaká konkrétní
stěžovatelčina veřejná práva by mohla být zasažena.
[7] Pro řízení o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu je podstatné tvrzení
stěžovatelky, nikoliv hodnocení, zda k zásahu skutečně došlo či nikoli. Jinými slovy,
jestliže je z tvrzení stěžovatelky bez dalšího zjevné, že úkonem žalovaného nemohlo dojít
k zásahu do jejích veřejných subjektivních práv, není splněna jedna z podmínek řízení.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného a replika stěžovatelky
[8] Stěžovatelka brojí proti usnesení krajského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[9] Krajský soud odmítl žalobu ze stejných důvodů jako např. v usnesení ze dne 21. 5. 2019,
č. j. 25 A 79/2019-8, aniž by přihlédl k rozsudku NSS ze dne 15. 8. 2019, č. j. 10 As 212/2019-32.
V něm NSS zpochybnil závěr krajského soudu týkající se nedostatku aktivní legitimace
i pravomoci správního soudu. Krajský soud neobjasnil, proč se od vysloveného názoru odchýlil,
aby vyloučil libovůli při svém rozhodování.
[10] Jak vyplývá např. z rozsudku krajského soudu ze dne 21. 2. 2017, č. j. 22 A 91/2016-34,
§42 věta druhá správního řádu zakládá podateli podnětu veřejné subjektivní právo na sdělení,
jak bylo s jeho podnětem naloženo, pokud o to požádá. Stěžovatelka je proto přesvědčena,
že se krajský soud odchýlil od své judikatury, když její žalobu odmítl s tím, že na postup
při pořizování územní studie není možné ani analogicky použít §42 správního řádu.
[11] Připustil-li žalovaný podání připomínek, bylo dle zásady dobré správy jeho povinností
se k stěžovatelčině podání ze dne 15. 8. 2019 v zákonné lhůtě vyjádřit.
[12] Odmítnutím žaloby z nesprávných důvodů bez věcného projednání jí byl upřen přístup
k soudu a odepřena spravedlnost. Krajský soud nezasáhl, přestože žalovaný vyrozumění dosud
nevydal. Proto navrhuje, aby bylo usnesení krajského soudu zrušeno a věc mu byla vrácena
k dalšímu řízení. Současně požaduje po žalovaném náhradu nákladů řízení.
[13] Žalovaný se ve vyjádření plně ztotožnil s posouzením krajského soudu. Nespatřuje
žádnou souvislost mezi pořizováním územně plánovacích podkladů dle §25 až §30 stavebního
zákona a §42 správního řádu, neboť o pořízení územních studií se nevede žádné správní řízení.
Oproti územně plánovací dokumentaci jde o neformální podklad, nezávazný pro rozhodování.
Teprve v územním řízení, případně při pořizování územně plánovací dokumentace je řešení
obsažené v územní studii projednáváno. Pořizovatel nepřijímá při pořizování územní studie
žádné podněty k zahájení řízení, neboť žádné řízení nevede. Není jeho povinností zasílat
individuálně každému, kdo uplatní k návrhu územní studie připomínky, vyrozumění o jejich
vyřízení. S tím souvisí také to, že při pořizování územních studií nejsou stanoveny žádné správní
lhůty pro provádění jednotlivých úkonů. Závěrem dodal, že vyhodnocení všech připomínek bude
součástí kompletního elaborátu územní studie „ÚS3 Frýdlant nad Ostravicí“ zveřejněného
na webových stránkách města. Navrhuje kasační stížnost zamítnout.
[14] V replice stěžovatelka uvedla, že žalovaný na svých webových stránkách již vyhodnotil
připomínky k územní studii, jak uvedl ve svém vyjádření. Tato skutečnost svědčí o chybném
závěru krajského soudu, když neshledal dotčení stěžovatelčiných veřejných práv, což vedlo
k nedostatku jeho pravomoci ve věci rozhodnout i k nedostatku aktivní legitimace stěžovatelky.
Tento chybný závěr by měl napravit v dalším řízení a věcně žalobu projednat.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatelka je zastoupena advokátkou ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. Přezkoumal napadené
usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[16] Podnět k zahájení řízení je upraven v §42 správního řádu, podle kterého je správní orgán
povinen přijímat podněty, k zahájení řízení z moci úřední. Právo podat podnět správnímu orgánu
má kdokoli. Podáním podnětu se však, na rozdíl od žádosti, nezahajuje automaticky správní
řízení o tomto podání. Podateli podnětu ani nesvědčí veřejné subjektivní právo na zahájení řízení
či vydání meritorního správního rozhodnutí. Uvedené lze dovodit již ze samostatné systematiky
správního řádu, neboť podání podnětu je upraveno v části druhé, hlavě V. správního řádu
nazvané „Postup před zahájením řízení.“ Podnět neslouží k realizaci veřejných subjektivních
práv fyzických a právnických osob, ale výhradně k tomu, aby byla určitá věc ve veřejném
zájmu autoritativně správním orgánem vyřešena (viz rozsudek NSS ze dne 8. 7. 2009,
č. j. 3 Ans 1/2009–58).
[17] V nyní projednávané věci je rozhodující, že o pořízení územní studie se nevede žádné
správní řízení, jak již bylo vysvětleno krajským soudem.
[18] Dle §30 stavebního zákona územní studie navrhuje, prověřuje a posuzuje možná řešení vybraných
problémů, případně úprav nebo rozvoj některých funkčních systémů v území, například veřejné infrastruktury,
územního systému ekologické stability, které by mohly významně ovlivňovat nebo podmiňovat využití a uspořádání
území nebo jejich vybraných částí. Obsah územní studie stavební zákon ani prováděcí vyhlášky
podrobněji neupravují, je stanoven v zadání územní studie, které zpracovává pořizovatel.
[19] Projednání územní studie není zákonem uloženo, jako územně plánovací podklad plní
funkci odborného podkladu a není právně závazná. Projednání navrženého řešení je až součástí
navazujících procesů – tj. rozhodování v území, projednání územně plánovací dokumentace,
politiky územního rozvoje, jejich aktualizace nebo změny. Až v těchto navazujících procesech
se k navrženému řešení vyjadřují mimo jiné i dotčené orgány (formou stanoviska k návrhu
územně plánovací dokumentace nebo závazného stanoviska do řízení), které hájí veřejné zájmy
v území, případně i veřejnost. Je však možné v průběhu pořizování územní studii neformálně
konzultovat, přičemž je zcela na pořizovateli, aby zvážil potřebu případných konzultací, jejich
rozsah a aktéry (např. vybrané dotčené orgány či veřejnost). Pořizování územní studie
je ukončeno tím, že pořizovatel schválí možnost využití územní studie pro účely stanovené v §25
stavebního zákona (využití jako územně plánovacího podkladu) a zajistí vložení dat o ní
do evidence územně plánovací činnosti (MACHAČKOVÁ, J. A KOL. Stavební zákon. Komentář. 3.
vyd. Praha: C. H. Beck, 2018, s. 126–131).
[20] Z výše uvedeného plyne, že umožnění připomínkování územní studie veřejností je zcela
na volbě jejího pořizovatele. Žalovaný tuto možnost připustil a stěžovatelka své připomínky
zaslala. Z obsahu jejího podání i z kasační námitky ohledně povinnosti správního orgánu
vyrozumět ji o vypořádání jejího podání s odkazem na zásadu dobré správy navíc plyne,
že stěžovatelka požadovala vyrozumění o tom, jak bylo s jejími připomínkami naloženo, nikoli
zahájení správního řízení. K tomu soud nad rámec poznamenává, že vypořádání všech
uplatněných připomínek k územní studii je zveřejněno na webových stránkách žalovaného.
[21] Protože stěžovatelkou žalovaný zásah nemůže být pojmově vůbec zásahem, krajský soud
žalobu správně odmítl. Správnost tohoto závěru plyne z rozsudku rozšířeného senátu ze dne
21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, bod 63, podle něhož „pokud je zjevné
a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným
okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v §84 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí
být taková žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající
v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu“. NSS dodává, že uvedený rozsudek
rozšířeného senátu byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018,
sp. zn. II. ÚS 635/18, důvody zrušení tohoto rozsudku pro protiústavnost se však vztahovaly
k posuzování včasnosti zásahové žaloby a nijak se nedotýkají právě analyzovaných otázek.
Tyto Ústavním soudem nijak nezpochybněné závěry rozšířeného senátu ve věci EUROVIA
se naopak staly základem navazující judikatury (podobně např. rozsudek v jiné stěžovatelčině věci
ze dne 30. 5. 2019, č. j. 7 As 44/2019-21, bod 12).
[22] Na právě uvedeném nic nemění ani dílčí nepřesnost krajského soudu, dle kterého
jde o nedostatek pravomoci správního soudu. Ačkoli tomu tak jistě není, na výsledku
a správnosti výroku – odmítnutí s ohledem na chybějící podmínku řízení dle §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. – to nic nemění (viz rozsudek NSS č. j. 10 As 212/2019-32). Pokud jde o aktivní
legitimaci, pak stěžovatelce svědčí legitimace žalobní (návrhová), avšak její návrh musel být
odmítnout bez věcného projednání pro zcela zjevný nedostatek legitimace věcné.
[23] Krajský soud se v rozsudku č. j. 22 A 91/2016-34 zabýval nezákonným zásahem
správního orgánu spočívajícím v nereagování na podnět stěžovatelky učiněný dle §42 správního
řádu. Podnět se týkal přezkoumání rozhodnutí, resp. jiného úkonu týkajícího se dělení a scelování
blíže specifikovaných pozemků a dále umístění a provedení stavby oplocení na týchž pozemcích.
Krajský soud v odůvodnění uvedl, že §42 správního řádu zakládá podateli podnětu veřejné
subjektivní právo na sdělení, jak bylo s jeho podnětem naloženo (pokud o sdělení požádá).
Rozhodné však je, že se podnět týkal správního řízení (konkrétně řízení o odstranění stavby,
resp. řízení o jejím dodatečném povolení), což je pro aplikaci §42 správního řádu podstatné.
[24] V usnesení krajského soudu č. j. 25 A 79/2019-8 i v rozsudku NSS č. j. 10 As 212/2019-
32 soudy přezkoumávaly tvrzený nezákonný zásah správního orgánu spočívající v tom, že správní
orgán nezahájil přezkumná řízení dle §156, resp. §165 správního řádu. Stěžovatelka neupřesnila,
v čem spatřuje libovůli krajského soudu, přičemž z odmítnutí dvou skutkově odlišných řízení
nelze dovozovat obecnou judikaturní závaznost.
IV. Závěr a náklady řízení
[25] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.,
dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje soud zpravidla bez jednání.
[26] Stěžovatelka, která neměla v řízení úspěch, nemá ze zákona právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovanému, byť měl
ve věci plný úspěch, žádné náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly,
a proto mu je soud nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. května 2020
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu