ECLI:CZ:NSS:2014:9.AS.99.2014:17
sp. zn. 9 As 99/2014 – 17
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobců: a) Občanské
sdružení za rozvoj obce Rožany, se sídlem Rožany 156, Šluknov, b) M. F., oba zast. JUDr. Jiřím
Císařem, advokátem se sídlem Hrnčířská 55/14, Ústí nad Labem, proti žalovanému: Krajský úřad
Ústeckého kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu, se sídlem Velká
Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, zast. Mgr. Drahomírou Kouteckou, advokátkou se sídlem
nám. Míru 336, Litvínov, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 3. 2010, č. j. 531/UPS/2009-3,
JID 40444/2010/KUUK/Srb, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Spolek občanské solidarity
Rumburk, se sídlem Zelená 797/7a, Rumburk, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 17. 2. 2014, č. j. 15 A 36/2010 – 58,
takto:
I. Kasační stížnost se za mí t á .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“), kterým byla pro
vady řízení podle ustanovení §76 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) , zrušena rozhodnutí stěžovatele ze dne
8. 3. 2010, č. j. 531/UPS/2009- 3, JID 40444/2010/KUUK/Srb a rozhodnutí Městského úřadu
Šluknov, stavebního úřadu, ze dne 22. 9. 2009, č. j. SÚ -330-2062-21/2009/Mü (dále jen
„rozhodnutí stavebního úřadu“).
[2] Žalobci se společně v žalobě podané v zákonem stanovené lhůtě domáhali zrušení
rozhodnutí stěžovatele, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce a) a zamítnuto jako nepřípustné
odvolání žalobce b) proti rozhodnutí stavebního úřadu ve věci povolení stavby „Čerpací stanice
PH na p.p.č. 628/3 v k.ú. Rožany“ , včetně žumpy a elektropřípojky NN na p.p.č. 628/3, 1028/9,
1028/7, 1028/3, 625 v k.ú. Rožany ve Šluknově , pro stavebníka TEX – Pavel Kohout,
IČ 11443774, Hradební 304, Šluknov. Krajský soud po posouzení žalobních námitek a jejich
podrobném vypořádání přisvědčil pouze jediné žalobní námitce, a to námitce napadající nesprávný
procesní postup stavebních orgánů, spočívající v neposkytnutí možnosti žalobci a) vyjádřit se ke
všem podkladům rozhodnutí.
I. Vymezení věci
[3] Předmětem sporu v projednávané věci je otázka, zda účastníkům řízení byla či nebyla dána
možnost seznámit se s podklady rozhodnutí před vydáním prvostupňového rozhodnutí a zda byla
tato námitka uplatněna v žalobě zákonem stanoveným způsobem.
[4] Krajský soud vycházel z ustanovení §36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), dle kterého musí být účastníkům před
vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí.
[5] Z obsahu správního spisu ověřil, že žádná zvláštní výzva dle ustanovení §36 odst. 3
správního řádu v prvoinstančním řízení vydávána nebyla. To nezpochybňuje ani stěžovatel,
když ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že účastníkům včetně žalobce a) doručil opatření ze dne
20. 8. 2009, č. j. SÚ-2062-7/2009/Mü, kterým bylo oznámeno zahájení stavebního řízení.
S ohledem na doručení tohoto opatření měli účastníci možnost seznámit se s podklady doloženými
ke stavebnímu řízení a uplatnit své možné připomínky.
[6] V tomto oznámení je mimo jiné uvedeno, že účastníci řízení a dotčené orgány mohou své
námitky, důkazy a závazná stanoviska uplatnit nejpozději do 10 dnů ode dne obdržení tohoto
oznámení, jinak k nim nebude přihlédnuto s tím, že pro občanské sdružení, účastníka řízení dle
zákona o ochraně přírody a krajiny, platí lhůta deseti dnů ode dne, kdy o postavení účastníka
požádalo. Dále bylo v opaření uvedeno, že do podkladů rozhodnutí lze nahlédnout v úřadovně
Městského úřadu Šluknov, stavebního úřadu, ul. Budišínská 648 (úřední dny pondělí a středa
od 7:30 – 11:30 a 12:30-16:30 hodin), nebo jinou dobu po vzájemné domluvě.
[7] Z výše uvedené formulace krajský soud dovodil, že správní orgán neměl ke dni vydání
oznámení o zahájení řízení ve správním spise založeny veškeré doklady, důkazy, závazná stanoviska
a vyjádření, které mají tvořit podklady, na základě kterých bude vydáváno správní rozhodnutí.
V daném případě se jedná pouze o výzvu k předložení dokladů. Ani z formulace lhůty, do kdy
mohou být námitky, důkazy a závazná stanoviska uplatňovány obsažené v daném opatření , nelze
jednoznačně konstatovat, kdy daná lhůta uplyne, neboť je stanovena pouze relativně a nikoli jako
konkrétní datum (10 dnů ode dne obdržení oznámení), takže ka ždému z účastníků běží jinak a navíc
ve vztahu k občanským sdružením (a v daném správním řízení vystupovalo více občanských
sdružení v pozici účastníků řízení) je pak vázána na den, kdy požádají o postavení účastníka v řízení,
což ostatní účastníci nemohou nijak ovlivnit a bez nahlédnutí do správního spisu ani zjistit.
[8] Podle konstantní judikatury Ústavního soudu (např. nález ze dne 3. 3. 2005, sp. zn. II. ÚS
329/04) či Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 28. 6. 2005, č. j. 8 As 3/2005-86),
která nepochybně dopadá i na správní řízení vedená podle nového správního řádu, musí být
účastníku správního řízení ve fázi před vydáním rozhodnutí ve věci dáno na vědomí, kdy konkrétně
bude ukončeno shromažďování podkladů rozhodnutí, neboť účastník správního řízení si sám
z logiky věci nemůže učinit právně relevantní úsudek o tomto časovém momentu. Takto ze strany
stavebního úřadu postupováno v rámci řízení před prvostupňovým správním orgánem nebylo.
V této skutečnosti je nutno dle názoru soudu spatřovat v adu řízení ve smyslu §76 odst. 1 písm. c)
s. ř. s., která mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé.
[9] Není principiálně vyloučeno, aby sdělení dle §36 odst. 3 správního řádu bylo obsaženo již
v samotném oznámení o zahájení řízení, ale tak ový postup je použitelný pouze ve správních
řízeních, kdy již při zahájení samotného správního řízení má správní orgán shromážděny veškeré
podklady pro své rozhodnutí, případně již při zahájení řízení je schopen určit přesný konkrétní
okamžik, kdy bude mít k dispozici veškeré podklady k rozhodnutí. I v takovém případě je nutno
určit následnou přesnou lhůtu, ve které se mohou účastníci s podklady řízení seznámit.
[10] S ohledem na shora zjištěné zkrácení procesních práv účastníků řízení ve smyslu §36 odst. 3
správního řádu postupem stavebního úřadu, které bez výhrad akceptoval i stěžovatel a které mohlo
mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, tak soudu nezbývalo, než rozhodnout
v intencích ustanovení §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. o zrušení napadeného rozhodnutí. Dále, aby byla
zachována zásada dvojinstančnosti správního řízení, s přihlédnutím ke skutečnosti, že k vadě řízení
došlo již v řízení před prvoinstančním správním orgánem, rozhodl soud o zrušení rozhodnutí
stavebního úřadu.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[11] Proti rozsudku krajského soudu brojí stěžovatel kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Uvádí, že námitka nemožnosti seznámit se s podklady
rozhodnutí může dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu uspět pouze v případě,
kdy tato vada mohla mít vliv na zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí. V této souvislosti
odkázal např. na rozsudky ve věci sp. zn. 8 As 28/2011 , ve věci sp. zn. 2 Afs 93/2006 a ve věci
sp. zn. 6 A 12/2001. Dle výslovně uvedeného závěru v rozsudku NSS ze dne 4. 1. 2011,
č. j. 2 As 80/2010-49 není důvod rušit rozhodnutí v situaci, kdy je zřejmé, že správní orgán
by po odstranění vady vydal v dalším řízení rozhodnutí v zásadě shodné.
[12] Žalobce a) v žalobě žádným způsobem blíže nerozvedl, jakým způsobem byl omezen
na svých právech, s jakými podklady neměl možnost se seznámit, a jak tato pochybení ovlivnila
zákonnost napadených rozhodnutí.
[13] Stěžovatel má za to, že nemožnost seznámit se s podklady rozhodnutí nemůže sama o sobě
způsobit takové vady řízení, které by odůvodňovaly zrušení napadených rozhodnutí. Případné
odstranění tvrzených vad by v projednávané věci nevedlo ke změně konečného rozhodnutí.
Žalobce a) byl v dosavadním řízení pasivní, a proto není možné poskytnout jeho právům ochranu.
Nemožnost seznámit se s poklady ve správním řízení nenamítal, o nahlédnutí do spisu žádný zájem
neprojevil.
[14] Navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
[15] Žalobce ani osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatel
je zastoupen advokátkou (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského
soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil
při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[17] Stěžovatel nepopírá, že by žalobce a) nebyl seznámen s podklady rozhodnutí. Má však,
za to, že tato vada sama o sobě nemůže mít vliv na zákonnost rozhodnutí, přičemž žalobce a) žádné
konkrétní důvody, pro které lze rozhodnutí považovat za nezákonná, neuvedl.
[18] Z obsahu žaloby Nejvyšší správní soud ověřil, že v žalobě na straně 4 je uplatněna žalobní
námitka, dle které stavební úřad bezdůvodně vyčkával (cca 5 týdnů, pozn. NSS) na doložení
doplňujících podkladů stavebníkem, přestože marně uplynula lhůta pro jejich doplnění, na místo
toho, aby řízení ve věci stavebního povolení zastavil, a dále je uvedeno „[s] tím souvisí i další žalobní
bod spočívající v tom, že žalobci ani další účastníci řízení neměli možnost se seznámit s těmito dodatečnými podklady
předloženými stavebníkem správnímu orgánu prvého stupně dne 10. 8. 2009 a tedy nemohli ani v řízení uplatnit
před vydáním rozhodnutí správního orgánu prvého stupně možné námitky .“
[19] Se stěžovatelem proto nelze souhlasit v tom, že by žalobce a) neoznačil podklady, se kterými
měl být seznámen, ani v tom, že neuvedl, jaké důsledky dle jeho názoru takový postup vyvolal.
Jakkoliv je obsah uvedené žalobní námitky poněkud stručný, je z něho možné dovodit, s jakými
podklady nebyl žalobce a) seznámen, jakož i to, že zvolený postup mu znemožnil uplatnit proti
dodatečně doloženým podkladům jakékoliv námitky.
[20] Nebyl-li účastník řízení s podklady, na základě kterých správních orgán rozhodoval vůbec
seznámen, lze mu jen obtížně vytýkat, že blíže nerozvedl, jaké námitky či procesní návrhy by proti
těmto podkladům býval uplatnil. Smyslem uvedeného procesního práva je dát účastníku k dispozici
skutková zjištění správního orgánu, aby mohl případně poukázat na jejich nesprávnost nebo
aby navrhl jejich doplnění. Nestalo-li se tak, nelze mu absenci námitky nesprávnosti konkrétních
skutkových zjištění či nedostatku konkrétních podkladů vytýkat.
[21] Argumentace stěžovatele, že tato námitka nebyla žalobcem a) uplatněna v řízení před
správními orgány, je zcela nepodstatná. Soudní řízení správní není pokračován ím správního řízení.
Meze soudního přezkumu jsou v zásadě dány §75 s. ř. s., žalobce je proto oprávněn uvést v žalobě
všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné s výjimkou
případů, kde je podání námitek limitováno ustanoveními o koncentraci správního řízení (srov.
usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 8. 2008, č. j. 7 Afs 54/2007 - 62, publ. pod č. 1742/2009 Sb.
NSS).
[22] Mimo výše uvedeného je třeba připomenout, že podle §89 odst. 2 správního řádu odvolací
správní orgán přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí
předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu
námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje -li to veřejný zájem. K vadám řízení,
o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními
předpisy, popřípadě na jeho správnost, se nepřihlíží.
[23] Z uvedeného ustanovení vyplývá, že přezkum řízení, které vydání napadeného rozhodnutí
předcházelo, z hlediska jeho souladu s právními předpisy přezkoumává správní orgán v odvolacím
řízení v plném rozsahu s výjimkou nepodstatných procesních vad. Souladem procesní stránky řízení
s právními předpisy se rozumí i soulad obsahu rozhodnutí a průběhu řízení se základními zásadami
činnosti správních orgánů podle §2 až 8 správního řádu (srov. VEDRAL, J ., Správní řád: komentář.
2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 758- 759). Neseznámení účastníka
řízení s podklady rozhodnutí nepodstatnou procesní vadou nepochybně není. Jak správně
uvedl již krajský soud, porušení tohoto procesního práva označil v nálezu ze dne 3. března 2005
sp. zn. II. ÚS 329/04 (N 39/36 SbNU 427) Ústavní soud za “ porušení principu právního státu, který
je zakotven v čl. 1 Ústavy České republiky, a práva na soudní ochranu a na soudní přezkum, vyplývajícího z čl. 36
odst. 1 a 2 Listiny, pokud správní orgán nedá účastníku řízení možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí
a ke způsobu jejich zjištění ve smyslu §33 odst. 2 správního ř ádu, a soud v rámci přezkumu správního rozhodnutí
k této okolnosti nepřihlédne.“ V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná, že povinnost dát
účastníku možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí dle §36 odst. 3 správního řádu není
samoúčelná a má spojitost zejména s principem předvídatelnosti správního rozhodnutí. Jinými
slovy, stěžovatel byl povinen k této vadě řízení přihlédnout i bez námitky.
[24] Odkazy stěžovatele na judikaturu Nejvyššího správního soud u jsou zavádějící, neboť jsou
účelově vytržené z kontextu odůvodnění, bez zohlednění skutkových příběhů, které Nejvyšší
správní soud posuzoval. V rozsudku ve věci sp. zn. 8 As 28/2011 nedošlo vůbec k věcnému
posouzení, neboť námitkou neseznámení se s podklady se městský soud odmítl zabývat, a proto
bylo jeho rozhodnutí zrušeno. Konkrétní skutkový stav navíc není z odůvodnění zřejmý, přičemž
v žádném z dalších rozsudků uváděných v kasační stížnosti nebyl věcně posuzován skutkový
stav obdobný projednávané věci. Jednalo se např. o nesprávně provedený důkaz znaleckým
posudkem v přestupkovém řízení, který se netýkal bezprostředního jádra věci, a proto bylo zřejmé,
že i po odstranění této procesní vady, by bylo vydáno shodné rozhodnutí; o procesní pochybení
spočívající v nesprávných náležitostech protokolu o kontrolním zjištění a dalších dokumentů,
opatřenými různými jednacími čísly, v řízení o uložení pokuty za nepovolené nakládání s odpadem;
o porušení povinnosti správce daně vypořádat se s námitkami uplatněnými při pojednání zprávy
o daňové kontrole; o vymezení žalobních bodů ve věci mezinárodní ochrany (azylové řízení).
IV. Závěr
[25] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.,
dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[26] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalobci žádné náklady řízení o kasační stížnosti nevznikly. Z uvedených důvodů
soud rozhodl, že žádnému z účastníků se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. září 2014
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu