ECLI:CZ:NSS:2017:NAD.311.2016:58
sp. zn. Nad 311/2016 - 58
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: Bidfood Czech
Republic s.r.o., IČO: 28234642, se sídlem V Růžovém údolí 553, Mikovice, 278 01 Kralupy
nad Vltavou, zastoupen Mgr. Ivou Zothovou, advokátkou, se sídlem Lindleyova 2686/1, 160 00
Praha 6 - Dejvice, proti žalované: Ústřední veterinární správa Státní veterinární správy
se sídlem Slezská 100/7, 120 56 Praha 2, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne
17. 6. 2016, č. j. SVS/2016/070853-G, o nesouhlasu Městského soudu v Praze s postoupením
věci,
takto:
K řízení je místně p ř í s l u š n ý Krajský soud v Ostravě.
Odůvodnění:
[1] Žalobce se žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a proti nezákonnému zásahu,
podanou dne 27. 7. 2016 Krajskému soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“) proti žalovaným:
I. Krajské veterinární správě Státní veterinární správy pro Moravskoslezský kraj a II. Ústřední
veterinární správě Státní veterinární správy, domáhal:
a) zrušení opatření Krajské veterinární správy Státní veterinární správy pro Moravskoslezský
kraj (dále jen „krajská veterinární správa“) ze dne 3. 6. 2016, jímž bylo žalobci nařízeno
zdržet se manipulace se zásilkou vajec (která je v opatření blíže specifikována) do doby
ověření zdravotní nezávadnosti (dále jen „opatření krajské veterinární správy“),
b) zrušení rozhodnutí žalované ze dne 17. 6. 2016, č. j. SVS/2016/070853-G,
jímž byly zamítnuty námitky žalobce proti opatření krajské veterinární správy
(dále jen „napadené rozhodnutí“),
c) prohlášení opatření krajské veterinární správy za nezákonné,
d) prohlášení napadeného rozhodnutí za nezákonné.
[2] Krajský soud usnesením ze dne 10. 8. 2016, č. j. 22 Ad 12/2016 – 19, vyloučil
k samostatnému projednání a rozhodnutí žalobu proti napadenému rozhodnutí žalované.
Následně usnesením ze dne 15. 9. 2016, č. j. 22 Ad 15/2016 – 21, postoupil věc týkající se
vyloučené části žaloby Městskému soudu v Praze. Vycházel přitom ze závěru, že správním
orgánem, který vydal rozhodnutí v prvním stupni, je žalovaná se sídlem v Praze,
proto je k rozhodnutí ve věci podle §7 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), příslušný Městský soud v Praze
(dále jen „městský soud“).
[3] Městský soud nesouhlasil s postupem krajského soudu, a proto dne 19. 12. 2016 věc
předložil ve smyslu ustanovení §7 odst. 5 s. ř. s. Nejvyššímu správnímu soudu k rozhodnutí
o místní příslušnosti. K tomu uvedl, že opatření krajské veterinární správy bylo vydáno
podle §53 odst. 1 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících
zákonů (veterinární zákon), v rozhodném znění (dále jen „veterinární zákon“). Předmětné
opatření se oznámí kontrolované nebo povinné osobě dle zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole
(kontrolní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „kontrolní řád“), a lze proti němu podat
námitky, které nemají odkladný účinek. Krajská veterinární správa může těmto námitkám
vyhovět, nebo je předložit Ústřední veterinární správě, jejíž rozhodnutí je konečné a doručuje
se kontrolované osobě.
[4] Dle městského soudu je opatření podle §53 odst. 1 veterinárního zákona rozhodnutím
v materiálním smyslu, kterým je rozhodováno o právech a povinnostech kontrolované osoby
(zde zákaz manipulace se zásilkou vajec). Na tom nic nemění skutečnost, že se na uvedené
opatření neuplatní zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“). Přesto je zřejmé, že opatření je rozhodnutím v prvním stupni
a rozhodnutí žalované představuje rozhodnutí odvolacího orgánu, které je konečné.
Obě rozhodnutí tvoří jeden celek, přičemž i veterinární zákon používá pojem „řízení o opatření“,
a předpokládá tak určitý proces završený rozhodnutím žalované.
[5] Městský soud na podporu svého názoru odkazuje na obdobnou úpravu obsaženou v §5
zákona č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci a o změně některých
souvisejících zákonů (dále jen „zákon o zemědělské a potravinářské inspekci“), kdy opatření
dle uvedeného ustanovení považoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 9. 6. 2010,
č. j. 7 As 33/2010 – 99, za rozhodnutí v materiálním smyslu. Dle rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 8. 10. 2009, č. j. 2 As 74/2009 – 122, je rozhodnutím i opatření obsažené
v kontrolním protokolu, které bylo učiněno dle zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních
údajů a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“).
[6] Městský soud uzavřel, že s ohledem na shora uvedené je prvostupňovým orgánem,
který ve věci rozhodl, krajská veterinární správa, a místně příslušný je tudíž krajský soud.
[7] Žalobce k otázce místní příslušnosti uvedl, že její vyřešení nechává na posouzení
Nejvyššího správního soudu, nicméně považuje za důležité zodpovězení otázky charakteru
opatření dle §53 odst. 1 veterinárního zákona. Správní a soudní praxe není jednotná ve vztahu
k posouzení předmětného opatření jako rozhodnutí v materiálním smyslu, či jako
bezprostředního zásahu. Proto žádá Nejvyšší správní soud, aby uvedenou nejasnost odstranil
a rozhodnutí řádně odůvodnil.
[8] Žalovaná se ve stanovené lhůtě nevyjádřila.
[9] Podle §7 odst. 2 s. ř. s. [n]estanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, je k řízení místně příslušný
soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo jinak zasáhl
do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany. Má-li tento správní orgán sídlo mimo obvod své působnosti, platí,
že má sídlo v obvodu své působnosti.
[10] Nejvyšší správní soud úvodem podotýká, že předmětem řízení, v rámci něhož vyvstal
spor o místní příslušnost správních soudů, je žaloba proti napadenému rozhodnutí žalované,
kterou krajský soud vyloučil k samostatnému projednání a rozhodnutí. Ostatní žaloby,
resp. žalobní návrhy obsažené v žalobě ze dne 27. 7. 2016 (viz bod [1] tohoto usnesení), krajský
soud nevyloučil a ponechal si je k projednání a rozhodnutí.
[11] Pro posouzení místní příslušnosti je nezbytné, aby se Nejvyšší správní soud zabýval
i povahou opatření krajské veterinární správy, a musí tedy vyhovět žádosti žalobce a určit,
zda je dané opatření rozhodnutím, či nikoliv. Od toho se totiž nutně odvíjí i místní příslušnost
soudu. Pokud by opatření inspektora krajské veterinární správy nebylo rozhodnutím,
pak je třeba zamyslet se i nad povahou napadeného rozhodnutí (ve smyslu §65 s. ř. s.),
které mohlo být a) samostatně přezkoumatelným rozhodnutím vydaným de facto „v prvním
stupni“, b) nebo pouze výsledkem vyčerpání prostředků nápravy proti nezákonnému zásahu,
a tedy samostatně nepřezkoumatelným v soudním řízení. Dle §7 odst. 2 by byl příslušný
k projednání a rozhodnutí věci buď a) městský soud, nebo b) krajský soud.
Jestliže je však již samotné opatření krajské veterinární správy dle §53 odst. 1 písm. c)
veterinárního zákona rozhodnutím v materiálním smyslu, jak uvádí městský soud, byl by místně
příslušný soud podle sídla krajské veterinární správy, tedy krajský soud.
[12] Podle §53 odst. 1 veterinárního zákona [ú]řední veterinární lékaři orgánů veterinární správy
a veterinární lékaři Ministerstva obrany a Ministerstva vnitra, popřípadě jimi zřízených organizačních složek
státu pověření výkonem státního veterinárního dozoru (dále jen „veterinární inspektor“), jsou oprávněni
při jeho výkonu,
a) na místě znehodnotit živočišné produkty, které nejsou zdravotně nezávadné, anebo nařídit jejich znehodnocení
a neškodné odstranění, a to na náklad kontrolované osoby,
b) pozastavit, omezit nebo zakázat výrobu, zpracování nebo uvádění živočišných produktů do oběhu,
jestliže nejsou dodržovány podmínky a požadavky stanovené tímto zákonem, zvláštními právními předpisy26)
nebo předpisy Evropské unie na živočišné produkty a zacházení s nimi,
c) pozastavit výrobu, zpracování nebo uvádění živočišných produktů do oběhu na přiměřenou dobu při podezření,
že nejsou zdravotně nezávadné.
[13] V projednávaném případě příslušný veterinární inspektor krajské veterinární správy uložil
žalobci pozastavit zásilku vajec a zákaz jakékoliv manipulace s ní do doby ověření zdravotní
nezávadnosti. Jedná se tedy o opatření dle písm. c) citovaného ustanovení a v tomto rozsahu
se bude Nejvyšší správní soud zabývat jeho povahou.
[14] Dle §53 odst. 2 písm. b) veterinárního zákona krajská veterinární správa ukončí opatření
uložené podle odstavce 1 písm. c), pokud kontrolovaná osoba prokáže, že živočišné produkty jsou zdravotně
nezávadné. Podle odst. 3 písm. b) téhož ustanovení je veterinární inspektor povinen pořizovat
protokol o opatření podle odstavce 1.
[15] Dále §76 odst. 4 písm. a) veterinárního zákona stanoví, že správní řád se neuplatní v řízení
o opatření podle §13 odst. 3 a podle §53 odst. 1, které veterinární inspektor ústně oznámí kontrolované
nebo povinné osobě podle kontrolního řádu; o svých zjištěních a nařízených opatřeních pořídí záznam, jehož kopii
předá kontrolované nebo povinné osobě. Kontrolovaná osoba může proti tomuto opatření podat námitky,
a to do záznamu o tomto opatření, anebo písemně nejpozději do 3 dnů ode dne předání záznamu. Podané
námitky nemají odkladný účinek. Podaným námitkám může zcela vyhovět krajská veterinární správa; neučiní-li
tak, předloží námitky bez odkladu Ústřední veterinární správě, jejíž rozhodnutí je konečné a doručuje se
kontrolované osobě.
[16] V daném případě je nesporné, že opatření krajské veterinární správy bylo sice uloženo
v souvislosti s kontrolou prováděnou dle kontrolního řádu, nicméně jako samostatné opatření
podle veterinárního zákona, aniž by bylo součástí protokolu o kontrole. Kontrolním řádem
byl nahrazen zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole (dále jen „zákon o státní kontrole“).
Nejvyšší správní soud ve vztahu k zákonu o státní kontrole opakovaně vyslovil, že protokolem
o kontrole se kontrolovanému žádné povinnosti neukládají, stejně jako se mu neukládají
ani rozhodnutím o případných námitkách proti protokolu, a nejedná se proto o rozhodnutí
v materiálním smyslu, které by bylo přezkoumatelné v soudním řízení správním (srov. rozsudky
ze dne 25. 9. 2007, č. j. 4 Ads 32/2007 - 36, ze dne 16. 6. 2009, č. j. 9 As 28/2009 - 30, ze dne
24. 4. 2013, č. j. 3 Aps 9/2012 - 29, či ze dne 6. 2. 2014, č. j. 9 As 132/2013 - 87). Zároveň
však vychází z toho, že „nelze přistupovat stejným způsobem k případu, kdy je v kontrolním protokolu
ukládána kontrolovanému subjektu nějaká povinnost, jako k případu, kdy protokol obsahuje toliko skutková
zjištění plynoucí z provedené kontroly“ (rozsudek ze dne 27. 10. 2011, č. j. 2 As 90/2011 - 42),
což potvrdil i v rozsudku ze dne 29. 5. 2014, č. j. 5 As 152/2012 - 43, v němž vyslovil, že soudní
přezkum rozhodnutí o námitkách dle §18 zákona o státní kontrole Nejvyšší správní soud
připouští v případech, „kdy bylo kontrolním protokolem kontrolované osobě přímo uloženo i konkrétní
opatření (k nápravě), resp. byla v rámci protokolu přímo uložena kontrolované osobě povinnost, přičemž oprávnění
k uložení takové povinnosti vyplývalo v souvislosti s prováděním kontroly pro kontrolní orgán ze zvláštního
právního předpisu“. Jelikož smysl kontrolního zjištění zachyceného v protokolu o kontrole
(z něhož Nejvyšší správní soud vyvodil závěr, že nedochází k zásahu do práv a povinností
kontrolovaného subjektu) se v režimu kontrolního řádu nijak nezměnil, je třeba vztáhnout
citované závěry týkající se zákona o státní kontrole i na kontrolní řád (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 11. 2016, č. j. 3 As 52/2016 - 28, v němž je odkazováno na shora
uvedené závěry, přestože je zde rovněž aplikován kontrolní řád).
[17] V nyní projednávaném případě ovšem veterinární zákon obsahuje speciální úpravu formy
samotného opatření dle §53 odst. 1 a opravného prostředku, a toto opatření tudíž není součástí
kontrolního protokolu [je obsaženo v samostatném záznamu - §76 odst. 4 písm. a) veterinárního
zákona]. I o námitkách se rozhoduje dle speciálního ustanovení obsaženého ve veterinárním
zákoně (nikoliv dle kontrolního řádu). Povahu obou těchto úkonů správních orgánů je proto
třeba posoudit samostatně (konečně žalobce nenapadal žalobou protokol o kontrole vydaný
dle kontrolního řádu ani rozhodnutí o námitkách proti tomuto protokolu).
[18] Vymezením, které úkony jsou rozhodnutími ve smyslu §65 s. ř. s.,
a které jimi naopak nejsou, se rozšířený senát zabýval v prvé řadě v usnesení ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, publ. pod č. 2206/2011 Sb. NSS, ve věci provedení záznamu do katastru
nemovitostí, kde mimo jiné uvedl: „Formální definiční znaky (správního) rozhodnutí definice „rozhodnutí“
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. sice sama o sobě neobsahuje, jsou však přítomny jako znaky vymezující nezbytné
vlastnosti přezkoumávaného aktu na těch místech dílu prvního části druhé s. ř. s., která se týkají např. časových
podmínek podání žaloby (oznámení rozhodnutí jako zásadně písemného formalizovaného aktu) či vlastností,
které nutně musí mít, aby obstál v přezkumu (přezkoumatelnost; náležitosti, mj. formální, které vylučují,
že by šlo o akt nicotný). (…) Rozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou
proto primárně spočívá ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí
správního orgánu chrání proti aktům majícím obecně povahu individuálního správního aktu, jak takovému pojmu
rozumí hlavní proud doktríny správního práva (ať již vydávaného podle správního řádu, zákona o správě daní
a poplatků či jakéhokoli jiného zvláštního zákona). Oproti tomu zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným
aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv
a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně
o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat,
nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.“
[19] Dále je třeba poukázat na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 - 76, publ. pod č. 2725/2013, ve věci souhlasů
podle stavebního zákona. V bodech [24], [30] a [31] soud dovodil, že pokud úkony správního
orgánu nejsou vydávány ve správním řízení, nejde o rozhodnutí napadnutelná žalobou podle §65
s. ř. s. Dále uvedl: „Rozšířený senát tak může tuto otázku uzavřít konstatováním, že ačkoliv souhlasy
vydávané dle stavebního zákona mohou zakládat, měnit, rušit nebo závazně určovat práva a povinnosti
a naplňují tak materiální stránku rozhodnutí dle §65 s. ř. s., pro nedostatek předepsané formy se nemůže jednat
o rozhodnutí dle výše uvedeného ustanovení zákona.“
[20] Judikatura Nejvyššího správního soudu se tedy kloní k tomu, že prvotním kritériem
pro posouzení rozdílu mezi rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. a faktickým úkonem podle §82
s. ř. s. jsou formální znaky; teprve následně lze s náležitým odůvodněním užít materiálního
hlediska k překvalifikování úkonu, jenž se formálně jeví jinak. Odrazový můstek pro posouzení
povahy určitého aktu státní správy jako rozhodnutí, či naopak faktického úkonu, představuje tedy
vždy jeho forma (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, č. 1764/2009 Sb. NSS, a rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 5. 2016, č. j. 6 As 69/2016 - 39). V daném případě převažují formální znaky,
jež svědčí pro to, že napadený akt má charakter faktického pokynu. O opatření inspektora krajské
veterinární správy se sice pořizuje písemný záznam, jeho primární formou je však ústní oznámení,
jak plyne z dikce 76 odst. 4 písm. a) veterinárního zákona. Již okamžikem ústního oznámení
nastávají účinky předmětného opatření, nikoliv až jeho písemným záznamem. Zákon
ani nestanoví žádné obsahové náležitosti tohoto záznamu a výslovně vylučuje použití správního
řádu.
[21] Z materiálního hlediska opatření, kterým inspektor krajské veterinární správy uložil
žalobci povinnost zdržet se do prověření zdravotní nezávadnosti vajec jakékoliv manipulace
se zásilkou vajec, nepochybně do práv žalobce zasáhlo stejně intenzivně, jako kdyby vydal správní
rozhodnutí téhož obsahu. Nejedná se zde přitom o situaci, kdy podle zákonné úpravy mělo být
ve věci vydáno rozhodnutí, a správní orgán jen v důsledku nesprávné aplikace právní úpravy
zasáhl do práv žalobce neformálním úkonem; v takovém případě by jistě bylo užití materiálního
korektivu vhodné (srov. již citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
č. j. 7 Aps 3/2008 - 98).
[22] Z §53 odst. 1 veterinárního zákona plyne, že veterinární inspektor je v rámci prováděné
kontroly, a tedy i při uložení opatření, v postavení vykonavatele státního veterinárního dozoru.
Právě při výkonu správního dozoru je často třeba ukládat faktické pokyny, které nemají formu
rozhodnutí. Prostřednictvím těchto pokynů příslušné osoby plní dozorovou funkci státu.
Z povahy věci se nejedná o žádný formalizovaný výstup vydávaný ve formalizovaném správním
řízení. Při provádění dozorové činnosti je naopak třeba připustit možnost pověřené osoby
zasáhnout bezprostředně na místě na základě učiněných zjištění. Děje se tak mimo obvyklé
prostory výkonu veřejné správy, kde není místo pro podrobný formalizovaný postup
dle procesních předpisů. Materiálně se pak může jednat jedině o faktický úkon úřední osoby
v postavení vykonavatele správního dozoru. Jde o pokyn spočívající ve vyslovení zákazu
nebo příkazu, který je pro jeho adresáta závazný. Lze jej učinit v případě, že je obsahově jasný
a ukládá se na podkladě dostatečně zjištěného skutkového stavu. Typicky se tak děje ještě
před ukončením kontroly, neboť na její výsledky bude navazovat vydání rozhodnutí ve formální
podobě a v příslušném procesním režimu. Faktický úkon je naopak činěn při samotném výkonu
kontroly, kdy je třeba okamžitě a účinně jednat a předejít možnému, bezprostředně hrozícímu
nebezpečí, případně je odvrátit a zabránit vzniku škod apod., např. okamžitě pozastavit distribuci
výrobku, jehož zdravotní nezávadnost není doložena, ke konečnému spotřebiteli.
Přesně k takovému účelu přitom slouží opatření dle §53 odst. 1 veterinárního zákona.
[23] Nejvyšší správní soud se dosud povahou opatření dle §53 odst. 1 veterinárního zákona
nezabýval, a nezbylo mu tedy než provést vlastní posouzení této otázky, jak učinil shora. Dospěl
přitom k závěru, že se jedná o faktický pokyn, nikoliv rozhodnutí v materiálním smyslu.
Jestliže městský soud odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, která se zabývala
opatřeními ukládanými v režimu jiných zákonů, nebrání to autonomnímu hodnocení dané otázky
v nyní řešeném sporu.
[24] V rozsudku ze dne 14. 11. 2007, č. j. 1 As 13/2006 – 90, se Nejvyšší správní soud zabýval
povahou opatření k nápravě zjištěného stavu postupem dle §40 zákona o ochraně osobních
údajů, které bylo součástí kontrolního protokolu vydaného dle zákona o státní kontrole. Dospěl
k závěru, že v případě uvedeného opatření „jde o ukládání právní povinnosti cestou individuálního
správního aktu – rozhodnutí“, které splňuje podmínky vyplývající z ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
Následně se Nejvyšší správní soud v téže věci, v druhém rozsudku ze dne 8. 10. 2009,
č. j. 2 As 74/2009 – 122 (poté co Městský soud rozhodl opakovaně po zrušení jeho rozhodnutí
citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu), zabýval otázkou procesního režimu
a možných opravných prostředků proti uvedenému opatření. Jak bylo již uvedeno, jedná se
o opatření ukládané dle odlišné právní úpravy.
[25] Co se týče odkazovaného rozsudku ze dne 9. 6. 2010, č. j. 7 As 33/2010 – 99,
v něm se Nejvyšší správní soud zabýval povahou opatření dle §5 zákona o zemědělské
a potravinářské inspekci, o němž má být vyhotoven protokol, přičemž uvedl, že tento protokol
musí mít náležitosti protokolu dle §15 odst. 1 a 2 zákona o státní kontrole. Zároveň nesouhlasil
s posouzením provedeným v přezkoumávaném rozsudku, „že opatření vydaná podle ust. §5 zákona
o inspekci jsou bezformálními úkony správních orgánů, které nemají povahu rozhodnutí ve smyslu správního řádu
a že se na postup při jejich vydání a jejich obsahové náležitosti nevztahuje správní řád“. Konstatoval, že „[v]
dané věci bylo uloženo opatření podle ust. §5 odst. 1 písm. c) zákona o inspekci, podle kterého inspektor
na základě výsledků provedené kontroly uloží opatření k odstranění zjištěných nedostatků. Opatřením správního
orgánu byla stěžovateli uložena povinnost, a proto je nutné toto opatření považovat za rozhodnutí, tj. úkon
správního orgánu, jímž se v určité věci zakládají povinnosti jmenovitě určené osobě“. Nelze ovšem odhlédnout
od skutečnosti, že v citované věci dotčená právní úprava (na rozdíl od opatření dle §53
odst. 1 veterinárního zákona) nevylučovala použití správního řádu.
[26] Přestože shora odkazované akty byly judikaturou tohoto soudu označeny
jako rozhodnutí, lze shledat jisté odlišnosti oproti opatření dle §53 odst. 1 písm. c) veterinárního
zákona, které vedly Nejvyšší správní soud k samostatnému posouzení nastolené otázky,
jak bylo vyloženo výše. Soud přitom vycházel z právního názoru vyjádřeného až následně
po vydání uvedených rozhodnutí v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 18. 9. 2012, č.j. 2 As 86/2010 - 76 (viz shora bod [19]).
[27] Na uvedených závěrech nic nemění ani skutečnost, že zákon obsahuje určitý „opravný
prostředek“ proti předmětnému opatření, kterým jsou námitky dle §76 odst. 4 písm. a)
veterinárního zákona. Existence prostředku ochrany nedělá z faktického úkonu automaticky
rozhodnutí v materiálním smyslu. I odborná literatura připouští existenci faktických úkonů
s vlastním „opravným prostředkem“ (srov. VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2. vyd. Praha:
RNDr. Ivana Hexnerová – BOVA POLYGON, 2012. 1448 s. ISBN 978-80-7273-166-4.
S. 1106). Možnost podání námitek tudíž nemá vliv na závěr, že opatření dle §53
odst. 1 veterinárního zákona má povahu zásahu, který je možné napadnout žalobou dle §82
a násl. s. ř. s. Obrana prostřednictvím tohoto institutu je rovněž z hlediska včasnosti účelnější,
neboť soudu přísluší takovou žalobu projednat přednostně (§56 odst. 3 s.ř.s.).
[28] Na tomto místě je třeba vyřešit také povahu rozhodnutí o námitkách §76 odst. 4 písm. a)
veterinárního zákona, neboť to je předmětem přezkumu ve věci, o níž se vede nyní projednávaný
spor o místní příslušnost. Nejvyšší správní soud má za to, že námitky jsou pouze prostředkem
nápravy ve smyslu §85, který musí žalobce vyčerpat před podáním zásahové žaloby, a rozhodnutí
o nich proto není samostatně soudně přezkoumatelné dle §65 a násl. s. ř. s.
[29] S ohledem na výše uvedené tedy může být soudní ochrana proti opatření dle §53 odst. 1
veterinárního zákona poskytnuta formou zásahové žaloby, ale až po vydání rozhodnutí
o námitkách, kdy lhůta pro podání žaloby počne plynout jeho doručením. Rozhodnutí
o námitkách však nelze považovat za samostatně přezkoumatelné rozhodnutí. Nelze
totiž připustit v konečném důsledku dvojkolejný a vzájemně nezávislý soudní přezkum,
kdy by se dotčená osoba mohla u jednoho soudu bránit žalobou na nezákonný zásah
proti samotnému opatření, a u jiného místně příslušného soudu napadat rozhodnutí o námitkách
proti témuž opatření (jako rozhodnutí vydané „v prvním stupni“). Přesně k takovému důsledku
však vedl postup krajského soudu, který celou věc rozdělil, část si ponechal k rozhodnutí a část
postoupil městskému soudu.
[30] Krajský soud nesprávně žalobu proti rozhodnutí o námitkách vyloučil k samostatnému
projednání a postoupil ji městskému soudu, neboť si měl nejdříve ujasnit, jakým typem žaloby
a proti kterému aktu správních orgánů žalobce brojí. Přestože žalobci zjevně nebylo zřejmé,
jakým typem žaloby se má proti opatření dle §53 odst. 1 písm. c) veterinárního zákona bránit,
a toto posouzení nechal na soudu, když žaloba obsahovala čtyři různé žalobní návrhy,
bylo nezbytné, aby soud rozhodl o všech návrzích takto uplatněných. Jinými slovy, jestliže soud
shledá přípustným a meritorně projednatelným pouze jeden z návrhů žalobce, které spolu
skutkově i právně jsou neoddělitelně spjaty, ostatní bude muset z povahy věci formálně
odmítnout. Rozdělení věci a postoupení části jinému soudu tak bylo předčasné. Krajský soud měl
v prvé řadě vyřešit, která žaloba je přípustná, a která nikoliv (podle petitu bylo nutné považovat
podání žalobce za čtyři samostatné žalobní návrhy, čili čtyři žaloby – k tomu srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ans 21/2012 - 42 a č. j. 10 Afs 151/2015 - 27), případně jeho
podání upřesnit podle §37 odst. 5 s. ř. s. (jestliže by měl za to, že některý z petitů neodpovídá
obsahu žaloby). Teprve až měl najisto postaveno, jakou žalobu (ve smyslu žalobních typů)
v daném případě žalobce podal, čeho se domáhá, a jestli je přípustná, mohl se zabývat místní
příslušností k projednání takové žaloby a případně ji postoupit jinému místně příslušnému soudu.
Návrhy žalobce se z povahy věci navzájem vylučují, proto bylo předně třeba posoudit přípustnost
podaných žalob. Nepřípustnou žalobu by mohl krajský soud sám odmítnout. Postupem
krajského soudu však nastala situace, kdy krajský soud již rozhodl o žalobě proti opatření krajské
veterinární správy, které považoval za nezákonný zásah (jak Nejvyšší správní soud ověřil
v příslušné evidenci), a žalobu směřující proti navazujícímu aktu, jímž nadřízený orgán nevyhověl
námitkám podaným proti tomuto nezákonného zásahu, ponechal nelogicky samostatnému
přezkumu, takže zůstala „viset ve vzduchu“. Krajský soud, jako soud příslušný k meritornímu
projednání věci, ale měl rozhodnout o všech návrzích žalobce, které skutkově i právně spolu
byly neoddělitelně spjaty, a pochybil, když část z nich vyloučil a postoupil městskému soudu.
[31] S ohledem na výše uvedené shledal Nejvyšší správní soud nesouhlas městského soudu
s postoupením věci důvodným, a proto rozhodl podle §7 odst. 5 s. ř. s. tak, že k řízení je místně
příslušný Krajský soud v Ostravě. Tímto rozhodnutím Nejvyššího správního soudu jsou soudy
vázány.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. února 2017
Mgr. Jana Brothánková
předsedkyně senátu