ECLI:CZ:US:2007:Pl.US.76.06
sp. zn. Pl. ÚS 76/06
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 12. února 2007 v senátě složeném z předsedy Miloslava Výborného a soudkyň Vlasty Formánkové a Michaely Židlické o ústavní stížnosti politické strany Strana zdravého rozumu, se sídlem Nerudova 253/11, 118 00 Praha 1, zastoupené Mgr. Janem Kutějem, advokátem, AK se sídlem 28. října 5, 747 05 Opava, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2006, čj. Vol 65/2006-52, spojené s návrhem na zrušení ustanovení §48, §50, §51 a části ustanovení §85 druhé věty zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, takto:
Ústavní stížnost spojená s návrhem na zrušení ustanovení §48, §50, §51 a části ustanovení §85 věty druhé zákona č. 247/1995 Sb. se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou ústavní stížností se stěžovatelka, Strana zdravého rozumu, domáhala zrušení shora označeného usnesení Nejvyššího správního soudu, kterým byl zamítnut její návrh na neplatnost volby všech zvolených kandidátů do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ve volbách konaných ve dnech 2. a 3. 6. 2006. Stěžovatelka tvrdila, že zamítnutím návrhu Nejvyšší správní soud porušil její právo na zákonnost zakotvené v čl. 2 odst. 2 a 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo na soudní ochranu podle čl. 4 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny, právo na rovnost před zákonem a na rovné postavení účastníků řízení podle čl. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny, právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 38 odst. 2 Listiny a čl. 90 Ústavy, právo na rovné podmínky přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím podle čl. 27 odst. 4 Listiny a rovné volební právo podle čl. 18 odst. 1 Ústavy. Podle stěžovatelky došlo ve volbách k porušení principu rovné a svobodné demokratické soutěže politických stran a ve spojení s porušením čl. 5 Ústavy bylo porušeno i ustanovení §16 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů (dále jen "volební zákon"), podle kterého musí volební kampaň probíhat čestně a poctivě.
Ústavněprávní argumentace stěžovatelky obsahovala čtyři podrobně rozvedené námitky.
První z nich se týkala příspěvku na úhradu volebních nákladů ve výši 100,- Kč za každý odevzdaný hlas, který se podle ustanovení §85 druhé věty volebního zákona však vyplácí pouze té politické straně, politickému hnutí nebo koalici, která ve volbách získala nejméně 1,5 procenta z celkového počtu platných hlasů. Stěžovatelce příspěvek vyplacen nebyl a podle volebního zákona ani vyplacen být nemohl, neboť nepřekročila zákonem stanovenou hranici, měla však za to, že zpřísnění podmínek pro vyplacení příspěvku v kumulaci s povinností složit kauci, která nemusí být vrácena, představuje ekonomickou diskriminaci nově vzniklých či postupně se etablujících politických stran, což ve svém důsledku zakládá nerovnost podmínek pro kandidující subjekty, a tím i zásah do svobodné soutěže politických sil. Dle jejího názoru by měl být příspěvek na úhradu volebních nákladů vyplácen za každý odevzdaný hlas bez dalších omezujících podmínek, a proto s ústavní stížností spojila návrh na zrušení části věty druhé §85 volebního zákona ve znění "...která ve volbách získala nejméně 1,5 procenta z celkového počtu platných hlasů".
Druhá námitka byla zaměřena na kritiku postupu České televize, která umožnila přístup do předvolebních pořadů (zejména Otázky Václava Moravce) vytvořených nad rámec povinného vysílání České televize podle ustanovení §16 odst. 4 volebního zákona jen některým subjektům (ODS, KSČM, ČSSD, KDU-ČSL a Straně zelených), zatímco ostatním politickým stranám či hnutím poskytla vysílací čas nepoměrně menší v čase minimální sledovanosti či na kanálech většině diváků nedostupných. Takový postup veřejnoprávního média stěžovatelka vnímala jako omezení rovnosti v přístupu k vysílacímu času v pořadech s charakterem předvolební kampaně, v jehož důsledku došlo k porušení pravidel volné, resp. svobodné, soutěže politických sil.
Stěžovatelka označila za neetický i postup společnosti CET 21, spol. s r. o., resp. televize Nova; ta v pořadu Na vlastní oči odvysílala reportáž Všichni dobří kandidáti, v níž natočila jejího kandidáta při ranní očistě a kterou uveřejnila méně než 48 hodin před otevřením volebních místností. Dle názoru stěžovatelky tato neseriózní reportáž způsobila zásadní pokles preferencí a odliv jejích voličů.
Tvrzení o porušení čl. 21 odst. 4 Listiny, jež bylo obsahem čtvrté námitky, stěžovatelka odůvodnila poukazem na to, že její kandidát do Poslanecké sněmovny za Středočeský kraj, ing. Jiří Fiala, byl více než tři týdny přede dnem konání voleb nezákonně držen ve vazbě, čímž mu bylo znemožněno účastnit se volební kampaně. Nejvyšší správní soud se touto námitkou sice zabýval, ale ve svém usnesení dospěl k závěrům, které stěžovatelka označila za rozporné se skutkovými zjištěními.
Návrh na zrušení ustanovení volebního zákona týkající se určení počtu poslanců volených ve volebních krajích (§48), skrutinia (§50) a §51 stěžovatelka odůvodnila porušením ústavního principu poměrného zastoupení a rovného volebního práva a na konkrétních příkladech demonstrovala, že přepočet mandátů pro jednotlivé volební subjekty diskriminuje malé volební strany ve prospěch velkých stran a preferuje teritoriální hledisko před hlediskem stranickopolitickým.
Stěžovatelka označila usnesení Nejvyššího správního soudu, který zamítl její návrh na neplatnost volby kandidátů zvolených do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR ve všech volebních krajích ve volbách konaných ve dnech 2. - 3. června 2006, za rozporné s čl. 36 Listiny. Vytkla mu, že připustil, aby státní moc byla uplatňována v rozporu s čl. 2 odst. 2 a 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny a oponovala právním názorům, o které bylo jeho rozhodnutí opřeno.
Stěžovatelka dále uvedla, že nesouhlasí s upuštěním od ústního jednání před Ústavním soudem a navrhla, aby náklady jejího právního zastoupení hradil stát [§83 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu")].
II.
Nejvyšší správní soud ve vyjádření k ústavní stížnosti ze dne 1. 12. 2006, podepsaném předsedou příslušného senátu, nepokládal za potřebné se ústavní stížnosti podrobněji vyjadřovat, plně odkázal na odůvodnění napadeného usnesení a navrhl, aby ústavní stížnosti nebylo vyhověno. Vzhledem k tomu, že účastník řízení zcela odkázal na důvody vyjádřené v napadeném rozhodnutí a jeho vyjádření neobsahovalo žádnou další (novou) argumentaci, Ústavní soud nepovažoval za potřebné je zasílat stěžovatelce k replice.
III.
Z vyžádaného spisu Nejvyššího správního soudu, sp. zn. Vol 65/2006, Ústavní soud zjistil, že s námitky vznesené v ústavní stížnosti stěžovatelka s obdobnou právní argumentací předestřela k posouzení i Nejvyššímu správnímu soudu, který se s nimi po provedeném dokazování řádně vypořádal.
Po podrobném výkladu příslušných ustanovení volebního zákona, zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, a zákona č. 483/1991 Sb., o České televizi, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že požadavek absolutní rovnosti rozložení poskytnutého času mezi všechny kandidující subjekty, jak je obsažen v §16 odst. 4 volebního zákona, nelze vztahovat na vysílání České televize a Českého rozhlasu, které probíhá nad rámec tohoto "zákonného" času. Nejvyšší správní soud dovodil, že v tomto vysílání nastupuje namísto požadavku mechanické rovnosti požadavek přiměřeně rovného přístupu, neboť média již nevystupují jako pouzí realizátoři zákonem striktně definovaného práva, ale v celé úplnosti svého mediálního působení. Nejvyšší správní soud se v tomto závěru opřel o koncept, precizně vyjádřený ve srovnatelném prostředí úpravy volebního systému ve Spolkové republice Německo, který z ústavněprávního hlediska připouští vyměřit vysílací časy diferencovaně podle významu stran, tj. odstupňovanou rovnost šancí, pokud malým a novým stranám je dán k dispozici rovněž přiměřený vysílací čas (diferenciace na základě nezbytného minima). S odkazem na kriteria pro diferenciaci významu politických stran pro účely vysílání Nejvyšší správní soud vyložil, že je nutno rozlišovat mezi případy volební agitace, v níž se subjekty v médiích samy prezentují (tehdy mají rovnoprávně určený prostor), a vlastní zpravodajství a publicistiku, v jejichž rámci média samostatně rozhodují, v jakém rozsahu budou informovat o subjektech, přičemž jsou vázány požadavkem objektivnosti a vyváženosti, který však nelze mechanicky zaměňovat za formální rovnost. Z tohoto pohledu Nejvyšší správní soud vyhodnotil přístup České televize jako vyvážený, s předem stanovenými kritérii v koncepci dramaturgie předvolebního vysílání a vypořádal se s konkrétními argumenty, které stěžovatelka pod tuto námitku zahrnula.
Nejvyšší správní soud odmítl chápat vazební stíhání ing. J. Fialy jako projev vykonstruovaného obvinění s cílem omezení předvolební kampaně. Uvedl, že z dokumentů orgánů soudní moci a Policie ČR měl za zjevné, že jmenovaný byl omezen na svobodě proto, že se dopustil verbálních útoků proti soudkyni a fyzických útoků proti ostraze soudu, což nezpochybnil, takže nelze tvrdit, že by jeho obvinění nebylo podložené jeho skutečným chováním. Skutečnost, že rozhodnutím prezidenta republiky byl obviněný z vazby dva dny před konáním voleb propuštěn, neznamená, že prezident republiky napravoval protiprávní situaci, neboť šlo o jednání ex gratia.
K prezentaci jednoho z kandidátů stěžovatelky ve vysílání televize Nova Nejvyšší správní soud uvedl, že pokud kandidát svým souhlasem s kandidaturou do volených sborů vstoupil do veřejného prostoru a souhlasil s vystoupením v médiích, pak nelze považovat za nezákonné či dehonestující, pokud jej média zobrazí v míře a způsobem, jakým to sám umožní. Nejvyšší správní soud upozornil na to, že stěžovatelka netvrdila, že by údaje o životním stylu a návycích kandidáta, který je jogín, byly zveřejněny nepravdivě.
K námitce souvisejících s přepočtem hlasů na mandáty Nejvyšší správní soud odkázal na své dřívější rozhodnutí (Vol 50/2006 ze dne 29. 6. 2006), ve kterém se vyjádřil k ústavnosti použití tzv. d´Hondtovy volební formule, kterou označil za zcela běžný způsob přepočtu hlasů na mandáty s tím, že ji nelze považovat za jakkoliv porušující princip rovnosti volebního práva, či dokonce popírající podstatu zásad poměrného volebního systému.
Nejvyšší správní soud uzavřel, že pochybení médií či orgánů veřejné moci zakládající protizákonnost ve smyslu ustanovení §87 odst. 5 volebního zákona neshledal.
IV.
Ústavní soud přezkoumal napadené rozhodnutí z hlediska tvrzeného porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky a poté dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná. Danou věc rozhodoval v senátu, neboť neshledal, že by šlo o věc, kterou si podle rozvrhu práce Ústavního soudu atrahovalo k rozhodování plénum Ústavního soudu; nešlo totiž o ústavní stížnost napadající rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (srov. Sdělení Ústavního soudu publ. pod č. 446/2006 Sb., a ustanovení §16 s. ř. s.).
Jak vyplývá z postavení Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti, Ústavní soud není primárně povolán k přezkumu správnosti aplikace a interpretace "jednoduchého" práva a do rozhodovací činnosti obecných soudů je oprávněn zasáhnout jen tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím orgánů veřejné moci současně porušena stěžovatelova základní práva či svobody. Stěžovatelka argumentovala porušením čl. 5 a čl. 90 Ústavy a čl. 22 a čl. 36 Listiny.
K ústavním principům, kterými je třeba poměřovat práva politických subjektů účastnících se volební soutěže (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny), se Ústavní soud ve své dosavadní rozhodovací praxi opakovaně vyjádřil, přičemž zdůraznil (výslovně v nálezu sp. zn. Pl.ÚS 30/98, publikovaném pod č. 243/1999 Sb.), že jakékoli přímé nebo nepřímé omezování rovnosti stran ve volební soutěži nesmí jednotlivě ani v kumulaci opatření, jež diferencovaně postihují nebo zvýhodňují určité strany, potlačovat apriorně již samotnou účast politických stran ve volební soutěži. Po přezkoumání napadeného rozhodnutí Ústavní soud dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud tyto ústavní volební principy reflektoval, neboť právě pod jejich úhlem poměřoval regulérnost postupu České televize v době (před)volební kampaně. V jeho právních závěrech jsou přítomny výsledky hodnocení objektivnosti a vyváženosti vysílání veřejnoprávního televize i otázky upínající se k naplnění požadavku přiměřenosti při určování časové proporce zastoupení jednotlivých kandidujících subjektů ve vysílání vzhledem k jejich politickému a společenskému významu. Ústavní soud ve svém usnesení, sp. zn. Pl.ÚS 73/06, ze dne 11. 1. 2007 (dosud nepublikováno), vyhodnotil závěr Nejvyššího správního soudu o tom, že je ústavně přípustné, aby za dodržení ústavních principů byl politickým stranám v rámci veřejnoprávního média vyměřen další vysílací čas diferencovaně podle jejich významu, jako ústavně akceptovatelný.
Stran třetí a čtvrté námitky stěžovatelky týkající se jejich kandidátů, Ústavní soud odkazuje na důvody, o které opřel své rozhodnutí Nejvyšší správní soud, neboť se s nimi ztotožňuje a navíc konstatuje, že v něm vyložené právní úvahy jsou propracovány nejen s mimořádnou podrobností, ale i s vysokou argumentační fundovaností, a to nejen v rovině jednoduchého práva. Tvrzený extrémní rozpor mezi skutkovými zjištěními a právními závěry z nich vyvozenými Ústavní soud neshledal.
Námitku týkající se nevyplacení příspěvku na úhradu volebních nákladů stěžovatelka Nejvyššímu správnímu soudu nepředestřela a tato otázka tak nebyla (a ani být nemohla) předmětem řízení, ze kterého vzešlo ústavní stížností napadené usnesení. Ústavní soud však připomíná, že podle ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost oprávněna podat ... právnická osoba, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem. Z petitu ani z obsahu ústavní stížnosti však nevyplynulo, že by stěžovatelka brojila proti jinému než napadenému rozhodnutí, či se domáhala ochrany proti opatření nebo jinému zásahu orgánu veřejné moci. V nálezu sp. zn. I.ÚS 438/98 (publ. in Sb.n.u., sv. 16, str. 309) k ústavní stížnosti politické strany Demokratická unie Ústavní soud řešil otázku, co je onou skutečností, jež může být předmětem ústavní stížnosti brojící proti nevyplacení příspěvku na úhradu volebních nákladů v souvislosti s volbami do Poslanecké sněmovny konaných v roce 1998, a od které lze také odvíjet lhůtu pro podání ústavní stížnosti. Ústavní soud tehdy dospěl k závěru, že touto skutečností bylo písemné sdělení Ministerstva financí o nepříslušnosti rozhodovat o výplatě volebního příspěvku (který v té době příslušel politické straně, jež získala ve volbách v roce 1998 tři procenta z celkového počtu odevzdaných platných hlasů). Ústavní soud považoval písemné sdělení Ministerstva financí za jiný zásah orgánu veřejné moci a ústavní stížnost Demokratické unie přijal a meritorně pojednal.
V nyní projednávané věci však stěžovatelka Ústavnímu soudu žádný zásah jakéhokoliv orgánu veřejné moci v souvislosti s neposkytnutím příspěvku na úhradu volebních nákladů netvrdila, stejně jako Ústavnímu soudu nepředestřela k ústavnímu přezkumu ani rozhodnutí, na jehož základě by mohla argumentovat porušením svých práv v tomto směru. Rozhodnutí, které napadla projednávanou ústavní stížností, takovým rozhodnutím být nemůže z důvodů shora vyložených, a rovněž i proto, že jím bylo rozhodováno o namítané neplatnosti voleb, a nikoliv o neposkytnutí volebního příspěvku.
Podle ustanovení §64 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu je návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy oprávněn podat ten, kdo podal ústavní stížnost za podmínek uvedených v §74 zákona o Ústavním soudu. Tuto zákonnou podmínku stěžovatelka nesplnila, neboť ústavní stížnost splňující podmínky ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu nepodala, a tu, kterou podala, nebylo možno považovat za relevantní ke spojení s návrhem, na konkrétní kontrolu ústavnosti norem v něm citovaných, neboť je jí požadováno něco, co s příspěvkem na úhradu volebních nákladů zjevně nesouvisí. Z tohoto důvodu stěžovatelka postrádala aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení části ustanovení věty druhé §85 volebního zákona, a Ústavní soud proto její návrh odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s ustanovením §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu.
Námitkou o neposkytnutí příspěvku na úhradu volebních nákladů se pak Ústavní soud nezabýval, neboť z hlediska řízení o ústavní stížnosti, ve které byla vznesena poprvé, jde po formální stránce o uplatnění nepřijatelné novoty. Vzhledem k zásadě subsidiarity ústavní stížnosti Ústavní soud považoval v této části ústavní stížnost nepřípustnou a podle ustanovení §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu ji odmítl.
Ústavní soud nevyhověl návrhu na věcný přezkum ustanovení §48, §50 a §51 volebního zákona, neboť z argumentů, kterými stěžovatelka svůj návrh odůvodnila, nevyplynulo, že by jimi byla přímo poškozena. Byla sice účastna volební soutěže, avšak vzhledem k výsledkům, kterých docílila (pod 1,5 procentní hranicí odevzdaných platných hlasů), se zdaleka nepřiblížila uzavírací hranici pro postup do skrutinia. Stěžovatelka ostatně v návrhu ani netvrdila, že byla volebním systémem, resp. uzavírací hranicí 5 % přímo poškozena (kromě zcela obecné kritiky, že volební systém poškozuje malé strany), kritizovala fakt, že uzavírací hranice se v některých krajích zvyšuje až k 10 %, v Karlovarském kraji i výše. Nevýhodnost přepočtu hlasů voličů k získání mandátu pak demonstrovala na případu jiné politické strany, Strany zelených, kterou srovnávala s politickou stranou Křesťanskou a demokratickou unií - Československou stranou lidovou. Stěžovatelka tedy fakticky argumentovala nikoliv k ochraně svých práv (nepřekročila hranici počtu odevzdaných hlasů potřebných pro vstup do Poslanecké sněmovny), ale práv jiného subjektu (Strany zelených), což ji však staví do pozice "osoby zjevně neoprávněné", a její návrh na zrušení ustanovení §48, §50 a §51 volebního zákona tak lze označit jako neopodstatněný, neboť těmito ustanoveními nemohla být dotčena ve svých právech. Ústavní soud proto její návrh na zrušení shora citovaných ustanovení volebního zákona odmítl jako zjevně neopodstatněný podle ustanovení §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s ustanovením §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Ke sdělení stěžovatelky, že nesouhlasí s upuštěním od jednání, Ústavní soud připomíná, že zákon o Ústavním soudu rozeznává jako zvláštní kategorii návrhů v ustanovení §43 odst. 2 písm. a) návrhy zjevně neopodstatněné. Zákon tímto ustanovením dává Ústavnímu soudu v zájmu racionality a efektivity jeho řízení pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu před tím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem. V této fázi řízení je zpravidla možno rozhodnout bez dalšího jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. K odstranění pochybností o přijatelnosti návrhu si může Ústavní soud vyžádat stanoviska účastníků a vedlejších účastníků řízení o ústavní stížnosti, eventuelně spis či jinou dokumentaci týkající se napadeného rozhodnutí orgánu veřejné moci. Pokud tato stanoviska účastníků a vedlejších účastníků řízení obsahují relevantní tvrzení, může Ústavní soud vyzvat stěžovatele k jeho případné replice ve stanovené lhůtě. Informace zjištěné uvedeným postupem vedoucí Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná, nemohou vyústit v jiné rozhodnutí než je odmítnutí ústavní stížnosti. Ústavní soud jen pro pořádek upozorňuje, že jde v této fázi o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního. Protože v projednávané věci Ústavní soud dospěl k závěru o zjevné neopodstatněnosti ústavní stížnosti (a dílem i o její nepřípustnosti a zjevné neoprávněnosti navrhovatele), rozhodl o ní v souladu s citovanými ustanovením zákona o Ústavním soudu, jímž je dle ustanovení čl. 88 Ústavy vázán, bez nařízení jednání.
Ústavní soud nevyhověl akcesorickému návrhu na přiznání nákladů řízení podle ustanovení §83 zákona o Ústavním soudu, neboť při odmítnutí ústavní stížnosti je aplikace tohoto ustanovení vyloučena.
Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud mimo ústní jednání ústavní stížnost a návrhy na zrušení právních předpisů s ní spojené odmítl podle ustanovení §43 odst. 1 písm. c), e) a odst. 2 písm. a) a b) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu odvolání není přípustné.
V Brně dne 12. února 2007
Miloslav Výborný, v. r.
předseda senátu