ECLI:CZ:NSS:2018:VOL.26.2018:23
sp. zn. Vol 26/2018- 23
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského
referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy senátu Tomáše
Langáška, soudců Michaely Bejčkové, Radana Malíka, Petra Mikeše (soudce zpravodaj), Pavla
Molka, Miloslava Výborného a Daniely Zemanové v právní věci navrhovatelky: Mgr. N. Š.,
proti odpůrcům: 1) Ing. Miloš Zeman, bytem Pražský hrad, Praha 1, 2) Ivana Zemanová,
bytem Pražský hrad, Praha 1, oba zast. JUDr. Markem Nespalou, advokátem se sídlem
Vyšehradská 421/21, Praha 2, a 3) Státní volební komise, se sídlem nám. Hrdinů 1634/4,
Praha 4, týkající se návrhu na vyslovení neplatnosti volby prezidenta republiky,
takto:
I. Návrh se zamít á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Volební stížnost
[1] Navrhovatelka má za to, že volba prezidenta republiky konaná ve dnech 12. – 13. 1. 2018
(první kolo voleb) a ve dnech 26. 1. 2018 – 27. 1. 2018 (druhé kolo voleb) je stižena sérií vad,
které jednotlivě i ve vzájemné souvislosti hrubým způsobem ovlivnily její výsledek. Vady rozdělila
do tří kategorií.
[2] První kategorie námitek směřuje proti tomu, že do prvního kola prezidentských voleb byli
zaregistrováni i kandidáti, kteří nesplnili podmínku pro registraci kandidátní listiny podle
§21 odst. 1 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů
(zákon o volbě prezidenta republiky). Toto pochybení spatřuje jako nejzávažnější porušení
zákona. Kandidáti Petr Hannig, Jiří Hynek, Pavel Fišer, Vratislav Kulhánek, Marek Hilšer
a Miroslav Topolánek se neměli účastnit prvního kola voleb, neboť jejich kandidátní listiny
nebyly podepsány nejméně dvaceti navrhujícími poslanci, nebo nejméně deseti navrhujícími
senátory, kteří současně nepodpořili jiného kandidáta. K tomu odkázala na usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 12. 2017, čj. Vol 84/2017-175. Kandidáti Miloš Zeman, Jiří Drahoš
a Michal Horáček, kteří splnili podmínku kandidatury a odevzdali padesát tisíc podpisů, tak byli
zásadním způsobem poškozeni tím, že se okruh možných kandidátů nepřípustně rozšířil. Počty
hlasů odevzdané kandidátům, kteří nesplnili podmínky kandidatury, mohly zásadně ovlivnit
například to, kdo postoupil do druhého kola. Z tohoto důvodu mohl být ve vztahu k odpůrci
1) hrubě ovlivněn výsledek voleb. K vyslovení neplatnosti voleb postačuje pouze to, že vinou
porušení zákona o volbě prezidenta republiky mohl reálně nastat určitý stav, nikoliv přímo,
že by s určitostí nastal.
[3] Dalším důvodem je, že řada voličů, kteří požádali o vydání voličského průkazu jinak než
osobně na obecním úřadu, byla připravena o svém volební právo tím, že jim vinou České pošty,
s.p. nebyl voličský průkaz včas doručen. Informaci navrhovatelka čerpá z médií, neboť její
důkazní možnosti jsou v tomto ohledu omezené. Navrhla proto, aby Nejvyšší správní soud
zvážil, zda neobešle všechny obce s výzvou, aby soudu sdělili, kolik voličských průkazů zaslaly
žadatelům a kolik se jim jich vrátilo nedoručených. Prostřednictvím čísel zásilek lze totiž zjistit,
zda se zásilka mohla dostat k voliči včas, tedy před konáním prvního kola. Pokud bude
u náhodně vybraného vzorku zásilek zjištěno, že tyto nebyly včas doručeny či připraveny
k vyzvednutí, jedná se jednoznačně o porušení zákona o volbě prezidenta republiky, které hrubě
ovlivnilo výsledek voleb.
[4] Poslední kategorií námitek stěžovatelka směřuje proti tomu, že nebyly správně sečteny
platné hlasy. V některých volebních okrscích totiž bylo započteno více platných hlasů, než kolik
bylo voličům vydáno úředních obálek (např. 100,91% ve volebním okrsku č. 8089, Praha
- Bohnice, 100,4% ve volebním okrsku č. 8, Litomyšl, 100,2% ve volebním okrsku č. 2, České
Budějovice). Toto ukazuje na zjevná pochybení volebních komisí a porušení §45 zákona o volbě
prezidenta republiky. Vyslovila domněnku, že v dalších volebních okrscích mohlo také dojít
k vážným vadám při sčítání hlasů. Odkázala na odstavec [93] usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 11. 2017, čj. Vol 58/2017-187. Dovozuje, že toto pochybení není pouze
nahodilé, neboť bylo zjištěno minimálně ve 4 volebních okrscích. Navrhuje proto, aby soud
přepočítal všechny volební hlasy odevzdané v prvním i druhém kole prezidentských voleb
ve všech volebních okrscích.
[5] Navrhovatelka se dále odkázala na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 2. 2013, čj. Vol 44/2013 – 72, ve kterém soud konstatoval, že volby mohou být prohlášeny
za neplatné nejen v případě jedné intenzivní nezákonnosti porušující povinnost dle §35 odst. 2
zákona o volbě prezidenta, ale také v případě většího množství méně intenzivních nezákonností,
pokud byly schopné způsobit vady volebního procesu do té míry, že by voliči zřejmě rozhodli
jinak a byl by zvolen jiný kandidát. Navrhovatelka se domnívá, že v nynějším případě šlo o sérii
nezákonností slabší intenzity, spolu však dosahující intenzity naprosto zásadní. Z citovaného
usnesení je zřejmé, že Nejvyšší správní soud posuzuje intenzitu protizákonností i s ohledem
rozdíl hlasů. V předchozích prezidentských volbách byl rozdíl téměř o 500 tisíc hlasů, nyní
je rozdíl je pouhých 2,72%, což představuje 152 184 hlasů. Jde tedy o těsnější souboj a je třeba
poměřovat princip právní jistoty a vůli voličů vyhlášeného vítěze voleb na straně jedné
a popsanou zvůli orgánů veřejné moci odpovědných za řádný průběh voleb na straně druhé.
[6] Závěrem navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozhodl o neplatnosti volby prezidenta
republiky, a to od registračního řízení kandidátů do prvního kola prezidentských voleb.
II. Průběh řízení
[7] Odpůrci 1) a 2) ve svém vyjádření uvedli, že odpůrkyně 2) není v návrhu navrhovatele
vůbec zmiňována a není žádného důvodu k její pasivní legitimaci. Následně se vyjádřili,
že důvody, pro které navrhovatelka navrhuje vyslovení neplatnosti volby prezidenta, důrazně
odmítají. Považují je za zcela nepřiléhavé a neprokázané.
[8] K námitce, že do prvního kola byli registrováni i kandidáti, kteří nesplnili podmínku pro
registraci kandidátní listiny, uvedli, že dle §66 zákona o volbě prezidenta republiky není pro dané
tvrzení v nynějším řízení místo, neboť se jedná o dva rozdílné instituty ochrany, kdy ochrana
registrace kandidátní listiny předchází ochraně volby a je institutem samotným. Navrhovatelce
chybí aktivní legitimace, jelikož ta svědčí pouze osobám uvedeným v §89 s. ř. s. Uplynula také
lhůta pro zahájení toto řízení. K tomu odpůrci 1) a 2) odkázali na usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 13. 12. 2017, čj. Vol 84/2017 – 175 a na komentář k soudnímu řádu správnímu
a judikaturu v něm uvedenou vztahující se k §90 zákona s. ř. s. Nad rámec toho odpůrci
1) a 2) uvedli, že se jedná o vágní konstrukci navrhovatelky, která je spíše souborem domněnek
ve vztahu, co by se mohlo nebo nemohlo stát, kdyby nastala ta či ona skutečnost.
[9] K tvrzenému nedoručení voličských průkazů odpůrci 1) a 2) uvedli, že toto tvrzení není
prokázané. Navrhovatelka neuvádí konkrétně jak, v čem, v jakém počtu a proč mělo dojít
k porušení zákona o volbě prezidenta republiky. Odkaz na internetový článek může být v tomto
ohledu pouze stěží považován za důkazní prostředek. Navíc tvrzení navrhovatelky
ani neprokazuje, neboť článek hovoří pouze o případech třech voličů. Naopak v jiném blíže
nespecifikovaném článku, byli voliči výslovně varováni, že existuje riziko spojené s doručováním
voličských průkazů prostřednictvím České pošty. I pokud by volič obdržel voličský průkaz
opožděně z důvodu pochybení pošty, nemohlo by to být považováno za porušení zákona. Každý
musí vědět, že při přepravě prostřednictvím pošty riskuje nedoručení zásilky.
[10] K námitce, že počty platných hlasů ve vztahu k počtu vydaných úředních obálek svědčí
o vadách při sčítání hlasů, uvedli, že navrhovatelka tyto skutečnosti nemá za prokázané, pouze
se jedná o její domněnky.
[11] Na základě námitek nelze konstatovat, že došlo k ovlivnění výsledku voleb, natož pak
k hrubému ovlivnění volby prezidenta. Odpůrci 1) a 2) odkázali na nález Ústavního soudu ze dne
26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04 a v souvislosti s ním konstatovali, že nedošlo k výjimečnému
případu, kdy by vady volebního procesu způsobily nebo mohly prokazatelně způsobit,
že by voliči rozhodli jinak a byl by zvolen jiný kandidát.
[12] Závěrem navrhli, aby Nejvyšší správní soud návrh na vyslovení neplatnosti volby
prezidenta republiky zamítl pro jeho nedůvodnost, popř. z důvodu nedostatku aktivní legitimace
navrhovatelky jej odmítl. Dále navrhli, aby soud uložit navrhovatelce náhradu nákladů řízení
ve prospěch odpůrců 1) a 2).
[13] Státní volební komise, jako odpůrce 3), ve svém vyjádření ve vztahu k duplicitním
a triplicitním podpisům některých poslanců či senátorů na kandidátních listinách kandidátů
navržených zákonodárci uvedla, že jí nepřísluší se vyjadřovat k porušení zákona o volbě
prezidenta republiky při registraci kandidátních listin. Pouze podotkla, že v této věci již Nejvyšší
správní soud rozhodl usnesením ze dne 13. 12. 2017, čj. Vol 84/2017, a následně i Ústavní soud
usnesením ze dne 3. 1. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 46/2017. Je jí také známo, že k otázce duplicitních
a triplicitních podpisů se po věcné stránce vyjádřilo i Ministerstvo vnitra. V této souvislosti
připomněla, že podle rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu ve věcech neplatnosti voleb
a hlasování nelze brojit proti vadám v registraci kandidátních listin. K napadení registrace
kandidátů slouží jiné řízení, ve kterém je však legitimován pouze určitý okruh subjektů a musí být
podán ve stanovené lhůtě.
[14] K tvrzenému nedoručení voličských průkazů uvedla, že se těmito případy zabývala,
nicméně nešlo o masový jev, z čehož usoudila, že se jednalo pouze o ojedinělé případy. Nemůže
uvést, o kolik případů se přesně jedná, neboť nemá k dispozici žádnou statistiku. Takovým
důkazem nedisponuje ani navrhovatelka, která přiznává, že informace čerpá z médií.
[15] K námitce vyhodnocování odevzdaných hlasů uvedla, že při vyhlášení výsledku prvního
kola voleb shledala ve třech volebních okrscích (v Českých Budějovicích, v Praze 8 a v Litomyšli)
více odevzdaných platných hlasů než vydaných úředních obálek. V celkovém součtu se však
jednalo o 9 hlasů, a proto se domnívá, že tato skutečnost nemohla ovlivnit výsledky prvního kola
voleb.
[16] V reakci na pochybení zjištěná Nejvyšším správním soudem při činnosti okrskových
volebních komisí ve volbách do Poslanecké sněmovny v říjnu 2017 přistoupila k tomu, že svým
usnesením č. 202 uložila na 148. jednání konaném dne 22. 11. 2017 Ministerstvu vnitra
a Českému statistickému úřadu zajistit řadu úkolů zacílených především na zkvalitnění činnosti
okrskových volebních komisí. Řada z nich již byla realizována pro prezidentské volby.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[17] Podle §66 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky se může každý občan zapsaný
do stálého seznamu, zvláštního seznamu vedeného zastupitelským úřadem, navrhující poslanci,
navrhující senátoři nebo navrhující občan, do 7 dnů po vyhlášení celkového výsledku volby
prezidenta republiky Státní volební komisí, podáním návrhu na neplatnost volby prezidenta
domáhat ochrany u soudu, má-li za to, že byla porušena ustanovení zákona způsobem, který
hrubě ovlivnil výsledek volby prezidenta.
[18] Podle §90 odst. 5 s. ř. s. jsou účastníky řízení kromě navrhovatele též příslušný volební
orgán, tedy Státní volební komise, jako odpůrce 3), Ing. Miloš Zeman, tedy „ten, jehož volba byla
napadena“, jako odpůrce 1), a Ivana Zemanová, coby „občan, na jehož kandidátní listině byl uveden
kandidát, jehož volba byla napadena“, tedy odpůrkyně 2). Okruh účastníků je dán přímo zákonem
a není proto rozhodující, jestli je takto navrhovatelka označila nebo nikoliv. Naopak účastníkem
řízení není Ministerstvo vnitra, které takto navrhovatelka označila.
[19] Navrhovatelka spatřovala porušení zákona, které hrubě ovlivnilo výsledek volby
prezidenta, v prvé řádě v tom, že byly zaregistrovány kandidátní listiny kandidátů, jejichž
kandidaturu navrhli totožní poslanci (senátoři), a že se tito kandidáti následně zúčastnili prvního
kola volby. Nejvyšší správní soud však ustáleně judikuje, že v rámci řízení ve věcech neplatnosti
voleb a hlasování podle §90 s. ř. s. nelze brojit proti vadám v registraci kandidátní listiny.
K napadení registrace slouží samostatné řízení týkající se ochrany ve věcech registrace podle §89
s. ř. s. ve spojení s §65 zákona o volbě prezidenta republiky. Ve volebním soudnictví se totiž
„uplatňuje zásada souslednosti jednotlivých přezkoumávaných volebních fází, což znamená, že po uzavření některé
fáze volebního procesu nelze tutéž fázi znovu otevírat a zpětně zpochybňovat. Tato zásada se projevuje v právní
úpravě třemi samostatnými řízeními, která spadají pod volební soudnictví: řízení o ochraně ve věcech seznamu
voličů (§88 s. ř. s.), řízení o ochraně ve věci registrace kandidátů a kandidátních listin (§89 s. ř. s.) a konečně
řízení o návrhu na vyslovení neplatnosti voleb, volby kandidáta nebo hlasování (§90 s. ř. s.)“ (usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2016 čj. Vol 4/2016-191, č. 3522/2017 Sb. NSS).
Pokud tedy byla fáze registrace kandidátních listin pro volbu prezidenta uzavřena registrací
přihlášek devíti kandidátů, přičemž žádný z aktivně legitimovaných subjektů tuto registraci
v zákonné lhůtě před soudem nezpochybnil, nelze se již ve fázi posuzování platnosti volby
prezidenta podle §90 s. ř. s. zabývat tím, zda v registračním řízení byl či nebyl porušen zákon.
To ostatně plyne i z §66 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky, který spojuje zjišťované
porušení zákona s hrubým ovlivněním výsledku volby (již registrovaného) kandidáta
na prezidenta.
[20] Je pravda, že navrhovatelka nebyla oprávněna návrh ve věci registrace kandidátních listin
podat, neboť nespadá do okruhu aktivně legitimovaných subjektů v řízení podle §89 s. ř. s. Tím
spíše však nemůže zpochybňovat registraci kandidátních listin prostřednictvím návrhu
na vyslovení neplatnosti volby prezidenta, tedy v řízení se zcela odlišným předmětem. Nedostatek
aktivní legitimace k podání návrhu ve věci registrace kandidátní listiny nelze obcházet
prostřednictvím návrhu na přezkum postupu registračního orgánu v rámci řízení o podle §90
s. ř. s. (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2013 čj. Vol 30/2013-47). Jak uvedl
Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 9. 12. 2004 č. j. Vol 11/2004-31, č. 471/2005 Sb. NSS,
je tento závěr plně v souladu se smyslem a účelem registračního řízení, v jehož rámci vzniká vztah
pouze mezi tím, kdo navrhuje registraci kandidátní listiny, a příslušným registračním orgánem.
[21] Stěžovatelka dále uvedla s odkazem na články na serveru irozhlas.cz Pošta doručuje voličský
průkaz už devět dní. Pokud se ztratil, nemůže jít volička hlasovat a serveru brnensky.denik.cz
V Žabovřeskách měli problém s voličským průkazem, muž nevolil kvůli nedodání, že voličský průkaz nebyl
doručen řadě voličů. Podle ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu je třeba
primárně vycházet z předpokladu, že zveřejněné výsledky voleb odpovídají skutečné vůli voličů.
Je na navrhovateli, aby předložil důkazy nebo alespoň zvlášť významné indicie o tom, že tomu
tak nebylo (viz např. usnesení ze dne 28. 11. 2006, čj. Vol 82/2006-51). Navrhovatelka však
ohledně svého tvrzení uvedenou povinnost nesplnila. Za důkaz ani za zvlášť závažnou indicii
rozhodně nelze považovat dva články, které informují o problémech s doručováním voličského
průkazu u tří konkrétních osob. Z článků není vůbec patrné, že by se mělo skutečně jednat
o hromadný problém, a navíc z nich vyplývá, že u dvou osob velmi pravděpodobně k doručení
včas dojde. Není úkolem soudu, aby prováděl navrhovatelkou navrhované rozsáhlé dokazování,
aniž by zde byly alespoň významné indicie o tom, že k tvrzenému rozsáhlému problému skutečně
došlo.
[22] Obdobný závěr je třeba vztáhnout k případnému přepočtu hlasů. I k takovému kroku
je nezbytné, aby navrhovatel předložil alespoň významnou indicii, která by byla způsobilá vyvolat
pochybnosti o správnosti vyhlášeného výsledku voleb. Navrhovatelka odkazuje na 4 volební
okrsky, kde bylo sečteno v 1. kole volby více než 100% hlasů. Již ze stěžovatelkou uváděných
rozdílů je zřejmé, že jde maximálně o 100,91% hlasů. I v těchto okrscích tedy jde o chyby v řádu
jednotek hlasů. Ačkoliv je zřejmé, že v těchto okrscích došlo k vadě při sčítání hlasů, nemůže
to znamenat automatické zpochybnění práce všech ostatních okrskových volebních komisí (viz
obdobně usnesení ze dne 14. 11. 2013, čj. Vol 120/2013-42). Ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší
správní soud ostatně i ve stěžovatelkou zmiňovaném usnesení sp. zn. Vol 58/2017 v odstavci
[40], kdy odmítl přepočítat výsledky těch okrsků, u kterých účastník řízení významnou indicii
o jejich nesprávnosti nepřinesl. Navrhovatelkou zmiňovaný odstavec [93] daného usnesení
byl apelem na orgány veřejné moci k předcházení zjištěným vadám. Nelze z něj však dovozovat
změnu přístupu soudu v požadavcích na navrhovatele ohledně rozsahu povinnosti tvrzení
ve volebních věcech, která musí být opřena o důkaz nebo zvlášť významnou indicii.
[23] Nebylo proto ani na místě zabývat se tím, zda méně intenzivní vady by mohly
představovat ve svém souhrnu hrubé ovlivnění výsledku volby prezidenta, jak poukazuje
navrhovatelka. Vytýkané vady totiž buď směřovaly do fáze registrace, která již nemůže být
předmětem přezkumu, nebo sice na vady volebního procesu, u kterých ale nesplnila povinnost
tvrzení.
[24] Nejvyšší správní soud proto návrh na vyslovení neplatnosti volby prezidenta zamítl.
IV. Náklady řízení
[25] Podle §93 odst. 4 s. ř. s. nemá v řízení ve věcech volebních žádný z účastníků právo
na náhradu nákladů řízení. Nebylo tak možné vyhovět návrhu odpůrců 1) a 2) na to, aby bylo
navrhovatelce uloženo uhradit jim náklady řízení.
Poučení: Usnesení nabývá právní moci dnem vyvěšení na úřední desce Nejvyššího
správního soudu (§93 odst. 5 s. ř. s.).
Proti tomuto usnesení n e ní opravný prostředek přípustný.
V Brně 13. února 2018
Tomáš Langášek
předseda senátu