ECLI:CZ:NS:2008:25.CDO.1861.2007.1
sp. zn. 25 Cdo 1861/2007
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marty Škárové a soudců JUDr. Petra Vojtka a JUDr. Roberta Waltra, v právní věci žalobkyně M. J., zastoupené advokátkou, proti žalované České republice – Ministerstvu financí ČR, zastoupené advokátem, o 740.498,- Kč, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 18 C 111/2005, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. ledna 2007, č. j. 13 Co 376/2006 - 56, takto:
I. Dovolání se odmítá.
II. Žalobkyně je povinna zaplatit žalované na náhradě nákladů dovolacího řízení částku 15.860,- Kč k rukám advokáta, do tří dnů od právní moci usnesení.
Odůvodnění:
Žalobkyně se jako vlastník nájemního domu domáhala proti státu náhrady škody, vzniklé v důsledku veřejnoprávní regulace nájemného ve třech ze šesti bytů v domě za období od 1. 7. 2002 do 31. 8. 2005.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 9. května 2006, č. j. 18 C 111/2005-31, žalobu na zaplacení částky 740.498,- Kč s příslušenstvím zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, neboť na uplatněný nárok nedopadá úprava obsažená v zákoně č. 82/1998 Sb., protože postup zákonodárného orgánu, jenž nepřijal v určitém období konkrétní zákonnou úpravu, nelze hodnotit jako nesprávný úřední postup ve smyslu ust. §13 zákona č. 82/1998 Sb., a zákon mu pro tuto činnost ani nestanoví žádnou lhůtu. Dále poukázal na to, že z Ústavou zaručeného principu dělby moci vyplývá i princip vzájemného oddělování jejich složek, který neumožňuje orgánu, jemuž je výkon jedné složky moci svěřen, zasahovat svým rozhodováním do výkonu moci jiné. Obecným soudům proto nepřísluší suplovat činnost orgánu zákonodárného, případně do jeho činnosti zasahovat, a nelze připustit, aby soud nad rámec své pravomoci dané Ústavou a dalšími zákony rozhodoval o zrušení protiústavního právního předpisu a aby konstatoval, jakou konkrétní úpravu či výrok měly tyto zákonodárné akty obsahovat. Na závěru o nedůvodnosti uplatněného nároku nic nemění ani nálezy Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl. ÚS 20/05 a I. ÚS 489/05.
K odvolání žalobkyně Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 24. ledna 2007, č. j. 13 Co 376/2006-56, rozsudek soudu prvního stupně ve výroku o věci samé potvrdil, změnil jej ve výroku o náhradě nákladů řízení a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Odvolací soud vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně a v zásadě se ztotožnil s jeho právním posouzením. Uvedl, že na základě rozhodování Ústavního soudu, zejména s přihlédnutím k jeho nálezům sp. zn. Pl. ÚS 20/05 a I. ÚS 489/05 je postaveno najisto, že dlouhodobá nečinnost Parlamentu ČR, spočívající v nepřijetí pozitivní právní úpravy regulace, resp. deregulace nájemného, jejíž přijetí předpokládá ust. §696 obč. zák., je protiústavní, nicméně dlouhodobé nepřijetí zákonné úpravy pro oblast nájemného zákonodárným sborem není s to naplnit znaky skutkové podstaty nesprávného úředního postupu tak, jak je má na mysli ust. §13 zákona č. 82/1998 Sb. Zákonodárnému sboru žádný zákon nestanovil konkrétní lhůtu k přijetí zákona upravujícího deregulaci nájemného a přijetí zákona, jenž by neodpovídal politickému konsensu, mu ani uložit nelze. Do 20. 3. 2003 platily regulační právní normy podzákonného charakteru (vyhláška MF ČR č. 176/93 Sb., výměr MF ČR č. 1/2002, výměr MF ČR 6/2002, nařízení vlády č. 567/2002 Sb.), které byly Ústavním soudem postupně zrušeny, nicméně podle ust. §71 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, byly tyto předpisy až do jejich zrušení součástí právního řádu ČR a bylo třeba se jimi řídit, takže případný nárok žalobkyně na náhradu škody jí způsobené nečinností státu by se mohl vázat výlučně k období po tomto datu. Minimálně od účinnosti nálezu Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 20/05, publikovaného ve Sbírce zákonů pod č. 252/2006 Sb., pak žalobkyně měla - stejně jako ostatní pronajímatelé - možnost řešit otázku nájemného pro futuro s jednotlivými nájemci. Poté, co nabyl účinnosti zákon č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu, by nárok na náhradu škody proti státu mohl přicházet v úvahu jedině tam, kde se oprávněný nedomůže svého práva přímo proti druhému účastníku závazkového vztahu, tedy pokud by se pronajímatel nedomohl svého práva vůči nájemci. Z tohoto pohledu by žaloba v tomto rozsahu byla předčasnou.
Proti tomuto rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání, jehož přípustnost dovozuje z ust. §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. a podává je z důvodu ve smyslu ust. §241a odst. 2 písm. b) o. s. ř. Namítá, že odvolací soud zaujal nesprávný názor, že na daný právní vztah nedopadá ust. §13 zákona č. 82/1998 Sb. Uvádí, že kdyby žalovaná postupovala ve smyslu nálezu Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. a dalších souvisejících nálezů, žalobkyni by škoda nevznikla, tudíž následky nesprávného úředního postupu orgánů státu mají přímý dopad do sféry jejích majetkových práv. Vzhledem k obsahu nálezu Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 20/05, který označil dlouhodobou nečinnost orgánu státu za protiústavní, měl odvolací soud posoudit působení státu jako nesprávný úřední postup. Dovozuje, že bylo povinností zákonodárce přijmout právní úpravu týkající se deregulace nájemného, a pokud tak v rozporu s nálezy Ústavního soudu neučinil, musí stát nést důsledky v podobě odpovědnosti za nesprávný úřední postup. Protože se žalovaná při své činnosti neřídila nálezy Ústavního soudu, porušila zejména čl. 89 odst. 2 Ústavy ČR. Pokud soud zastával jiný názor na otázku právní kvalifikace skutkového stavu, měl žalobkyni v souladu s ust. §118a odst. 2 o. s. ř., ve spojení s ust. §211 o. s. ř., náležitě poučit. Uvádí, že se u soudu nedomáhala určení výše nájemného vůči jednotlivým nájemníkům, neboť je jí známo, že takovým žalobám soudy nevyhověly, a zdůraznila, že v tomto řízení se domáhá náhrady škody za období od 1. 7. 2002 do 31. 8. 2005, a jak uvedl Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 489/05, na nájemci se nelze domáhat zaplacení rozdílu mezi obvyklým a regulovaným nájemným za dobu minulou. Navrhla, aby Nejvyšší soud zrušil oba předcházející rozsudky nižších soudů.
Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla, že rozsudek odvolacího soudu, jakož i rozsudek soudu prvního stupně, je správný. Dle žalované v žádném případě nelze hledat její odpovědnost v nečinnosti, neboť k nepřijetí právní normy došlo nikoli z důvodu nečinnosti, ale z důvodu nemožnosti dosáhnout politické shody. Nepřijetí zákonné úpravy nájemních vztahů k bytům zákonodárným sborem nelze považovat za nesprávný úřední postup, k přijetí zákona není stanovena žádná lhůta a zákonodárnému sboru není možné ani uložit, aby přijal zákon, který by neodpovídal politickému konsensu. Primárním vztahem je vztah mezi žalobkyní a jejími nájemci, vztah mezi žalobkyní a státem je vztahem sekundárním. Navrhla zamítnutí dovolání a přiznání náhrady nákladů dovolacího řízení.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o. s. ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, účastníkem řízení, zastoupeným advokátem ve smyslu §241 odst. 1 o. s. ř., dospěl k závěru, že dovolání není přípustné.
Podmínky přípustnosti dovolání proti rozsudku odvolacího soudu upravuje ustanovení §237 o. s. ř.
Podle ustanovení §237 odst. 1 o. s. ř. je dovolání přípustné proti rozsudku odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo změněno rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé [písm. a)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, kterým soud prvního stupně rozhodl ve věci samé jinak než v dřívějším rozsudku (usnesení) proto, že byl vázán právním názorem odvolacího soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil [písm. b)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není přípustné podle ustanovení písmena b) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam [písm. c)].
Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem (§237 odst. 3 o. s. ř.).
Přípustnost dovolání proti potvrzujícímu výroku rozsudku odvolacího soudu se v dané věci řídí ustanovením §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. Dovolací soud je zásadně vázán uplatněnými dovolacími důvody (srov. §242 odst. 3 o. s. ř.); vyplývá z toho mimo jiné, že při zkoumání, zda napadené rozhodnutí odvolacího soudu má ve smyslu ustanovení §237 odst. 3 o. s. ř. ve věci samé po právní stránce zásadní význam, může posuzovat jen takové právní otázky, které dovolatelka označila, a dovolání může shledat přípustným jen za současného naplnění podmínky, že na takto označených právních otázkách (závěrech) rozhodnutí odvolacího soudu spočívá, a že v rozsudku řešená a dovoláním vymezená právní otázka má zásadní význam nejen pro rozhodnutí konkrétní věci (v jednotlivém případě), ale zároveň i z hlediska rozhodovací činnosti soudů vůbec.
Rozhodnutí odvolacího soudu vychází z názoru, že samotné přijímání zákonů zákonodárným sborem nelze považovat za úřední postup ve smyslu ust. §13 zákon č. 82/1998 Sb. Dovolatelka otázku zásadního právního významu výslovně neoznačila, nicméně z obsahu dovolání je patrné, že s tímto názorem odvolacího soudu nesouhlasí a dovozuje, že nečinnost zákonodárného orgánu v podobě nepřijetí zákonné úpravy, spočívající v deregulaci nájemného, je nesprávným úředním postupem. Tato otázka, byť je zásadního významu pro rozhodnutí v této věci, však ve smyslu ust. §237 odst. 3 o. s. ř. zásadní právní význam nemá.
Otázka, zda nepřijetí zákona Parlamentem České republiky zakládá či nezakládá podle zákona č. 82/1998 Sb. žalobkyni nárok na náhradu škody způsobené nečinností státu, byla totiž dovolacím soudem na obdobném skutkovém základě vyřešena v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005 (publikovaném pod č. 7 ve Sbírce rozhodnutí a stanovisek NS, roč. 2008), kdy s poukazem na čl. 15, čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy České republiky byl učiněn závěr, že proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či v Senátu PČR není úředním postupem ve smyslu §13 zák. č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům (shodně též rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 26. září 2007, sp. zn. 25 Cdo 3034/2005).
Na tom nic nemění ani nález Ústavního soudu č. 231/2000 Sb., v jehož odůvodnění se in fine uvádí, že „Ústavní soud dospěl k závěru, že vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. je v rozporu s čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě, čl. 11 odst. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny a čl. 1 Ústavy, a proto ji podle §70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušil dnem 31. prosince 2001, aby legislativě poskytl dostatek času k vytvoření nového kvalitního právního předpisu“. Nelze totiž dovozovat, že by tím Ústavní soud stanovil zákonodárnému sboru závazně lhůtu k přijetí nového právního předpisu, a to už z toho důvodu, že takovou pravomocí Ústavní soud nedisponuje (podle čl. 87 odst. 1 písm. a/ a b/ Ústavy Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem, o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem).
Ani nálezy Ústavního soudu ze dne 28. února 2006, sp. zn. Pl. ÚS 20/05, a ze dne 6. dubna 2006, sp. zn. I. ÚS 489/05, na něž dovolatelka poukazuje, nemají z hlediska předpokladů odpovědnosti za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb, význam, neboť se v nich Ústavní soud nevyjadřoval k otázce, zda je legislativní činnost či nečinnost Parlamentu ČR nesprávným úředním postupem ve smyslu ust. §13 zákona č. 82/1998 Sb,, nýbrž v nich Ústavní soud dovodil, že obecné soudy, i přes absenci předvídané konkrétní úpravy, musí rozhodnout o zvýšení nájemného, a to v závislostech na místních podmínkách tak, aby nedocházelo k diskriminaci.
Právní názor odvolacího soudu, že pro vznik odpovědnosti státu za škodu nebyl v prvé řadě splněn předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při uplatňování veřejné moci, je správný a v souladu s konstantní judikaturou dovolacího soudu.
Námitky, týkající se poučení účastníka v řízení podle ust. §118a odst. 2 o. s. ř., představují dovolací důvod podle §241a odst. 2 písm. a) o. s. ř., tedy že řízení je postiženo vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Přípustnost dovolání podle ust. §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. však ani případná vada řízení nezakládá, neboť k vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, lze v dovolacím řízení přihlížet, jen pokud je dovolání přípustné (§242 odst. 3 o. s. ř), což není tento případ.
Dovolání tak směřuje proti rozhodnutí, proti němuž není přípustné. Nejvyšší soud proto dovolání žalobkyně odmítl podle §243b odst. 5, věty první, a §218 písm. c) o. s. ř., aniž se mohl zabývat věcí z hlediska námitek uplatněných v dovolání.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle ust. §243b odst. 5 věty první, §224 odst. 1 a §146 odst. 3 o. s. ř., neboť žalovaná má právo na náhradu účelně vynaložených nákladů řízení, které sestávají z odměny za zastupování advokátem za 1 úkon v částce 13.027,50,- Kč [odměna z částky určené podle ust. §10 odst. 3, §3 odst. 1 bod 5. vyhlášky č. 484/2000 Sb. ve znění vyhl. č. 277/2006 Sb., (dovolací řízení bylo zahájeno dne 21. 3. 2007), krácená dvakrát o polovinu podle §18 odst. 1, §15 a §14 odst. 1 téže vyhlášky] a náhrady hotových výdajů podle ust. §13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb. ve znění vyhl. č. 276/2006 Sb. v částce 300,- Kč (vyjádření k dovolání bylo podáno dne 12. 4. 2007), vše navýšeno o 19% DPH podle §137 odst. 3 o. s. ř., tj. celkem 15.860,- Kč.
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 26. března 2008
JUDr. Marta Škárová, v. r.
předsedkyně senátu