ECLI:CZ:NS:2014:30.CDO.2773.2013.2
sp. zn. 30 Cdo 2773/2013
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců JUDr. Lubomíra Ptáčka, Ph.D. a JUDr. Pavla Simona, ve věci žalobkyně CREAM uzavřený investiční fond, a. s., identifikační číslo osoby: 28545320, se sídlem v Praze 3, Řehořova 908/4, zastoupené JUDr. Petrem Svatošem, advokátem se sídlem v Ostravě, Sadová 1585/7, proti žalované České republice – Ministerstvu financí , se sídlem v Praze 1, Letenská 15, o náhradu škody ve výši 10,512.187,- Kč, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 21 C 345/2006, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 1. 2009, č. j. 23 Co 563/2008 – 66, takto:
Rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 14. 1. 2009, č. j. 23 Co 563/2008 – 66, a Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 14. 5. 2008, sp. zn. 21 C 345/2006 – 51, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze v záhlaví specifikovaným rozsudkem potvrdil rozsudek soudu prvního stupně ze dne 14. 5. 2008, sp. zn. 21 C 345/2006 – 51, kterým byla zamítnuta žaloba na zaplacení částky 10,512.187,- Kč. Této částky se žalobkyně domáhala z titulu náhrady škody, k níž mělo dojít tím, že až do 30. 6. 2006, kdy bylo změněno ustanovení §696 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník (dále jen obč. zák.), nebyl vydán žádný předpis o možnosti jednostranného zvýšení nájemného z bytu. Žalobkyně jako pronajímatelka neměla žádnou možnost jednostranně zvýšit nájemné a ani ukončit nájemní vztah v případě, že nebyl naplněn některý ze zákonem určených výpovědních důvodů. Z důvodu porušení právní povinnosti nebylo žalobkyni umožněno uzavřít nové nájemní smlouvy s tržním nájemným, při čemž nemožností zvyšovat nájemné vznikla žalobkyni škoda odpovídající rozdílu mezi regulovaným nájemným a nájemným, které by regulováno nebylo, a to za rok 2006 až do konce září 2006.
Soud prvního stupně v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že odpovědnost státu za nesprávný úřední postup dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), je upravena pro oblast veřejnoprávních vztahů, které jsou založeny na rovnosti postavení jejích subjektů, kdy orgány veřejné moci rozhodují o právech a povinnostech subjektu mocensky, tedy autoritativně. O takovou odpovědnost v projednávané věci však nejde. Ústava České republiky zakotvuje principy legislativního procesu, kdy určuje, kdo může podat návrh zákona, jakým způsobem je projednáván a počítá i s možností jeho nepřijetí. Přijetí nebo nepřijetí zákona je výrazem principu zastupitelské demokracie a nemůže být považováno za protiprávní nebo dokonce protiústavní. Proto nelze dojít k závěru, že nepřijetí zákona je nesprávným úředním postupem státního orgánu. Jestliže v ustanovení §496 odst. 1 obč. zák. (zřejmě správně §696 odst. 1 obč. zák.) ve znění před novelou, provedenou zákonem č. 107/2006 Sb., k možnosti jednostranného zvýšení nájemného mohlo dojít na základě zvláštního právního předpisu, nikoliv předpisu nižší právní síly, neboť k vydání takového předpisu by muselo dojít jen zmocněním na základě zákona. Ústavní soud v žádném rozhodnutí nevyjádřil názor, že nepřijetí právního předpisu lze považovat za nesprávný úřední postup s tím důsledkem, že by stát odpovídal za majetkovou újmu, k níž může dojít nepřijetím tohoto právního předpisu. Odpovědnost státu za škodu nelze spatřovat ani v ustanovení §420 a násl. obč. zák., neboť nejde o občanskoprávní vztah ve smyslu ust. §1 odst. 2 a §21 obč. zák.
Odvolací soud vycházel z rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 30. 10. 2008, sp. zn. III. ÚS 294/2006. Nárok na náhradu škody lze s poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 30. 10. 2008, sp. zn. IV. ÚS 111/2006, uplatnit vůči státu, pokud pronajímatelův důvodný nárok vůči nájemci nebude v plné míře uspokojen. Uvedená teze formuluje požadavek subsidiarity, tj. uplatnění náhrady škody vůči státu po vyčerpání efektivních procesních prostředků k ochraně práva směřujících vůči nájemcům. Odvolací soud dále z nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 294/2006 citoval: „Pro vypořádání poruchy v závazkovém právním vztahu je nevyhnutelné primárně využít ty reparační instrumenty, jež jsou vlastní jeho obsahu a jemu odpovídajícím (závazkovým) právním nástrojům, a teprve poté, nejsou-li způsobilé zajistit úplnou nápravu, lze uvažovat o nástrojích tomuto vztahu vnějších, včetně institutu náhrady škody, budou-li splněny zákonné podmínky pro jeho aplikaci.“ V ostatním se odvolací soud ztotožnil se závěry soudu prvního stupně.
Rozsudek odvolacího soudu v celém jeho rozsahu napadla žalobkyně dovoláním, jehož přípustnost spatřuje v tom, že napadený rozsudek má ve věci samé po právní stránce zásadní význam, a to zejména proto, že řeší právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena, a dále že řeší právní otázku v rozporu s hmotným právem. Dovolací důvody dovolatelka spatřuje v tom, že řízení u odvolacího soudu je postiženo vadou, jež mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci a dále též, že napadené rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Dovolatelka uvádí následující právní otázky, na nichž spočívá rozhodnutí odvolacího soudu:
a) Lze nárok žalobkyně posuzovat pouze z hlediska nesprávného úředního postupu dle ustanovení zákona č. 82/1998 Sb.? Dovolatelka namítá, že existují nejméně čtyři právní tituly odpovědnosti státu za předmětnou škodu. Kromě odpovědnosti dle zákona č. 82/1998 Sb. odpovědnost z titulu porušení čl. 11 Listiny základních práv a svobod, odpovědnost stanovená v několika nálezech Ústavního soudu (nález ze dne 28. 2. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 20/05 a nález ze dne 6. 4. 2006, sp. zn. I. ÚS 489/05), odpovědnost z titulu porušení článku 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
b) Lze za zvláštní právní předpis, na který odkazuje ustanovení §696 odst. 1 obč. zák., považovat pouze zákon? Dovolatelka namítá, že ustanovení hovoří o zvláštním právním předpise, nikoliv zákoně. Tímto předpisem tak mohla být rovněž vyhláška, při čemž nečinnost ministerstva spočívající v nevydání tohoto předpisu lze považovat za nesprávný úřední postup dle zákona č. 82/1998 Sb.
c) Lze odpovědnost státu v daném případě zúžit pouze na neumožnění jednostranného zvyšování nájemného? Dovolatelka namítá, že odpovědnost státu za škodu způsobenou vlastníkovi nemovitosti v důsledku regulace nájemních vztahů nelze zúžit pouze na neumožnění jednostranného zvyšování nájemného, ale je nutno ji posuzovat jako celek, jako systémový problém, též s ohledem na skutečnost, že pronajímatel nemá v podstatě možnost jednostranně ukončit nájemní vztah a za omezení svého vlastnického práva pronajímatel nedostává jakoukoliv náhradu.
d) Lze nepřijetí právního předpisu považovat za nesprávný úřední postup s tím důsledkem, že by stát odpovídal za majetkovou újmu, k níž může dojít nepřijetím tohoto právního předpisu? Dovolatelka odkazuje na již výše citované nálezy Ústavního soudu (srov. otázka pod písm. a/), ve kterých je přímo uvedeno, že stát odpovídá za újmu vzniklou nepřijetím předvídané právní úpravy.
e) Je podmínkou uplatnění nároku na náhradu škody vůči státu uplatnění „reparačního instrumentu“ vůči nájemcům bytů, např. podání žalob o zvýšení nájemného soudem vůči nájemcům bytů či výzva nájemcům bytů k jednání o zvýšení nájemného? Dovolatelka namítá, že až výše citovanými nálezy Ústavního soudu byla konstatována povinnost obecných soudů rozhodnout o tzv. žalobě o zvýšení nájemného podané proti konkrétnímu nájemci bytu. Ústavní soud nekonstatoval, že by podmínkou uplatnění nároku pronajímatele na náhradu škody vůči státu byla skutečnost, že se pronajímatel nedomohl saturováním své majetkové újmy na nájemcích bytů.
Dovolatelka dále namítá, že soud prvního stupně v odůvodnění svého rozhodnutí nezmiňuje skutková zjištění a vychází pouze z právního posouzení věci. Odvolací soud tak učinil nesprávné skutkové zjištění, že žalobkyně jako pronajímatelka neužila „reparační instrumenty“ vůči nájemcům bytů, přestože tato skutečnost nebyla předmětem rozhodování soudu I. stupně, ani nebyla namítána stranou žalovanou a dokonce nebyla předmětem řízení před odvolacím soudem. Odvolací soud až v napadeném rozsudku konstatoval nutnost primárního použití „reparačních instrumentů“ vůči nájemcům bytů, a to bez jakéhokoliv poučení ohledně právní důležitosti této skutkové skutečnosti.
Dovolatelka navrhuje, aby dovolací soud napadený rozsudek společně s rozsudkem soudu prvního stupně zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaná se k dovolání nevyjádřila.
Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění účinném do 30. 6. 2009 (viz čl. II., bod 12 zák. č. 7/2009 Sb.) – dále jen „o. s. ř.“.
Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, řádně zastoupenou podle §241 odst. 1 o. s. ř., dovolací soud se proto zabýval jeho přípustností. Dlužno poznamenat, že dovolání bylo Nejvyššímu soudu postoupeno až dne 2. 9. 2013.
Předně je nutno uvést, že Nejvyšší soud ve svém rozsudku ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, uveřejněném též ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 7, ročník 2008 (R 7/2008), dovodil, že proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či Senátu PČR není úředním postupem ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb. ve znění pozdějších předpisů a že z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům.
Potud se odvolací soud správně vypořádává s nesprávnou právní konstrukcí žaloby vycházející z toho, že jde o nárok na náhradu škody vzniklé činností – nesprávným úředním postupem - státu. Právním názorem, na němž je žaloba uplatněna, soud však vázán není, když sám – ze své povinnosti – posuzuje důvodnost uplatněného nároku ze všech podle, zpravidla hmotného, práva do úvahy přicházejících právních posouzení.
Odvolací soud v době svého rozhodování nenalezl v českém právním řádu důvody pro vyhovění žalobě (ostatně proto také v tomto smyslu logicky důvodně neprováděl žádné dokazování). Z tohoto hlediska však nemohlo již v době svého vydání, a nemůže ani nyní, rozhodnutí odvolacího soudu obstát a představuje vybočení z ustálené judikatorní praxe, když se vypořádává jen s právním důvodem (byť žalobcem až dodatečně projeveným) žaloby a nikoliv s otázkou, zda skutkové okolnosti tvrzené v žalobě a vůbec za řízení nemohou i za situace, kdy ještě nebyly prokázány (a netvoří tudíž základ soudního rozhodnutí ve smyslu §153 odst. 1 o. s. ř.) založit důvodnost nároku na základě jiného právního posouzení, než ze kterého žalobce argumentačně vychází. Odvolací soud zde přímo navazuje na právní posouzení a postup prvostupňového soudu, na jehož rozhodnutí ostatně odkazuje.
Podle odůvodnění svého rozhodnutí vycházel odvolací soud, byť poněkud selektivně, z judikatury Ústavního soudu.
Po vynesení napadeného rozsudku však judikatura Ústavního soudu, z níž odvolací soud vycházel, byla rozhodovací praxí Ústavního soudu překonána.
Ústavní soud ve stanovisku ze dne 28. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS - st. 27/09, uvedl: „Obecné soudy mohou rozhodovat o zvýšení nájemného za období od podání žaloby do 31. 12. 2006. Nájemné za období před podáním žaloby zvyšovat nemohou, neboť tomu brání povaha rozhodnutí s konstitutivními účinky; zvýšení nájemného za období od 1. 1. 2007 přiznat nelze, neboť od tohoto data již jednostranné zvyšování nájemného připouští §3 odst. 2 zákona č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.“ Dále uvedl: „Žaloby pronajímatelů (vlastníků bytů) na náhradu škody vůči státu [opírající se o zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)], jež měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy (nález Ústavního soudu ze dne 28. února 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05), jsou obecné soudy povinny posoudit z hlediska jejich práva na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a v tomto smyslu poskytnout účastníkům řízení procesní prostor, aby se mohli vyjádřit k uvedené změně právního posouzení. Nárok vůči státu na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod má subsidiární charakter vůči nároku pronajímatele bytu proti nájemci na zvýšení nájemného jen za dobu počínající dnem podání žaloby. Za dobu, která tomuto dni předchází, může pronajímatel bytu uplatnit svůj nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva proti státu přímo.“
Tyto závěry sjednocujícího stanoviska Ústavního soudu Nejvyšší soud rozvedl zejména ve svém rozsudku ze dne 21. 8. 2013, sp. zn. 22 Cdo 367/2012, jehož prostřednictvím byla sjednocena do té doby rozporná judikatura soudů, když byl uveřejněn ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 74, ročník 2013 (R 74/2013), ostatně obdobně bylo již dříve rozhodnuto např. v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 3. 3. 2011, sp. zn. 28 Cdo 3723/2008. Uvedené R 74/2013 pak blíže uvádí výkladové závěry k předpokladům a podmínkám uplatňování toho typu nároku, který je předmětem tohoto řízení.
Z výše uvedeného vyplývá, že dovolatelkou položené právní otázky výše uvedené pod písmeny a), c), d) a e) již byly výše uvedenou judikaturou vyřešeny. Jelikož uvedená judikatura pochází až z doby po vynesení napadeného rozsudku, napadený rozsudek se od této ustálené soudní praxe Ústavního soudu a Nejvyššího soudu odchyluje, což činí dovolání přípustným a rovněž důvodným.
Odpovědnost žalované nemá být posuzována podle zákona č. 82/1998 Sb., ale je třeba ji posoudit z hlediska nuceného omezení vlastnického práva dle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva lze uplatnit proti žalované přímo, a to za období končící dnem, kdy byla podána žaloba na určení nájemného proti konkrétnímu nájemci. Nárok žalobkyně na náhradu za omezení vlastnického práva má subsidiární charakter vůči nároku žalobkyně proti nájemci na zvýšení nájemného až od podání uvedené žaloby. Nebyla-li žaloba na určení nájemného podána, lze nárok na náhradu za omezení vlastnického práva uplatnit přímo vůči žalované za období končící dnem 31. 12. 2006.
Námitka dovolatelky, že odvolací soud vycházel z nesprávných skutkových zjištění, že se dovolatelka nedomáhala náhrady vůči nájemcům, když toto nebylo předmětem dokazování, se tak již stává bezpředmětnou, neboť až do podání žaloby na určení nájemného lze nárok vůči žalované uplatnit přímo.
Za daných okolností je rovněž bezpředmětné zabývat se otázkou výše uvedenou pod písmenem b), tedy zda ustanovení §696 odst. 1 obč. zák. zmocňovalo také k vydání podzákonného právního předpisu a zda nevydání tohoto předpisu lze považovat za nesprávný úřední postupu dle zákona č. 82/1998 Sb. Za okolností, kdy z výše uvedené judikatury již jednoznačně vyplývá závěr, že žalovaná odpovídá z důvodu dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu, by závěry dovolacího soudu v tomto směru byly čistě akademické.
Jelikož je rozhodnutí odvolacího soudu co do posouzení odpovědnosti žalované za nucené omezení vlastnického práva nesprávné, postupoval dovolací soud podle §243b odst. 2, částí věty za středníkem, o. s. ř. a napadený rozsudek odvolacího soudu v celém jeho rozsahu zrušil. Protože důvody, pro které bylo rozhodnutí odvolacího soudu zrušeno, platí i na rozhodnutí soudu prvního stupně, dovolací soud podle §243b odst. 3 věty druhé o. s. ř. zrušil i toto rozhodnutí a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení. Soud je ve smyslu §243d odst. 1, části první věty za středníkem, o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázán právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí o věci (§243d odst. 1 věta druhá o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 13. srpna 2014
JUDr. František Ištvánek
předseda senátu