ECLI:CZ:NS:2018:30.CDO.4226.2016.1
sp. zn. 30 Cdo 4226/2016-232
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců JUDr. Bohumila Dvořáka a JUDr. Pavla Simona a ve věci žalobkyně NA Engineering s. r. o. , identifikační číslo osoby 273 71 174, se sídlem v Horoušanech, Na Anežce 109, zastoupené JUDr. Zuzanou Smítkovou, Ph.D., advokátkou se sídlem v Praze 2, Trojanova 12, proti žalovaným 1/ České republice – Ministerstvu financí , se sídlem v Praze 1, Letenská 15, a 2/ České republice – Ministerstvu životního prostředí , se sídlem v Praze 10, Vršovická 65, o zaplacení 2 453,64 EUR, 1 850 Kč a 11 640 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 25 C 43/2013, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 3. 2016, č. j. 35 Co 14/2016 - 191, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 3. 2016, č. j. 35 Co 14/2016 - 191, se zrušuje a věc se vrací Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 21. 10. 2015, č. j. 25 C 43/2013 - 132, zamítl žalobu, kterou se žalobkyně domáhala uložení povinnosti žalovaným uhradit jí částku ve výši 2 453,64 EUR, 1 850 Kč a 11 640 Kč s příslušenstvím. Žádnému z účastníků nebylo přiznáno právo na náhradu nákladů řízení. Uvedených částek se žalobkyně domáhala z titulu odpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“). Škoda jí měla být konkrétně způsobena postupem orgánů celní správy a Ministerstva životního prostředí (dále jen „MŽP“) v průběhu zpracování celního prohlášení žalobkyně ze dne 3. 2. 2011 za účelem propuštění zboží určeného pro běloruského odběratele žalobkyně do režimu vývoz. Součástí zásilky byla též zkušební šarže nového konstrukčního dvousložkového epoxidového lepidla Fix Bond Tix, jehož složka B obsahovala látku nonylfenol. Celní úřad odmítl propustit zásilku do režimu vývoz, jelikož jmenovaná látka podléhá regulaci dle nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 689/2008 (dále jen jako „nařízení“) a lze ji vyvézt teprve poté, co jí bude v součinnosti s MŽP po souhlasu státu dovozu přiděleno číslo RIN. Jelikož se číslo RIN nedařilo získat a s ohledem na charakter dalšího zboží v zásilce, podala žalobkyně dne 7. 2. 2011 další celní prohlášení, přičemž z něho byla sporná složka lepidla vyňata a vývoz zbytku zboží se uskutečnil. Číslo RIN se nepodařilo získat ani později a mezitím uplynula expirační doba lepidla. Žalobkyně byla proto nucena odběrateli vrátit již uhrazenou kupní cenu ve výši 2 453,64 EUR. Tuto částku považuje žalobkyně za škodu způsobenou jí nesprávným úředním postupem celních orgánů, neboť dle tvrzení žalobkyně se na jí vyvážené zboží nařízení nevztahuje, případně mělo MŽP postupovat dle článku 13 odst. 7 nařízení a/nebo poskytnout účinnější součinnost žalobkyni při zajištění čísla RIN.
2. K odvolání žalobkyně byl rozsudek soudu prvního stupně soudem odvolacím potvrzen a žádnému z účastníků nebylo přiznáno právo na náhradu nákladů řízení. Odvolací soud zhodnotil, že soud prvního stupně si pro své rozhodnutí opatřil dostatek důkazů, vyvodil z nich správné skutkové závěry, které tak mohly být podkladem i pro rozhodnutí odvolacího soudu a na které bylo Městským soudem v Praze pro stručnost odkázáno. Rovněž právní hodnocení považoval odvolací soud za „v zásadě správné“.
3. Soud prvního stupně vyšel ve svém rozhodnutí z následujících skutkových a právních závěrů. Soud jednal se dvěma organizačními složkami státu, jelikož žalobkyně uplatnila dva na sobě nezávislé a vzájemně se vylučující skutkové základy, přičemž z každého z nich může plynout povinnost jednat jménem státu jiné organizační složce (§6 OdpŠk). Na základě provedeného dokazování pak soud prvního stupně uzavřel, že v celním prohlášení žalobkyně žádala o povolení vývozu (mimo jiné) dvou výrobků, jejichž součástí byla taktéž nebezpečná a regulaci podléhající látka nonylfenol. U jednoho z nich (který obsahoval nonylfenol) žalobkyně uvedla kód Y916, čímž uplatnila výjimku z nařízení, u uvedené složky B lepidla Fix Bond Tix však tento kód neuvedla. Z toho důvodu celní orgány odmítly propustit posléze uvedené zboží do režimu vývoz a požadovaly doložení čísla RIN, jež ověřuje udělení předchozího souhlasu země určení s dovozem této látky. Žalobkyně se obrátila na MŽP, které jí přidělilo přístupové údaje do systému EDEXIM, prostřednictvím kterého měl být kód RIN zajištěn. V systému EDEXIM byla žádost žalobkyně zaregistrována 23. 2. 2011 a postoupena Evropské komisi. Následně požádala žalobkyně o zrušení původního celního prohlášení z 3. 2. 2011, čemuž celní úřad vyhověl rozhodnutím ze dne 23. 2. 2011. Číslo RIN nebylo žalobkyni k datu rozhodnutí soudu prvního stupně přiděleno. Další žalované částky představují náklady, které žalobkyně vynaložila na úřední překlady běloruských listin (1 850 Kč) a náklady právního zastoupení předchozí právní zástupkyní (11 640 Kč za 3 úkony právní služby).
4. Obvodní soud uzavřel, že se na vývoz složky B lepidla nevztahuje nařízení. Vzhledem k tomu, že žalobce v celním prohlášení neuplatnil režim vynětí vyvážené složky B lepidla z působnosti nařízení (ačkoli tak učinil u jiné části zásilky obsahující nonylfenol), nelze celním orgánům vytýkat, pokud ve vztahu k této položce požadovaly sdělení RIN podle nařízení. Žalobkyně o možnosti uplatnění uvedené výjimky věděla (uvedení kódu Y916 u příslušné položky celního prohlášení) a aktivně tuto možnost využila, bylo zcela v její dispozici, zda tuto výjimku uplatní i u zkoumané položky – složky B lepidla. Pokud proto žalobkyně neuvedla kód Y916 v celním prohlášení, nelze z toho plynoucí následný postup celních orgánů přičítat k tíži státu. Soud neshledal, že by měla být dána odpovědnost na základě §8 OdpŠk, jelikož o prvním celním prohlášení nebylo vydáno meritorní rozhodnutí, které by následně bylo změněno či zrušeno, ani podle §13 OdpŠk. Nesprávný úřední postup by se totiž musel projevit v obsahu případného nevyhovujícího meritorního rozhodnutí. V daném případě navíc postup celních orgánů vyplývá z údajů uvedených v celním prohlášení předložených žalobkyní. Žalobkyně v celním prohlášení neuplatila výjimku dle nařízení, ačkoli si této možnosti byla vědoma.
5. K tvrzené nečinnosti MŽP nalézací soud poznamenal, že jakákoli ne/činnost MŽP je pro věc irelevantní, jelikož dle názoru soudu není nařízení na věc aplikovatelné. Systém EDEXIM je spravován Evropskou komisí. MŽP jako národní orgán poskytl veškerou součinnost a případná nečinnost orgánů EU není přičitatelná vnitrostátním orgánům. Pokud žalobkyně namítala, že MŽP nepostupovala v souladu s čl. 13 odst. 7 nařízení, soud zdůraznil, že byla žalobkyně na tuto možnost MŽP upozorněna (nutná žádost), žalobkyně však o aplikaci tohoto ustanovení nařízení nikdy nepožádala.
6. Jelikož tedy soud prvního stupně neshledal jeden z předpokladů odpovědnosti státu za škodu (nesprávný úřední postup ani nezákonné rozhodnutí), nezabýval se důvodností dalších požadavků žalobkyně.
7. Odvolací soud navázal na shora uvedené závěry soudu nalézacího a uvedl, že ze zkoumaného celního prohlášení žalobkyně vyplývá, že neuplatila kód Y196, tudíž ani výjimku z nařízení, ačkoli si této možnosti byla vědoma. Bylo povinností žalobkyně na základě skutečného složení výrobku uvést do celního prohlášení kódy TARIC či RIN podle příslušných právních předpisů a tím deklarovat skutečné a pravé údaje. Celní úřad rozhodnutím ze dne 23. 2. 2011 zrušil přijaté celní prohlášení ze dne 3. 2. 2011 na základě žádosti žalobkyně (zrušil platnost přijatého celního prohlášení), resp. osoby jí zmocněné (celního deklaranta), podle čl. 66 odst. 1 celního kodexu (nařízení Rady EHS č. 2913/92) z důvodu chybného popisu zboží u položky 4 (složka B lepidla). Odvolací soud tedy dovodil, že v posuzovaném případě mohla žalobkyni vzniknout škoda pouze v souvislosti s existencí nezákonného rozhodnutí ve smyslu §8 OdpŠk, neboť případný nesprávný úřední postup by se projevil v rozhodnutí orgánu celní správy. Jelikož však rozhodnutí Celního úřadu ze dne 23. 2. 2011 nebylo zrušeno ani změněno, resp. nebylo žádným způsobem napadeno, žalobkyni nevznikl nárok na náhradu škody v souvislosti s tímto rozhodnutím. Oprávněnost postupu celního orgánu, který odmítl propustit zásilku do režimu vývozu (s odůvodněním, že nonylfenol obsažený v jednom z výrobků vyvážených žalobkyní podléhá regulaci podle nařízení a lze jej vyvézt teprve poté, co jí bude v součinnosti s MŽP po souhlasu státu dovozu přiděleno číslo RIN), může být prozkoumán pouze v rámci uvedeného celního řízení. Soud není oprávněn tuto otázku řešit v průběhu řízení dle OdpŠk.
II. Dovolání a vyjádření k němu
8. Proti v záhlaví uvedenému rozsudku odvolacího soudu podala dovolání žalobkyně, rozsudek odvolacího soudu napadá v celém rozsahu a uvádí, že je založen na nesprávném právním posouzení. Odvolací soud se v něm odchýlil od ustálené rozhodovací praxe a „rozhodnutí zároveň závisí na vyřešení právních otázek, které doposud nebyly dovolacím soudem řešeny.“
9. Odvolací soud se měl odchýlit od rozhodovací praxe dovolacího soudu v následujících otázkách:
a) „Může soud odepřít žalobci nárok na náhradu škody v souvislosti s nesprávným úředním postupem, když se postup celního orgánu neprojevil ve vydání rozhodnutí pouze proto, že žalobce vzal své celní prohlášení (vývozní doprovodný doklad – dále jen jako „VDD“) zpět, a to na přímý pokyn a v souladu s poučení celního úřadu?“ Žalobkyně namítá, že se odvolací soud odchýlil zejména od rozsudků Nejvyššího soudu ze dne 11. 3. 2010, sp. zn. 25 Cdo 5521/2007, a ze dne 3. 3. 2011, sp. zn. 28 Cdo 3928/2008, a usnesení Nejvyššího soudu ze dne 11. 1. 2012, sp. zn. 28 Cdo 839/2011, a ze dne 12. 9. 2012, sp. zn. 28 Cdo 3866/2011. Žalobkyně odkazuje na první ze jmenovaných rozhodnutí, kde bylo konstatováno, že: „Nesprávné poučení účastníka o způsobu, jakým má postupovat v řízení, představuje nesprávný úřední postup orgánu státu, byť se tím ovlivněné počínání účastníka projevilo v obsahu vydaného rozhodnutí.“
b) „Může soud odepřít žalobci nárok na náhradu škody, když rozhodnutí celního úřadu o zpětvzetí VDD bylo vydáno v souladu s návrhem žalobkyně, ale škoda byla žalobkyni způsobena nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem v průběhu předcházejícího celního řízení.“
c) „Je nesprávným úředním postupem nevydání souhlasu s vývozem zboží dle článku 13 odst. 7 nařízení, když byly splněny veškeré podmínky k tomu, aby MŽP tento souhlas vydalo a ochránilo oprávněné zájmy žalobce?“ V bodě b) a c) žalobkyně namítá, že se odvolací soud odchýlil zejména od rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 24. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 804/96.
d) Je soud při rozhodování o náhradě škody dle OdpŠk povinen vzít v úvahu zásadu principu dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci? Zde se dle mínění žalobkyně odchýlil odvolací soud od rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 30. 1. 2013, sp. zn. 32 Cdo 1871/2011, a dále nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 3. 2014, sp. zn. II ÚS 1667/2012.
10. Následně žalobkyně tvrdí, že rozhodnutí odvolacího soudu závisí na vyřešení otázek hmotného nebo procesního práva, které nebyly doposud v rozhodovací praxi dovolacího soudu vyřešeny:
1/ Může soud odepřít žalobci nárok na náhradu škody vůči státu s odůvodněním, že v řízení o propuštění zboží určeného do režimu vývoz řádné nepokračoval a před propuštěním zboží do navrženého režimu podal celnímu úřadu žádost o zrušení přijatého celního prohlášení za situace, kdy celní úřad nezákonně odmítl propustit zásilku do režimu vývozu s odůvodněním, že jmenovaná látka podléhá regulaci dle nařízení a může j vyvézt teprve poté, co jí bude v součinnosti s MŽP po souhlasu státu dovozu přiděleno číslo RIN?
2/ Může soud odepřít žalobci nárok na náhradu škody vůči státu s odůvodněním, že se žalobce neodvolal proti rozhodnutí, kterým bylo na základě jeho žádosti zrušeno celním úřadem původní celní prohlášení (VDD z 3. 2. 2011), když škoda vznikla v důsledku předcházejícího jednání celního úřadu?
3/ Je soud oprávněn v rámci soudního řízení o náhradu škody vůči státu přezkoumávat oprávněnost postupu celního úřadu, který odmítl propustit zásilku do režimu vývozu s odůvodněním, že jmenovaná látka podléhá regulaci dle nařízení a lze ji vyvézt teprve poté, co jí bude v součinnosti s MŽP po souhlasu státu dovozu přiděleno číslo RIN?
4/ Je stát odpovědný za nesprávný úřední postup svých orgánů v případě, kdy celní úřad nesprávně poučí účastníka o tom, že zásilka určená do režimu vývozu podléhá regulaci podle nařízení a lze ji vyvézt teprve poté, co jí bude v součinnosti s MŽP po souhlasu státu dovozu přiděleno číslo RIN, přičemž účastník v souladu s tímto pokynem řádně zažádal o číslo RIN, které však do dnešního dne (ani po 5 letech) nebylo přiděleno?
5/ Je nesprávným úředním postupem, pokud správní orgány neaplikovaly zákonnou výjimku z působnosti nařízení, ačkoli byly dotčenou osobou informovány o všech skutečnostech rozhodných pro její aplikaci?
6/ Je nesprávným úředním postupem, jestliže správní orgán dotčenou osobu ani přes její opakované výzvy neinformuje (nepoučí), proč je vůči ní aplikováno nařízení? A jaký význam má v takovém případě skutečnost, že správní orgán na daný případ aplikoval nařízení v rozporu s právním řádem, když se měla použít výjimka z aplikace?
7/ Je soud při rozhodování o náhradě škody dle OdpŠk oprávněn (či povinen) přezkoumat postup správního orgánu, který nevyústil ve vydání rozhodnutí z důvodu, že účastník řízení vzal zpět návrh na vydání rozhodnutí, a to na pokyn správního orgánu? Žalobce namítá, že byl připraven toto u soudu prokázat, ale soud odmítl tento důkaz provést.
8/ Je stát odpovědný za nesprávný postup MŽP, které neposkytlo žalobci veškerou potřebnou součinnost při vyřizování jeho žádosti v systému EDEXIM? Zde namítá žalobkyně odchýlení se od rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2008, č. j. 7 Azs 3/2008 – 64.
9/ Je stát odpovědný za postup MŽP, které, ačkoli byly naplněny veškeré podmínky pro udělení souhlasu s vývozem zboží dle čl. 13 odst. 7 nařízení, namísto hájení zájmů dotčené osoby, souhlas s vývozem bezdůvodně neudělilo?
10/ Je nesprávným úředním postupem, jestliže celní orgány a MŽP postupovaly při vývozu vícesložkového epoxidového lepidla obsahujícího nonylfenol zcela rozdílně od vnitrostátních orgánu jiných států EU?
11/ Je stát odpovědný za nečinnnost systému EDEXIM (systém Evropské komise) spočívající v nevydání čísla RIN, která má přímý dopad na vydání nesprávného rozhodnutí, případně nevydání rozhodnutí, které však již je v kompetenci státu?
12/ Je porušením principů tzv. dobré správy spočívajících v právu na vyřešení věci v přiměřené lhůtě podle Listiny základních práv a svobod Evropské unie nesprávným úředním postupem dle českého právního řádu?
13/ Je stát odpovědný za nesprávný úřední postup v případě, kdy celní úřad postupoval rozdílně ve stejných případech a po žalobkyni požadoval splnění podmínek, které žádná jiná dotčená osoba (vývozce či jiní vývozci) při vývozu dvousložkových epoxidových lepidel obsahujících nonylfenol (navíc v tunových objemech ročně) nikdy splňovat nemusela? A je stát odpovědný v případě porušení principů tzv. dobré správy?
14/ Je stát odpovědný za škodu v případě, kdy nevložení kódu Y916 žalobkyní bylo způsobeno tím, že mu to neumožnil systém spravovaný státním orgánem?
15/ Představuje nesprávné poučení správním orgánem ohledně EDEXIM tzv. jiné vady řízení, za které stát nese odpovědnost?
11. Žalobkyně tvrdí, že rozhodnutí odvolacího soudu je vystavěno na nesprávném právním posouzení. Uvádí zejména, že:
I/ Celní úřad ani MŽP žádný způsobem nechránily oprávněné zájmy žalobkyně, ani se nepokusily o prosazení postupu dle čl. 13 odst. 7 nařízení. Použití chemické látky nonylfenol v rámci epoxidových lepidel není dle tvrzení žalobkyně v EU žádným způsobem omezeno, tyto látky mohou být užívány a uváděny na trh zcela volně. Ze strany celních orgánů a MŽP se tak jednalo o nedovolenou překážku ve volném oběhu zboží. Orgány státu bezdůvodně podmiňovaly vývoz zboží žalobkyně získáním předchozího souhlasu běloruské strany, ačkoli taková povinnost žalobci nevyplynula z žádného právního předpisu, případně povinnost získat souhlas zanikla (čl. 13 odst. 7 nařízení).
II/ Ke zpětvzetí celního prohlášení ze dne 3. 2. 2011 došlo na výslovný pokyn (poučení) celního orgánu, který žalobkyni uložil nejenom samotné zpětvzetí, ale i jak jej má odůvodnit.
III/ Odvolací soud nesprávně hodnotil otázku nesprávného poučení účastníka, jak bylo zmíněno shora (žalobkyně namítá odchýlení se od rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 11. 3. 2010, sp. zn. 25 Cdo 5521/2007). Nesprávným úředním postupem je i absence poučení zejména za situace, kdy účastník řízení poskytne správnímu orgány úplné informace, ze kterých lze správný úřední postup dovodit (možnost aplikace výjimek z nařízení). Nesprávné poučení účastníka je taktéž zásahem do jeho základních práv a svobod (nález Ústavního soudu ze dne 11. 3. 2014, sp. zn. II. ÚS 1667/2012, na který navazuje usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 4. 2015, sp. zn. 30 Cdo 4689/2014).
IV/ Soud neprovedl důkazy navržené žalobkyní k prokázání obsahu poučení celních orgánů ohledně zpětvzetí celního prohlášení ze dne 3. 2. 2011.
V/ MŽP vůbec nepoučilo žalobkyni o možnosti aplikace výjimky z nařízení, ani se posouzením jejich existence vůbec nezabývalo. Taktéž MŽP samo neaplikovalo výjimku plynoucí z čl. 13 odst. 7 nařízení.
VI/ Odvolací (ani nalézací) soud se vůbec nezabývaly základním pochybení MŽP spočívajícím v nevydání souhlasu s vývozem zboží žalobkyně dle čl. 13 odst. 7 nařízení, ačkoli pro to byly splněny podmínky. Nevydání souhlasu se nijak neodrazilo v rozhodnutí celního úřadu o zpětvzetí celního prohlášení žalobkyně. Dále namítá, že podle rozhodovací praxe Nejvyššího i Ústavního soudu lze za nesprávný úřední postup považovat jak absenci, tak i nesprávné poučení účastníka. MŽP nevydalo rozhodnutí o přidělení RIN vůbec, čímž žalobkyni znemožnilo vývoz zboží a způsobilo škodu. Odvolací soud se při hodnocení postupu MŽP odchýlil od rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 24. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 804/96. Včasné nevydání, resp. nevydání rozhodnutí vůbec tak mělo následek v majetkové sféře žalobkyně, což odpovídá i skutkovým okolnostem a právním závěrům přijatým v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 3. 3. 20111, sp. zn. 28 Cdo 3928/2008. Závěr odvolacího soudu o absenci nesprávného úředního postupu je pak dle žalobkyně v rozporu např. s usnesením Nejvyššího soudu ze dne 12. 9. 2012, sp. zn. 28 Cdo 3866/2011, usnesením ze dne 11. 1. 2012, sp. zn. 28 Cdo 839/2011 či usnesením ze dne 17. 7. 2012, sp. zn. 28 Cdo 1340/2012.
VII/ MŽP se nemůže zbavit odpovědnosti za vydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě s odůvodnění, že provozovatelem systému EDEXIM je Evropská komise. MŽP mělo zjednat nápravu a mělo žalobkyni poskytnout součinnost při vyřizování žádosti v systému EDEXIM a řádné poučení ve smyslu zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
VIII/ Odvolací soud měl přihlédnout k principu dobré víry ve správnost aktů orgánů veřejné moci obsažených např. v nálezu Ústavního sudu ze dne 3. 12. 2007, sp. zn. I. ÚS 544/06 a či nálezu ze dne 11. 3. 2014, sp. zn. II. ÚS 1667/2012. Pokud dal celní orgán žalobkyni pokyn, aby vzala zpět celní prohlášení, měla žalobkyně v souladu s tímto principem za to, že tato cesta povede k urychlenému vyřešení věci. Žalobkyně má za to, že princip dobré víry lze vztáhnout i na doporučení dalšího postupu, jehož se účastníkovi dostane ze strany orgánu státní správy. Žalobkyně tvrdí, že MŽP porušilo principy dobré správy (součinnost a včasnost), stejně tak pochybily celní orgány, neboť žalobkyni špatně poučily a nedbaly ochrany jejích práv, což naplňuje znaky nesprávného úředního postupu, jak je popsán např. v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 11. 1. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2736/2011.
IX/ Odvolací soud postupoval nesprávně, pokud zamítl nárok žalobkyně z důvodu, že nepokračovala v celním řízení a že nepodala odvolání proti rozhodnutí, kterým bylo na základě žádosti žalobkyně zrušeno původní celní prohlášení. Žalobkyně tímto způsobem jednala na výslovný pokyn celního orgánu. Postup celních orgánů byl překvapivý, nepředvídatelný a zcela odlišný od řešení obdobných celních případů. Celní orgány nedostatečně spolupracovaly s žalobkyní i s MŽP navzájem.
12. Žalobkyně s ohledem na shora uvedené navrhuje, aby byl napadený rozsudek odvolací soudu změněn tak, že bude žalované uložena povinnost zaplatit žalobkyni částku ve výši 2 453,64 EUR, dále částku 1 850 Kč a 11 640 Kč spolu s příslušenstvím a dále náhradu nákladů řízení. Pokud by dovolací soud neshledal podmínky pro změnu rozhodnutí, navrhuje žalobkyně, aby bylo dovoláním napadené rozhodnutí a shodně rozsudek soudu prvního stupně zrušen a věc byla vrácena soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
13. Žalovaná 2/ se k podanému dovolání vyjádřila tak, že napadené rozhodnutí považuje za věcně správné a navrhuje, aby dovolání Nejvyšší soud zamítl, pokud jej pro nepřípustnost neodmítne. Žalovaná souhlasí s názorem soudu prvního i druhého stupně, tedy že nařízení se na předmětný vývoz nepoužije. Jelikož žalobce neuplatil kód Y916, nelze v následném postupu MŽP shledávat nesprávný úřední postup. Škody plynoucí z nečinnosti orgánů EU nelze přičítat k tíži členskému státu. Postup vnitrostátního orgánu dle čl. 13 odst. 7 nařízení je možný, nikoli obligatorní a žalobkyně o takový postup nepožádala. Škodě bylo možno předejít tím, že by žalobkyně zadala uvedený kód Y916. K žalobkyní namítané nečinnosti žalované 2/ nedošlo.
III. Přípustnost dovolání
14. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2014 do 29. 9. 2017 (viz čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb. ve spojení s bodem 2., článku II, části první zákona č. 296/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony), dále jen „o. s. ř.“.
15. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, řádně zastoupenou podle §241 odst. 1 o. s. ř., dovolací soud se proto zabýval jeho přípustností.
16. Dovolání je mimořádným opravným prostředkem proti pravomocným rozhodnutím odvolacích soudů (viz §236 odst. 1 a §237 o. s. ř. ). Předpoklady jeho přípustnosti jsou primárně založeny na poměření toho, jak je v rozhodnutí odvolacího soudu řešena otázka hmotného nebo procesního práva ve vztahu k odchylce od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, popř. k tomu, zda tu ve vztahu k takové otázce ustálená rozhodovací praxe dovolacího soudu vůbec existuje.
17. Jestliže v dané věci odvolací soud zaměřil své právní posouzení důvodnosti uplatněných kumulativních žalobních návrhů založených na tvrzení dvou okruhů skutkových okolností projevujících se různým škodním jednáním různých orgánů státu na závěru, že je jejich důvodnost vyloučena v důsledku nesprávného úředního postupu, neboť ten se vždy projevil v rozhodnutích celních orgánů, která nebyla zrušena a jejichž správnost není soud oprávněn řešit, je zřejmé, že identifikace a formulace právních otázek obsažených v dovolání a zde uvedených v bodu 9. tohoto odůvodnění, písm. c), a v bodu 10. tohoto odůvodnění odst. 1/ a 5/ - 15/, přípustnost dovolání založit nemůže, neboť z nosného právního posouzení (řešení otázky hmotného práva) odvolacího soudu neplynou, když takové právní posouzení na jejich řešení založeno není. Obdobně argument uvedený v bodu 10. tohoto odůvodnění v odst. 3/ přípustnost dovolání založit nemůže, neboť při řešení v něm uvedené otázky se odvolací soud nijak neodchýlil od závěrů uvedených v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 4. 12. 2014, sp. zn. 30 Cdo 4286/2013, uveřejněného pod číslem 35/2015 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, dle nějž splnění požadavku změny či zrušení rozhodnutí pro nezákonnost ve smyslu §8 odst. 1 OdpŠk nelze obecně nahradit předběžným posouzením rozhodnutí jako nezákonného v odškodňovacím řízení (ani v případě prvostupňových rozhodnutí, proti nimž není přípustný opravný prostředek). Nejvyšší soud zde vycházel z toho, že podmínka zakotvená v ustanovení §8 odst. 1 OdpŠk brání tomu, aby odškodňovací řízení plnilo funkci, která náleží opravným prostředkům. V souladu se zásadou vigilantibus iura scripta sunt je na osobě, která se cítí být rozhodnutím vydaným orgánem veřejné moci dotčena na svých právech, aby se proti takovému rozhodnutí bránila prostřednictvím opravných prostředků a docílila tak jeho zrušení.
18. Naproti tomu ostatní důvody přípustnosti dovolání uvedené v bodu 9. tohoto odůvodnění pod písm. a), b) a d) a v bodu 10. odůvodnění pod odst. 2/ a 4/ oprávněně právnímu posouzení odvolacího soudu vytýkají, že se odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu. Otázky, pro jejichž řešení je dovolání přípustné, se týkají existence právního titulu, na jehož základě měly vzniknout tři nároky uplatněné žalobkyní. Protože je právě existence daného právního titulu, nikoli jednotlivé nároky, předmětem dovolání, neuplatní se v této věci ve vztahu k nároku na náhradu majetkové újmy spočívající ve vynaložení nákladů na překlady běloruských listin a nákladů právního zastoupení předchozí právní zástupkyní limit pro přípustnost dovolání podle §238 odst. 1 písm. d) o. s. ř. (srov. obdobně rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 8. 1. 2002, sp. zn. 21 Cdo 71/2001, ze dne 20. 11. 2012, sp. zn. 21 Cdo 2259/2011 a ze dne 18. 10. 2016, sp. zn. 30 Cdo 4771/2015).
IV. Důvodnost dovolání
19. V rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2003, sp. zn. 25 Cdo 1851/2002, byť v poměrech výkladu §18 zák. č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, jenž shodně s §13 OdpŠk neobsahoval zákonnou definici pojmu nesprávný úřední postup, již tehdy při výkladu takového pojmu dovolací soud vycházel z toho, že podle právní teorie i soudní praxe jde o porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti, a to i při takových úkonech, které jsou prováděny v rámci činnosti rozhodovací, avšak neodrazí se bezprostředně v obsahu vydaného rozhodnutí. Z tohoto hlediska za nesprávný postup, vedoucí k odpovědnosti státu, je vedle nevydání či opožděného vydání rozhodnutí (mělo-li být v souladu s uvedenými pravidly správně vydáno či vydáno ve stanovené lhůtě), případně jiné nečinnosti státního orgánu, třeba považovat zejména jiné vady ve způsobu vedení řízení, to vše samozřejmě za předpokladu, že poškozenému vznikla škoda (majetková újma vyjádřitelná v penězích), která je v příčinné souvislosti s uvedeným postupem, tedy je-li nesprávný postup orgánu státu se vznikem škody ve vztahu příčiny a následku. Zvažuje-li orgán státu naplnění podmínek pro vydání rozhodnutí, za tím účelem shromažďuje podklady (důkazy) pro rozhodnutí, hodnotí zjištěné skutečnosti, právně je posuzuje apod., jde o činnosti přímo směřující k vydání rozhodnutí; případné nesprávnosti či vady při zjišťování podkladů a při jejich posuzování se pak projeví právě v obsahu rozhodnutí. Takový výklad nedoznal změn ani za účinnosti pozdější právní úpravy představované OdpŠk a je doktrinálním a judikatorním východiskem i pro jeho §13, tedy k nesprávnému úřednímu postupu kteréhokoliv orgánu veřejné moci ve smyslu §3 odst. 1 písm. b) a §5 písm. b) OdpŠk.
20. V nálezu I. ÚS 529/09 Ústavní soud konstatoval, že „jedním ze stěžejních principů právního státu, k němuž Českou republiku zavazuje čl. 1 odst. 1 Ústavy, je budování důvěry občanů v právo a instituce státu, resp. veřejné moci. Tam, kde jednotlivec jedná s důvěrou ve věcnou správnost aktů státu či jeho postupů a rovněž s důvěrou v jejich soulad s právem, musí být současně garantováno právo na náhradu škody, pokud se ukáže, že presumpce správnosti či zákonnosti byla klamná. Jinak řečeno, taková důvěra je možná pouze tehdy, pokud stát či subjekty, na něž stát přenesl výkon některých svých pravomocí, odpovídají za škodu vzniklou jednotlivci jejich činností v případě, že tyto činnosti se posléze ukáží jako nezákonné či jinak vadné.“
21. Podle čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Dané ustanovení však není přímo použitelné, neboť čl. 36 v odst. 4 se dodává, že podmínky a podrobnosti odpovědnosti upravuje zákon. Ten však musí být vykládán způsobem, který šetří základní právo na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (čl. 4 odst. 4 Listiny). Zákon, vydaný na základě ústavního zmocnění, nemůže nárok na náhradu škody zcela anulovat (negovat), a tím tedy ústavně zaručené základní právo popřít (Pl. ÚS 18/01).
22. Lze tu poukázat i na četnou další judikaturu Ústavního soudu včetně dovolatelkou uváděného nálezu ze dne 11. 3. 2014, sp. zn. II. ÚS 1667/12, a v něm citovaná předcházející rozhodnutí Ústavního soudu.
23. Při výkladu pojmu nesprávného úředního postupu Nejvyšší soud nadále vychází z toho, že za něj je třeba mít všechna ta deliktní jednání způsobená orgány a osobami uvedenými v §3 zákona, která jsou v jejich obvyklé rozhodovací činnosti nesprávná (a tudíž ve svém důsledku nezákonná), která se přímo nepromítla do obsahu rozhodnutí.
24. Nelze proto z definičního zobecnění pojmu nesprávného úředního postupu a z jeho kauzálního judikatorního výkladu dovozovat, že nepodléhá-li na první dojem případ rozhodnutí, které nebylo pro nezákonnost zrušeno, možnosti jeho podřazení pod nesprávný úřední postup, že takové rozhodnutí vylučuje odpovědnost veřejné moci za škodu jím způsobenou. Předpoklad nesprávného úředního postupu totiž může být naplněn i tím, že orgán veřejné moci vyvolá v účastnících řízení před ním probíhajícím svým postupem důvodné očekávání, že jejich věc bude posouzena obdobně jako již rozhodnutý případ, který se shoduje s tím jejich v podstatných znacích. Vychází se z principu právní jistoty založené na předvídatelnosti a důvěry v právo – kdo se na něj spolehne, nemá být zaskočen překvapivým rozhodnutím. Pojem důvodného očekávání má zjevnou inspirující genezi v konceptu legitimního očekávání judikatury Evropského soudu pro lidská práva. I v jím ovlivněné judikatuře Ústavního soudu bylo vývojově překonáno jeho původní vztahování k majetkovým sporům a vyvinulo se posléze k očekávání určitého postupu veřejné moci, jejíž orgány takové očekávání svými rozhodnutími a postupy u účastníků řízení vyvolaly, a tak jej vedly k určitému způsobu procesního jednání.
25. Ostatně i kauzální judikatura Nejvyššího soudu se k takovému posuzování odpovědnosti veřejné moci dlouhodobě přimyká, krom shora citovaného rozsudku ve věci sp. zn. 25 Cdo 1851/2002 zde lze poukázat i na rozhodnutí řešící nesprávná poučení poskytovaná správními orgány, např. rozsudek ze dne 11. 3. 2010, sp. zn. 25 Cdo 5521/2007, dle nějž nesprávné poučení účastníka o způsobu, jak má postupovat v řízení, představuje nesprávný úřední postup orgánu státu, byť se tím ovlivněné počínání účastníka projevilo v obsahu vydaného rozhodnutí, či obdobně též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 1. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2174/2012.
26. V nyní posuzované věci, kde vskutku nelze zvažovat naplnění předpokladu vzniku škody v důsledku nezákonného rozhodnutí orgánu veřejné moci ve smyslu §8 OdpŠk, je právní úvaha obsažená již v rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 1851/2002 obdobně aplikovatelná. Žaloba, a i právní argumentace k uplatňování nároku na náhradu škody, je zřetelně konstruována na skutkovém tvrzení, že orgány veřejné moci žalobkyni poučily v původním celním řízení způsobem, který pro ni vedl - při respektu založeném na její dobré víře k takovému poučení ve správnost poskytnutých poučení - ke vzniku škody.
27. Úvaha odvolacího soudu, že na takové případy nedopadá možnost posouzení nároku na základě nesprávného úředního postupu, tak neodpovídá ustálené judikatuře Nejvyššího soudu, a zabránila mu vykonat odvolací přezkum závěrů, na nichž založil své o žalobě zamítavé rozhodnutí soud prvního stupně vycházející z hodnocení toho, že si žalobkyně svým postupem způsobila škodu sama. Nezabýval se tak odvolací námitkou, že žalobkyně ani spediční firma nemohly kód Y916 do vývozního doprovodného dokladu doplnit ani dodatečně, že žalobkyně zrušila doklad výlučně na pokyn celního orgánu a že bránění vývozu zboží s odkazem na nesplnění podmínek, které žalobkyně nikdy neměla plnit, je příčinou vzniku škody co by ukázkový případ nesprávného úředního postupu, a že tudíž žalobkyni nelze přičítat k tíži, že jednala a postupovala podle pokynů státních orgánů.
28. Právní posouzení v dosavadním řízení žalobci tvrzeného takového stavu je ve své neúplnosti nesprávné a neumožnilo úplná zjištění a posouzení celkové důvodnosti žalobkyní uplatněných nároků ve vztahu ke skutečnostem týkajícím se postupů obou organizačních složek žalovaného státu. Nejvyšší soud proto shledává podmínky pro postup dle §243e odst. 1 a 2 o. s. ř., když tam uvedené důvody platí za daného procesního stavu věci právě jen pro rozhodnutí odvolacího soudu.
29. Odvolací soud je ve smyslu §243g odst. 1 část první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázán právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými. V rámci nového rozhodnutí o věci rozhodne soud i o nákladech dovolacího řízení (§243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 29. 5. 2018
JUDr. František Ištvánek
předseda senátu