ECLI:CZ:NS:2022:30.CDO.2350.2022.1
sp. zn. 30 Cdo 2350/2022-187
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Davida Vláčila a soudců JUDr. Františka Ištvánka a JUDr. Jana Kolby v právní věci žalobců a) B. Z. , narozené XY, bytem v XY, a b) L. Z. , narozeného XY, bytem v XY, oba zastoupeni Mgr. Martinem Začalem, advokátem se sídlem v Olomouci, tř. Svobody 43/39, proti žalované České republice - Ministerstvu dopravy , se sídlem v Praze 1, nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, o zadostiučinění za nemajetkovou újmu vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 28 C 150/2018, o dovolání žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 1. 2022, č. j. 55 Co 383/2021-143, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 1. 2022, č. j. 55 Co 383/2021-143, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 14. 7. 2021, č. j. 28 C 150/2018-119 se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
1. Žalobci nyní označení jako a) a b), původně ještě spolu se žalobcem L. Z. se podanou žalobou domáhali zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nesprávným úředním postupem v rámci správního řízení, jehož předmětem je vydání deklaratorního rozhodnutí o určení právního vztahu, konkrétně pak zda se na blíže specifikovaných pozemcích v katastrálním území XY a v katastrálním území XY, jichž jsou (byli) spoluvlastníky, nachází pozemní komunikace, a pokud ano, do jaké kategorie je pozemní komunikace zařazena, případně jaký má pozemní komunikace charakter.
2. Správní řízení (dále též jen „řízení o určení právního vztahu“) mělo probíhat před Obecním úřadem XY pod č. j. DEK-402/2011-Sil., Ministerstvem dopravy – Odbor pozemních komunikací, pod č. j. 781/2013-120 – STSP/2, Městským úřadem Rožnov pod Radhoštěm, sp. zn. MěÚ-RpR/OD/14414/2016/DM, č. j. MěÚ-RpR/383614/2016 a Krajským úřadem Zlínského kraje, sp. zn. KUSP-64 280/2016/DOP/MH, č. j. KUZL-64280/2016 (dále jen “posuzované řízení”). Řízení bylo zahájeno 2. 6. 2011 a ke dni podání žaloby k soudu trvalo více jak 7 let a nebylo ukončeno. Žalobci v žalobě zdůraznili, že (posuzované) řízení o určení právního vztahu souvisí s dříve zahájeným řízením o odstranění stavby – „komunikace XY“ v katastrálním území XY, které je vedeno u Městského úřadu ve Valašském Meziříčí pod sp. zn. a č. j. MěÚVM 51640/2017, SŘ/48135/2015/Ši, MeUVM 097754/2017 (dále též jen „řízení o odstranění stavby“). Žalobci s odkazem na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 2205/2016 tvrdili, že jde v posuzovaném řízení o určení právního vztahu o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný, rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah a způsob výkonu daného práva nebo závazku [ve smyslu. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“)], a na věc je tedy aplikovatelné i stanovisko Nejvyššího soudu, sp. zn. Cpjn 206/2010 (dále též jen „Stanovisko“). Účastníky posuzovaného řízení byli od 2. 6. 2001 původní žalobce a) L. Z. a žalobkyně b) [v dovolacím řízení jde o žalobkyni a)], a to až do 30. 4. 2012, kdy s právními účinky k tomuto datu darovali jednu třetinu ideálního spoluvlastnického podílu na předmětných nemovitostech původnímu žalobci c) [v dovolacím řízení jde o žalobce b)]. S podrobnějšími výpočty se tak domáhal původní žalobce a) a původní žalobkyně b) každý náhrady nemajetkové újmy v částce 82 875 Kč s příslušenstvím a původní žalobce c) [nyní žalobce b)] pak částky 76 000 Kč s příslušenstvím. Žádost žalobců o odškodnění byla doručena žalované 13. 12. 2017. Žalovaná však jejich nárok neuspokojila.
3. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 14. 7. 2021, č. j. 28 C 150/2018-119, žalobu, aby žalovaná byla povinna zaplatit původnímu žalobci a) a původní žalobkyni b) každému částku ve výši 82 875 Kč s příslušenstvím, a původnímu žalobci ad c) částku ve výši 76 000 Kč s příslušenstvím zamítl (výrok I rozsudku) a vyslovil, že žalobci jsou povinni zaplatit žalované na náhradu nákladu řízení každý částku 600 Kč (výrok II rozsudku).
4. Na základě před ním provedeného dokazování učinil soud prvního stupně následující skutková zjištění. Za nesporné měl, že posuzované řízení bylo zahájeno na návrh původních žalobců a) a b) ze dne 2. 6. 2011, jímž se domáhali “vydání deklaratorního rozhodnutí v rámci řízení o určení právního vztahu dle §142 správního řádu ve věci rekonstrukce polní cesty XY”, a jeho délku posuzoval do 13. 12. 2017 (jíž byl žalobní požadavek ohraničen), kdy ještě nebylo vydáno ve správním řízení pravomocné konečné rozhodnutí. Soud prvního stupně popsal (mezi účastníky jinak) nesporný průběh posuzovaného správního řízení. Vycházel též z průběhu soudního řízení, které bylo před ním vedeno pod sp. zn. 40 C 2/2019, jehož předmětem byla náhrada nemajetkové újmy stejných žalobců z titulu průtahů v dříve zahájeném a rovněž neskončeném správním řízení o odstranění stavby „komunikace XY“ v katastrálním území XY na stejných pozemcích žalobců, jako v této věci. Dotčené řízení bylo zahájeno 27. 3. 1996 a ke dni vyhlášení rozsudku soudu prvního stupně nebylo ukončeno. Žalobci vlastní pozemky, na kterých se nachází tato „nepovolená a neoprávněná stavba“, jsou tedy přímo dotčena jejich vlastnická práva. Správní řízení ve věci odstranění stavby bylo několikrát přerušováno, opakovaně bylo nařizováno odstranění stavby. Tato rozhodnutí však byla rušena nadřízenými správními orgány pro nedostatečnou identifikaci stavby, která má být odstraněna. Výrok byl označen za nepřezkoumatelný a absolutně nevykonatelný. Za nepřiměřeně dlouhé správní řízení o odstranění stavby žalobci u Ministerstva dopravy požadovali zadostiučinění v celkové výši 975 000 Kč. Toto zadostiučinění jim poskytnuto nebylo. V rámci shora označeného soudního řízení byly původnímu žalobci a) a žalobkyni b) přiznány částky po 256 265,60 Kč s příslušenstvím, původnímu žalobci c) pak částka 53 156,25 Kč s příslušenstvím. Soud tehdy shledal, že předmětem “žalobního návrhu” (správně šlo ovšem o návrh na zahájení správního řízení – poznámka Nejvyššího soudu) je odstranění stavby provedené na pozemcích žalobců bez jejich souhlasu, tedy se přímo dotýká vlastnického práva žalobců. Následně soud prvního stupně uvedl, že „soud žalobě částečně vyhověl“ (míněno řízení před ním vedené pod sp. zn. 40 C 2/2019 – poznámka Nejvyššího soudu). Městský soud v Praze jako soud odvolací, pod č. j. 72 Co 173/2020-171, ve vyhovujících výrocích rozsudek soudu prvního stupně potvrdil, souhlasil se skutkovými i právními závěry soudu prvního stupně, rovněž shledal, že v předmětném správním řízení šlo o odstranění stavby provedené na pozemcích žalobců bez jejich souhlasu, tedy řízení se přímo dotýkalo jejich vlastnického práva.
5. V rovině právního posouzení soud prvního stupně zdůraznil, že mu není naprosto zřejmé, z jakého důvodu se žalobci domáhají ve správním řízení deklaratorního rozhodnutí dle §142 zák. č. 500/2004 Sb., správní řád, dále jen „správní řád“ (o určení charakteru případné pozemní komunikace), když obě správní řízení (tedy spolu s řízením o odstranění stavby) se týkají téže stavby na týchž pozemcích, není tak zřejmé, proč v roce 2011 žalobcům vznikla potřeba domáhat se určení, zda se na těchto pozemcích vůbec nachází pozemní komunikace a pokud ano, do jaké kategorie je zařazena, případně jaký má charakter. Soud prvního stupně své právní posouzení uzavřel s tím, že žaloba není důvodná, protože „řízení o určení právního vztahu je speciální ustanovení správního řádu“, správní orgán podle odstavce prvního §142 správního řádu nepostupuje, pokud může otázku vzniku, trvání nebo zániku řešit v rámci jiného správního řízení, „což v tomto případě nastává“, otázku charakteru komunikace správní orgán řešil a řeší v rámci správního řízení o odstranění stavby, které běží od roku 1996. Žaloba na určení právního vztahu tak podle přesvědčení soudu prvního stupně naprosto není na místě. Toto (druhé) správní řízení (o určení práva nebo právního vztahu) se soudu prvního stupně jevilo „jako nepřiměřené veškerým okolnostem“. Soud prvního stupně neshledal žádný právní zájem (nynějších žalobců) na určení charakteru komunikace právě proto, že toto musí být vyřešeno jako předběžná otázka v řízení o odstranění stavby. Pokud dochází „v řízení o deklaratorní rozhodnutí“ k průtahům či nesprávnému úřednímu postupu, není uvedená skutečnost relevantní ve vztahu k tvrzeným následkům. Tyto nepochybně pro žalobce nastaly, o tom již bylo pravomocně rozhodnuto, ale na základě správního řízení o odstranění stavby. Co návrhem na vydání deklaratorního rozhodnutí žalobci sledovali, soudu prvního stupně „sice není zřejmé“, ale jevilo se mu ono druhé správní řízení jako naprosto bezpředmětné, které nemohlo mít vliv na vlastnické právo žalobců, zatímco fakticky rozhodnutí o odstranění stavby do jejich vlastnického práva i objektivně zasahovalo. Veškeré tvrzené následky tak nastávají podle soudu prvního stupně pouze v souvislosti se správním řízením o odstranění stavby, které trvá již více než 25 let. Dále soud prvního stupně odůvodnil výrok o nákladech řízení.
6. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) na základě odvolání původních žalobců v záhlaví označeným rozhodnutím rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok II rozsudku odvolacího soudu). Odvolací soud v zásadě vycházel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, která považoval za správná a úplná.
7. V rovině právního posouzení odvolací soud převážně přisvědčil závěrům soudu prvního stupně, které jen mírně korigoval bez vlivu na výsledek sporu. Vyložil, že za újmu způsobenou nepřiměřenou délku řízení o odstranění stavby byli žalobci odškodněni, správní řízení o určení právního vztahu nemělo pro žalobce význam, jelikož v něm posuzovanou otázku si mohl správní orgán vyřešit v řízení o odstranění stavby sám. Správní řízení o určení charakteru případné pozemní komunikace nepodléhá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jak plyne např. z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, publikovaného pod č. 113/2017 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, podle něhož „[z] ávěr, že nepřiměřená délka správního řízení způsobila účastníkům řízení nemajetkovou újmu, je dán, jestliže v posuzovaném správním řízení jde o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný, rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva/závazku, jestliže má toto právo/závazek základ ve vnitrostátním právu a je soukromoprávní povahy. Nejsou-li splněny tyto předpoklady, pak na dané správní řízení čl. 6 odst. 1 Úmluvy nedopadá. “ V takovém případě nelze aplikovat závěry Stanoviska. Odvolací soud doplnil, že „ Ústavní soud ČR následně dovodil, že musí jít o základní právo či svobodu chráněné Listinou základních práv a svobod “. Odvolací soud také bezvýznamnost posuzovaného řízení o určení právního vztahu usuzoval mimo jiné z absence podmínky (stanovené v čl. 6 odst. 1 Úmluvy) opravdovosti a vážnosti, když se navíc nevztahuje k právu soukromému a nejde v něm o základní právo či svobodu. Určení charakteru komunikace správním orgánem má podle náhledu odvolacího soudu veřejnoprávní povahu a může ovlivnit toliko to, jak, popř. v jakém rozsahu může veřejnost komunikaci užívat, resp. též na to, kdo komunikaci vlastní a spravuje. Na soukromoprávní (vlastnický) vztah žalobců k pozemku, na němž je stavba umístěna, nemá vliv a samotnou komunikaci, o jejíž užívání může v řízení jít, nevlastní. Nešlo tedy dle mínění odvolacího soudu o řízení spadající pod čl. 6 Úmluvy. Za této situace odvolací soud uzavřel, že bylo na žalobcích, aby svou újmu tvrdili a prokázali, jak správně namítala žalovaná. Žalobci v té souvislosti zejména zdůrazňovali omezení svého vlastnického práva existující a užívanou komunikací, dále poukazovali na svůj věk a stupňující se frustraci z délky řízení včetně nejistoty o jeho výsledku. Omezení vlastnického práva je dáno tím, že na pozemku žalobců stojí komunikace, tudíž tato podstatná újma je způsobena „především tímto“, a nesouvisí s řízením o určení povahy komunikace jako takové. Jakkoli i odvolací soud žalobcům uvěřil v tom, že újmu pociťují, je zřejmé, že tomu tak bude z důvodu nepřiměřené délky řízení, které skutečně problematiku může vyřešit, tedy řízení o odstranění stavby. Příčinná souvislost mezi tímto (v zásadě zbytečným) řízením a tvrzenou újmou prokázána podle odvolacího soudu nebyla a nelze ji dovodit ani z konceptu žalobců v duchu myšlenky „čím více řízení, tím více újmy“, pakliže další řízení nemají pro vyřešení základního problému význam.
8. Rozsudek odvolacího soudu původní žalobci a) až c) napadli v celém jeho rozsahu dovoláním. V dovolání byly uplatněny následující otázky (námitky): 1/ otázka dopadu řízení o existenci a povaze komunikace do vlastnického práva vlastníka pozemku a související otázka, zda dané řízení mělo pro žalobce vážný a opravdový význam ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Žalobci měli za to, že se odvolací soud v tomto ohledu odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, co se týče právního výkladu vlastnického práva a jeho jednotlivých složek. Za nesprávný považovali argument odvolacího soudu, že vlastnické právo žalobců k pozemku je omezeno již samotnou stavbou komunikace a nikoliv určením povahy oné komunikace, když samotné určení může mít podle odvolacího soudu vliv na způsob a rozsah užívání komunikace, ale nikoliv na vlastnické právo žalobců. Podle dovolatelů je tato úvaha v rozporu s definicí a právním vymezením vlastnického práva, jelikož i způsob a rozsah, jakým subjekt své vlastnictví (pozemek, resp. komunikaci) užívá, je nedílnou součástí vlastnického práva. Závěr odvolacího soudu, že v takovém případě nemá řízení o určení právního vztahu vliv na vlastnické právo, je podle dovolatelů nesprávný. Odvolací soud v odstavci 16 napadeného rozsudku nesprávně interpretuje argumentaci žalobců, kteří se odkazovali na závěry rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 9. 12. 2020, sp. zn. 22 Cdo 1752/2020, s nímž se podle jejich mínění právní posouzení odvolacího soudu rozchází. Žalobci odkazovali na uvedené rozhodnutí z důvodu, že se v něm potvrzuje, že řízení o určení povahy komunikace je řízením, které se vždy dotýká a zasahuje do vlastnických práv účastníků (vlastníků pozemku pod komunikací), jelikož soud prvního stupně a soud odvolací v právě zmiňovaném rozhodnutí zamítl žalobu na ochranu vlastnického práva právě s odůvodněním, že existuje na předmětném pozemku veřejně přístupná účelová komunikace. Pokud tedy explicitně může být vlastnické právo omezeno z důvodu veřejně přístupné účelové komunikace, tak výsledek správního řízení (za nějž žádají žalobci odškodnění), jehož předmětem je stanovení povahy komunikace, musí mít vždy vliv na vlastnické právo žalobců. Rozhodnutí v daném správním řízení o určení právního vztahu tak má ve svém výsledku vliv na toto vlastnické právo, tudíž pro žalobce se jednalo o spor, resp. o řízení, v němž šlo o opravdové a vážné právo soukromoprávní povahy. Otázka 2/ spočívá dle dovolatelů na nesprávném ztotožnění dvou odlišných nároků ze strany odvolacího soudu, při jejímž řešení se odvolací soud měl odchýlit od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu (blíže ovšem neoznačené), co se týče právního výkladu práva na zadostiučinění v případě nepřiměřeně dlouhého řízení dle zákona o odpovědnosti státu za škodu. Otázka 3/ představuje nesouhlas dovolatelů s úvahou odvolacího soudu, pokud zdůrazňoval vzájemnou souvislost či totožnost utrpěné újmy s řízením o odstranění stavby dané komunikace, jelikož toto řízení doposud stále neskončilo. Pokud stále nebylo pravomocně rozhodnuto s konečnou platností o odstranění stavby, tak je zde posuzované (určovací) správní řízení pro žalobce stále opravdové a vážné z hlediska nemajetkové újmy, jelikož i nadále hrozí omezení jejich vlastnického práva z důvodu stanovení povahy komunikace. Oba soudy uváděly, že je řízení o určení právního vztahu zbytečné a bezpředmětné, jelikož si měl správní orgán posuzovanou otázku vyřešit sám v rámci jiného správního řízení (tedy v řízení o odstranění stavby). Oba soudy tím ovšem podle dovolatelů dávají najevo, že správní orgán v dříve zahájením řízení nepostupoval správně, když si danou otázku nevyřešil v rámci jiného řízení. Fakticky takto podle žalobců přičítají k tíži žalobců pochybení správního orgánu, „resp. samotné žalované“. Pokud se správní orgán dopustil průtahů ve správním řízení, které ale podle obou soudů ani vést neměl, nelze nalézt v judikatuře ani v zákoně důvod, proč by žalobci neměli pro takto nepřiměřeně dlouhé řízení obdržet odškodnění. Další řízení, která „žalovaná vedla“ po nepřiměřeně dlouhou dobu, nijak nemajetkovou újmu žalobců nekompenzovala, ale naopak tuto újmu násobila, jelikož žalobci byli vystaveni dalším důsledkům z dalšího nepřiměřeně dlouhého řízení. Žalobci byli navíc k žádosti o vydání deklaratorního rozhodnutí prakticky vyzváni samotným správním orgánem, jak vyplývá z dopisu z 27. 4. 2011 Městského úřadu Valašského Meziříčí adresovaného právnímu zástupci žalobců. V tomto dopise nejprve správní orgán uvádí, že vyplynula pochybnost o určení pozemní komunikace, a dále uvádí, který orgán je příslušný k vydání deklaratorního rozhodnutí. Na závěr uvádí, že pokud na základě poučení nepožádá jiný uživatel o vydání rozhodnutí, obrátí se správní orgán s podáním žádosti o vydání rozhodnutí na žalobce. Soud prvního stupně vyjádřil názor, že mu nebylo zřejmé, proč žalobci správní řízení o určení právního vztahu zahájili, až v odůvodnění svého rozhodnutí. Tato úvaha, vyjádřená pochyba či námitka, ale byla pro žalobce zcela nová, jelikož protistrana ani soud takovou námitku či dotaz během kompenzačního řízení nevznesli. Žalobci tak neměli důvod na takovou námitku reagovat, a k tomu předkládat důkazy. Žalobci neměli ani důvod uvádět tuto skutečnost již v podané žalobě, jelikož vycházeli z předpokladu, že právo na přiměřené zadostiučinění za nepřiměřeně dlouhé řízení není nijak podmíněno tím, z jakého důvodu nebo kdo řízení zahájí. Oba soudy tak podle dovolatelů založily své závěry na skutečnosti, ke které znemožnily procesní obranu žalobcům, resp. tuto procesní obranu nijak nezohlednily, když odvolací soud odmítl navrhovaný důkaz korespondencí správního orgánu bez udání důvodů provést. Ve vztahu k právě zmiňované otázce se měl odvolací soud odchýlit od (opět blíže neoznačené) rozhodovací praxe dovolacího soudu. Žalobci měli dále za to, že v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena otázka 4/ , „zda musí nárok na přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu splňovat podmínku příčinné souvislosti, pokud se nemajetková újma předpokládá“ (zde evidentně žalobci mířili na souvztažnost obou po určitou dobu společně vedených správních řízení). Oba soudy totiž svá rozhodnutí založily právě na nesplnění podmínky příčinné souvislosti. Dále je vytýkána odvolacímu soudu na základě výše zmiňované argumentace překvapivost ( námitka 5/ ) a také nepřezkoumatelnost ( námitka 6/ ) jeho rozhodnutí, a to aniž by byl ve vztahu k oběma námitkám, specifikovaným pod bodem VI a) a b) dovolání uveden důvod přípustnosti dovolání. Konečně je namítáno ( otázka 7/ ), že se odvolací soud vůbec nevypořádal s argumentací žalobců proti rozhodnutí soudu prvního stupně, ve kterém namítali, že pokud soud prvního stupně konstatoval průtahy a nesprávný úřední postup (v odstavci 13 svého rozhodnutí), a pokud se nemajetková újma v takovém případně dle judikatury presumuje, nemohl takový závěr vést k rozhodnutí o celkovém zamítnutí žaloby, ale pouze k rozhodnutí o míře přiznaného zadostiučinění. Soud prvního stupně tedy měl minimálně konstatovat porušení práva žalobců, přičemž takto mohl rozhodnout i bez návrhu (zde žalobci poukazovali na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 11. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3850/2014). „Ve zbytku“ pak žalobci odkázali na podané odvolání proti rozsudku soudu prvního stupně a na svá předchozí podání učiněná v průběhu řízení. Navrhovali proto, aby Nejvyšší soud rozhodnutí soudů obou stupňů zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
9. K podanému dovolání se vyjádřila žalovaná. Měla za to, že soudy obou stupňů dospěly stran neaplikovatelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy a obecně nemožnosti posuzovat výše uvedené řízení z titulu jeho nepřiměřené délky ke správnému závěru a neodchýlily se od ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího soudu. Žalovaná s odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 570/20 připomenula, že jednotlivci se mohou domáhat náhrady nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou řízení, pokud byli účastníky řízení, jehož předmětem bylo jejich základní právo nebo svoboda. Z uvedeného vyplývá, a žalovaná to považuje za podstatu dané problematiky, že ono základní právo musí být předmětem řízení, tedy musí se o něm rozhodovat. Nestačí, pokud by v souvislosti s daným rozhodnutím vydaným v příslušném správním či jiném řízení bylo základní právo dotčeno. O vztahu jednotlivých účastníků sporu o užívání účelové komunikace Nejvyšší soud v rozhodnutí ze dne 24. 4. 2002, sp. zn. 30 Cdo 259/2002, konstatoval, že vztah mezi nimi je veřejnoprávní, upravený příslušným předpisem správního práva, konkrétně zákonem č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. Požadavkem na určení, že konkrétní pozemek je či není veřejně přístupnou účelovou komunikací, se tedy konkrétní žadatel domáhá určení veřejného subjektivního závazku pro neurčitý okruh osob (veřejnosti), užívat či neužívat určitý pozemek jako pozemní komunikaci. Z uvedeného vyplývá, že v případě žalobců nebylo předmětem řízení jejich základní právo, resp. právo civilní (soukromoprávní) povahy, neboť určení, že konkrétní pozemek je či není veřejně přístupnou účelovou komunikací, je deklarováním existence či neexistence veřejného subjektivního práva pro neurčitý okruh osob (veřejnost). Předmětem řízení o určení charakteru komunikace je dle mínění žalované ochrana veřejného subjektivního práva, které vzniká při splnění zákonných podmínek předem neurčenému okruhu uživatelů přímo ze zákona. Nejedná se současně o základní lidské právo garantované ústavou, a na toto správní řízení tedy nedopadají závěry aktuální judikatury, konkrétně nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 570/20, které právo na projednání věci v přiměřené době rozšiřují v souvislosti s aplikací čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod i na správní řízení, jejichž předmětem je základní právo nebo svoboda účastníka. Pokud by se předmětu správního řízení o určení právního vztahu přiznal soukromoprávní charakter či by se dospělo k závěru, že předmětem takového řízení je základní právo, znamenalo by to (dovedeno ad absurdum ), že jeho předmětem by bylo soukromé právo (závazek), či dokonce některé ze základních práv, každého jednotlivce tvořící veřejnost, jenž je oprávněna veřejně přístupnou účelovou komunikaci užívat, tedy potenciálně každého, kdo tuto cestu využíval, využívá či využívat mohl. Rozhodování o charakteru pozemní komunikace je navíc pouze deklaratorní povahy. Správní orgán nezakládá svým rozhodnutím právo veřejnosti užívat cestu a vlastníkovi cesty povinnost toto užívání strpět. Správní orgán pouze posoudí stav, který vznikl a určí, zda je cesta pozemní komunikací či nikoli. Žalovaná měla dále za to, že žalobci v dovolání závěry odvolacího soudu vytrhávají z kontextu a následně z nich dovozují pochybení rozhodujícího soudu. V předmětné věci byla dovozena možnost posuzovat nárok žalobců pouze z titulu průtahů v řízení, nikoli jeho nepřiměřené délky. Sami žalobci pak tvrzení stran své nemajetkové újmy postavili na tom, že jim újma vzniká primárně v důsledku existence stavby komunikace na jejich pozemcích. Totožnou újmu pak žalobci tvrdili již v rámci kompenzačního řízení, kde byla posuzována nepřiměřená délka řízení o odstranění stavby komunikace na pozemcích žalobců a za niž byli žalobci již odškodněni. Řízení o odstranění stavby přitom probíhalo současně s řízením o určení charakteru komunikace. Za takovéhoto stavu je pak zcela logické, že odvolací soud dospěl k závěru, že tvrzená újma žalobcům nemohla vzniknout v souvislosti s řízením o určení charakteru komunikace a není tedy dána existence příčinné souvislosti mezi tvrzenou újmou a příslušným odpovědnostním titulem, tedy průtahy v řízení. Z uvedeného podle úsudku žalované vyplývá, že nedošlo ke ztotožnění dvou odlišných nároků. Odvolací soud vycházel čistě z tvrzení žalobců, a to jak ohledně nesprávného úředního postupu, tak i utrpěné újmy. Žalovaná ve vyjádření ještě doplnila, že předmětem kompenzace není příčina vzniku újmy, ale až její následek, tedy vzniklá újma. Vzniklá újma musí být tvrzena, neboť je dána jen vyvratitelná domněnka, že vznikla, nikoliv právní fikce, že k újmě došlo. Za situace, kdy žalobci tvrdili vznik nemajetkové újmy výhradně v souvislosti se stavbou komunikace, tedy s dosud probíhajícím řízením o odstranění stavby, je evidentní, že rozhodující soudy správně dovodily bezvýznamnost řízení o určení charakteru komunikace ve vztahu k předmětnému nároku žalobců. Žalovaná proto navrhovala, aby dovolací soud dovolání podané žalobci zamítl.
10. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, dále jen „o. s. ř.“, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/021 Sb.).
11. Dovolání bylo podáno včas (§240 odst. 1 o. s. ř.), ve vztahu k nynějším žalobcům a) a b) osobami k tomu oprávněnými – účastníky řízení, za splnění podmínky §241 o. s. ř.
12. Po vyhlášení rozsudku odvolacího soudu zemřel původní žalobce a) Ing. Luděk Zatloukal, a to dne 27. 2. 2022. Pravomocným usnesením soudu prvního stupně ze dne 13. 7. 2022, č. j. 28 C 150/2018-179, bylo rozhodnuto, že na jeho místě bude pokračováno s dosavadními žalobci b) a c), kteří nabyli spornou pohledávku v rámci pozůstalostního řízení rovným dílem.
13. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
14. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
15. Posuzované dovolání zčásti neobsahuje obligatorní obsahové náležitosti vyžadované ustanovením §241a odst. 2 o. s. ř., neboť v dovolání nebylo vymezeno, v čem je spatřováno splnění předpokladů přípustnosti dovolání.
16. V úvodu dovolání (čl. I alinea 2) je pouze parafrázován obsah ustanovení §237 o. s. ř., aniž by pro každý jednotlivý dovolací důvod bylo konkretizováno, který ze zákonem určených předpokladů přípustnosti dovolání považuje dovolatel pro něj za splněný. Žalobci uvádějí, že „napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného a procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu a dále otázky, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena“. Takové alternativní vymezení přípustnosti dovolání se však navzájem vylučuje, a proto není způsobilým vymezením přípustnosti dovolání ve smyslu §237 o. s. ř. Z povahy věci vyplývá, že v konkrétním případě může být splněno vždy pouze jedno ze zákonem stanovených kritérií přípustnosti dovolání - splnění jednoho kritéria přípustnosti dovolání zpravidla vylučuje, aby současně pro řešení téže otázky bylo naplněno kritérium jiné (viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 6. 2014, sp. zn. 26 Cdo 1590/2014, ústavní stížnost proti němu Ústavní soud usnesením ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. I. ÚS 2967/2014, odmítl). Nejvyšší soud měl proto za projednatelné dovolání jen u těch otázek (námitek), kde žalobci náležitě důvod dovolání v jeho dalším textu vymezili.
17. Nejvyšší soud přitom ve svých rozhodnutích opakovaně uvedl, že k projednání dovolání nepostačuje pouhá citace textu ustanovení §237 o. s. ř., aniž by bylo z dovolání zřejmé, od jaké (konkrétní) ustálené rozhodovací praxe se v rozhodnutí odvolací soud odchýlil, která konkrétní otázka hmotného či procesního práva má být dovolacím soudem vyřešena nebo je rozhodována rozdílně, případně od kterého (svého dříve přijatého) řešení se dovolací soud má odchýlit (viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 7. 2013, sp. zn. 25 Cdo 1559/2013, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 8. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2488/2013, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 21. 1. 2014, sp. zn. I. ÚS 3524/13).
18. 15. Vymezení, v čem dovolatel spatřuje splnění předpokladů přípustnosti dovolání, je přitom třeba provést pro každý jednotlivý dovolací důvod samostatně (viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 7. 1. 2015, sp. zn. 30 Cdo 3023/2014). To však žalobci neučinili u otázek pod bodem 2/ a 3/, kde se měl podle jejich názoru odvolací soud odchýlit od ustálené judikatury Nejvyššího soudu, nicméně žádná konkrétní rozhodnutí dovolacího soudu žalobci neoznačili. To platí i pro otázky 5/ a 6/, jejichž prostřednictvím se namítala překvapivost a nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí odvolacího soudu. Žalobci ve vztahu k nim sice nevymezili přípustnost dovolání, leč jsou zde namítány vady řízení, k jejichž existenci Nejvyšší soud přihlíží (bez ohledu na to, zda byla jejich existence namítána) z úřední povinnosti, a to vždy tehdy, je-li dovolání již jinak (ve smyslu §237 nebo §238a o. s. ř.) přípustné, což je i případ právě projednávané věci.
19. Nejvyššímu soudu přitom nepřísluší, aby na úkor procesních práv ostatních účastníků řízení vlastním aktivismem nepřípustně extrahoval z obecného textu neúplného, a proto i neprojednatelného dovolání právní otázky, jež by (snad) mohly být předmětem jeho posouzení, neboť dovolací řízení nemá být bezbřehým přezkumem, v němž nedostatečnou procesní aktivitu stran nahrazuje soud (viz např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 9. 2008, sp. zn. 28 Cdo 2402/2007, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 2015, sp. zn. 22 Cdo 1936/2015).
20. K ústavní konformitě požadavku na vymezení důvodů přípustnosti dovolání se Ústavní soud souhrnně vyjádřil ve stanovisku pléna ze dne 28. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS-st. 45/16, přičemž i v další své nálezové judikatuře netoleruje Nejvyššímu soudu, pokud ten projedná dovolání, aniž by bylo vybaveno předepsanými obsahovými náležitostmi (viz kupř. nález ze dne 11. 2.2020, sp. zn. III. ÚS 2478/18).
21. Nejvyšší soud se zřetelem k výše řečenému nemohl podané dovolání v rozsahu v něm formulovaných otázek 2/ a 3/ podle §243c odst. 1 o. s. ř. věcně projednat, neboť vady, jímž bylo zatíženo, nebyly v zákonné lhůtě odstraněny (§241b odst. 3 o. s. ř.).
22. Nejvyšší soud rovněž nevyslyšel požadavek dovolatelů, aby přihlédl k obsahu podaného odvolání proti rozsudku soudu prvního stupně a k dalším podáním, která žalobci za řízení již dříve učinili. To proto, že podle §241a odst. 4 o. s. ř. je Nejvyššímu soudu zapovězeno k takovým odkazům na dříve učiněná podání přihlížet.
23. Dovolání nemůže být podle §237 o. s. ř. přípustné k otázce 7/ vytýkající odvolacímu soudu, že žalobcům při soudem prvního stupně zjištěných průtazích nepřiznal zadostiučinění alespoň ve formě konstatování porušení práva. V nyní posuzovaném případě odvolací soud o žádném zadostiučinění nerozhodl, protože vycházel z názoru, že žalobcům žádná újma nevznikla. Na otázce, kterou žalobci v dovoláním předkládají (forma zadostiučinění), tak není rozhodnutí odvolacího soudu vybudováno. Neshledal-li odvolací soud základ nároku, bylo nadbytečné, aby se v logice svých úvah zabýval jeho výší. Uvedená námitka se tak ve skutečnosti míjí s právním posouzením věci odvolacím soudem (viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 1999, sp. zn. 2 Cdon 808/97, uveřejněné pod č. 27/2001 ve Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
24. Podle §238 odst. 1 písm. h) o. s. ř. dovolání podle §237 o. s. ř. není přípustné proti rozhodnutím v části týkající se výroku o nákladech řízení, podané dovolání tak není přípustné v rozsahu, v němž směřuje proti výroku II rozsudku odvolacího soudu, jímž bylo rozhodnuto v otázce náhrady nákladů řízení. To samozřejmě Nejvyššímu soudu nebrání nákladový výrok z důvodu jeho akcesority odklidit, shledá-li podané dovolání opodstatněným.
25. V projednávané věci záviselo rozhodnutí odvolacího soudu – mimo jiné - na vyřešení právní otázky, zda na správní řízení o určení, zda se na pozemku nachází pozemní komunikace, popř. jaký je její charakter vztahuje ochrana článku 6 odst. 1 Úmluvy, popř. zda jde (alespoň) o rozhodování o základních právech účastníků ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny, a současně bylo třeba odpovědět i na otázku, „zda je v projednávané věci vyloučena příčinná souvislost mezi nepřiměřenou délkou řízení (eventuálně průtahy v řízení) na straně jedné a tvrzenou újmou na straně druhé, resp. zda ji lze vyloučit vznikem újmy v jiném, než právě posuzovaném řízení.“ Dovolání shledal Nejvyšší soud ve smyslu ustanovení §237 o. s. ř. v uvedeném rozsahu přípustným, neboť při řešení daných otázek se odvolací soud odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu.
26. Po přezkoumání rozsudku odvolacího soudu ve smyslu ustanovení §242 o. s. ř., které Nejvyšší soud provedl bez jednání (§243a odst. 1 věta první o. s. ř.), striktně vázán důvody v dovolání vymezenými (§242 odst. 3 věta prvá o. s. ř.)
27. Nejvyšší soud dospěl k závěru, že dovolání žalobců je nejen přípustné, ale též opodstatněné.
28. Podle §13 odst. 1 OdpŠk „ stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě. “
29. Podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“) „ každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem. “
30. Podle čl. 6 odst. 1 věta prvá Úmluvy „ každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu .“
31. Nejvyšší soud ve svém rozsudku ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, uveřejněném pod č. 113/2017 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, na nějž výslovně odkázal odvolací soud, vyslovil, že „ závěr, že nepřiměřená délka správního řízení způsobila účastníku řízení nemajetkovou újmu, je dán, jde-li ve správním řízení o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku v jeho poměrech, má-li toto právo nebo závazek základ ve vnitrostátním právu a je-li soukromoprávní povahy. “ V témže rozhodnutí se Nejvyšší soud ztotožnil se závěrem obsaženým v několika rozhodnutích Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), totiž že „pro aplikovatelnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy nestačí slabý vztah předmětného sporu k civilním právům a závazkům stěžovatelů, nýbrž výsledek řízení musí být pro tato práva a závazky určující, jinými slovy musí se týkat jejich existence, rozsahu nebo podmínek výkonu“ (viz rozsudek ESLP ze dne 23. 6. 1981, ve věci Le Compte, Van Leuven a De Meyere proti Belgii, stížnost č. 6878/75 a č. 7238/75, nebo rozsudek ESLP ze dne 2. 2. 2010, ve věci Krosta proti Polsku, stížnost č. 36137/04). Konečně Nejvyšší soud v uvedeném rozsudku potvrdil, že „ na ta správní řízení, která věcně nespadají pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy a jejichž předmětem je základní právo či svoboda, nelze aplikovat §13 odst. 1 věta třetí OdpŠk a posuzovat tak přiměřenost jejich délky. “
32. Od posledně uvedeného závěru se však Nejvyšší soud odklonil v reakci na nález Ústavního soudu ze dne 14. 10. 2020, sp. zn. II. ÚS 570/20 (na něj přitom odvolací soud v důvodech svého rozsudku rovněž nepřímo odkazoval), učinil tak prostřednictvím rozsudku velkého senátu občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 9. 12. 2020, sp. zn. 31 Cdo 2402/2020, jenž byl uveřejněn pod č. 45/2021 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, s následující právní větou: „ Právo na projednání věci v přiměřené době, které je obsahově shodné s právem na projednání věci bez zbytečných průtahů ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny základní práv a svobod, mají i účastníci správních řízení, na něž dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, nebo jejichž předmětem je základní právo nebo svoboda, a to bez ohledu na to, zda na dané správní řízení navazoval soudní přezkum. “
33. Vzhledem k těmto závěrům Nejvyššího soudu (a potažmo též Ústavního soudu) je tak možno se v této věci zabývat tím, zda posuzované řízení spadá pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, avšak pro presumování újmy vzniklé nepřiměřeně dlouhým správním řízením zcela postačí, že posuzované řízení (o určení, zda se na pozemku nachází pozemní komunikace) je řízením, jehož předmětem je základní právo nebo svoboda (viz obdobně např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 8. 2021, sp. zn. 30 Cdo 3118/2020).
34. Na tomto místě je třeba připomenout, že Ústavní soud ve vztahu k předmětné problematice v bodu 44 výše zmíněného nálezu sp. zn. II. ÚS 570/20 uvedl výslovně následující: „ Listina nicméně neumožňuje výkladem vyprázdnit obsah některého ze základních práv (srov. čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož musí být při užívání ustanovení o mezích základních práv šetřeno jejich podstaty a smyslu). Proto je třeba dovodit, že na správní řízení, jejichž předmět spadá do působnosti některého ze základních práv, se vztahuje právo na projednání věci bez zbytečných průtahů dle čl. 38 odst. 2 Listiny. “
35. Dovolací soud zastává názor, že to, zda je určité základní právo či svoboda předmětem (správního) řízení či zda takové řízení svým předmětem spadá do působnosti takového práva či svobody, je třeba poměřovat tím, může-li výsledek takového řízení (zpravidla ve formě individuálního aktu aplikace práva) zasáhnout podstatu či smysl základního práva či svobody nebo může-li jím být potencionálně výkon základního práva nebo svobody v konkrétním případě omezen či jinak ovlivněn. Přitom je nutno uvést, že podstatou základního práva nebo svobody je myšleno to, na čem je základní právo či svoboda založeno a smyslem je to, k čemu slouží (viz např. FILIP, J. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Brno: Masarykova univerzita, 2001, s. 90). Je zřetelné, že při zodpovězení otázky, zda určité řízení svým předmětem spadá do působnosti základního práva či svobody chráněného Listinou, je soudům vymezen široký interpretační prostor. Vždy je též třeba přihlédnout i ke konkrétním okolnostem individuálního případu a nelze vyloučit, že k zásahu do základního práva dojde v důsledku vedení určitého řízení i tehdy, pokud samo toto právo nebude striktně vzato předmětem daného řízení (srov. právo na informační autonomii a zásah do něj v důsledku daňové kontroly, viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 8. 2021, sp. zn. 30 Cdo 3118/2020, nebo ze dne 9. 3.2022, sp. zn. 30 Cdo 2606/2021).
36. Odvolacímu soudu je třeba vytknout, že soukromoprávní charakter daného sporu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy vyloučil jen na podkladě toho, že se rozhoduje ve správním řízení o subjektivních veřejných právech. Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva se podává, že Úmluvou užívaný pojem „civilní práva a závazky“ nemůže být vykládán pouze s poukazem na právní řád žalovaného státu, nýbrž je třeba jej vykládat autonomně, neboť každé jiné řešení by mohlo vést k důsledkům neslučitelným s předmětem a účelem Úmluvy (viz věc König proti Německu , rozsudek pléna ESLP ze dne 28. 6. 1978, stížnost č. 6232/73, §88). ESLP neuznal ani argument, že se čl. 6 odst. 1 Úmluvy týká pouze sporů mezi soukromými osobami; v případě sporu mezi jednotlivcem a orgánem veřejné moci je podle ESLP nerozhodné, zda orgán veřejné moci vystupuje jako soukromá osoba nebo v pozici „suveréna“ (viz tamtéž, §90). Rovněž odborná literatura uznává, že se čl. 6 odst. 1 Úmluvy může vztahovat na různá administrativní řízení, řízení týkající se výkonu odborné činnosti, svobodné profese, řízení v oblasti sociálního zabezpečení, apod., dopadající do majetkových práv nebo mající alespoň přímý dopad do majetkové sféry stěžovatele, byť by šlo o spory mezi soukromou osobou a nositelem veřejné moci (viz Kmec a kol., op. cit. , s. 591, body 27-28).
37. Nejen z hlediska čl. 6 odst. 1 Úmluvy, ale i z pohledu čl. 38 odst. 2 Listiny je významné, že zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále též jen „ZoPK“) upravuje právní režim pozemních komunikací, kdy podle jeho §7 odst. 1 věty první je účelovou komunikací pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Tyto komunikace jsou veřejně přístupnými účelovými komunikacemi. Pro účelové pozemní komunikace platí stejně jako pro ostatní pozemní komunikace, režim tzv. obecného užívání (§19 zákona o pozemních komunikacích). Obecné užívání lze podřadit pod pojem " veřejné užívání ", právní teorií definovaný jako " užívání všeobecně přístupných materiálních statků, které odpovídají jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů " (cit. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 303-304). Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti každého tuto komunikaci - v mezích předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích - bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, čj. 2 As 40/2011-99). Nejvyšší soud na tomto místě doplňuje, že „obecným“ či „veřejným“ užíváním komunikace je ex lege omezeno právo vlastníka pozemku pod komunikací se nacházejícího, přičemž omezení tu představuje nejen samotná komunikace, jak správně uvažoval odvolací soud, ale i možnost jejího užívání zpravidla blíže neurčeným okruhem osob. Výkladem §7 odst. 1 ZoPK se zabýval Ústavní soud, který v nálezu (viz čl. 89 odst. 2 Ústavy) ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, zdůraznil, že v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v ustanovení §7 odst. 1 ZoPK, je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§19 citovaného zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Účelovou komunikací se pozemek stává přímo ze zákona, pokud splňuje definici podanou v ustanovení §7 odst. 1 citovaného zákona, tj. pokud slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Zákon o pozemních komunikacích však toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. S ohledem na shora uvedené lze tedy konstatovat, že jeho jediný ústavně konformní výklad je ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Tomuto závěru nikterak neodporuje skutečnost, že účelová komunikace a obecné užívání komunikací jsou (z pohledu národního zákonodárce, nikoliv z pohledu Úmluvy) instituty veřejnoprávními, nikoliv soukromoprávními“. Lze tedy k této dílčí otázce shrnout, že rozhodování správních orgánu o tom, zda na pozemku je situována účelová komunikace, se vždy bezprostředně dotýká vlastnického práva vlastníků takového pozemku, neboť výsledek řízení, pokud by v něm bylo rozhodnuto o existenci účelové komunikace, představuje, jak zmíněno výše, ex lege omezení jejich vlastnického práva ve smyslu §19 ZoPK a čl. 11 odst. 1 a 3 Listiny. Lze tu odkázat i na obdobnou judikaturu správních soudů (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9.2018, sp. zn. 8 As 153/2017), stejně jako Nejvyššího soudu, který v dovolatelkou citovaném rozsudku ze dne 9. 12. 2020, sp. zn. 22 Cdo 1752/2020, v souvislosti s veřejným užíváním účelové komunikace, zdůraznil, že omezení práva vlastníka musí mít zákonný podklad. Zcela nepřípadná je pak argumentace žalované, která zaměňuje subjektivní veřejná práva osob oprávněných k obecnému užívání účelové komunikace s právem vlastníka pozemku, na němž se má komunikace, o níž je rozhodováno, nacházet. Neobstojí ani její poukaz na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 4. 2002, sp. zn. 30 Cdo 259/2002, neboť se jednak jednalo o usnesení, jímž bylo dovolání pro nepřípustnost odmítnuto, a které proto nepředstavuje ustálenou judikaturu Nejvyššího soudu, navíc i jím učiněné závěry o veřejnoprávní ovaze omezení vlastnického práva byly vztaženy k institutu veřejného užívání komunikace, nikoliv k vlastnímu omezení vlastnického práva, a to navíc při řešení parciální otázky, zda je soud nadán pravomocí ve věci rozhodovat.
38. Nejvyšší soud dále připomíná, že právo vlastníka v sobě zahrnuje - mimo jiné - též právo věc držet ( ius possidendi ), právo věc užívat (ius utendi ), právo působit na věc, měnit ji, či dokonce zničit ( ius abutendi ), to samozřejmě jen v mezích zákona, a také právo zabránit jiným osobám v užívání věci patřící do vlastnictví a jiném působením na ni ( ius exclusionis ). Všechna tato práva vlastníka jsou veřejným užíváním komunikace na jeho pozemku omezena či vyloučena. Soudy nižších stupňů v té souvislosti rovněž přehlédly, že rozhodnutí správního orgánu o určení práva tu má nepoměrně širší dosah, než pouhé rozhodnutí o odstranění stavby, o vyklizení pozemku, o zápůrčí žalobě apod., neboť (na rozdíl od posledně jmenovaných řízení) rozhodnutí o tom, zda se na pozemku nachází či nenachází účelová komunikace, působí nikoliv jen vůči účastníkům řízení, ale může se ho, v rámci práva na veřejné užívání pozemků, dovolávat předem neurčitý okruh oprávněných osob. Vytěsnil-li uvedené závěry odvolací soud jen s poukazem na to, že omezení vlastnického práva představuje samotná stavba komunikace, jejíhož odstranění se žalobci rovněž domáhali, je jeho právní posouzení nesprávné. Na posuzované řízení proto dopadal čl. 38 odst. 2 Listiny a bylo třeba náležitě zkoumat, zda dané řízení proběhlo v přiměřené době, a to za použití kritérií uvedených v §31a odst. 3 OdpŠk, přičemž dospějí-li soudy ke kladnému závěru o nepřiměřené délce řízení, budou vycházet z toho, že vznik újmy se presumuje a je pak případně na žalované, aby existenci újmy svou procesní aktivitou vyloučila.
39. Nejvyšší soud shledal dovolání opodstatněným i k další předestřené otázce týkající se problematiky „příčinné souvislosti“. Obecně platí, že otázka příčinné souvislosti – vztahu mezi škodnou událostí a vznikem škody či újmy – je otázkou skutkovou, nikoli otázkou právní (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. února 2002, sp. zn. 21 Cdo 300/2001). Právní posouzení příčinné souvislosti může spočívat toliko ve stanovení, mezi jakými skutkovými okolnostmi má být její existence zjišťována, případně zda a jaké okolnosti jsou či naopak nejsou způsobilé tento vztah vyloučit (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 3. 2011, sp. zn. 28 Cdo 3471/2009). V projednávané věci žalobci nezpochybňují skutková zjištění, z nichž odvolací soud vycházel, nýbrž se – potud přípustně – domáhají v dovolání přezkoumání právního závěru odvolacího soudu o tom, že vznik újmy na jejich straně byl v posuzovaném řízení o určení právního vztahu bez dalšího vyloučen již tím, že jim újma vznikla výlučně v souvislosti s předchozím (a již odškodněným) řízením o odstranění stavby pozemní komunikace.
40. Odvolací soud v důvodech napadeného rozsudku na dané téma učinil poněkud protichůdné právní závěry, když nejprve uvedl (v odstavci 11 napadeného rozsudku), že pokud soud prvního stupně dovodil nedostatek příčinné souvislosti mezi újmou žalobců a předmětným správním řízením, pak tento závěr nepovažoval odvolací soud za zcela správný, aby (v odstavci 18 téhož rozsudku) současně aproboval (obsahově prakticky totožný závěr), že „ příčinná souvislost mezi tímto (v zásadě zbytečným) řízením [o určení – pozn. Nejvyššího soudu] a tvrzenou újmou prokázána nebyla a nelze ji dovodit ani z konceptu žalobců v duchu myšlenky „čím více řízení, tím více újmy“, pakliže další řízení nemají pro vyřešení základního problému význam “. Již jen naznačený protichůdný závěr činí rozsudek odvolacího soudu ve smyslu §211 a §157 odst. 2 o. s. ř. nepřezkoumatelným. Nejvyšší soud navíc již výše naznačil určitou distinkci mezi významem konkrétního správního řízení o určení právního vztahu a řízením o odstranění stavby. Vzhledem k tomu, že v souvislosti s danou otázkou je postupu soudů obou stupňů (jak bude ukázáno dále důvodně) vytýkána též překvapivost jimi vydaných rozhodnutí, je nasnadě, že i posouzení dané otázky odvolacím soudem správné není.
41. Nepředvídatelným, resp. překvapivým je takové rozhodnutí, které nebylo možno na základě zjištěného skutkového stavu věci, postupu odvolacího soudu a dosud přednesených tvrzení účastníků řízení předvídat. Tak je tomu tehdy, kdy odvolací soud (oproti soudu prvního stupně) posuzoval skutečnost, kterou žádný z účastníků řízení nikdy netvrdil či nepopíral, popř. která nebyla předmětem posuzování soudu prvního stupně (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo 2750/2009, nebo obdobně nález Ústavního soudu ze dne 15. 9. 2004, sp. zn. I. ÚS 220/04, a nález Ústavního soudu ze dne 4. 4. 2013, sp. zn. I. ÚS 271/12). Námitka, že rozhodnutí odvolacího soudu je překvapivé, je žalobci uplatněna důvodně, neboť soudy obou stupňů svůj závěr, že posuzované správní řízení o určení práva bylo zahájeno žalobci „zbytečně“, resp. „bezpředmětně“, učinily, aniž by se k tomuto zásadnímu argumentu, jehož prostřednictvím bylo prakticky výlučně odůvodněno zamítnutí žaloby, mohli žalobci (popř. i žalovaná) vyjádřit. Podle obsahu spisu soud prvního stupně uvedený argument poprvé použil až při vyhlášení svého rozsudku, odvolací soud jej převzal, aniž by se stručně vypořádal s podrobnější oponentní odvolací argumentací žalobců o tom, že šlo o zcela samostatná správní řízení vedená před různými správními orgány a že je navíc k podání určovacího návrhu vyzval přímo správní orgán. Navíc k této skutečnosti žalobci navrhli provedení listinného důkazu – dopisu Městského úřadu ve Valašském Meziříčí ze dne 27. 4. 2011 (viz odvolání na č. l. 125 pag. ver. a 126 procesního spisu), odvolací soud se však s tímto důkazním návrhem v důvodech nyní přezkoumávaného rozhodnutí nikterak nevypořádal, čímž řízení zatížil další vadou v podobě tzv. opomenutého důkazu. O „opomenutý důkaz“ jde v případě, když soud o navržených důkazech nerozhodne, případně nevyloží, z jakých důvodů navržené důkazy neprovedl (viz např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 11. 2020, sp. zn. 29 Cdo 789/2020), přičemž s ohledem na další argumentaci žalobců nebylo možno bez dalšího uzavřít, že by navržený důkaz byl zcela zjevně nadbytečný či nerozhodný.
42. Právní posouzení věci odvolacím soudem je ve výše uvedených směrech nesprávné. Nejvyšší soud proto postupoval podle §243e odst. 1 o. s. ř. a rozsudek odvolacího soudu zrušil. Protože důvody, pro které bylo rozhodnutí odvolacího soudu zrušeno, platí také na rozsudek soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud podle §243e odst. 2 o. s. ř. rovněž i jej a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
43. Soudy nižších stupňů jsou ve smyslu §243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázány právním názorem dovolacího soudu, jenž byl v tomto rozsudku vysloven.
44. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v novém rozhodnutí o věci (§243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 23. 8. 2022
JUDr. David Vláčil
předseda senátu