ECLI:CZ:NS:2023:22.CDO.3655.2022.2
sp. zn. 22 Cdo 3655/2022-483
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Michala Králíka, Ph.D., a soudců Mgr. Davida Havlíka a JUDr. Jiřího Spáčila, CSc., ve věci žalobkyně WIND TECHNOLOGY, a. s. , se sídlem v Kamenickém Šenově, Tyršova 593, IČO: 25468375, zastoupené JUDr. Janem Sukem, advokátem se sídlem v Praze 2, Na Slupi 134/15, proti žalované České republice – Ministerstvu životního prostředí , se sídlem v Praze 10, Vršovická 1442/65, IČO: 00164801, za niž jedná Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem v Praze 2, Rašínovo nábřeží 390/42, IČO: 69797111, o 265 316 000 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 10 pod sp. zn. 59 C 131/2011, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 8. 2022, č. j. 72 Co 172/2019-460, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 8. 2022, č. j. 72 Co 172/2019-46, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 10 ze dne 24. 10. 2018, č. j. 59 C 131/2011-335, se ruší a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 10 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Obvodní soud pro Prahu 10 (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 24. 10. 2018, č. j. 59 C 131/2011-335, zamítl žalobu, kterou se žalobkyně domáhala, aby žalovaná byla povinna zaplatit žalobkyni 265 316 000 Kč spolu s úrokem z prodlení ve výši 7,75 % ročně z částky 101 225 000 Kč od 19. 5. 2011 do zaplacení, úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z částky 78 852 000 Kč od 14. 8. 2015 do zaplacení, úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z částky 26 820 000 Kč od 11. 5. 2016 do zaplacení, úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z částky 58 419 000 Kč od 17. 1. 2018 do zaplacení (výrok I). Dále rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok II).
Žalobkyně se v řízení domáhala výše uvedené částky s příslušenstvím z titulu náhrady za nucené omezení jejího vlastnického práva, které je na základě rozhodnutí správního orgánu povinna v zájmu ochrany přírody strpět. Účelem požadované náhrady je kompenzovat „ztrátu šance“ uskutečnit podnikatelský záměr vystavět a provozovat dvě větrné elektrárny (dále jen „VTE“).
Soud prvního stupně považoval za prokázané, že obecně závaznou vyhláškou obce Petrovice č. 2/2005 ze dne 19. 12. 2005, která „nabyla právní moci“ dne 18. 1. 2006, byla vyhlášena závazná část změny č. 5 územního plánu sídelního útvaru Petrovice, přičemž jejím účelem bylo stanovení závazné regulativy pro funkční uspořádání území pro výstavbu VTE v prostoru katastrálního území Větrov. Krajský úřad Ústeckého kraje dospěl v rámci zjišťovacího řízení k závěru, že změnu územního plánu není nutné posoudit z hlediska vlivů na životní prostředí (SEA), neboť by takové posouzení v daném případě pouze kopírovalo proces EIA, a že akce „výstavba dvou VTE v lokalitě Větrov“ nebude mít samostatně ani ve spojení s jinými významný vliv na území evropsky významných ptačích lokalit nebo ptačích oblastí. Územním rozhodnutím obecního úřadu Libouchec ze dne 25. 9. 2006 bylo rozhodnuto o umístění dočasné stavby dvou kusů VTE na pozemku p. č. 600 v katastrálním území Větrov u Krásného lesa včetně přípojky vysokého napětí, a to na dobu 20 let od nabytí právní moci stavebního povolení. V rámci stavebního řízení dospěl stavební úřad k závěru, že Správa CHKO Labské pískovce není dotčeným orgánem, a dne 22. 2. 2007 vydal stavební povolení na dočasnou stavbu – výstavbu dvou VTE na předmětném pozemku, jež nabylo právní moci dne 2. 3. 2007.
Následně Česká inspekce životního prostředí rozhodnutím ze dne 7. 6. 2007, resp. novým rozhodnutím ze dne 27. 8. 2010, zakázala žalobkyni veškerou stavební činnost podle stavebního povolení, a to až do doby pravomocného rozhodnutí příslušného orgánu ochrany přírody o udělení výjimky podle §50 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, a to konkrétně ochranu zvláště chráněného druhu tetřívka obecného, který je zařazen mezi silně ohrožené zvláště chráněné druhy živočichů. Správa CHKO Labské pískovce rozhodnutím Agentury ochrany přírody a krajiny ze dne 1. 11. 2007 požadovanou výjimku nepovolila.
Po právní stránce soud prvního stupně věc posoudil jako uplatněný nárok žalobkyně na náhradu za omezení jejího vlastnického práva, neboť Česká inspekce životního prostředí zakázala žalobkyni veškerou stavební činnost do doby pravomocného rozhodnutí o udělení výjimky na ochranu tetřívka obecného. Území, na němž měly být vybudovány dvě VTE, zhodnotil jako území, ve kterém již byla před vydáním stavebního povolení nařízením vlády vymezena ptačí oblast, jejímž cílem je ochrana významné lokality, resp. ochrana tetřívka obecného a jeho biotop. Omezení stavebních činností v takové významné lokalitě na základě zákona podle soudu prvního stupně nevykazuje znaky omezení ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), ale představuje přípustnou korekci výkonu vlastnického práva. V kontextu čl. 11 odst. 3 Listiny uzavřel, že se v daném případě nejedná o individuální omezení, které by zasáhlo do vlastnického práva takovou měrou, že by jí vznikl nárok na náhradu, ale že jde s ohledem na právem chráněný zájem o zásah přípustný.
K odvolání žalobkyně Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) rozsudkem ze dne 18. 9. 2019, č. j. 72 Co 172/2019-417, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok II).
Vycházeje ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně, posoudil odvolací soud věc po právní stránce tak, že žalobkyně se žalobou ve své podstatě domáhá náhrady za omezení vlastnického práva, neboť na základě rozhodnutí státního orgánu byl zmařen její podnikatelský záměr. Dále uvedl, že „podle závěrů vyjádřených v nálezu Ústavního soudu II. ÚS 142/02, ze dne 28. 5. 2002, ve kterém byla řešena obdobná otázka náhrady škody způsobené rozhodnutím České inspekce životního prostředí podle ust. §66 zák. č. 114/1992 Sb., se v dané věci nejedná o omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, ale o omezení práva podnikat ve smyslu čl. 26 odst. 1, 2 Listiny.“ S odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 9. 7. 2009, sp. zn. II. ÚS 1774/08, dále dovozuje, že takové omezení nevylučuje odpovědnost státu za újmu, která takovýmto omezením vznikla. Odvolací soud se dále zabýval odpovědností státu za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Uzavřel, že k zásahu do procesu, jehož výsledkem mělo být vybudování dvou VTE, které měly pro žalobkyni vytvářet zisk, došlo ve velmi rané fázi, přičemž nelze s jistotou shledat, že nebýt tohoto zásahu k dosažení předpokládaného zisku by skutečně došlo. V daném případě podle odvolacího soudu žalobkyně neměla zajištěny předpoklady pro tzv. pravidelný běh věcí.
Uvedený rozsudek odvolacího soudu byl k dovolání žalobkyně zrušen rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 18. 1. 2022, č. j. 22 Cdo 995/2020-451. Dovolací soud konstatoval, že odvolací soud se nárokem žalobkyně na náhradu újmy za nucené omezení vlastnického práva vypořádal toliko s odkazem na usnesení (odvolacím soudem nesprávně označené jako nález) Ústavního soudu ze dne 28. 5. 2002, sp. zn. II. ÚS 142/02 (dostupné na http://nalus.usoud.cz ). Odvolací soud bez dalšího uzavřel, že se v projednávané věci nejedná o omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, ale o omezení práva podnikat podle čl. 26 odst. 1, 2 Listiny, přičemž takové omezení podle odvolacího soudu nevylučuje odpovědnost státu za újmu, která takovýmto omezením vznikla.
S tímto právním posouzením se dovolací soud neztotožnil.
Předně usnesením Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 142/02 nebyla řešena obdobná otázka náhrady škody způsobené rozhodnutím České inspekce životního prostředí podle §66 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, jak se odvolací soud domníval, nýbrž stěžovatel se domáhal zrušení rozhodnutí Ministerstva životního prostředí, jímž bylo změněno rozhodnutí České inspekce životního prostředí tak, že se stěžovateli zakazuje pokračovat ve výstavbě energetického vodního díla, a to s účinností do vydání výjimek podle §56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Stěžovatel se tedy domáhal nejprve ve správním soudnictví a následně v řízení u Ústavního soudu ochrany svého veřejného subjektivního práva, nikoli náhrady škody.
Dále z předmětného usnesení Ústavního soudu nevyplynul závěr, jenž odvolací soud pro projednávanou věc dovozoval, a totiž že se nejedná o omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, ale o omezení práva podnikat podle čl. 26 odst. 1, 2 Listiny. Ústavní soud se v odůvodnění usnesení zabýval zcela jinou problematikou, a to správností správního aktu a nicotností správního aktu. Závěrem pak konstatoval, že „z pozice ústavnosti však nelze problém vyjádřený v ústavní stížnosti chápat tím způsobem, že proti sobě stojí zájem a právo jednotlivce na realizaci jeho podnikatelského záměru a veřejný zájem (neomezený hranicemi České republiky) na ochraně obecně nebo zvláště chráněných částí přírody, ale tak, že ve smyslu čl. 26 odst. 1, odst. 2 Listiny může být právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost omezeno podmínkami, omezeními, která stanoví zákon.“ Z uvedeného vyplývá, že Ústavní soud se vůbec nezabýval otázkou náhrady za nucené omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny.
Naopak se otázkou náhrady za nucené omezení vlastnického práva ze strany orgánu ochrany přírody podle čl. 11 odst. 4 Listiny zabývalo, ač ve vztahu k §68 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, plénum Ústavního soudu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/08. Z tohoto rozhodnutí vyplývá závěr, podle kterého, pokud ze strany orgánu ochrany přírody v zájmu společnosti dojde ke skutečnému (faktickému) omezení vlastnického práva, má vlastník právo na náhradu za něj.
Dovolací soud odvolacímu soudu vytkl, že se v projednávané věci vůbec nezabýval tím, zda ke skutečnému omezení vlastnického práva žalobkyně rozhodnutím orgánu ochrany přírody podle §66 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, došlo. S nárokem žalobkyně se vypořádal pouze s odkazem na nepřiléhavé rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 142/02. Z tohoto rozhodnutí přitom nevyplynuly závěry, které odvolací soud pro danou věc dovozoval.
Jestliže pak nedůvodnost nároku žalobkyně založil pouze na základě odkazu na rozhodnutí Ústavního soudu ve věci sp. zn. II. ÚS 142/02, bylo právní posouzení věci odvolacím soudem nesprávné, neboť odvolací soud na zjištěný skutkový stav neaplikoval ustanovení právního předpisu, které na něj dopadá, a věc tak neúplně právně posoudil.
V následujícím řízení bylo proto na odvolacím soudu, aby posoudil, zda skutečně bylo omezeno vlastnické právo žalobkyně ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny způsobem zakládajícím právo na náhradu za omezení vlastnického práva.
Odvolací soud v novém rozhodnutí ve věci – rozsudkem ze dne 3. 8. 2022, č. j. 72 Co 172/2019-460, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího a dovolacího řízení (výrok II).
Odvolací soud uvedl – při nezměněném skutkovém stavu – že pokud byla žalobkyně rozhodnutím České inspekce životního prostředí o zastavení stavební činnosti omezena v realizaci záměru vystavět a provozovat na dotčených pozemcích VTE, pak se tak stalo na základě zákona a z důvodu ochrany veřejného zájmu na ochraně přírody a životního prostředí. K významnému zásahu do vlastnického práva žalobkyně nedošlo, neboť žalobkyně je i nadále vlastníkem předmětných pozemků, má právo je držet, užívat, požívat a nakládat s nimi. Nemožnost výstavby a provozu VTE na dotčených pozemcích představuje z hlediska ústavních principů přípustné omezení oprávnění tvořících obsah vlastnického práva z důvodu ochrany veřejného zájmu, přičemž „v porovnání s důležitostí právem chráněného veřejného zájmu na ochraně přírody, respektive populace tetřívka obecného a jeho biotopu vyhovuje toto omezení požadavkům na zachování principu proporcionality“.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně obsáhlé dovolání, v němž zdůrazňuje, že při řešení právní otázky, zda následný faktický zákaz činnosti povolené pravomocným stavebním povolením, a to na základě pravomocných rozhodnutí orgánu ochrany přírody, představuje nucené omezení vlastnického práva žalobkyně ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, za které jí přísluší náhrada, nerespektoval odvolací soud ustálenou judikaturu Ústavního soudu a Nejvyššího soudu, která vymezila znaky nuceného omezení vlastnického práva, nicméně odvolací soud se těmito znaky vůbec nezabýval.
Ze stanoviska pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS – st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 mimo jiné vyplývá, že nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny představuje omezení vlastnického práva konkrétního vlastníka nad rámec omezení, jež vyplývají obecně pro subjekty vlastnického práva, tj. omezení nad rámec obecných omezení vlastnického práva plynoucích ze zákona, která se dotýkají jen některých vlastníků, kteří své „znevýhodnění“ nemohou svým projevem vůle ovlivnit. Skutečnost, že právě v jejich případě dojde k omezení, přitom není dána z povahy věci, ale v důsledku konkrétního posouzení příslušného orgánu veřejné moci, na jehož základě k takovému omezení dojde. Druhou významnou okolností plynoucí z uvedeného stanoviska je intenzita omezení vlastnického práva, jež může být vyjádřena více faktory, a to především otázkou rozsahu samotného omezení a dále délkou trvání takového omezení, tedy zda se jedná o omezení dočasné nebo trvalé. Ke stejným závěrům pak dochází i „nález pléna Ústavního soudu ze dne 7. 12. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 20/21, nález pléna Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 21/20, usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 5. 2020, sp. zn. I. ÚS 202/20, usnesení Ústavního soudu ze dne 17. 2. 2021, sp. zn. I. ÚS 1420/20“.
Podle názoru dovolatelky odvolací soud nerespektoval ani ustálenou judikaturu Ústavního soudu a Nejvyššího soudu, která případy obdobné případu žalobkyně považovala za nucené omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, který zakládá právo na náhradu. Odkázala na nález pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/08 ze dne 8. 7. 2010, v němž Ústavní soud dovodil, že dotčený vlastník, který je povinen strpět zásah ke zlepšení přírodního a krajinného prostředí, má vedle nároku na náhradu způsobené škody i nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva. Ústavní soud totiž zdůraznil, že pokud je vlastnické právo omezeno ve veřejném zájmu, je rozumné a spravedlivé, aby omezení vlastnického práva bylo vlastníku vykompenzováno subjektem, v jehož prospěch je k danému omezení přistoupeno; nelze totiž spravedlivě požadovat, aby „náklady“ společnosti nesl jen vlastník, jehož právní (vlastnická) sféra je omezována.
Z rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 2909/2018 vyplývá mimo jiné zásada, že poskytnutí náhrady na základě přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny závisí na míře (intenzitě) zásahu do vlastnického práva, která může být různá v závislosti na tom, jak vlastník svůj pozemek zamýšlel využívat. Obdobné závěry vyplývají i z rozhodnutí Nejvyššího soudu ve věci sp. zn. 22 Cdo 1046/2020, kde Nejvyšší soud zdůraznil, že při úvaze o splnění podmínek pro poskytnutí náhrady je především nutné zohlednit legitimní očekávání vlastníka pozemku ohledně jeho konkrétního funkčního využití (např. realizace výstavby); je tedy nutné posoudit existenci a intenzitu záměru vlastníka pozemku stavbu na pozemku realizovat. Intenzita dopadu omezení na vlastníka pozemku totiž může být různá v závislosti na tom, jak svůj pozemek zamýšlel využívat; může se totiž stát, že vlastník pozemku zamýšlel provádět určité úpravy (typicky zřizovat stavby) a již pro tyto změny podnikl některé přípravné kroky – např. získal rozhodnutí o umístění stavby, stavební povolení apod.
Tato východiska mají být do poměrů dané věci promítnuta v situaci, kdy žalobkyně dosáhla změny územního plánu, vydání pravomocného územního rozhodnutí a následně i pravomocného stavebního povolení na výstavbu dvou VTE na pozemcích, které zakoupila za účelem provozování těchto elektráren. Všechna správní řízení probíhala vždy za účasti příslušných orgánů ochrany přírody, které mimo jiné posuzovaly vliv záměru žalobkyně na zvláště chráněného tetřívka obecného, přičemž vyloučily negativní vliv záměru žalobkyně na tetřívka obecného a nepožadovaly udělení výjimky podle §56 zákona č. 114/1992 Sb. I přes to však následně Česká inspekce životního prostředí žalobkyni realizaci záměru povoleného stavebním povolením fakticky znemožnila, a to rozhodnutím o zákazu činnosti. Žalobkyně tak do současné doby na jedné straně disponuje pravomocným stavebním povolením, které je platné a účinné, na druhé straně však nemůže práva založená tímto povolením fakticky realizovat, protože se jí nepodařilo zvrátit rozhodnutí orgánů ochrany přírody a krajiny o zákazu činnosti a neudělené výjimky. Tato východiska při jejich hodnocení splňují předpoklady pro závěr, že v případě žalobkyně jde o nucené omezení vlastnického práva. Zaprvé totiž pravomocné stavební povolení založilo legitimní očekávání žalobkyně, že na pozemcích bude moci vystavět a následně provozovat dvě VTE. Žalobkyně tak jednala v důvěře ve správnost rozhodnutí vydaných příslušnými orgány veřejné moci a podnikatelský záměr uzpůsobovala odborným stanoviskům příslušných orgánů ochrany přírody, kdy ve všech fázích realizace projektu obdržela kladná stanoviska příslušných orgánů ochrany přírody. Když žalobkyně splnila veškeré podmínky, vzniklo jí legitimní očekávání, že jí bude umožněno realizovat výstavbu a následně provoz dvou VTE a dosahovat tím plánovaného zisku. Zadruhé lze zásah do jejího vlastnického práva spatřovat i ve znehodnocení samotných pozemků, neboť žalobkyně postupně zvyšovala jejich hodnotu změnou územního plánu, následně územního rozhodnutí a nakonec stavebního povolení, přičemž do všech těchto úkonů investovala nemalé náklady. I kdyby nechtěla projekt VTE provozovat sama, mohla celý projekt prodat za několikanásobně vyšší cenu, než zemědělské pozemky. Odhadovaná cena projektu v roce 2007 činila cca 451 239 000 Kč.
Poměřováno v poměrech dané věci dovolatelka především namítá, že odvolací soud nedostál pokynům Nejvyššího soudu obsaženým v jeho kasačním rozhodnutí, neboť se vůbec nezabýval kritérii nuceného omezení vlastnického práva. Konstatování odvolacího soudu, že omezení v zájmu ochrany přírody bylo legální a legitimní je z hlediska uplatněného nároku na náhradu za nucené omezení vlastnického práva zcela nevýznamné, protože podmínky legality, legitimity a proporcionality by mělo splňovat jakékoliv omezení vlastnického práva. V daném případě měl odvolací soud hodnotit zejména intenzitu omezení a jeho dopady na žalobkyni, aby dokázal posoudit, zda jde o kvalifikované omezení vlastnického práva. Napadené rozhodnutí se však omezuje na konstatování, že k významnému zásahu do vlastnického práva žalobkyně nedošlo, neboť jí zůstalo zachováno vlastnické právo k pozemkům. Rozsudek odvolacího soudu postrádá náležité, srozumitelné a přesvědčivé odůvodnění. Argumentace zachováním vlastnického práva je zcela nepřípadná, neboť náhrada za nucené omezení vlastnického práva předpokládá z povahy věci zachování vlastnického práva – jinak by šlo již o vyvlastnění.
Dovolatelka dále zdůrazňuje, že z ustálené judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího soudu, kterou konkretizuje, vyplývají následující kritéria nuceného omezení vlastnického práva: a) omezení vlastnického práva jdoucí nad rámec povinností, které zákon obecně stanoví pro všechny subjekty vlastnického práva za dodržení principu rovnosti. Omezení se dotýká jen některých vlastníků, kteří své „znevýhodnění“ nemohou ovlivnit. V případě žalobkyně bylo omezení založeno individuálním správním rozhodnutím o zákazu činnosti ve spojení s rozhodnutí o neudělení výjimky, b) rozsah omezení vlastnického práva – v případě žalobkyně se rozsah nuceného omezení svou intenzitou blíží faktickému vyvlastnění, protože i přes pravomocné stavební povolení žalobkyně nesmí realizovat výstavbu a provoz dvou VTE, ani pozemky obdělávat jako ornou půdu, ačkoliv jsou jako orná půda vedeny v katastru nemovitostí. V důsledku omezení vlastnického práva žalobkyně byl zcela zmařen konkrétní podnikatelský záměr ve vysoké fázi rozpracovanosti, což způsobilo žalobkyni citelné ztráty v podobě ušlého zisku i již vynaložených nákladů v řádech stovek milionů korun, c) trvání omezení vlastnického práva – v případě žalobkyně jde o omezení trvalé, d) v případě náhrady za snížení ceny pozemku v důsledku změny jeho funkčního využití přistupuje i legitimní očekávání vlastníka ohledně konkrétního funkčního využití pozemku, kdy je nutné v konkrétním případě zohlednit existenci a intenzitu záměru vlastníka stavby stavbu na pozemku realizovat a již pro tyto změny podnikl některé přípravné kroky – v daném případě již žalobkyně zahájila stavební práce a měla smluvně zajištěnou dodávku technologií VTE, jakož i odběr vyrobené elektrické energie.
Současně žalobkyně namítá, že ve vybraných případech obdobných či méně závažných zásahů do vlastnického práva je nárok upraven v podústavních předpisech. Odkazuje v této souvislosti na §58 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, který přiznává právo na náhradu vlastníkům lesních a zemědělských pozemků za omezení v zájmu ochrany přírody. Aby nevznikla bezdůvodná nerovnost mezi takovými vlastníky a žalobkyní, je třeba nárok vlastníků nemovitostí neuvedených v §58 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny na náhradu za omezení vlastnického založit přímo čl. 11 odst. 4 Listiny. Žalobkyně dále odkazuje na §102 zákona č. 183/2006 Sb., který přiznává náhradu za znehodnocení pozemku v případě projektů v podstatně nižším stadiu rozpracovanosti, než jaký byl záměr žalobkyně. V rozhodnutí sp. zn. 25 Cdo 2909/2018 posoudil Nejvyšší soud jako kvalifikované omezení vlastnického práva s právem na náhradu situaci, kdy se stavební pozemky pořízené za účelem realizace developerského záměru následně staly v důsledku změny územního plánu trvale nezastavitelné. Stejný závěr pak vyplývá i z judikatury Nejvyššího správního soudu reprezentované usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Ao 1/2009 či rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Ao 4/2008. Jestliže má nárok na náhradu osoba, která z důvodu změny územního plánu nemůže realizovat záměr, na který obdržela územní rozhodnutí, pak by nepochybně měla náhrada náležet i žalobkyni, jejíž záměr byl povolen pravomocným stavebním povolením.
To platí v dané věci tím spíše, že s účinností od 1. 1. 2013 bylo ustanovení §66 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, novelizováno tak, že již nelze zakázat činnost povolenou pravomocným rozhodnutím. Tato skutečnost jednoznačně svědčí o tom, že je nepřípustné a nežádoucí, aby orgán veřejné moci nerespektoval práva účastníků nabytá v dobré víře a mohl kdykoliv zasáhnout do legitimního očekávání. Jestliže však k obdobnému nepřiměřenému zásahu do legitimního očekávání žalobkyně již došlo, je na místě jí kompenzovat újmu tím způsobenou. Navrhuje proto zrušení rozsudků soudů obou stupňů a vrácení věci soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření k dovolání navrhuje jeho odmítnutí. Rekapituluje genezi vývoje vzniklé situace ve vztahu k žalobkyni v průběhu času a má za to, že omezení vlastnického práva žalobkyně nesplňuje podmínky předvídané čl. 11 odst. 4 Listiny. Podle žalované se část argumentace žalobkyně odvíjí od jiného než zjištěného skutkového stavu a odkazy na konkrétní soudní rozhodnutí považuje za nepřípadné, neboť míří na jiné typové situace, než která vznikla v dané věci. Stejně tak není přípustná polemika s hodnocením důkazů, přičemž navíc z rozhodnutí odvolacího soudu jasně vyplývají důvody, které odvolací soud vedly k potvrzení zamítavého rozhodnutí.
Podle §237 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, (dále jen „o. s. ř.“) není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
Dovolací soud přezkoumá rozhodnutí odvolacího soudu v rozsahu, ve kterém byl jeho výrok napaden (§242 odst. 1 o. s. ř.). Rozhodnutí odvolacího soudu lze přezkoumat jen z důvodu vymezeného v dovolání. Je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, §229 odst. 2 písm. a) a b) a §229 odst. 3, jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, i když nebyly v dovolání uplatněny (§242 odst. 3 o. s. ř.).
Dovolání je přípustné i důvodné, neboť odvolací soud nerespektoval závazný právní názor vyslovený v předchozím kasačním rozhodnutí dovolacího soudu. V něm Nejvyšší soud poté, co naznačil právní základ, od kterého se posouzení nároku žalobkyně v dané věci bude odvíjet, odvolacímu soudu uložil, aby posoudil, zda skutečně bylo omezeno vlastnické právo žalobkyně ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny způsobem zakládajícím právo na náhradu za omezení vlastnického práva.
V usnesení ze dne 11. 1. 2023, sp. zn. 22 Cdo 1244/2021 (dostupném stejně jako níže citovaná rozhodnutí Nejvyššího soudu na www.nsoud.cz ), Nejvyšší soud učinil zobecňující úsudek ve směru, že ve sporech, v nichž se rozhoduje o náhradách za omezování vlastnického práva a kde právní úprava nestanoví přesný mechanismus určení takových náhrad, je dán široký prostor pro úvahu soudu z hlediska vymezení kritérií, která mohou (anebo naopak nemohou) být významná pro určení takové náhrady, přičemž lze jen velmi obtížně vymezit uzavřeným výčtem jednu či druhou skupinu takových kritérií a hledisek. Současně je nutné přísně zohledňovat individuální okolnosti každého případu, protože v zásadě neexistují dvě typově zcela shodné situace. Rozhodovací praxe Nejvyššího soudu pak v zásadě v obecnějším pojetí vymezuje a naznačuje jak kritéria významná, tak i kritéria, ke kterým přihlížet nelze. Jaký je význam kritérií podstatných pro posouzení uplatněného nároku, závisí vždy na okolnostech daného případu. Přezkumná činnost dovolacího soudu se v zásadě omezuje na posouzení, zda soud zohlednil právě ta kritéria, která významná být mohou a jejichž existence vyšla v řízení najevo, případně zda soud naopak nepřihlédl k hlediskům, která jsou pro posouzení věci nepodstatná, případně zda se jeho úvaha nevymyká logickým závěrům a odpovídá obecným životním zkušenostem.
Z uvedeného vyplývá, že soudní rozhodnutí, kterým se o požadavku na náhradu za omezení vlastnického práva rozhoduje, musí těmto požadavkům vyhovovat. Preciznost a podrobnost odůvodnění se pak odvíjí mimo jiné od preciznosti argumentace, na základě které zakládá svůj nárok na náhradu subjekt, který se této náhrady domáhá, resp. Od skutečností, prostřednictvím kterých se takovému nároku brání subjekt, vůči němuž je žalobní nárok uplatněn, resp. skutkových zjištění, která soud učinil na základě dokazování, případně od skutečností, jejich existence vyšla v řízení najevo.
Předchozí rozhodnutí nalézacích soudů jsou v této souvislosti v rovině právního hodnocení bez významu, neboť byla založena na nesprávném právním posouzení věci a hledisky rozhodnými pro posouzení uplatněné náhrady se vůbec nezabývala. Proto také kasační rozhodnutí dovolacího soudu v tomto ohledu naznačilo další postup odvolacího soudu.
Jak vyplývá z výše uvedené části tohoto rozsudku, kde dovolací soud sumarizoval rozsáhlou argumentaci žalobkyně, na základě které odůvodňuje opodstatněnost jejího nároku, žalobkyně poukázala na obecná východiska, která směřují k aplikaci čl. 11 odst. 4 Listiny, konkrétní soudní rozhodnutí obsahující jednotlivá hlediska rozhodnutí pro úvahu o omezení vlastnického práva a tato východiska promítla do konkrétních individuálních skutkových poměrů v dané věci. Následně formulovala konkrétní kritéria nuceného omezení vlastnického práva, svůj případ poměřovala podobnými typovými situacemi, v nichž soudní praxe shledala nároky na náhradu za omezení vlastnického práva důvodnými a promítla je i do legislativní změny stěžejního ustanovení §66 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
Základ dovolací argumentace pak směřuje k tomu, že tato hlediska a kritéria v dané věci odvolací soud nezohlednil, resp. se jimi ani nezabýval. Své rozhodnutí založil jednak na nepřípadné argumentaci, zatímco okolnosti významné pro právní posouzení věci vůbec nezohlednil, a žalobkyně tak v zásadě ani nemůže s konkrétními důvody věcně polemizovat, protože rozsudek postrádá „náležité, srozumitelné a přesvědčivé odůvodnění“.
Dovolací soud ponechává v praxi při formulaci právních závěrů a obsahu odůvodnění rozhodnutí nalézacích soudů soudům poměrně široký úvahový prostor, který umožňuje zohlednit individuální okolnosti případu. Jeho limitem jsou pak náležitosti odůvodnění podle §157 odst. 2 o. s. ř.
Podle §157 odst. 2 o. s. ř. není-li dále stanoveno jinak, soud v odůvodnění rozsudku uvede, čeho se žalobce (navrhovatel) domáhal a z jakých důvodů a jak se ve věci vyjádřil žalovaný (jiný účastník řízení), stručně a jasně vyloží, které skutečnosti má prokázány a které nikoliv, o které důkazy opřel svá skutková zjištění a jakými úvahami se při hodnocení důkazů řídil, proč neprovedl i další důkazy, jaký učinil závěr o skutkovém stavu a jak věc posoudil po právní stránce; není přípustné ze spisu opisovat skutkové přednesy účastníků a provedené důkazy. Soud dbá o to, aby odůvodnění rozsudku bylo přesvědčivé. Odůvodnění uvedené v písemném vyhotovení rozsudku musí být v souladu s vyhlášeným odůvodněním.
V této souvislosti dovolací soud uvádí, že rozhodovací praxe Nejvyššího soudu se ustálila na závěru, že měřítkem toho, zda rozhodnutí soudu prvního stupně je či není přezkoumatelné, nejsou požadavky odvolacího soudu na náležitosti odůvodnění rozhodnutí soudu prvního stupně, ale především zájem účastníků řízení na tom, aby mohli náležitě použít v odvolání proti tomuto rozhodnutí odvolací důvody. I když rozhodnutí soudu prvního stupně nevyhovuje všem požadavkům na jeho odůvodnění, není zpravidla nepřezkoumatelné, jestliže případné nedostatky odůvodnění nebyly – podle obsahu odvolání – na újmu uplatnění práv odvolatele. Obdobně platí, že i když rozhodnutí odvolacího soudu nevyhovuje všem požadavkům na jeho odůvodnění, není zpravidla nepřezkoumatelné, jestliže případné nedostatky odůvodnění nebyly – podle obsahu dovolání – na újmu uplatnění práv dovolatele (srovnej například právní názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 25. 6. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2543/2011, uveřejněném pod č. 100/2013 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, část civilní). K tomu lze dodat, že z §157 odst. 2 o. s. ř. ani z práva na spravedlivý proces nelze dovozovat povinnost soudů vypořádat se s každou jednotlivou námitkou účastníka řízení. Jak opakovaně vysvětlil Ústavní soud, není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná [srovnej nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, usnesení Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2012, sp. zn. III. ÚS 3122/09, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 9. 2021, sp. zn. 21 Cdo 1793/2020 (všechna tato rozhodnutí Ústavního soudu stejně jako jeho níže citované rozhodnutí jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz )].
Současně však platí – jak vysvětlil Nejvyšší soud v usnesení ze dne 29. 11. 2005, sp. zn. 22 Cdo 943/2005 – že požadavku na zajištění spravedlivé ochrany práv a oprávněných zájmů účastníků odpovídá požadavek, aby se nalézací soud vypořádal se všemi právně relevantními námitkami vznesenými účastníky v průběhu u něj vedeného řízení a jejich posouzení přesvědčivým způsobem vyjádřil v odůvodnění rozhodnutí. Pokud tak odvolací soud neučiní, přičemž řešení námitky účastníka je rozhodující pro výsledek sporu, pak ve smyslu §241a odst. 2 písm. a) o. s. ř. zatíží řízení vadou, která má za následek nesprávné rozhodnutí ve věci.“
V rozsudku ze dne 11. 5. 2011, sp. zn. 28 Cdo 4118/2010, Nejvyšší soud zdůraznil, že „jedním z principů představujících neopomenutelnou součást práva na spravedlivý proces je povinnost soudů svá rozhodnutí řádně odůvodnit, přičemž se musejí vypořádat s námitkami uplatněnými účastníky řízení, a to způsobem odpovídajícím míře jejich závažnosti. Pokud soudy této zákonné povinnosti nedostojí, a to jednak tím, že se zjištěnými skutečnostmi nebo tvrzenými námitkami nezabývají vůbec, nebo se s nimi vypořádají nedostatečným způsobem, založí tím nepřezkoumatelnost jimi vydaných rozhodnutí“.
Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 4. 2014, sp. zn. II. 3076/13 (bod 19), uvedl, že „ústavně zaručenému právu na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 a násl. Listiny) odpovídá povinnost obecných soudů svá rozhodnutí řádně odůvodnit a v tom rámci se adekvátně, co do myšlenkových konstrukcí racionálně logickým způsobem vypořádat s argumentačními tvrzeními uplatněnými účastníky řízení (srov. rozhodnutí vydaná ve věcech sp. zn. I. ÚS 113/02, III. ÚS 521/05, III. ÚS 151/06, III. ÚS 677/07, I. ÚS 3184/07, III. ÚS 961/09). Zmíněnému pojmu adekvátně potom ve smyslu judikatury Ústavního soud nutno z pohledu mezí nezávislého soudního rozhodování (čl. 82 odst. 1 Ústavy ČR) rozumět tak, že se požaduje přiměřeně dostatečná míra odůvodnění, tj. ‚rozsah této povinnosti se může měnit podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován ve světle okolností každého případu‘ s tím, že závazek odůvodnit rozhodnutí ‚nemůže být chápán tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument‘ (kupř. nálezy sp. zn. IV. ÚS 201/04, I. ÚS 729/2000, I. ÚS 116/05 a IV. ÚS 787/06, III. ÚS 961/09). Rozsah reakce na konkrétní námitky je tedy co do šíře odůvodnění spjat s otázkou hledání míry, případně (za podmínek tomu přiměřeného kontextu) i s akceptací odpovědi implicitní, resp. i s otázkou případů hraničních, když nutno reflektovat, že lze požadovat pouze takovou míru přesnosti, jakou povaha předmětu úvahy připouští.“
Z citovaných rozhodnutí, jakož i z rozhodnutí Ústavního soudu vyplývá, že závěr o přesvědčivosti a přezkoumatelnosti soudních rozhodnutí je formulován vždy na základě konkrétní procesní situace a individuálně daných okolností věci, které s sebou přinesly potřebu řešení skutkových či právních otázek, jimiž se soudy zabývaly, a svá rozhodnutí s různou mírou přesvědčivosti odůvodnily. Judikatorní závěr o nedostatku přezkoumatelnosti soudního rozhodnutí vychází z okruhu sporných skutkových či právních otázek, které měly soudy v řízení z podnětu relevantních námitek účastníka řízení řešit, ale buď je neřešily vůbec, anebo zcela nedostatečně. Současně platí, že náležitosti odůvodnění se odvíjejí také od kvality námitek účastníků řízení a jejich konkretizace.
Dovolací soud si je vědom toho, že ve sporech o náhradu za omezení vlastnického práva může být leckdy obtížné pregnantně formulovat závěry týkající se posouzení, zda je nárok na náhradu dán či nikoliv. Soudy v těchto případech pracují s obecnými principy, zásadami a východisky, které mají základ často nejenom v podústavním, ale také v ústavním právu, zvažují dosah ochrany hodnot, z nichž každá je jednotlivě právním řádem chráněna, ale v dané věci stojí proti sobě a to za situace, kdy právní úprava nedává pro řešení těchto případů žádná či jen minimální vodítka a východiska. Své závěry a hodnocení pak formulují za pomoci testu tzv. proporcionality. To platí pak následně i pro vyčíslení výše náhrady za omezení vlastnického práva.
To je však nezbavuje povinnosti takové závěry v odůvodnění svých rozhodnutí učinit proto, aby měl účastník řízení možnost se s těmito úvahami a závěry seznámit a buď je akceptovat, nebo se vůči nim vymezit.
V dané věci žalobkyně předložila podrobnou a ucelenou argumentaci založenou na formulaci ústavněprávních východisek, konkrétních skutkových okolností a jejich zařazení do daného právního rámce. Dovolací soud nemá pochybnost o tom, že tato argumentace je v úzké spojitosti s významem předmětu řízení pro žalobkyni, kdy se domáhá zaplacení částky – jen na jistině – přesahující 265 000 000 Kč. Stejně tak nemá dovolací soud pochybnost o tom, že uvedenou argumentaci nelze bez dalšího považovat za zjevně neopodstatněnou, ale je potřeba ji promítnout do poměrů této konkrétní věci a zvážit, nakolik může odůvodnit závěr, že žalobkyni právo na náhradu za omezení vlastnického práva vzniklo či nikoliv.
Odvolací soud potvrdil zamítavé rozhodnutí soudu prvního stupně s poukazem na to, že „nemožnost výstavby VTE představuje z hlediska ústavních principů přípustné omezení vlastnického práva z důvodu ochrany veřejného zájmu, přičemž v porovnání s důležitostí právem chráněného veřejného zájmu na ochraně přírody, respektive populace tetřívka obecného a jeho biotopu vyhovuje toto omezení požadavkům na zachování principu proporcionality“. Takový závěr odvolacího soudu by z pohledu dovolacího přezkumu bylo snad možné akceptovat v situaci, kdyby byl výslednicí předchozích úvah a dílčích závěrů, nikoliv však argumentací samotnou. Dovolatelka důvodně vytýká odvolacímu soudu absentující „náležité, srozumitelné a přesvědčivé odůvodnění“, neboť rozhodnutí odvolacího soudu se k argumentům, na nichž žalobkyně věcné odůvodnění svého nároku založila a které opětovně sumarizovala v dovolání, vůbec nevyjadřuje a nijak je nehodnotí. Vypořádání se s argumentací dovolatelky bylo v dané věci namístě tím spíše, že jde o věc, která se v soudní praxi objevuje naprosto výjimečně, neexistuje k ní žádná ustálená judikatura, a vyznačuje se výrazně individuálními rysy typickými pro tento případ, a současně vzhledem ke kvalitě právní argumentace, jíž je nárok žalobkyně odůvodněn.
Z tohoto pohledu je právní posouzení věci odvolacím soudem neúplné, a tudíž nesprávné; dovolací důvod nesprávného právního posouzení věci tak byl uplatněn právem.
Jelikož rozsudek odvolacího soudu i soudu prvního stupně (k jehož závěrům lze použít v zásadě stejnou argumentaci jako k rozhodnutí odvolacího soudu) ve smyslu §241a odst. 1 o. s. ř. spočívají na nesprávném právním posouzení věci, dovolací soud podle §243e odst. 1 ve spojení s §243e odst. 2 věta druhá o. s. ř. napadený rozsudek spolu s rozsudkem soudu prvního stupně zrušil a věc soudu prvního stupně vrátil podle §243e odst. 2 věty druhé o. s. ř. k dalšímu řízení.
Odvolací soud je vysloveným právním názorem dovolacího soudu vázán (§243g odst. 1 věta první, část věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř.).
O náhradě nákladů řízení včetně nákladů dovolacího řízení rozhodne soud v novém rozhodnutí o věci (§243g odst. 1 in fine o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 30. 10. 2023
Mgr. Michal Králík, Ph.D.
předseda senátu