ECLI:CZ:NS:2023:28.CDO.1249.2023.1
sp. zn. 28 Cdo 1249/2023-298
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Petra Krause a soudců JUDr. Michaela Pažitného, Ph.D., a Mgr. Zdeňka Sajdla ve věci žalobkyně J. S. , narozené XY, bytem XY, zastoupené JUDr. Viktorem Pakem, advokátem se sídlem v Praze 2, Francouzská 171/28, za účasti hlavního města Prahy , identifikační číslo osoby 000 64 581, se sídlem v Praze 1, Mariánské náměstí 2/2, zastoupeného JUDr. Janem Nemanským, advokátem se sídlem v Praze 1, Těšnov 1059/1, o určení vlastnictví oprávněné osoby, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 10 pod sp. zn. 12 C 483/2020, o dovolání hlavního města Prahy proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2022, č. j. 29 Co 223/2022-247, takto:
Rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2022, č. j. 29 Co 223/2022-247, a Obvodního soudu pro Prahu 10 ze dne 1. 3. 2022, č. j. 12 C 483/2020-205, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 10 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
1. Rozsudkem ze dne 1. 3. 2022, č. j. 12 C 483/2020-205, Obvodní soud pro Prahu 10 určil, že žalobkyně je vlastníkem pozemku parc. č. XY v katastrálním území XY (výrok I.), a v tomto rozsahu nahradil výrok II. rozhodnutí Státního pozemkového úřadu, Krajského pozemkového úřadu pro Středočeský kraj a hlavní město Praha ze dne 21. 9. 2020, č. j. SPU 329306/2020 (výrok II.); dále rozhodl o nákladech řízení (výrok III.).
2. K odvolání dalšího účastníka řízení (hl. m. Praha) Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 20. 10. 2022, č. j. 29 Co 223/2022-247, potvrdil rozsudek soudu prvního stupně v jeho výrocích I. a II. (výrok I. rozsudku odvolacího soudu), změnil ve výroku III. o náhradě nákladů řízení mezi účastníky jen co do určení výše nákladů řízení a „jinak“ jej potvrdil (výrok II. rozsudku odvolacího soudu), a rozhodl o nákladech odvolacího řízení (výrok III.).
3. Soudy bylo rozhodováno o žalobě, jíž se žalobkyně domáhala projednání věci, o které bylo rozhodnuto správním orgánem – Státním pozemkovým úřadem, Krajským pozemkovým úřadem pro Středočeský kraj a hlavní město Prahu, rozhodnutím ze dne 21. 9. 2020, č. j. SPU 329306/2020.
4. Výrokem II. označeného rozhodnutí správní orgán rozhodl podle §9 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále i jen jako „zákon č. 229/1991 Sb.“), tak, žalobkyně není (mimo jiné) vlastníkem pozemku parc. č. XY v k. ú. XY(dále také jako „předmětný pozemek“).
5. Odvolací soud, ve shodě se soudem prvního stupně, měl za prokázané, že na předmětném pozemku se nachází komunikace fakticky užívaná jako obratiště noční linky autobusů, jež by dle odvolacího soudu mohla sice zakládat překážku vydání pozemku oprávněné osobě podle §11 odst. 1 písm. c) zákona č. 229/1991 Sb., ovšem po provedení testu proporcionality lze v daném případě uzavřít, že „zájem žalobkyně na vydání předmětného pozemku je silnější než veřejný zájmem na užívání předmětného pozemku k dosavadnímu účelu jako obratiště nočních autobusů“. Pro posouzení věci nepovažoval odvolací soud za významné, vzniklo-li obratiště na základě stavebního povolení a stalo-li se tak před účinností zákona č. 229/1991 Sb. Oproti tomu akcentoval zařazení pozemku územním plánem obce do kategorie „všeobecná – smíšená plocha“ (nikoliv do plochy „dopravní infrastruktura“), což dle mínění odvolacího soudu nevylučuje v budoucnu jeho zastavění ani jiné, kupříkladu zemědělské využití (jak uvedl i s odkazem na opatřený znalecký posudek) a „nehrozí tudíž tzv. holé vlastnictví vydávané nemovitosti i pro případ, že na části pozemku zůstane veřejně přístupná komunikace“. K tomu odvolací soud poukázal na to, že žalobkyně je vlastnicí i jiných pozemků v dané lokalitě, že užívání obratiště coby dopravní komunikace je omezeno jen na noční provoz a je nahraditelné užíváním jiné autobusové točny.
6. Proti rozsudku odvolacího soudu podalo dovolání hlavní město Praha coby účastník řízení (dále jen jako „dovolatel“); přípustnost dovolání spatřuje v tom, že napadené rozhodnutí závisí jednak na vyřešení otázky hmotného práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, a jednak i otázky, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena. Odvolacímu soudu dovolatel vytýká, že zastavění nárokovaného pozemku a jeho užívání jako obratiště autobusů veřejné hromadné dopravy nevyhodnotil jako překážku restituce dle §11 odst. 1 písm. c) zákona č. 229/1991 Sb., kdy nezkoumal, je-li obratiště na předmětném pozemku samostatnou věcí v právním smyslu – stavbou bránící restituci dle odkazovaného ustanovení. Vedle toho dovolatel silně akcentuje i veřejné užívání předmětného pozemku a na něm situované veřejně přístupné komunikace, jež v současné době – objektivně posuzováno – brání zemědělskému využití pozemku. Namítá, že vydání předmětného pozemku v jeho současném stavu by vedlo jen k dalším sporům. Navrhl, aby byl napadený rozsudek změněn tak, že se žaloba zamítá, případně aby dovolací soud přistoupil k jeho zrušení a vrácení věci odvolacímu soudu k dalšímu řízení.
7. Z vyjádření žalobkyně k podanému dovolání je patrno, že uplatněné dovolací námitky nepovažuje za opodstatněné, zatímco napadený rozsudek má za správný a korespondující závěrům ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu i Ústavního soudu. Navrhuje odmítnutí dovolání.
8. Nejvyšší soud, jako soud dovolací (§10a zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů; dále jen „o. s. ř.“), po zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu bylo podáno oprávněnou osobou (účastníkem řízení), zastoupenou advokátem (§241 odst. 1 o. s. ř.), ve lhůtě stanovené §240 odst. 1 o. s. ř. a obsahuje povinné náležitosti podle §241a odst. 2 o. s. ř., se zabýval jeho přípustností.
9. Přípustnost dovolání proti napadenému rozhodnutí odvolacího soudu (jež je rozhodnutím, jímž se tu končí odvolací řízení, nikoliv rozhodnutím z okruhu usnesení vyjmenovaných v §238a o. s. ř.) je třeba poměřovat ustanovením §237 o. s. ř. (hledisky v něm uvedenými).
10. Podle §237 o. s. ř., není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně, anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
11. Dovolání je přípustné podle §237 o. s. ř., neboť směřuje proti rozhodnutí odvolacího soudu, jímž se končí odvolací řízení a jež závisí na vyřešení otázky hmotného práva (je-li dána překážka vydání pozemku oprávněné osobě dle §11 odst. 1 písm. c/ zákona č. 229/1991 Sb. v případě pozemku zastavěného pozemní komunikací, případně užívaného jako veřejné prostranství), při jejímž vyřešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu (viz judikaturu dále citovanou).
12. Po přezkoumání napadeného rozsudku ve smyslu ustanovení §242 o. s. ř., jež takto provedl bez jednání (§243a odst. 1 věta první o. s. ř.) a v hranicích otázek vymezených dovoláním, dospěl Nejvyšší soud k závěru, že dovolání je opodstatněné.
13. Skutkový stav věci, jak byl zjištěn odvolacím soudem, nemohl být dovoláním zpochybněn, a proto z něj Nejvyšší soud při dalších úvahách vychází.
14. O nesprávné právní posouzení věci (dovolací důvod dle §241a odst. 1 o. s. ř.) jde tehdy, posoudil-li odvolací soud věc podle právní normy, jež na zjištěný skutkový stav nedopadá, nebo právní normu, sice správně vybranou, nesprávně vyložil, případně ji na daný skutkový stav nesprávně aplikoval.
15. Podle §11 odst. 1 písm. c) zákona č. 229/1991 Sb. pozemky nelze vydat v případě, že pozemek byl po přechodu nebo převodu do vlastnictví státu nebo jiné právnické osoby zastavěn; pozemek lze vydat, nebrání-li stavba zemědělskému nebo lesnímu využití pozemku, nebo jedná-li se o stavbu movitou, nebo dočasnou, nebo jednoduchou, nebo drobnou anebo stavbu umístěnou pod povrchem země. Za zastavěnou část pozemku se považuje část, na níž stojí stavba, která byla zahájena před 24. červnem 1991, a část pozemku s takovou stavbou bezprostředně související a nezbytně nutná k provozu stavby. Zahájením stavby se rozumí datum skutečného zahájení stavby, zapsané do stavebního deníku a oznámené stavebnímu úřadu, pokud byla stavba zahájena do dvou let od vydání stavebního povolení.
16. Pro účely ustanovení §11 odst. 1 písm. c) zákona č. 229/1991 Sb. se přitom za stavbu považuje stavba v občanskoprávním smyslu, kterou je výsledek stavební činnosti, pokud je tento výsledek samostatnou věcí v právním smyslu, tedy způsobilý předmět občanskoprávních vztahů, nikoliv součást jiné věci (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 7. 2005, sp. zn. 30 Cdo 821/2005, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2010, sp. zn. 28 Cdo 1974/2010, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 4. 2013, sp. zn. 28 Cdo 3016/2012, či usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 11. 2006, sp. zn. 30 Cdo 521/2006). Stavbu z hlediska občanského práva hmotného nelze tedy ztotožňovat s pojmem stavba, jak jej znají předpisy práva správního, např. stavebního nebo vodohospodářského (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 2007, sp. zn. 28 Cdo 4378/2007, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 3. 2015, sp. zn. 28 Cdo 1512/2014).
17. Podle ustanovení §12 odst. 4 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, jsou součástí místní komunikace (pokud nejsou samostatnými místními komunikacemi) též přilehlé chodníky, veřejná parkoviště a obratiště, podchody a zařízení pro zajištění a zabezpečení přechodu pro chodce.
18. Dovolací soud ve své rozhodovací praxi dále dovozuje, že na místní komunikace je třeba v zásadě pohlížet jako na možné samostatné předměty právních vztahů – stavby (srov. rozsudek velkého senátu Nejvyššího soudu ze dne 11. 10. 2006, sp. zn. 31 Cdo 691/2005, uveřejněný pod č. 76/2007 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek Nejvyššího soudu, či usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 11. 2016, sp. zn. 28 Cdo 2380/2016). Při posouzení samostatnosti stavby místní komunikace je však vždy nutno přihlížet ke všem okolnostem věci, zejména zvyklostem v právním styku, a uvážit, zda je účelné, aby byla stavba samostatným předmětem právních vztahů a také k jejímu stavebnímu provedení; významným hlediskem též je, zda lze vymezit, kde končí pozemek a kde začíná stavba (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 8. 2003, sp. zn. 22 Cdo 1221/2002, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 3. 2015, sp. zn. 28 Cdo 1512/2014, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 9. 11. 2004, sp. zn. 22 Cdo 2344/2004, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 10. 2017, sp. zn. 22 Cdo 1535/2017); bude přitom záležet vždy na individuálním posouzení každé konkrétní věci a je zde široký prostor pro uvážení soudu (srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2013, sp. zn. 22 Cdo 3851/2012, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 11. 2013, sp. zn. 22 Cdo 835/2012).
19. V rozsudku ze dne 14. 11. 2012, sp. zn. 28 Cdo 898/2012, Nejvyšší soud dovodil, že pozemní komunikace (včetně svých součástí, k nimiž zákon řadí i autobusové obratiště; §12 odst. 4 zákona č. 13/1997 Sb.) může být považována za stavbu bránící vydání nemovitosti oprávněným osobám v případě, kdy takový závěr jednoznačně vychází ze skutkových a právních zjištění soudu ve věci.
20. Závěr odvolacího soudu, že restituční nárok žalobkyně lze uspokojit převodem předmětného pozemku (parc. č. XY v k. ú. XY), jelikož převáží zájem žalobkyně na vydání předmětného pozemku nad veřejným užíváním předmětného pozemku jako autobusového obratiště, je přinejmenším předčasný v situaci, kdy se odvolací soud opomněl vypořádat s otázkou, lze-li komunikaci (autobusové obratiště) nacházející se na předmětném pozemku považovat za stavbu v občanskoprávním smyslu (její součást), jenž by tak zakládala překážku vydání předmětného pozemku podle §11 odst. 1 písm. c) zákona č. 229/1991 Sb., jako pozemku zastavěného stavbou ve smyslu odkazovaného ustanovení.
21. Jako přinejmenším problematický lze vnímat i odvolacím soudem přijatý závěr o preferenci zájmu žalobkyně (na vydání předmětného pozemku) před veřejným užíváním předmětného pozemku jako autobusového obratiště rezultující z toho, že vydáním předmětného pozemku – navzdory jeho současnému stavu a zatížení – se žalobkyni nedostane jen tzv. holého vlastnictví a že na pozemku bude možné zřídit jinou stavbu, eventuelně jej bude lze zemědělsky využít (a to i v tom případě, kdy ve své podstatné části zůstane zastavěn veřejně přístupnou komunikací).
22. Maje stále na zřeteli primární účel restitučního zákonodárství (zmírnění některých majetkových křivd, k nimž došlo vůči vlastníkům zemědělského a lesního majetku v období let 1948 až 1989), jež preferuje naturální restituci odňatých pozemků, klade recentní rozhodovací praxe dovolacího soudu i Ústavního soudu důraz i na hledání rozumné proporce mezi omezením restitučního nároku na vydání původních pozemků a prosazením konkrétního veřejného zájmu. Primárního účelu zákona č. 229/1991 Sb. nelze totiž dosáhnout vydáním pozemků trvale užívaných veřejností (a k tomuto účelu upravených, resp. zastavěných), jejichž individuální využití oprávněnou osobou by bylo značně omezené či zcela nemožné – uvedené je typické právě v případě veřejné zeleně a různých druhů obslužných komunikací. Takový stav by byl naopak v rozporu s účelem restitucí. Proto lze dle současné rozhodovací praxe Nejvyššího soudu i Ústavního soudu pod výluku z restituce ve smyslu §11 odst. 1 písm. c) zákona č. 229/1991 Sb. podřadit i – v zákoně přímo neuvedenou – situaci, kdy by oprávněná osoba naturální restitucí získala vyprázdněné vlastnické právo z důvodu převažujícího veřejného zájmu, který by v praxi realizaci žádné ze složek vlastnického práva neumožňoval; jedná se zvláště o případy, kdy jsou nárokované nemovitosti veřejným statkem, tedy jsou-li kupříkladu dotčeny institutem veřejného užívání (např. veřejné prostranství či místní komunikace), a vlastníku v podstatě zůstává toliko tzv. holé vlastnictví (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 3. 2019, sp. zn. 28 Cdo 3124/2018, odkazující přiměřeně i na rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 23. 2. 2016, sp. zn. 28 Cdo 3923/2014, ze dne 31. 5. 2016, sp. zn. 28 Cdo 2955/2014, či jeho usnesení ze dne 26. 9. 2017, sp. zn. 28 Cdo 3831/2017; z rozhodovací praxe Ústavního soudu srov. zejména nálezy ze dne 1. 7. 2014, sp. zn. I. ÚS 581/14, či ze dne 21. 1. 2015, sp. zn. II. ÚS 536/14, k nimž se přihlásil i později ve svém nálezu ze dne 11. 7. 2017, sp. zn. III. ÚS 1961/15).
23. V mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem smí pozemní komunikace (jimiž jsou dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace – srov. §2 zákona č. 13/1997 Sb.) užívat každý, a to bezplatně, obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny (srov. §19 zákona č. 13/1997 Sb.). Přitom právě u staveb pozemních komunikací dochází v naprosté většině případů po jejich uskutečnění ke znemožnění užívání pozemků k původnímu účelu (a přitom i ke změně druhu pozemku), kdy i případnému restituentu pozemku zůstalo by prakticky pouze tzv. holé vlastnictví (byl-li by podstatně omezen v právu věc užívat a požívat její plody a byla-li by i jeho držba permanentně rušena).
24. Odkaz odvolacího soudu na závěry vyslovené Ústavním soudem v nálezu ze dne 14. 7. 2004, sp. zn. IV. ÚS 176/03, o hledání proporcionality mezi působením konkrétního veřejného zájmu nebo práv třetích osob a naplněním účelu restituce, v nyní projednávané věci – se zřetelem na její skutkový základ – není zcela přiléhavý. Z logiky věci vyplývá, že proti sobě stojící zájmy jsou vždy zkoumány s ohledem na konkrétní okolnosti případu, jež jsou vždy individuální a mohou být – oproti jiným řešeným věcem – značně odlišné. Tak tomu bylo i v odkazované, Ústavním soudem tehdy řešené věci, v níž byla výluka z naturální restituce – oproti nyní posuzované věci – vztažena i na pozemky nezastavěné, na které měla společně s pozemky zastavěnými obratištěm autobusů dopadat výluka ve smyslu ustanovení §11 odst. 1 písm. c) zákona č. 229/1991 Sb., jehož interpretace obecnými soudy byla pak Ústavním soudem shledána nepřípustně extenzívní.
25. Oproti tomu lze argumentovat i další rozhodovací praxí Ústavního soudu a Nejvyššího soudu (krom již výše citované judikatury, včetně nálezu ze dne 1. 7. 2014, sp. zn. I. ÚS 581/14, dále srovnej např. i rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 4. 9. 2018, sp. zn. 28 Cdo 907/2018, ze dne 14. 11. 2017, sp. zn. 28 Cdo 4692/2017, a ze dne 19. 6. 2018, sp. zn. 28 Cdo 3620/2017) nepřipouštějící naturální restituci tam, kde by tato vedla k situaci, v níž by oprávněná osoba objektivně nemohla plně realizovat své vlastnické právo a užívat vydaný pozemek způsobem odpovídajícím účelu restitucí vyjádřenému v preambuli a v §1 zákona č. 229/1991 Sb.
26. Pro úplnost (i s ohledem na odvolacím soudem prováděný test proporcionality) sluší se pak dále připomenout, že i v případě závěru o naplnění překážky bránící restituci obnovením vlastnického práva má oprávněná osoba právo na adekvátní náhradu (srov. §11 odst. 2, §11a, §16 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb.), zatímco vydání (stavbami či veřejným užíváním) zatížených pozemků, kdy nemůže své vlastnické právo plně realizovat, v řadě případů vede jenom k dalším sporům mezi vlastníkem a obcí, včetně sporů o poskytování náhrady za toto omezení vlastnického práva (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2014, sp. zn. II. ÚS 3624/13, a rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 3. 7. 2015, sp. zn. 28 Cdo 332/2015, a ze dne 13. 4. 2016, sp. zn. 28 Cdo 574/2015).
27. Z výše uvedeného se podává, že právní posouzení věci odvolacím soudem je nesprávné a uplatněný dovolací důvod (§241a odst. 1 věty první o. s. ř.) byl naplněn.
28. Protože napadené rozhodnutí není správné, a protože nejsou podmínky pro zastavení dovolacího řízení, pro odmítnutí dovolání, pro zamítnutí dovolání nebo pro změnu rozhodnutí odvolacího soudu, Nejvyšší soud rozsudek odvolacího soudu zrušil (§243e odst. 1 o. s. ř.). Jelikož důvody, pro které byl zrušen rozsudek odvolacího soudu, platí i na rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud i toto rozhodnutí a vrátil věc soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§243e odst. 2 věta druhá o. s. ř.).
29. V dalším řízení jsou soudy nižších stupňů vázány právním názorem vysloveným Nejvyšším soudem v tomto rozhodnutí (§243g odst. 1, §226 odst. 1 o. s. ř.).
30. V novém rozhodnutí o věci bude znovu rozhodnuto i o náhradě nákladů řízení včetně nákladů dovolacího řízení (§243g odst. 1, věta druhá, o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 30. 5. 2023
Mgr. Petr Kraus
předseda senátu